中国农村小额信贷发展的研究(陈晓)范文

第一篇：中国农村小额信贷发展的研究(陈晓)范文

中国农村小额信贷发展的研究

［摘 要］中国经济发展正处于转型阶段，农村经济发展的成败关系到改革的成败，而农村发展的核心问题在于生产的效率和分配的公平两方面的协调，发展小额信贷可以同时达到这两个目的。农村小额信贷自1993年推出后在农民融资中方面发挥了重要作用，但也存在着一些制约因素。本文在分析我国农村小额信贷发展现状的基础上，找出农村小额信贷发展中存在的问题并提出相应的对策。

关键词：小额信贷 发展阶段 存在问题 对策（英文摘要）China's economic development is in transition, the success or failure of the rural economic development related to the success or failure of the reform, and the core of the rural development problem is that the efficiency of the production and distribution of the two aspects of the fair, the coordination of the developing small credit can achieve at the same time these two purposes.Rural microcredit since 1993 after the launch in farmers in financing has played an important role, but there is also some restricting factors.Based on analysis of the rural microcredit based on the development of the rural microcredit, and find out the problems existing in the development of and put forward the corresponding countermeasures.Key Word: microfinance Stage of developmentProblems of Existence countermeasures

一、小额信贷的介绍

小额信用贷款（Microfinance）是以个人或家庭为核心的经营类贷款，其主要的服务对象为广大工商个体户、小作坊、小业主。贷款的金额一般为10万元以下，1000元以上。小额信用贷款是微小贷款在技术和实际应用上的延伸，以反贫困、促发展为基本宗旨的小规模金融服务方式。借款人不需要提供担保，其特征就是债务人无需提供抵押品或第三方担保仅凭自己的信誉就能取得贷款，并以借款人信用程度作为还款保证的。由于这种贷款方式风险较大，一般要对借款方的经济效益、经营管理水平、发展前景等情况进行详细的考察，以降低风险。

农村小额信贷旨在通过金融服务为贫困农户或微型农村企业提供获得自我就业和自我发展的机会，促进其走向自我生存和发展。它既是一种金融服务的创新，又是一种扶贫的重要方式。

二、中国农村小额信贷的发展阶段

1.非政府形式小额信贷扶贫阶段

1993年中国社科院农发所成立“扶贫社”。以探索小额信贷在提高我国扶贫信贷资金使用效率和解决农户贷款难中的可行性。在该阶段。小额信贷以非政府形式为主，借鉴孟加拉乡村银行模式，引入小额信贷的中的小组联保、分期还款等核心机制。建立了与国际接轨的小额信贷模式。它的资金来源则主要依靠国际捐助和软贷款，基本上没有政府资金的介入。不考虑持续性问题。

2．政策性小额信贷扶贫阶段

1996年中国农业发展银行主导的“政策性小萄信贷扶贫项目”开始绂最起来，在我国的政府扶贫贷款中引入了小额信贷方式。在该阶段，小额信贷主要采取小组联保机制，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源。但它的基本目标是为政府扶贫服务，没有持续发展的目标和措施。

3．农村合作金融服务阶段

在“三农”建设背景下，为解决农民贷款难问题，2001年。我国农村信用社在央行支农再贷款的支持下，开始办理小额信用信贷和联保贷款．之后规摸逐步扩大，从“扶贫”领域扩展到。为一般农户以及微小企业服务”的广阔空间。

4．商业性小额信贷阶段

随着开展小额信贷的经验和水平的提高。中国的农村小额信贷业务在2005年实现了质的飞跃。村镇银行、小额信贷公司开始办理“只贷不存”的商业性小额信贷，先是在„西、四川、内蒙古、贵州、陕西5个省份试点，之后向其它省份延伸。这一阶段的明显特征是，在运作机制上小额贷款公司完成实行市场

化运作。遵循自主经营、自负盈亏经营原则，坚持商业可持续经营。

三、中国小额信贷存在的问题

1．信贷风险防范能力亟需加强

虽然近年来农村金融机构不良贷款率有所下降，相对仍然较高。从下表我们可以看出，近年来我国大多数商业银行不良贷款比率及不良贷款余额双下降，农村商业银行不良贷款比率从 2005年的 5％左右下降为 2008 年的 3％左右，但不良贷款余额从 2006年至2008 年仍维持在150 亿元左右的水平上，没有出现明显的下降。

另根据中国人民银行发布的2008年 《中国农村金融服务报告》显示，2007 年末，全国县域金融机构不良贷款率为13.4%。其中，农业银行县域分支机构不良贷款率为30.3%； 农业发展银行县域分支机构不良贷款率为27.8%； 县域农村合作金融机构不良贷款率为12.7%。以上机构的不良贷款比率较2004 年、2005 年、2006 年都有较大幅度的下降，但和其它机构相比仍然相对较高。农村小额信贷同其他信贷业务一样除了要面对信用风险、操作风险、市场风险外，最明显的特点是还要面对自然灾害意外事故风险，贷款对象主要是贫困、低收入农户和一些中小企业的特殊风险以及贷款方式是无需抵押担保的信用风险。这些特征都加大了农村小额信贷风险管理的艰巨性。

2．利率的制定陷入两难困境，且缺乏贷款科学定价的基础

目前人民银行仍对农村信用社的贷款利率实行上下限管理，在人民银行统一公布的各期限档次的基准利率的基础上，可上浮 2.3倍，下浮 0.9 倍。据人民银行在 2005 年及 2008 年货币政策执行报告中公布的城乡金融机构各利率浮动区间贷款占比表，从表中我们可以看出从 2004 年起城乡金融机构 91％以上的贷款都是上浮利率水平，且在上浮利率水平中，上浮1.5 至2 倍的占40％左右，利率上浮的贷款明显高于四大商业银行及中小股份制商业银行。

小额信贷业务是人力密集型行业，得投入大量的人力、物力，业务成本较高，较高的利率水平能覆盖资金成本及风险成本，但也使许多渴望获得小额信贷的农民望而却步，小额信贷帮助贫困人群摆脱贫困的初衷无法兑现，同时也可能增大借款人逆向选择和银行本身道德风险发生的可能性。而过低的利率定价除无法覆盖资金成本及风险成本外，还无法实现赢利性原则，难以持续经营下去；且过低的利率容易导致ì寻租î现象的产生。另农村信用社对贷款定价随意性很大，收集贷款定价相关的定性、定量资料较难，很难使用科学的定价模型，定价人才缺乏。

3．信贷管理手段跟不上小额信贷的迅速发展

一是管理手段落后，小额信贷从建立客户档案到信用户评定以及每笔贷款的发放和收回大多采用手工操作，工作效率明显偏低。二是信贷员工专业素质整体不高，没有系统的学过相关专业知识。三是放贷机构缺乏风险内控机制，贷前、贷中、贷后的相应工作没有完全分离，缺乏必要的监督和管理机制。四是农户资信度评定缺乏统一标准。农户贷款的授信额度也存在较大随意性，没有科学合理的评判标准。

4．农村金融缺乏多样化竞争主体和有效竞争机制

经过多年的改革与发展，我国已初步形成多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，尤其是近几年来，党中央国务院高度重视农村金融改革，出台了一系列措施，改善农村地区的金融服务。2006 年起准许低门槛的准入村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助组织等，另 2007 年邮政储蓄银行成立，这些都大大的增强了农村的金融服务能力，但各机构之间没有形成有效的竞争机制，小额贷款主要是由农村信用社提供。而且有的地区还存在金融服务的空白，据2008 年《中国农村金融服务报告》显示，截至2007年末，全国有2868 个乡（镇）没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的7%。

5．在近年金融危机的情形下小额信贷资金来源短缺

在金融危机的影响下，一方面会造成农民生产资金需求加大，另一方面农民工大量返乡，农民打工收入会受到一定的影响，农民储蓄存款会相对下降。而且目前小额农贷的用途领域不断的拓宽，除了种植业、养殖业、加工、手工、运输、经商等生产资金贷款外，还有围绕农业生产的产前、产中、产后服务的生产和流通贷款，农户建房、治病、助学等消费性贷款等。相对不断扩大的贷款需求，贷款的资金来源显得相对短缺。据银监会统计，2007年末，中国有农户约2.3 亿户，有贷款需求的农户约有1.2 亿户，其中，获得

农村合作金融机构农户小额信用贷款和农户联保贷款的农户数 7800 万户，只占全国农户总数的 33.2%，说明农村小额信贷需求还存在较大的需求潜力。

四、农村小额信贷存在问题的对策

1．不断建立和完善小额信贷的风险管理体系

农村小额信贷，虽然贷款数额、用途、客户群等比较特殊，在贷款风险管方面建立像大商业银行一样的风险管理体系较难，但还得逐渐建立和完善贷款风险管理体系。首先，要不断的建立和完善多种贷款责任制，如不断的建立和完善审贷分离制、分级审批制、授权、授信管理制等。其次，还要逐渐的建立和完善借款人信用登记、信用评估、信用风险预警、信用风险规避等多项制度。再其次，要加强贷款风险的内部控制和外部监管。贷前对客户进行严格的信用分析与调查，贷时审查，贷后检查及对风险进行严密的监控。

2．探索建立小额信贷的风险补偿机制

一是要不断的补充信用社的自有资本，防范自有资本充足率的下降，提高身抵御风险的能力；二是充足提留贷款损失准备金，提高贷款拨备覆盖率。三是借助农业保险转嫁因自然灾害等不可抗拒因素形成的小额信贷损失。四是借助一些担保机构为小额信贷提供贷款担保。

3．实行有差别的合理的贷款利率定价机制

如前所述目前信用社的贷款利率普遍偏高，且利率差距不大。农村信用社应设置专门的利率管理部门和专门从事利率管理的工作人员，收集贷款定价相关的有关定性定量资料，根据影响贷款定价的因素，如资金成本、风险程度、期限的长短、目标收益率、贷款的供求状况、借款人的信用等级及与银行的关系、基准利率的高低、银行业的竞争程度等来合理的、有差别的、科学的定价。

4．寻求多渠道的资金来源

中央银行应继续加大对农信社支农再贷款的投放力度，以有效调节农村资金供求紧张状况。此外，农信社还可以通过发展农村金融机构之间的资金借贷，疏通横向资金融通渠道。建立区域性的农村信用社资金融通网络，条件成熟时可以建立全国性的资金市场，从而实现资金的最优配置。政府、银行及社会各界要加大对三农的支持力度，促进 农民增加收入，增加农民在农村金融机构的储蓄存款，为农村信用社提高信贷资金来源。

五、结论

目前，在解决贫困的实践上，小额信贷受到各方推崇，小额信贷已经在发展中国家成功推广，在帮助贫困人口脱贫方面取得了巨大的成功，是帮助农民脱贫致富的一个有效方式，并且小额信贷以其独特的制度设计成为各类扶贫贷款形式中，最具有活力的一种。对于我国这样一个农业大国来说，实现我国农村贫困人口脱贫，实现农村经济全面发展是我国经济发展的一个重要目标，为了实现这一目标，我国在扶贫的道路上，从上个世纪七十年代就引入了小额信贷，并且小额信贷作为一种新的扶贫方式和金融创新工具，在我国的扶贫领域开始发挥着越来越重要的作用。经过我国和国外小额信贷近年的实践证明，小额信贷在缓解农村金融市场的货币供需矛盾，拓宽信用社资金运用渠道，优化农村金融结构等方面已取得了显著的经济效应，而且现实中，调动了农民的积极性、主动性，增强了他们的生产能力，对于解决贫困问题提供了巨大的帮助。

但我国的金融机构小额信贷未来发展的道路坎坷,主要还存在小额信贷机构发育比较落后、产品单

一、小额信贷金不能兼顾到最贫困人群、小额信贷总体质量不高等问题,这与我国作为一个发展中国家、低收入人口和微型企业非常缺乏金融服务的现状形成了明显对比。要解决这些问题,不仅需要采取合理的利率政策,加强对相关人员的专业培训,而且需要国家的大力扶持。只有这样，才能够使小额信贷发展的更好，更快。

参考文献：

乐云中国农村小额信贷研究(J)大众商务（下半月）2009.（8）

樊永勤农村小额信贷的特点、存在问题及解决对策（J）中国商界 2009（7）

中国农村金融服务报告.中国人民银行农村金融服务研究小组.2008.9 中国货币政策执行报告.人民银行发布.近年各期.

第二篇：中国农村小额信贷研究11

农村小额信贷发展过程及模式综述

摘要：近年来，“三农”问题成为制约我国社会经济发展额的瓶颈，在“三农”问题中，促进农民收入持续增长是有效解决“三农”问题的关键，而农民收入增长不开金融的支持，因此发展农村小额信贷，增加农村资金有效供给对于解决“三农”问题具有重要现实意义。

关键词：小额信贷

模式

一、小额信贷含义

关于小额信贷的定义，不同的学者和机构有不同的理解和表述。具有代表性的观点可归纳如下: 世界扶贫协商小组（CGAP，2001）认为小额信贷是指为低收入家庭提供金融服务，包括贷款、储蓄和汇款服务。尽管信贷本身不创造经济价值，但它能够释放这种潜力，能够使穷人更好地利用自己的人力资本和生产资本盈利和增加财富。

Bankakaemie International（2004)认为小额信贷是金融行业的一部分，是满足那些从未或很少得到正规金融服务的家庭和企业的金融需求.因此，小额信贷机构的主要目标客户是低收入家庭。

Mordueh（1997）认为小额信贷被认为是一种向贫困农户直接提供较高利率的无资产担保的小额货款并保持了高还贷率的扶贫到户方式。

2006年诺贝尔经济学奖获得者默罕默德·尤努斯（1998）认为小额信贷是帮助穷人尤其是贫困妇女的一个非常有效的工具，适合世界上所有文化和经济状况.它具有很好的成本效益，具有可持续性，并且采用商业化运作方式。它给了穷人一个机会，用自己的双手掌握命运，通过自己的努力摆脱贫困。

乔安娜·雷格伍德（2000）认为小额信贷是一种经济发展途径，意在使低收入妇女和男人受益。它包括向低收入客户或个体经营者提供金融服务.通常包括储蓄和信贷:’’·…小额信贷的定义包含了金融含义和社会含义。它不仅指银行，还指一种发展途径。

国内学者对小额信贷提出的各类概念中，比较流行且权威的说法来自杜晓山、孙若梅，他们在《中国小额信贷的实践和政策思考》一文中提出：小额信贷是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。以贫困或中低收入群体为 1

特定目标客户并提供适合特定目标阶层客户的金融产品服务，是小额信贷项目区别于正规金融机构的常规金融服以及传统扶贫项目的本质特征。而这类为特定目标客户提供特殊金融产品服务的项目或机构，追求自身财务自立和持续性目标，也构成它与一般政府或捐助机构长期补贴的发展项目和传统扶贫项目的本质差异。

综合国际国内观点，从国际流行观点看，小额信贷是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。其包括两个基本层次的含义：第一，为大量低收入（包括贫困）人口提供金融服务；第二，保证小额信贷机构自身的生存与发展。

二、小额信贷发展历程

（一）国际小额信贷发展历程

1462年，意大利就有第一家官办的典当行，以应对社会上的高利贷，标志着小额信贷的出现。杜晓山在《小额信贷的发展与普惠金融体系框架》中对小额信贷的国际发展历程进行了概括，文中指出：“20世纪70年代初，现行小额信贷诞生了，一些试验项目向贫困妇女提供小额贷款开展微型生产经营活动。这些先驱者包括孟加拉乡村银行,拉美的行动国际和印度的自我就业妇女协会银行。20世纪80年代，全世界小额信贷项目在不断改进创新。例如，印尼的BRI国有商业银行改造传统的模式，不断使自己的农村信贷部成为能覆盖成本（通过合理利率）和达到高还贷率的小额信贷和农村金融机构，使它能可持续发展和服务于大规模的客户群体。20世纪90年底初，“小额贷款”开始被“小额信贷”所取代。也就是不只是贷款，而且还提供储蓄、保险和汇款结算等服务。”

（二）国内小额信贷发展历程

国内众多学者都曾对我国小额信贷发展过程进行划分，但观点基本一致，本文采用杨琳在《农村小额信贷:国际比较与中国的实践》一文中对我国农村小额信贷的发展过程的划分。

依据该文国内小额信贷大致可划分为四个阶段:

1、试点的初期阶段(1994年初~1996年10月)这一阶段的明显特征是，在资金来源方面，主要依靠国际捐助和软贷款，基 2

本上没有政府资金的介入;人们重点探索的是GB模式的小额信贷项目在中国的可行性;以半官方或民间机构运作，并注重项目运作的规范化。在这一阶段，小额信贷试点主要是以项目的形式，基本遵照孟加拉乡村银行的做法进行小额信贷活动。一般称其为小额贷款组织的小额信贷，也称为非政府组织小额信贷。如中国社会科学院的“扶贫社”项目、香港乐施会的项目、联合国开发计划署(UNDP)的项目、世界银行资助的项目、联合国儿童基金会(UNICEF)的项目等。这类机构，几乎都是在民政部门注册的群众性团体，本身并不具备开展包括信贷在内的金融服务的资格，但在扶贫的名义下，实际开展着小额信贷工作。其特点是扶贫资金到户率高、还贷率高、项目成功率高和贫困户的素质提高快，被誉为“真扶贫，扶真贫”的好方法;但这类小额信贷存在操作繁杂、投入人力多、扶贫面窄、扶贫资金没保障、项目规模小、操作成本高和有违国家金融政策等缺点。

2、项目的扩展阶段(1996年10月~2000年)这一阶段的明显特征是，政府从资金、人力和组织方面积极推动，并借助小额信贷这一金融工具来实现扶贫攻坚的目标。在这一阶段，以农业银行或农村信用社为代表的金融机构，开始用国家政策性扶贫资金和银行资本金从事小额贷款活动。这类也称为金融机构小额信贷。其特点是:资金雄厚、管理规范严谨、操作相对简便;但这类小额贷款存在扶贫目标不准(贷富不贷贫)、贫困户素质提高慢、项目成功率低等特点。

3、全面试行并推广小额信贷活动阶段(2000年~2005年)这一阶段的明显特征是，在中央银行的推动下，农村信用社作为农村正规金融机构逐步介入和快速扩展小额信贷试验，并以主力军的身份出现在小额信贷舞台。

4、商业化运作试点阶段(2005年至今)2005年开始，小额信贷进入了迅猛发展的阶段，在央行和政府的推动下，农村信用社小额信贷项目全面铺开。2005年年底，人民银行又批准成立“只贷不存”的商业性小额信贷有限公司的试点，民间资本进入小额信贷市场。2006年底，银行业监督委员会放宽农村地区银行业金融机构准入政策;2007年初，银监会批准设立乡村银行、贷款公司和农村资金互助社。再加上现有的近300个非政府组织小额信贷机构，使得小额信贷在反贫困和发展农村金融等方面取得了令人瞩目的成 3

就。

三、小额信贷特征

（一）整贷零还

整贷零还是小额信贷的精髓。孙天琦(2001)在研究商洛小额信贷时认为，整贷零还不能机械地规定每周(或旬)还款，应充分考虑种养业生产周期、商品经济发展程度、农民居住集中程度、交通便利性、市场发育程度给农民提供的获得收入的机会以及整贷零还的操作成本、贫困户的综合还贷能力等各种变量，因地制宜，灵活调整贷款额度和还贷期限。在贷款额度方面，温智良(2005)指出，传统农业所需化肥、种子之类小金额的贷款供给越来越不能满足农业专业户、龙头企业和基地化生产的资金需求，传统农贷呈萎缩趋势。熊学萍(2005)则认为，我国小额信贷尚处在供给驱动发展阶段，技术和制度尚未完全成熟。若用小额信贷方式满足农户所有信贷需求，势必偏离原则和宗旨，导致和加速小额信贷失败。小额信贷是一种局限于特定客户的较为保守的信贷方式，资金需求大户，至少目前在我国还不应属于小额信贷服务对象，主张贷款期限和分期还款金额应与其他来源的现金流向和调整风险后项目的收益一致(汪三贵等，1998)

（二）小组联保

小组联保即发放无抵押的小额信贷实行小组互助互保。通过小组联保有助于贷款机构解决逆向选择和道德风险问题。Ghatak(1990)以为，允许贷款人自愿组织信贷小组，有助于贷款机构解决逆向选择问题，因为村民们通常对自己邻里的风险状况比较了解，这类地方的隐性信息能够为贷款机构服务。在一个村民互相了解的区域中，小组贷款协议会产生“类聚效应”(assortativematching):安全型的借款人将组成信贷小组，而高风险的借款人只有与其他同样高风险的借款人组合。这意味着，安全型借款人实际付出的利率比较低，因为他们的期望成本(包括为违约的小组成员偿还债务的成本)相对较低，这会刺激他们进行借贷。从小额信贷机构角度来看，将安全型借款人吸引到市场上来，降低了违约概率，从而降低成本，为进一步降低小额贷款利率提供了可能。

此外，小组贷款也能有效解决道德风险问题。Stislitz(1990)解释了小组贷款的这一功能，由于小组成员要承担一定的连带付款责任，因此，他们有动机去监督 4

小组其他成员，对高风险者施加社会压力。由于地理上的便利和交易的关联性，邻里之间的互相监督比银行更有效，小额信贷机构因此将监管职能转移给贷款人自身，提高监管效率。

（三）灵活的抵押方式

对于小额信贷抵押方式，Annendariz & Mordueh(2000)指出，一般而言，小额信贷不需抵押品，即使要求提供抵押品，放款人也并不太在意抵押品的抵偿价值，即银行出售该资产并不能补偿贷款人违约的损失。贷款方关注的往往是物品的主观价值，尽管某些抵押品可能微不足道，但失去该项资产的威胁就足以让贷款人采取更为谨慎的行为。

（四）动态激励

动态激励在印尼的村级银行特征体现的最为明显。何志明在《农村小额信贷模式的研究》指出：“印尼的村级银行类似一于我国的信用社，是独立核算的荃本经营单位，每个村银行都成为一个利润中心。为了鼓励职员，村银行推行利润分享计划，即每年经营利润的10%在一下年初分配给职员，约为月薪的25倍。职员的大部分工资是由村银行所创造的利润决定的。业绩突出还可获得半年的现金激励。因此，他们有很强的激励经营好村银行。”

四、国际小额信贷发展模式

在世界各地实行的小额信贷模式有多种，这里主要介绍福利主义小额信贷模式和制度主义小额信贷模式代表：孟加拉GB模式和：印尼人民银行（BRI）模式。(一)福利主义模式的小额信贷：孟加拉GB模式

孟加拉乡村银行(GB)源于20世纪60年代末著名经济学家穆罕默德〃尤努斯教授创立的。作为“福利性小额信贷”代表，其自身具有独特的运作模式和制度特点。谢丽霜（2002）在《论西部扶贫实践中的小额信贷》中指出：“孟加拉GB模式主要是通过对贫困农户,尤其是贫困妇女提供小额、低息、连续的信贷援助,启动贫困农户的经营活动、促进贫困农户自立能力的建设和提升。”

孟加拉GB模式制度特点研究，农业部软科学委员会办公室在《农村金融与信贷政策》一书中指出：“该制度具有如下三个特点:①采用市场经济的一般运行规则，商业利率，满负荷工作量等，使为贫困者服务的小额信贷机构在财务上可持续，而政府又不需要承担沉重的财务负担。②民间互助组织或合作组织的优点，外化银行成本，又用社会压力替代抵押担保，解决贫困农户无抵押担保品的困境。③小额、短期、高时间成本的特点，自动淘汰了欲利用小额信贷进行投机的非贫困者，保证项目的基本目标群体是贫困者。”

（二）制度主义模式的小额信贷：印尼人民银行（BRI）模式

印尼人民银行（BRI）是印尼惟一的一家从事小额信贷业务的国有商业银行。BRI在80年代初的改革初始阶段，有效地利用了政府提供的启动支持资金和世界银行的贷款，经过多年不懈的努力，现在，它己完全可以用吸收的存款储蓄替代外部贷款作为自己开展信贷服务的资金来源。到2000年6月，它己有2510万存款账户和260万借贷者的规模。BRI通过存贷利率差所获的信贷服务收人，完全可以覆盖其运营成本，并利用所获利润，不断扩展金融服务业务的广度和深度。

印尼人民银行的乡村信贷部实施的农村金融改革和提供的小额信贷服务被国际社会和学术界公认为正规金融机构提供小额信贷服务的典范。其在国际上的影响仅次于GB，而且日益受到国际组织的重视，特别是受到联合国农业发展基余会(IFAD)的重视和支持，IFAD目前在发展中国家主要推荐的就是印度尼西亚人民银行的模式。

印尼人民银行之所以成功，在于其有效的治理结构、激励机制和管理方案。国内对于印尼人民银行模式的研究基本趋于一致，总结的印尼印尼人民银行的基本做法如下：

1、印尼人民银行的乡村信贷部（BRI一UD）的主要资金来源有自有资本和收受的公众存款。BRI一UD视储蓄为银行赖以生存的条件，认为在任何情况下需要储蓄服务的人都要多过于需要贷款服务的人，贫困人口都有储蓄倾向，若银行根据他们的需求提供合适的储蓄工具和服务，许多贫困人口会自愿存钱。为了鼓励储蓄，印尼人民银行的乡村信贷部（BRI一UD）制定的利率政策有别于一般商业银行，不是根据储蓄时间而是根据储蓄额确定利率。

2、贷款的利率是以能够弥补全部成本为出发点而制定的，这些成本包括没有补贴的资金成本，管理成本，贷款损失成本和利润，印尼人民银行的乡村信贷部（BRI一UD）实行商业贷款利率以覆盖成本，如果借款者在6个月内都按时还款，银行将每月返回本金的0.5%为奖励，印尼人民银行的乡村信贷部（BRI一UD）

对小额信贷利率的规定要高于在印尼的其他小额信贷机构。

3、加强员工培训，重视对营业所员工的培训，对基层服务内容和运作都有标准化的培训教材，通过培训提高员工的素质。该银行的新员工要进行为期9个月的培训，3个月的上岗培训，再进行3个月的集中培训;

4、当印尼人民银行的乡村信贷部BRI一UD开展其他服务时，每个乡村营业所必须自己从相关服务费中支付成本。村银行是乡村信贷部的基本经营单位，独立核算，自主决定贷款规模、期限和抵押，具体执行贷款发放与回收。

五、国内小额信贷发展模式

纵观小额信贷在我国十几年的发展，总结其发展模式，可以分为政府金融机构模式、公益性小额信贷模式和“只贷不存”小额信贷公司模式三类。

（一）政府金融机构模式、政府金融机构模式，顾名思义就是以正规金融机构为载体，开展小额信贷业务。我国政府主导的正规金融机构在国家政策的鼓励与支持下，利用自身的技术和资金优势，在小额信贷业务方面取得明显成效。

（二）公益性小额信贷

所谓公益性小额信贷就是该机构运行的核心目标就是扶贫，可以说，公益性小额信贷是践行小额信贷创立理念最忠诚也最彻底的一种模式。公益性的小额信贷组织的资金一般来自社会团体的捐赠以及基金会的援助，由于资金的筹集以及单纯的扶贫目标，公益性小额信贷机构自身在可持续发展方面都不约而同遇到困难。

（三）“只贷不存”的小额信贷公司模式

1、小额信贷公司产生背景

近年来随着社会经济发展，人们对于小额信贷公司给予越来越高的关注。2005年中共中央1号文件要求“构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系……培育竞争性的农村金融市场，有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作”，还提出“可以探索建立更加贴近农村和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”。2006年中共中央1号文件则进一步指出“鼓励在县域内设立多

种所有制的社区金融机构，允许私有酱、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织〃一引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。”焦瑾璞、杨骏(2006)认为现有的农村正规金融和小额信贷都不足以解决我国农村金融面临的困局，不能可持续和高效率地支持农村经济发展，应该考虑在农村金融市场引入新的机构，需要引入商业性酱投资的新型机构，着手发展 “商业性小额信贷公司”。

2、我国小额信贷公司目前发展状况

杜晓山等在《中国小额信贷十年》一书中对我国小额信贷目前发展状况作了阐述，指出“2005年底，中国人民银行正式将陕西、四川、贵州、山西、内蒙古等五省区确定为实施小额信贷的试点地区，开展了由民营资本经营的“只贷不存”的商业化小额信贷试点运作，到2006年，五省（区）的小额信贷公司都已成立并开始运作。”我国首批试点的小额贷款公司有关情况见下表：

表2：我国首批试点小额贷款公司情况表

这七家小额信贷公司成立标志着小额信贷公司在我国的初步发展。小额信贷公司正式作为作为一种支持“三农”的市场化的金融组织正式建立。

3、小额信贷公司特点

小额信贷公司在我国目前还处于试点阶段，国内学者关于小额信贷公司特点研究基本上观点一致，总结起来小额贷款公司特点如下：

⑴ 对小额信贷公司的资金来源和股东人数进行了限制。

小额贷款公司被明确界定为“只贷不存”的机构，小额贷款公司只能以股东合法的自有资金、捐赠资金以及来自一个主体的外部融资发放小额贷款，禁止以任何形式吸收公众存款，不得发行债券或股票。同时为了规避可能存在的变相吸收存款的行为，各试点地区对小额贷款公司的股东人数进行了限制。

⑵ 小额贷款公司的业务范围是服务于“三农”。

主要以个体经营者、微小企业、农户贷款为主，业务运作坚持立足农村、服务“三农”，以改善农村金融服务为目的。对农户贷款比例作出了相应的规定，如山西平遥县规定小额贷款公司“三农”贷款比例不得低于70%。

⑶ 经营范围原则上不得跨县（区）经营。

小额贷款公司只能在所在的行政区域内进行经营，解决本地区的小额贷款需求，原则上不能跨区域经营。如山西平遥、四川广元的小额贷款公司均不允许跨县经营，业务只能在县域范围内开展；贵州江口、内蒙古东胜的小额贷款公司可在试点运行3年后，将业务发展至试点县周遍地区。

⑷ 实施一定范围内灵活的利率政策。

小额贷款公司的贷款利率由借贷双方在法定范围内自主协商确定，但最高不能超过中国人民银行规定的同期同档基准利率的四倍。

⑸ 限制单笔贷款的最高额度。

为控制小额贷款公司的经营风险，对单笔贷款的最高额度进行了限制，单笔贷款额一般不超过资本金的5%，单一客户的贷款余额参照各地人均GDP水平由各试点地区分别规定

4、小额信贷公司积极作用及发展中遇到难题

小额信贷作为一种新型的发展模式，有利于民间资本进入农村金融市场，发挥积极作用。杨骏(2006)在分析了我国农村金融现状的基础上，认为要实现农村金融改革的目标，就必须发展商业性的小额信贷组织。对于小额信贷组织而言，商业性的资本不仅在盈利能力和可持续发展方面具有得天独厚的优势，而且也具有业务扩张的动力。商业化的小额信贷组织可以不断扩大农村地区的业务覆盖范围，实现业务扩张和提供农村金融服务两个目标的完美统一。

作为一种新型的民间金融组织，其发展过程中必然会遇到一些问题，一些学者对于小额信贷公司在发展过程中可能存在问题提出了自己的见解。孙同全（2006)在《扶贫与可持续发展的双重目标》中认为商业化对于小额信贷来说意味着信贷活动的专业化，在操作上和财务上将小额信贷活动从其他服务中分离出来。同时他也指出，过分的商业化，可能引发一种担忧，即担心小额信贷商业化的深入将使机构偏离原来的宗旨和目标，从而放弃贫困客户群体。孙若梅(2006)在全面分析 9

我国小额信贷生存环境的基础上指出，中国小额信贷商业化面临很现实的问题，一是组织制度层面的问题，二是技术层面的难题。葛文清在《小额信贷离商业化操作还有多远》(2004)一文中，详细考察并研究了闽西赤水信用社的小额信贷情况，认为虽然从赤水信用社的经营业绩可以看到小额信贷商业化的曙光，但是距离完全实现商业化还需要在三个方面继续努力:一是充分满足农户对小额信贷的需求;二是进一步扩展小额信贷经营的金融服务产品;三是要有融入乡土社会的合法小额信贷机构。

六、结束语

“三农”问题依旧是当前我国政府和人民关注的重点，发展小额信贷对于解决“三农”问题，促进农民增收具有重要的现实意义。综合了解国际国内小额的发展历程和发展模式对于及时根据我国目前的经济发展状况选择正确的小额信贷发展模式具有重要意义。

参考文献：

（1）杜晓山，小额信贷的发展与普惠性金融体系框架[J]，中国农村经济，2006(8).（2）杜晓山，中国农村小额信贷的实践尝试[J]，中国农村经济，2004(8).（3）CGAP，微型金融为贫困人口提供金融服务[J]，捐助者简报，2003(3).（4）焦瑾璞，杨骏，小额信贷和农村金融[M]，中国金融出版社，2006.（5）杜晓山等，中国小额信贷十年[M]，社会科学文献出版社，2005.（6）《小额贷款公司—“地下信贷”阳光化之路?》，《南方都市报》，2006（2）.（7）曹子娟,《中国小额信贷发展报告》[J].北京:中国时代经济出版 社,2006.1.（8）刘师慧．谈我国农村小额信贷[J]．金融管理，2009（8）．

（9）吴国宝．中国小额信贷扶贫研究[M]．北京：中国经济出版社，2001．9．（10）张元红．当代农村金融发展的理论与实践[M]．南昌：江西人民出版社，2002．157．

第三篇：农村信用社小额信贷发展研究

农村信用社小额信贷发展研究

中文摘要：长期以来，由于农业特有的弱质性，农村金融市场普遍面临着市场失灵，商业性金融机构及传统的信贷方式不将农业和农民视为理想融资对象的现象。然而，农村经济的发展也是迫切要求农村金融的发展的，于是，小额贷款作为金融制度安排和业务创新受到广泛的关注。本文从农村信用社小额信贷业务的概念入手，结合着我国农村信用社小额贷款发展现状及瓶颈，提出了加强农村信用社小额信贷发展的几点建议。

关键词：小额贷款；瓶颈；建议；

一、农村信用社小额信贷业务的概念

农户小额贷款是指以农户为贷款对象，基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款，是农村信用社信贷的一种创新产品。小额信贷作为一种有效的扶贫和金融发展手段，惠及不能提供抵押和担保而难以获得正规金融机构贷款的贫民和微型企业，在扶贫和推动经济发展中发挥了巨大作用。农户小额贷款是针对农户放款且额度较小，本身具有分散风险的特点。

二、我国农村信用社小额贷款发展现状

自七十年代孟加拉乡村银行创建了小额贷款的模式以来，对贫困人口提供小额贷款已经成为各国扶贫工作的一个最重要的手段。当前全世界有上亿人受益于小额贷款运动。我国于1994年初至1996年1 0月这一阶段，借鉴孟加拉乡村银行的小额信贷模式，探索通过小额信贷途径解决信贷扶贫资金脱离贫困户的问题。在1998年中国共产党第15届中央委员会第一次全体会议上通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，确定了小额信贷是扶贫资金到户的有效做法。1999年中央扶贫开发工作大会再次强调小额信贷的扶贫作用，并于同年7月颁布了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》。到2 0 0 0年，小额信贷在农村信用社开始进行推广。其后，国家及中国人民银行先后发文指导和颁布各种条例，正式承认了农村信用社开展小额信贷的合法性，确立了小额信贷在今后农村经济发展中的重要地位和贫困农户脱贫致富的重要手段。然而尽管政府出台大量有利于推动小额信贷发展的法规文件，农村信用社也积极发展小额信贷业务，可从实际情况看，近年来农村信用社的农业贷款在不断发展，但其中小

额信贷占信用社农业贷款份额却呈现出下降趋势。农户小额信贷和联保贷款的增幅明显放缓，小额信贷的发展遭遇困境。以广东农村信用社为例，2003年最高峰时贷款余额为20亿元左右，2008年贷款余额下降到17.3475亿元。究其原因，是由于小额信贷发放的减少。与2003年相比，广东农信社小额信贷减少了2.7731亿元。

三、我国农村信用社小额贷款发展的瓶颈

3.1 信用社人力资源不足

农村信用社人力资源的不足主要表现在员工的素质低下和人数较少两个方面。首先在员工素质方面。在信用社中，具有大专及以上学历的员工还不到总人数的10%，并且大部分忙于日常业务的处理，缺少对小额信贷业务系统的培训；过去农村信用社大批业务骨干在其与农业银行“脱钩”时被农业银行调走；同时，个别信贷员平时不注意政治思想、业务学习，法制意识、制度观念淡薄，缺乏职业道德，在“情”与“利”面前不能正确把握自己，视制度为儿戏，不惜铤而走险发放大量违规、违纪贷款，给信用社小额信贷资金造成一定风险。其次，信贷人员也较少。信用社机构较多，但是每个乡镇网点配置的人数大多数控制在7人左右，其中信贷人员一般是每个单位3个人，这样很难对千家万户的服务对象情况了解透彻。还有不少地区由于信贷员人手少，主任兼信贷员的还很多，既是“战斗员”又是“指挥员”，这样就没有更多的时间和精力去加强信贷管理，从而使小额信贷的存贷差小，影响农村信用社经营业绩。

3.2 易受自然条件的影响，抗风险能力差

由于农村信用社的贷款主要投向农业，使其经营与农民的农业生产关系紧密。当下我国农村产业模式具有先天性的低效益、高风险的特点。特别是小额农贷大多用于种植业、养殖业、小型加工业等，一旦遇到自然灾害或收成不好的年景，便会对农业生产造成严重影响。由于我国的农业保险机制尚未健全，自然灾害的损失往往会使农民遭受毁灭性的打击，信用社的业务也会受到重大影响。

3.3 现行贷款分类方法存在缺陷

目前，我国的信用社大都实行以期限管理为基础的“一逾两呆”贷款分类法，将贷款分为正常贷款、逾期贷款、呆滞贷款和呆账贷款。后三类合称为不良贷款。

而此种分类法的主要缺陷是：（1）对信贷资产质量的识别滞后。因为未到期的资产未必都是正常的，有些期限长的项目贷款虽然还没有到期，可是借款人可能已经丧失了还款能力，可是按期管理却仍然算是正常的，这样不利于及早发现和防范风险。（2）标准宽严不一，不利于衡量贷款的真实质量。在此种分类方法中，只要是还款超过3年以下的都一概划分为逾期贷款，逾期的时间为一天或一年甚至更长时间都是一样的，这显然不合理，使许多贷款风险的性质发生了变化。（3）容易造成农村信用社收益的错误估算。按现行的会计准则规定，逾期两年的贷款不能挂账停息，从而导致信用社收益高估。对呆账准备金的规定，又使信用社经营成本低估。致使信用社不得不为虚增利润而超额纳税、超额分红。同时，坏账难以及时冲销，贷款损失难以及时弥补，这意味着信用社真实资本减少。

这种以期限管理为基础的“一逾两呆”的贷款分类法的最明显的不足是，它只是贷款逾期发生后对贷款的风险和质量作出的一种被动事后统计，并不能使信用社在贷款风险发生之前就及时发现并采取相应的措施。

3.4 小额信贷管理体制不健全

农村信用社小额信贷管理体制不健全主要体现在：（1）贷款审查监控漏洞，贷款质量管理要求贷款应坚持“三查”制度，即贷前调查、贷时审查、贷后检查。农村信用社在信贷活动中普遍缺乏对信贷资产的全程的风险监控，使得“三查”制度流于形式。（2）责任追究制度尚未落实到位，在农村信贷出现问题的时候往往是不了了之，没有对过失人进行相应的处罚，难以起到警戒的作用，直接影响了信贷人员的工作态度，信贷人员对信贷风险的产生及防范不会高度重视。（3）监督机制的缺失，自1996年农村信用社与农业银行脱钩后，就由中国人民银行对农村信用社进行监管。但是由于前几年中国人民银行体制改革以及农村信用社的规范工作，中国人民银行的监管工作还不能及时跟上，在一定程度上存在监管不力的情况。

四、加强农村信用社小额信贷发展的几点建议

4.1 加强信贷人员的队伍建设，提高从业人员的道德水平

加强信贷人员树立主人翁意识、风险意识、法制意识和发展意识，正确树立人生观和价值观。作为信贷员，首先要发扬走村串户的背包精神，置身于群众中

间，认识农民，了解农民，巩固多年来与农民建立起的“鱼水”之情。其次要简化贷款手续，缩短贷款审批时间，特别是对那些资信好、实力强的贷款户要千方百计满足其资金需求，全面提高工作效率，靠优质、高效的信贷服务留住客户，达到贷款营销目的。

4.2 建立农业保险、保障制度

通过建立农业保险机构和开办农业保险业务，使借款人在遭受自然灾害时能够得到补偿，增强其还款能力，从而使农村信用社发放的贷款可以得到一定的补偿，把损失降低到最低限度。

当前，我国的农业保险业发展滞后，但可借鉴国外的一些成功经验来促进我国农业保险的发展。美国、加拿大、日本等国一般都是由国家成立农业保险公司来开展农业保险业务，或由政府组织提供补贴，委托大的商业保险公司办理业务。据此，我国可增设涉及国家农产品安全的农业生产领域的保险险种，商业保险不能提供的，应由政府主导，以政策性经营为主。

4.3 实现贷款“五级分类”

由于以四级分类为主的风险分类方式不利于准确反映风险和审慎监管，银监会决定于2006年全面推行农村信用社贷款五级分类工作。五级分类法比四级分类法更为严格，它要求提供更多的风险准备金。实施贷款五级分类，可以科学地揭示和计量风险，揭示贷款账面价值与实际价值的差异，全面准确地反映农村信用社的整体风险情况，这不仅有助于解决其潜在的历史遗留问题，防范风险，而且还可以促使农村信用社转变经营理念，转换经营机制，提高抗风险的能力。

4.4 完善“三查”制度，实行审贷分离

贷款的“三查”制度是农村信用社贷款质量的一项重要的制度与方法。农村信用社应将贷前调查作为一种经济预测行为，对市场进行调查和预测。在发放贷款前对借款人经营状况和产供销情况进行调查，可以加强和提高贷款质量。贷时审查是即时决策，是加强和提高贷款质量管理的关键。它是在贷前调查的基础上，对贷款项目进行可行性研究。贷后检查是对借款人贷款使用情况和效果进行检查。贷款“三查”制度是正确掌握和发放贷款，提高贷款质量的一整套工作方法，是根据信贷资金运动规律控制贷款数量和结构的完整过程。贷款调查全面、深入、细致、预测准确，就能保证贷款决策的正确率，为贷后检查提供较明确的线索。贷后检查深入、认真，就能获得大量有价值的反馈信息，为日后进一步加强贷款管理打好基础。此外，为了保证农村信用社信贷资金的安全，实现资金管理的制度化、科学化和规范化，提高贷款审批的透明度，农村信用社的贷款要实行审贷分离的贷款管理制度。审贷分离制度是指从农村信用社的体制上实行贷款业务调查与审批、事后检查与资金收回的双轨制约机制。对于较大的贷款项目，在贷款的管理上应将贷款对象信用状况的调查和对贷款对象的借款申请的批准权归属不同的职能部门和人员。

第四篇：小额信贷研究

【摘 要】农村小额贷款是农村信用社等农村金融机构向农户、农村工商户以及农村小企业提供的额度较小的贷款。农业是弱质产业，同时受到自然风险和市场风险的双重制约。如果能真正放好用活小额贷款，倾心帮助农民调整产业结构，积极进行技术指导，有效联系市场销路，贷款将不会形成呆账。

【关键词】农村信用社 小额信贷

农村信用社作为我国农村合作金融的主要组织形式，必须立足于农村，结合自身的特点，选择适合自己的信贷管理原则和操作规律。现阶段农村信用社的服务对象必须是广大的农户、个体经营者、各种联合体、乡镇企业等经营规模较小的单位，决定了农村信用社必须坚持“小额、流动、分散”的信贷运作规则。通过多年的实践，农村信用社在农户小额信用贷款作用的宣传、贷款的发放与管理等方面都积累了不少经验，但农户小额信用贷款发展过程中仍存在诸多问题亟待解决和完善。

一、农户小额贷款案件存在的主要问题

（一）农村信用社在通过诉讼方式催收借款时未认真审查当事人的基本情况，有些当事人已不具备主体资格，增加了贷款回收的风险。

（二）信贷人员在发放贷款时审查不严，有些借款人假借他人之名与金融机构签订借款合同或保证合同，致使贷款最终无法追回。

（三）金融机构贷后监督机制不健全，贷后疏于管理，甚至不予催收，待诉讼时效期间届满或临界时，才发现借款人甚至保证人均下落不明，贷款回收无望，形成不良贷款。

二、农户小额贷款风险形成的主要原因

（一）自然及市场风险

小额贷款的对象基本上农民，农民贷款主要是用于种植、养殖业的投入，而种养业又是弱质产业，农民是弱势群体，受自然及市场影响较大，存在着较大的自然及市场风险。一旦农业受灾，农业减产，产品销售受阻；将直接导致农民减产，还贷能力减弱。这些风险具有不确定性的特点，加上贷款对象点多面广，一旦遇上，农户贷款就难以清收，农业的自然及市场风险将直接转化为贷款风险。小额信贷的高风险是由其服务对象所决定的。小额信贷的扶贫对象，一般都缺少有效资产作为抵押品。比较常用的做法是直接发放信用贷款或者采取农户联保。如此以来，贷款能否收回很大程度上依赖于承贷农户的现金流状况以及个人信用。另外，由于小额信贷在扶贫中大多数用于种植业，养殖业以及其他与自然条件密切相关的小规模生产经营，自然灾害也使小额信贷的回收存在较大风险。农信社要在支持三农和可持续两大目标间寻求平衡。

（二）贷款调查不到位，部分村农户资信评估存在形式主义现象

目前，农户小额贷款审查和信用评级主要依靠村委和农户，但村委会和其成员作为土生土长的当地人难免掺杂一些人情关系等成分，使资信评估工作带有一定的随意性和片面性，而信贷人员又缺乏农户小额信用贷款的深入调查，有的农村信用社在核发农户贷款时，主要基础资料靠村组干部代为填报，信贷资料残缺不全。有的信贷员在放贷中，只采取听村组干部对贷款农户的口头介绍，看村组干部报来的残缺不全的基础资料，甚至凭贷款户近年还贷感觉等。由于信贷人员调查不深入，对贷款户情况掌握不够，造成金融机构贷款风险居高不下。

（三）贷后检查监督机制不健全，贷款管理滞后

贷款检查是贷款“三查”制度的重要环节。为降低贷款风险，农村信用社应加强贷后检查工作。一方面农户贷款额度小、对象广、分布散，行业杂，而信用社信贷工作人员力量不定，削弱了对农户小额贷款的到期清收。另一方面，有的信贷人员存在重企业轻农户的模糊认识，认为农户贷款是人在帐不烂，所以农户贷款逾期也不及时催收，加之管理部门对农户贷款贷后检查不到位，有的信贷员认为农户贷款金额小，形成贷款风险每户不过几千元或万余元，因此造成贷款逾期不闻不问，借款农户下落不明，导致农户贷款不良比率有增无减。

三、农户小额贷款风险的防范措施

（一）建立风险补偿机制

由于农业的投入效益低下，农村信用社只得以高成本、低收入的方式向农户投放贷款，而鉴于农村信用社担负着农村金融主力军的作用，国家应从不同角度在政策上给予倾斜支撑，让农村信用社在较为宽松的环境中得以发展。要求农村信用社要在有限的范围内帮助弱势群体发展，尽可能缩小贫富差距，构建社会和谐因素。农村信用社和“三农”共同成长才是我们发展的目标。

（二）健全信用社内控机制，强化贷前调查工作

贷前调查是农村信用社贷款管理的一向重要制度，是加强和提高农村信用社贷款质量的关键。农村信用社在发放贷款前必须严把调查关。信用社的信贷人员应对农户的家庭人口、承包面积，劳力、家庭年收入、支出、资信状况等进行认真调查，掌握第一手资料。组织评信小组，对农户评级结果达成一致后，由评信小组成员签名确认，明确责任，并联责清收。

（三）落实信贷分级审批责任，严把贷时审查关

从基层农村信用社到县级联社，必须配备强有力的信贷审批班子，严格实行贷款分级审批制度，提高信贷审批实力，规范信贷审批行为，明确分级审批权限，落实信贷分级审批责任，避免审贷流于形式。继续深化内部机制改革，强化内控建设，消除风险管理的漏洞。在强化信贷员第一责任人制度的同时，进一步强化基层社主任的责任，严格贷款审批手续，落实借款人，担保人与信贷员三见面制度，核实借款人和担保人的真实性，确保借款手续合规有效。

（四）制落实责任，强化贷后检查制度

贷后检查是降低贷款风险的关键。农村信用社要建立科学、完善的农户贷款贷后管理责任制，将贷后管理责任落实到人，对农户贷款的管理和回收制定管理目标，建立健全考核机制，要分清人为与客观因素，合情合理地追究责任，提高对到期贷款的回收率。因为贷款一经发放，其使用权即转移给借款人。因此，贷后必须深入贷款农户进行检查，检查贷款资金是否用于农户生产，是否被挪作他用，一经发现应及时采取收回贷款措施，降低信用社的贷款风险。

四、农村小额信贷的前景

农户小额信用贷款作为我国农村信贷管理体制的重大变革，是将组织制度创新和金融创新的信贷活动与金融支农到户的有机结合。近几年来的实践证明，农户小额信用贷款机制创新作用已得到较好发挥，不仅解决了金融机构与农户贷款博弈中长期存在的两个基本问题（信息不对称和贷款高固定成本），而且对农户信用的动态激励机制实现了农村信用环境的不断改善。农村信用社通过大力开展农户小额信用贷款业务，在农户心中树立起了良好的形象，既对农民脱贫致富、农村经济发展起到积极支持作用，也拓展农村信用社资金投放渠道，改善了农村信用社自身的经营效益，是信用社主动适应市场服务“三农”的一种进步。

参考文献：

[1]郑鸣.商业银行管理学[M].清华大学出版社，2005.[2]鲍静海，尹成远.商业银行业务经营与管理[M].人民邮电出版社，2003.[3]曹子娟.中国小额信贷发展研究[M].北京:中国时代经济出版社，2006，

第五篇：中国农村小额信贷的实践尝试

`` 中国农村小额信贷的实践尝试

杜晓山

内容提要:本文提出对可持续性小额信贷的概要理解,描述了中国小额信贷所经历的实践历程。本文试图分析中国农村小额信贷三个阶段的发展,三大组织类型及其多样化的形式,中央政府和央行的政策演进,小额信贷项目的运作方式,目标群体的定位,项目发展规模和金融产品,可持续状况,等等。本文对三大类型的小额信贷各自的主要问题做了分析,在此基础上,概括出对中国小额信贷的若干看法和可吸取的经验教训,并就项目机构的合法性、利率、模式的多样性、资金的来源、对项目的规范和监管等方面的问题提出有关的政策思考。关键词:农村金融 小额信贷 扶贫 政策演进 可持续

一、小额信贷的基本含义

从国际流行观点看,小额信贷(Microfinance)是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。以贫困或中低收入群体为特定目标客户并提供适合特定目标阶层客户的金融产品服务,是小额信贷项目区别于正规金融机构的常规金融服务以及传统扶贫项目的本质特征;而这类为特定目标客户提供特殊金融产品服务的项目或机构,追求自身财务自立和持续性目标,也构成它与一般政府或捐助机构长期补贴的发展项目和传统扶贫项目的本质差异。

国际主流观点认为,各种模式的小额信贷均包括两个基本层次的````

`` 含义:第一,为大量低收入(包括贫困)人口提供金融服务;第二,保证小额信贷机构自身的生存与发展。这两个既相互联系又相互矛盾的方面,构成了小额信贷的完整要素,两者缺一都不能称为完善或规范的小额信贷。从本质上说,小额信贷是将组织制度创新和金融创新的信贷活动与扶贫到户(或扶持到户)项目有机地结合成一体的活动。

目前,国际上公认取得成效的小额信贷项目多开始于20 世纪70～80 年代,实施小额信贷的组织机构主要是各类金融机构和非政府组织。这些金融机构主要包括:国有商业银行、专门成立的小额信贷扶贫银行、由非政府组织实施小额信贷项目演变成的股份制银行,以及非正规金融中介服务组织,例如信贷联盟、协会、合作社等。

经过20 多年的实践,特别是近10 年的发展,小额信贷已经从世界的某些区域扩展到几乎覆盖整个发展中国家和一些发达国家。目前,就其展开的规模而言,已有达到全国规模的样板。就其组织机构而言,有国家正规银行实施小额信贷成功的例证;有非政府组织服务于最贫困人口并实现机构自我生存双重目标的典型;有不断扩展业务的专门小额信贷机构的先锋;有专门成立特殊银行以满足特殊需求的成功典范。尽管如此,规范和成功的小额信贷的历史还不长,成功的比例也不高,在国际社会尚属一件新生事物,仍面临着各种各样的风险和挑战。当前,各国在如何推动小额信贷从试点到推广再到制度化发展方面仍需要积极探索,诸多的问题正有待于小额信贷的研究者和实践者及政策制定者来回答。

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二、中国小额信贷的实践

(一)概述

减缓贫困、实现小康,是中国政府的重点工作之一。在这一总体战略中,小额信贷是一种保证信贷资金到达贫困户及广大农民手中的有效工具。

1.类型。当前,中国的小额信贷项目,根据项目的宗旨和目标、资金来源和组织机构,可分为三大类型:第一类,主要是以探索我国小额信贷服务和小额信贷扶贫的可行性、操作模式及政策建议为宗旨,以国际机构捐助或软贷款为资金来源,以民间或半官半民组织形式为运作机构的小额信贷试验项目。第二类,主要是借助小额信贷服务这一金融工具,以实现2000 年扶贫攻坚和新世纪扶贫任务为宗旨,以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源,以政府机构和金融机构(主要是中国农业银行)为运作机构的政策性小额信贷扶贫项目。第三类,是农村信用社根据中央银行(中国人民银行)信贷扶持“三农”(农业、农村、农民)的要求,以农村信用社存款和中央银行再贷款为资金来源,在地方政府的配合下,开展的农户小额信用贷款和联保贷款。

2.发展阶段。根据我国政府扶贫政策和扶持“三农”政策的变化和要求,到目前为止,我国小额信贷的发展大体可分为三个阶段:第一,试点的初期阶段(1994 年年初～1996 年10 月)。在这一阶段,小额信贷试点主要是通过上述第一大类型项目来开展活动的。这一阶段的明显特征是,在资金来源方面,主要依靠国际捐助和软贷款,基本````

`` 上没有政府资金的介入;人们重点探索的是孟加拉国乡村银行(Grameen Bank ,简称GB)式小额信贷项目在中国的可行性;以半官方或民间机构运作,并注重项目运作的规范化。第二,项目的扩展阶段(1996 年10 月～2000 年)。在这一阶段,上述前两大类型的项目并行发展。这一阶段的明显特征是,政府从资金、人力和组织方面积极推动,并借助小额信贷这一金融工具来实现扶贫攻坚的目标。与此同时,人们在实施第一大类型的项目时也更注意与国际规范接轨。第三,作为正规金融机构的农村信用社,在中央银行———中国人民银行的推动下,全面试行并推广小额信贷活动阶段(2000 年至今)。这一阶段的明显特征是,农村信用社作为农村正规金融机构逐步介入和快速扩展小额信贷试验,并以可能成为主力军的身份出现在小额信贷舞台。同时,上述前两大类型的项目有了很大分化,良莠不齐。此外,中央政府和中央银行对小额信贷表现出比以往更大的关注。

另外,大约从第二阶段开始,在某些地区,针对下岗失业低收入群体的城市小额信贷试验也开始起步,但仅仅是开始,规模有限。

(二)政策变化和合法性

最初,以解决扶贫资金使用效率和扶贫攻坚为主要目标的中国小额信贷项目,主要是在中共中央和国务院扶贫政策的大背景下发展起来的。新世纪以来,小额信贷已从扶贫扩大到为农村广大农户服务的范围。

1996 年9 月,中共中央和国务院召开中央扶贫工作会议,在这次````

`` 会议上,中央明确要求贫困地区的各级党委、政府要把解决贫困户的温饱问题摆在一切工作的首位,各项工作都要围绕和服务于这个中心,而不能影响和干扰这个中心;同时,强调加大扶贫资金的投入和执行资金到村到户的制度以及各级党政一把手扶贫负责制度。中央的扶贫方针和政策与“扶贫社”等小额信贷扶贫试点项目所追求的扶贫到户和保证扶贫资金的高回收率的目标是完全一致的,这样的宏观扶贫环境对“扶贫社”等小额信贷扶贫试点工作的开展和推广是极为有利的。自那以来,贫困地区各级党政领导和有关部门对扶贫开发,尤其对扶贫到村到户工作的重视程度和措施力度空前提高。

1998 年2 月,国务院扶贫办召开全国扶贫到户工作座谈会,在这次会上,国务委员、国务院扶贫开发领导小组组长陈俊生同志指出,小额信贷扶贫到户是一种有效的扶贫形式,应该积极试点,稳步推广。这种形式最重要的特点是扶贫资金直接到最贫困的农户,而且到期还贷率很好,平均在95 %以上。这次会议指出,从当年开始,凡是没有进行小额信贷试点的省(区),要积极进行试点工作;已进行试点的,要逐步推广;试点并取得成功的,可以在较大范围内稳步推广。

1998 年10 月14 日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出:解决农村贫困人口的温饱问题,是一项紧迫而艰巨的任务;并提出要“总结推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”。这是中央文件中首次肯定小额信贷是扶贫资金到户的有效做法。1999 年中央扶````

`` 贫开发工作大会再次强调小额信贷扶贫的作用,中发(99)10 号文件进一步提出,小额信贷是一种有效的扶贫到户形式,要在总结经验、规范运作的基础上,积极稳妥地推行。

1999 年4 月《中国农业银行“小额信贷”扶贫到户贷款管理办法》要求向贫困农户提供低息贷款时,无需农户提供抵押担保,基本的运作要求是小额短期、贷户联保、整贷零还。

中央政府在《中国农村十年扶贫开发纲要(2001～2010 年)》中继续重申:“积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷,支持贫困农户发展生产。”

1999 年7 月和2000 年1 月中央银行分别颁布了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》和《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》,推动农村信用社实验开展小额信贷活动。

2001 年12 月中央银行又出台了《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》,要求全面推行农户小额信贷,解决农户“贷款难”的问题。

从1998 年上半年开始,上述第二大类项目由于其管理效率和金融合法性等问题的争论,导致了体制上的变化。最初,执行国家扶贫贴息贷款的职能由中国农业发展银行(国家政策性银行)转到中国农业银行(商业银行)。这使从1997 年开始的一些省(区)政府扶贫办(下设“扶贫社”)代理中国农业发展银行扶贫贴息贷款的方式受到冲击,````

`` 但这同时又是机遇,因为商业银行的人士开始关注“扶贫社”式小额信贷项目,这将有利于逐步建立小额信贷的监督体系和相关的制度及政策框架。到1998 年6 月,国家扶贫贴息贷款全部转归中国农业银行管理,政府扶贫办(下设“扶贫社”)开始从中国农业银行代理扶贫贴息贷款,1998 年下半年政府小额信贷扶贫项目迅速扩展。1998 年底,中央银行和中国农业银行有关人士对政府小额信贷项目进行考察调研,对政府扶贫办下设的“扶贫社”代理中国农业银行扶贫贴息贷款的合法性提出质疑,提出非金融机构不能代理和操作小额信贷这类实质是金融活动的业务。从1999 年开始,扶贫贴息贷款全部改由中国农业银行直接发放到农户,政府扶贫办下设的“扶贫社”围绕中国农业银行与农户签订借贷合同、发放小额贷款等活动提供服务,然而,政府小额信贷扶贫项目却仍然在体制上和宏观政策等方面面临着一定的问题和困境。由于管理体制的变动,国家扶贫贷款实际到位的时间大大推迟了。至于第一大类项目的金融合法性问题,至今仍未解决。

在中央银行的推动下,农村信用社的小额信贷项目在2002 年得到了大发展,尽管有些农村信用社仍显得被动。据中央银行的统计,到2002 年底,全国有30710 个农村信用社开办了此项目,占农村信用社总数的92.6 %;两种小额贷款余额共近1000 亿元,获贷农户5986 万户;评定信用村46885 个,信用乡镇1736 个。

(三)组织机构

中国实施小额信贷的组织机构大体可分为四种类型: ````

`` 1.利用双边或多边项目成立专门的机构(办公室)来管理和操作外援资金,按照出资机构的要求和规章运作。按这样的组织机构来运作的项目有联合国开发计划署(UNDP)的项目、世界银行资助的项目、联合国儿童基金会(UNICEF)的项目、执行期间的澳大利亚开发署(AusAID)青海项目、加拿大开发署(CIDA)的新疆项目等。

2.利用民间机构(非政府组织)来实施小额信贷扶贫。由这样的组织机构运作的项目有中国社会科学院的“扶贫社”项目、香港乐施会的项目。

3.由政府部门成立专门机构管理和操作扶贫贴息贷款。由这样的组织机构运作的项目有陕西省、云南省、四川省和广西自治区等的政府扶贫项目。

4.由金融机构直接操作的小额信贷项目。例如,加拿大援助河北省滦平县农村信用社的小额信贷项目、澳大利亚援助青海项目执行期满后交到地区农业银行执行的项目,以及从2002 年开始全国范围农村信用社开展的农户小额信用贷款和农户联保贷款。

不同组织机构实施的项目有各自的特征。一般说来,民间机构和外援项目重视社会发展和持续发展目标;政府项目注重发展速度和规模;金融机构的项目多数注重持续性和风险控制。

(四)项目运作方法

最初,中国小额信贷项目是效仿孟加拉国乡村银行模式,在随后````

`` 政府推广的小额信贷扶贫项目也是一种借鉴GB 模式的项目。与此同时,一些国际机构和双边合作项目也在不断探索其他的运作方法。总体来讲,中国绝大多数前两类的小额信贷扶贫项目采取连带小组方式,强调社员相互合作和监督。典型的小组方法是:社员自愿组成5 人小组(直系亲属不得在同一组内),一般6～8 个小组构建一个中心,分别选出组长和中心主任,小组成员间要互相帮助和监督,并发挥联保作用,形成自身内部的约束机制。每周(或根据还款频率而定,可能是每旬、每半月或每月)由中心主任召集会议,内容主要是检查项目落实和资金使用情况,办理放款、还款、存款手续,交流经验等。

另外,目前,中国的小额信贷扶贫项目中也有直接给个人的贷款和类似于国际“乡村银行”

(Village Banking)形式的贷款。此外,中国的小额信贷扶贫项目有的仅强调信贷服务,有的则仅是综合扶贫项目的一部分,还有的则不仅提供信贷服务,而且提供与经济和社会发展活动相关的其他服务。农村信用社小额信贷项目没有专门的扶贫功能。它的基本做法是将辖区内的农户区分为不同的信用等级,再据此决定贷款的额度(从1000 元到20000 元不等),一般实行整贷整还制。它实行农户信用贷款“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的政策,并提出建立信用村(镇)的标准。农村信用社的农户联保贷款则是在国外GB 模式和国内项目基础上的一种改良。

(五)目标群体特征

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`` 中国小额信贷扶贫项目的目标群体的总体上是贫困地区的贫困户,不少机构强调以贫困妇女为主要受益群体。农村信用社的小额信贷则以中等收入以上户为贷款主体。

以扶贫攻坚为宗旨、国家扶贫贴息贷款为主要资金来源的政府小额信贷扶贫项目,其目标群体是有生产能力的最贫困户,这实际上是以按政府组织登记的贫困户为基本目标群体,但不十分强调以妇女为主。例如,陕西省政府推动的小额信贷扶贫项目以登记的全体贫困户为目标对象。大多数外援项目和中国社科院“扶贫社”项目则非常强调以贫困妇女为主要目标群体。金融机构的项目[例如现与地方农业银行合作的澳援青海项目和信用社与加拿大合作金融机构“帝亚鼎”(DID)合作的滦平项目]则只要求项目在贫困地区开展,并不强调目标客户一定是贫困户或贫困妇女。农村信用社小额信贷项目的目标群体是农村所有有贷款需求并具备信用标准的全体农户,贷款者为家庭户主,一般为男性。

(六)发展规模

根据国务院扶贫开发领导小组办公室的统计,到1998 年8 月,政府小额信贷扶贫项目已经在全国22 个省的605 个县开展,发放贷款6 亿元。到1998 年底,投入资金总计10 多亿元。政府项目规模较大的省(区)为陕西省、云南省、四川省、广西自治区、贵州省等。据中国农业银行统计,到2001 年底,累计发放扶贫到户贷款250 亿元,余额240 亿元,累计扶持贫困农户1715 万户。

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`` 据统计,联合国系统执行的项目[ 包括联合国开发计划署(UNDP)、联合国儿童基金会(U2NICEF)、国际农发基金(IFAD)、世界粮食计划署(WFP)、世界劳工组织(ILO)、联合国人口基金(UNFPA)等项目]和世界银行(WB)项目,到1998 年底在我国22 个省(区)的150 个县开展,资金总额约10 亿元。

双边机构和民间机构的项目主要包括:澳援(AusAID)青海海东项目,资金规模1200 万元;加援(CIDA)新疆项目,资金规模300 多万元,孟加拉乡村信托投资公司(GT)和福特基金会等支持的中国社科院“扶贫社”项目,资金规模1500 万元;香港乐施会(Oxfam)的云南和贵州项目,资金120万元;德国技术咨询公司(GTZ)的江西山江湖项目,资金规模60 万元;加援河北滦平信用社项目,资金规模100 万元。

农村信用社大规模小额信贷项目始于2002 年。当年发放农户小额信用贷款967 亿元,年底余额754.7 亿元;发放农户联保贷款475.1 亿元,年底余额253.3 亿元。农村信用社小额信贷规模远远超过外援项目和政府主导型项目。

(七)金融行为

1.贷款产品。大多数政府小额信贷项目,第1 轮贷款额度上限为1000～2000 元不等,贷款期限为1 年,分期还款,还款频率为1～4 周,贴息贷款年利率2.88 %～7.2 % ,采取小组成员联保制度。不过,政府项目改由农业银行管理后,承贷人多由妇女改为男子,贷款期改````

`` 为1～3 年不等,还款期也改为季度、半年或一年一还等。

多数外援和民间机构的小额信贷项目,第1 轮贷款额度上限为400～1000 元不等,贷款期限为3～12 个月;有分期还款者,也有一次性还款者;分期还款的还款频率为1～4 周,利率一般为6 %～20 % ,绝大多数采取小组成员联保制度,但也不排除给个人贷款的项目。

农村信用社小额信贷项目根据所划定的不同信用等级(一般为3～4 级),贷款额度从1000 元、2000 元到10000 元、20000 元不等。贷款期限从几个月到1 年、2 年,一般为整贷整还,利率与农村信用社其他贷款大体相同。

2.储蓄产品。目前,政府项目和绝大多数外援及民间机构的中国小额信贷扶贫项目,基本上都实行强制性储蓄,即以小组基金的形式替代抵押担保。同时,有些项目还实行按还款频率每次存入相当于贷款额的一定比例的存款。例如,中国社科院“扶贫社”项目规定:每个借款人在借款时拿出贷款额的5 %存入小组基金,每周每人还要在此基金中存入1 元钱或贷款额度的0.1 %。加援新疆项目还将存款额与贷款额挂钩,规定每轮贷款时的存贷比分别为1 :10、1 :8、1 :6 或1 :4 不等,依借贷额的增加而递减。农村信用社鼓励农户储蓄,但没有小额信贷与储蓄挂钩的要求。

3.财务管理。农村信用社小额信贷的财务管理与它的其他贷款的财务管理没有什么大的差别,相对而言管理比较健全。中国其他小额信贷的财会制度和财务管理体系则是逐步建立起来的。在1996 年````

`` 年底以前的试点初期阶段,几乎所有项目的关注点都集中在项目开展的层次上,即集中在识别和动员贫困户,保证贷款到达贫困户手中,保证高还贷率。当时,绝大多数项目没有健全的会计制度和财务报告制度,没有完整或统一的损益表和资产负债表,没有统一的贷款质量和业务进展报表。以扶贫和社会发展为主要目标的小额贷款扶贫项目,在运作初期,大多数工作人员仅有社会发展方面的背景,而缺乏金融业务知识,财务人员业务素质低。相对而言,于1996 年年底开始发放贷款的青海澳援项目,因为是由地区农业银行操作,因而具备较强的金融操作和财务管理能力,具有相对完善的财务管理制度。

自从1997 年政府开始参与试点和推广项目以来,小额信贷项目得到了地方金融机构(一般是当地农业银行或农村信用社)的帮助,逐步建立和完善会计制度和财务管理体系。中国社科院“扶贫社”项目通过国外小额信贷专家的培训,已经建立起相应的会计制度和财务管理体系,每月完成统一的财务报表,并按国际机构“小企业教育促进项目”(SEEP)财务比率分析框架,进行财务比率分析。

4.持续性。现在,由于我国金融实行的是利率封顶政策,因此,到目前为止,中国的小额信贷无法遵循国际上小额信贷利率需高于商业利率的原则,也无法根据理论计算的利率进行操作。但这并不意味着我国小额信贷没有持续性的目标。目前,农村信用社开展的小额信贷项目中,运作规范、资产运营质量较高者,可以达到农村信用社和农户“双赢”的局面。另外,经过几年的实践,中国先行的小额信贷试点````

`` 项目已经有达到操作自负盈亏的典型。例如,中国社科院“扶贫社”项目在3个县的试点,到1997 年年底基层“扶贫社”(县、乡级)开始达到操作自负盈亏,到1998 年年底各县操作自负盈亏比率即利费收入/(资金成本+ 操作成本)在120 %～150 %之间(不过,其中1 个县的试点后来出现了严重的拖欠、欺诈和违纪违法问题)。另外,由地区农业银行操作的澳援青海海东项目目前也实现了操作的自负盈亏。这些项目是通过实行适当的利率政策、严格控制成本、提高工作效率和保证贷款质量而实现这一目标的。

三、小额信贷项目的启示和政策思考

(一)启示

从中国小额信贷项目近10 年的实践和尝试看,至少可以得到以下的启示和经验教训: 1.小额信贷的生命力初步显现,不过,中型和大型小额信贷项目至今还未出现。中国的试点项目已初步显示小额信贷在理论和实践上的生命力。小额信贷在我国能够服务于最贫困地区的农户和贫困户,并使绝大多数借贷户获益,一些试点项目已经达到相当规模。只要有严肃认真的态度和严格的管理,小额信贷项目能够实现相当高的还款率和信贷资金较快的周转率。实践也证明,只要有适宜的宏观环境,目标明确,方法对头,小额信贷完全可能实现机构自身的自负盈亏和持续发展,其中一个基本的前提是项目的贷款利率一般应与商业贷款利率相当。我国目前所有项目的资金来源都是软贷款、存款或赠款,````

``平均资金成本很低(一般不超过3 %),而项目要达到持续性目标,实际利差一般应在6 %～10 %以上。不过,我国所有的小额信贷项目至今还都依赖外部的技术支持,此费用没有完全打入操作成本。

2.三种类型的项目面临着各自的问题,而三者共同的问题是如何突破项目运行和财务两方面管理水平低的瓶颈制约。我国小额信贷发展的历史还很短,在各方面也都不可能很成熟,还有种种问题值得研究和探讨。以笔者的观点,简言之,就目前阶段而言,第一类项目的主要矛盾是长期发展的合法性问题没有解决。根据政府目前的政策,这一类项目由于利用的是非政府资金,主要是外援资金进行扶贫活动,不吸收社会存款,作为短期项目,可以进行有适当灵活性的收取贷款利费的运作活动,但要作为长期生存和发展的从事金融活动的机构,则存在金融机构合法性的问题。在此类项目的实施过程中,资金运作机构仍然面临许多理论和实践上的难题;在自身运营和管理方面也存在大量不完善之处;另外,这类项目本身目前也还达不到规模经济的要求,而规模扩大后,监管能力和项目运营质量又面临严重挑战。这类试点项目目前仍在探索之中。

对于第二类项目,即政府主导型项目,它的主要问题是没有考虑到持续性发展的目标。它的基本目标是为实现政府扶贫任务服务,并试图解决扶贫到户和“还贷难”的问题,但它没有考虑确立项目和机构长期持续性发展的目标和相关措施。如果从“持续性”的标准考虑,严格地说,这类项目不能称为规范或严格意义上的小额信贷项目,而````

`` 将其称为扶贫项目可能更合适。另外,从这类项目的体制多变和不适应形势的发展、缺乏专职队伍建设、强调补贴利率政策等方面看,它也不具备持续性发展的目标。基于过去我国经济工作中存在的“一放就乱、一统就死”和农村合作基金会发展中问题丛生的教训,中央政府已明确这类项目的借贷关系应发生在农业银行和农户之间,而政府主导的“扶贫社”或“工作站”应为中介服务机构。然而事实上,政府小额信贷扶贫项目目前由政府部门和农业银行联合发挥作用已是一种必然的和无可奈何的选择。现在,政府部门和农业银行金融业务部门之间存在“两张皮”的现象,相互指责的情况并不少见,因此,两者能否以大局为重、协调配合,是项目能否成功的关键因素之一。各地的实践也清楚地表明了这一点。然而,目前这种农业银行与政府共管小额信贷项目的体制的最要害的弊端是,两者的责、权、利关系模糊不清或不对称,且难以监控,最终的结果很可能是贷款的回收率大幅下降,造成国家资财的大量浪费和流失。从长远看,这类项目如果不从体制和管理制度上做出调整,将不可能保证扶贫信贷资金直接到达贫困户、贷款的高还贷率和机构持续性发展这三个目标的实现。

另外,上述两类项目都普遍存在体制上的“政企不分、权责不清”和机制上的“铁饭碗”、“大锅饭”的问题,以及需要切实加强管理和提高工作人员素质等方面的问题。要像国有企业改革那样,向“政企分开、产权明晰、权责分明、管理科学”方向发展,切实采取措施,做到各级人员能真正提高认识并负起责任,加强专职队伍建设,尤其是加强工作人员培训和能力建设,强化对操作和财务方面的监督和管````

`` 理,制定行之有效的激励机制和制约机制,真正解决保障政府项目操作费用的来源、实行独立财务核算制度等方面的问题。

第三类项目的主要问题是能否主动接受和认真运作小额信贷项目并能保证项目的运营质量。这类项目包括金融机构(农村信用社和农业银行系统)直接独立操作的小额信贷项目以及由它们与政府机构开展的合作项目。这类项目如果要取得成功应解决以下若干问题:首先,要解决开展小额信贷业务思想认识方面的问题。金融机构开展小额信贷业务应出自内心自愿和主动,不能是由于上级政府要求它们这样做而不得不做。而且,在金融业务和产品设计及运营方面要适应目标客户的特点和要求,而不是照搬传统金融模式。其次,防止操之过急、欲速则不达的做法。第三,要处理好与当地政府在运作小额信贷项目中的关系,防止重蹈第二类政府主导型项目的覆辙。第四,要解决自身在组织机构、人员、政策措施等方面的问题,包括一些信用社管理水平低和资产质量不高的问题。在这些方面,至少要考虑的因素有:在金融机构母体内制定专门的运作小额信贷的政策和措施;物色合格的主管责任人;确保健全有效的信息管理系统和较高的业务管理水平;借贷利率要能覆盖贷款业务的全部成本;将储蓄视为与借贷同样重要的业务;从银行外部招聘工作人员,或给工作人员以特别的专业培训等。所有这些,都是为适应开展小额信贷业务并取得成功的需要所必须考虑的问题。

(二)政策思考

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`` 通过对中国小额信贷多年试点经验的研究,为了推动中国小额信贷朝着健康的方向发展,现提出以下原则性的政策建议。

1.发挥小额信贷服务于反贫困和广大农户的功能。小额信贷是中国农村地区反贫困的一种现实的并具有巨大潜力的有效工具,政府政策制定者应将其放在适当的重要战略位置。一是在现在基本解决温饱问题的基础上,拓宽其服务对象和市场,根据不同地区不同客户的需求,提供有效的信贷服务;同时,开展城市小额信贷的试点项目,探索为城镇微型和小型企业提供金融服务的方法。二是积极开展不同模式的小额信贷试点,而不仅仅限于某一种模式或某些具体的借贷方法,以满足不同地区和不同客户的需要。

2.加强规范并寻求适宜的监管方法。需要规范和扶持小额信贷试点项目,探索制定相应的规则和条例,寻求适宜的监管方法。各类团体、组织有积极性开展“只贷不存”小额信贷活动的,都应从法律上允许其开展项目活动。当然,要求其具备基本条件,符合规范,以形成良性竞争的局面。对吸收社会存款的机构则应从严掌握。如果作为长期发展的项目机构,政府机构本身不宜操作小额信贷。对现有不同的项目,应视具体情况,采取区别对待的政策,经过调整或改造及完善,符合条件的,允许其合法存在,并给予融资支持,以使中国小额信贷能够沿着健康的轨道发展,并将小额信贷纳入我国金融体制改革的总体设计中。

3.实行灵活的利率。向借贷者发放贷款的利率应允许有较大的````

`` 灵活性,这是小额信贷项目能否可持续发展的关键因素之一。今后,应考虑取消或逐步取消扶贫贴息贷款的做法;积极拓宽资金来源的渠道,而不仅仅限于赠款和软贷款;增加利用商业性资金的试点项目。

4.提供培训和技术支持。要不断进行管理人员和基层工作人员的培训,对项目提供有效的技术支持。要强化对全社会信用意识的教育和良好信用环境的建设。

5.从指导思想、政策、运营管理上实现从补贴性小额信贷到可持续性小额信贷的转变。在中国,从补贴性的小额信贷项目转变为可持续性的项目,关键是经营策略和经营目标或宗旨的转变。要从政治目标为主导转变为经济和政治、社会目标并进,从政府行为转变为顺应市场行为。在这两个不同的阶段,政府的政策和作用完全不同。完成政治任务需要依靠政府大量资金以至于人员和组织、机构以及宣传力量的注入,而实现经济目标则主要需要政府的相应政策,两者不可混为一谈。

(三)前景

小额信贷作为金融工具具有扶贫和助农功能,又可能实现自身的经济可持续性,这里隐含的前提是既要尊重经济规律又要考虑社会公益事业发展的要求。小额信贷项目既非完全政府行为,亦非完全市场行为,它在一定程度上依靠捐助机构或国家优惠政策,尤其是在项目的初期阶段,但同时又需要有健全的市场法则。可持续性或财务自立的重要性在于将一个非市场问题转换为市场问题。可持续性目标的设````

`` 定,是为了诱导小额信贷机构实现从向政府或捐助机构索取资金到在市场竞争中寻找资金的转变。因此,小额信贷扶贫和自身可持续性的双重目标决定了它必须充分利用市场机制,又非完全依靠市场机制。

总之,中国的小额信贷试验同国际上的小额信贷活动,包括与邻近的南亚及东南亚部分地区的大规模小额信贷机构和项目相比,在时间、规模、设计思想、运作主体和实施小额信贷的政策环境方面均有不同。中国的政治经济体制、经济领域尤其是金融领域的不断改革以及地方政府职责权限的变化均使中国实施可持续小额信贷扶贫的政策环境具有独特的特点。然而,我们又必须认真研究、学习和借鉴国际小额信贷的成功经验和教训。

从国际社会小额信贷的发展轨迹、未来的发展趋势和我国小额信贷实践尝试的进展及其各类客户对适宜的金融服务的市场需求分析,可以预料,在不久的将来,中国小额信贷将可能进入制度化建设阶段。其明显的标志应是:政府对小额信贷政策的明朗和规范以及金融机构的大规模介入;在强调小额信贷扶贫和助农功能的同时强调其金融服务功能;加强小额信贷机构服务能力的建设;健全小额信贷机构的规范化的财务管理体系并提高其控制风险的能力;小额信贷的贷款本金从以外援和政策性资金为主,逐步过渡到来自当地金融市场的资金占相当比重。

笔者认为,到目前为止,一些利用非政府资金以民间或半官方机构运作并先行与国际规范接轨的小额信贷试验项目对我国小额信贷````

`` 事业的发展起了先锋、示范和启迪的作用,而政府主导型的项目和农村信用社小额信贷项目对快速和大规模利用信贷手段扶持贫困户和广大农户发展做出了不可磨灭的贡献。然而,只要有适宜的政策环境,正规金融机构有可能成为小额信贷的主要力量,同时,各类小额信贷的实施者在竞争和合作中会找到各自的位置,而最大的受益者是借贷客户。可以说,如要形成这种局面,政府的宏观政策将起着重要的甚至是根本性的作用。但这里需要指出,国际经验表明,即便正规金融机构真能成为小额信贷发展的主要力量(至今,其运作小额信贷的时间还太短,还不宜做结论),正规金融机构的小额信贷项目的主要服务对象也不是有生产能力的贫困户。从这个意义上说,民营非正规银行类的小额信贷组织有长远的扶贫使命和广阔的活动天地。参考文献

1.《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,1996 年10 月23 日。

2.《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,1998 年10 月14 日。

3.《中国农村十年扶贫开发纲要》(2001-2010 年)。4.《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》,2001 年1 月。5.《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》,2002 年12 月。6.杜晓山、孙若梅《: 中国小额信贷的实践和政策思考》《, 财贸经````

`` 济》2000 年第7 期。

(作者单位:中国社会科学院农村发展研究所)````