中国小额信贷发展10年

第一篇：中国小额信贷发展10年

中国小额信贷十年

杜晓山

社会科学出版社 2005.3序言 杜晓山*

本论文集是继1996年《中国农村小额信贷扶贫的理论和实践》一书后，我们编辑出版的第二本关于中国小额信贷发展理论和实践的记录文献。从一定意义上，它与第一本论文集形成了姊妹篇，共同记录了中国小额信贷的发展历程：过去和现状，也预见了未来可能的发展趋势。而且，它也是种种观点和理论碰撞的记录。

人们欣喜地看到，中国的小额信贷事业在发展壮大。1996年时，中国的小额信贷还仅仅是星星之火，主要还是那些国际机构资助的小额信贷项目在活动。到了今天，不仅这些项目的规模和范围在发展变化，而且政府主导型(政府部门与农业银行或农村信用社合作开展的小额信贷)和正规金融机构运作的小额信贷已渐成主力军。同时，各类项目又在发挥其自身的优势和功能。小额信贷在中国农村已成燎原之势，并已在城市展开。然而，我们也应认识到，与国际小额信贷运动相比，我们还处于发展的初级阶段，理念、理论和实践水平都还有一定的差距，更何况现代国际小额信贷运动本身就是一个新生事物。因此，一方面，我们为中国小额信贷的发展而欢欣鼓舞；另一方面，我们也应清醒地认识到它所面临的种种困难和挑战。我们的责任和任务是继续勇于直面挑战，克服困难，巩固成绩，扩大战果，争取中国小额信贷事业的成功。

这次由中国人民银行货币政策司、中国社会科学院贫困问题研究中心、孟加拉乡村银行托拉斯和美国乡村银行基金会等单位主办，由花旗集团基金会和福特基金会两个机构资助召开的“中国小额信贷国际研讨会”，具有特殊之处。首先，中央银行政策制定部门作为主办方之一召开大型国际小额信贷学术研讨会，在中国还是第一次，说明央行对小额信贷问题的重视程度。而过去，常常只是科研机构与小额信贷运作实践者为主进行研讨。其次，与小额信贷有关的各方都参加了会议。与会者有政府和央行决策或政策制定部门、国内外的理论工作者、实践工作者和国际多边和双边资助机构。与会人数120余人，收到论文、调研报告、文章达80多篇。大家共聚一堂，讨论切磋，相互启示，增进了解。再次，这次研讨会是一系列研讨会中的一次，我们还将继续这项活动。

既然是研讨会，就要提倡“百花齐放、百家争鸣”的“双百”方针和氛围。在会上，大家畅所欲言、言无不尽，甚至有对立观点的争论，真正起到了增进认识、互相启发、提高水平、促进发展的目的。立足于中国的实际，通过大家各种认识和观点的碰撞，经过各自的再思索和再检讨，我们看问题的角度就可能更公正、更全面，同时也更有利于脚踏实地篇决我们自己的实际问题，这正是我们需要的一种局面。例如，小额信贷的利率问题，对此人们有不同的观点。这也体现了国际上“福利型”小额信贷和“制度型”小额信贷两种流派的差别和争论。

小额信贷的利率高或低到底有什么样的利弊，哪个利大?哪个弊大?这是一个如何认识和选择的问题，或如何弥补弊端和不足的问题，也是一个涉及遵循市场规律和实施政府干预两者的关系及彼此如何协调的问题。利率的设定针对低收入群体，如何做到公正?实行低利率政策，在实践中谁能贷到钱?谁不能贷到钱?怎么监控?机构能正常和可持续运行吗?较高的利率似乎是“不公正”的，但穷人能贷到钱，又能承受商业利率，富人抢夺资金资源的现象就会减少，寻租现象也会减少，腐败现象也会降低，穷人“等、靠、要”的观念和“借钱不还”的错误观念也易于改变，经营机构也可不赔钱。当然，这一结果会使穷人在增收角度或扶贫优惠角度受到影响，但得到的是一种持续有效的服务。而且穷人还可以从别的渠道得到补偿，如政府应增加义务教育的补助、医疗卫生的补助，完全是无偿的，也体现出一种公正。市场经济和政府干预政策如何体现是合理，这是值得我们继续探讨的课题。我们应真正分清财政扶贫和信贷扶贫的不同功能，不能“缺位”也不能“越位”，不要扭曲正常金融市场秩序和行为。而且，也要分清小额信贷适用于什么样的贫困群体。

为了推动中国小额信贷事业的发展，我们在此不必多提在这方面已取得的成绩以及对贫困群体和农户的经济社会效益，这已是有目共睹的。我们是否可以多考虑如何应对中国小额信贷发展面临的挑战问题，目的是为了推动中国小额信贷事业更健康、更蓬勃地发展。

中国小额信贷发展所面临的挑战大体可分为外部因素和内部因素两方面。而且，各类小额信贷面临各自的问题，即使是同一个小额信贷项目在不同的发展阶段也有不同的问题。在这里抛砖引玉，提及几个问题，这只是我们认为从总体上或一般意义上所应考虑和解决的部分重要问题。除地理、自然和市场发育条件外，从外部因素看，至少有七点：一是非银行机

构搞小额信贷的合法地位。二是政府政策对小额信贷的支持程度、宽紧程度。例如，利率政策；小额信贷是否现在就要规范、如何规范；应有什么样的准入制度、退出制度、监管制度等。三是当地政府的态度、行为的影响，如何解决?四是其他项目或小额信贷项目彼此间的影响，包括公平和不公平的竞争问题。五是宏观经济环境好坏的影响，如农副产品的供求状

况、通货膨胀率高低的影响。六是资金来源的制约。七是当地信用环境的状况。

从小额信贷机构本身的内部因素看，目前值得注意和研究的主要问题如下：一是组织机构的性质和制度，包括产权制度、治理结构等是否合理、有效。目前较普遍的以政府官员兼职或按对行政官员的管理方式套用于对小额信贷企业经营型的管理，是组织制度上的“瓶颈”。二是人员素质和业务及管理水平的欠缺。三是利率水平的科学确定问题。四是激励和

奖惩机制是否合理、健全。由这些因素派生出的问题是：项目机构管理效率的低下；内部监管的薄弱；资产质量(还贷率)不高；资金流动(清偿力)不足(这与小额信贷的运作模式也有关)。于是，在中国，人们可以看到一个普遍的现象：小规模的小额贷款项目，只要认真去做，无论是何种性质的运作机构，都能获得成功。但规模变大后，各个项目的状况好坏差异就变得很大，而且迄今为止，还没有看到可持续发展的大中型小额信贷项目或机构在中国成功的实例。这也是中国与一些几乎同步开始发展小额信贷活动国家的差距所在。

对中国不同类型的小额信贷机构目前面临的主要矛盾，我们的基本看法是：一般说来，国际资助(或非政府、非银行资金支持)的项目无法取得信贷合法地位；难以实现或缺乏可持续发展的目标；资金约束严重；组织制度建设滞后，产权不明晰。农业银行作为政府主导型(政府与农行合作)项目的放贷主体，是否还有意愿和能力将扶贫小额信贷做下去；政府部门和农行能否密切配合、协调一致地保证信贷资金到达贫困户和高还贷率的实现；补贴式贷款的政策是否应予以调整或彻底改变；是否确定或如何实现可持续发展的目标。农村信用社开展的小额信贷项目如何能吸取政府主导型项目的经验教训，避免“被迫应付”或“一哄而上”两种倾向所造成的问题；如何借鉴成功小额信贷的经验，创新金融工具和运作方式；如何确立合理的利率政策；如何解决贫富兼顾的问题；如何化解历史包袱重、资产质量低对项目的负面影响等。

上述三类小额信贷项目共同面临的挑战则是专业业务和管理水平的提高以及与当地政府的关系问题。从另一个角度说，则是既要服务于既定的目标客户群体，又要降低机构自身的信贷风险。

综上所述，从总体上说，中国小额信贷事业正在克服困难中发展壮大，任重而道远。我们应继续聚集各方面的力量，调动一切积极因素，努力推动中国小额信贷事业进一步健康、茁壮成长。本书的出版，希望在这方面也能起到一定的推动作用。

*杜晓山，中国社会科学院农村发展研究所党委书记兼副所长。

目录

成绩显著，仍需努力„„„„„„„„„„„„„„„„„„王洛林／1

中国小额信贷的现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„吴晓灵／3

共同探求扶贫信贷资金的有效使用„„„„„„„„„„„„吕飞杰／7

1．中国小额信贷的发展与展望 „„„„„„„„„„„„„戴根有／l

2．中国农村小额信贷的实践尝试 „„„„„„„„„„„„杜晓山／5

3．扶贫信贷资金的历史、现状和未来„„„„„„„刘福合 苏国霞／18

4．理想的冲突 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„何道峰／36

5．小额信贷的风险控制 „„„„„„„„„„„„„„„„周忠明／53

6．非政府组织小额信贷的可持续发展 „„„„„„„„„„刘文璞／60

7．再次振兴小额信贷扶贫的政策建议 „„„„„„„„„„张保民／67

8．小额信贷的市场分割与整合 „„„„„„„„„„„„„白澄宇／74

9．中国小额信贷的发展„ „„„„„„„„„„„„„„„孙若梅／77

10．中国小额信贷模式选择的理性思考„„„„„„„„„„杨顺成／9l

11．关于农业银行到户扶贫贷款的调查与思考„„„„„„武建平／104

12．小额信贷扶贫的实践与启示„„„„„„„„„„„梁振思王玮／109

13．农村信用社农户小额信用贷款及其发展情况„„„„„„杨少俊／116

14．小额信贷扶贫面临的挑战与对策„„„„„„„„朱有奎赖检发／122

15．建立真正属于贫困人口的小额信贷模式„„龙治普张建娥杨玉莲／128

16．小额信贷离商业化操作还有多远„„„„„„„„„„„葛文清／134

17．搞好小额信贷资金监督为决策提供有效信息„„„„„„依文波／141

18．网络的力量：寻找一个适合中国小额信贷行业的模式„„国利娜／145

19．加强小额信贷机构管理，促进可持续发展„„„„„„„勾长文／151

20．农村社区建设与小额信贷扶贫„„„„„„„„„„„„何文／157

21．孟加拉乡村托拉斯与中国小额信贷„„„„„„„H．I．拉提菲／163

22．创建小额信贷制度框架的建议„„阿莱克斯·库茨沙米·苏汉／169

23．印度小额信贷部门：一个顶级机构的角色

„„„„„„„„„„„„„„„印度妇女世界金融之友组织／174

24．小额信贷的创新故事：农业与农村发展中心案例

„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„多罗丝·托雷斯／177

25．资金批发与小额信贷部门的建立„„„„山卡尔·曼·施菜斯塔／18l

26．农行贵州盘县支行小额信贷扶贫工作情况„„„„„„„董永连／188

27．小额农贷流程再造„„„„„„„„„„„„„„„„„马春成／194

28．小额信贷架起致富金桥„„„„„„„„„„„„„„„毛中强／20l

29．陕西甘泉县小额信贷发挥了连续扶持的作用 „„李夏林 李林刚／206

30．云南省师宗县妇联实施小额信贷扶贫„„„„„„„„„周迎庆／211

31．甘肃省泾川县残联小额信贷扶贫工作经验„„„牛启寿尚旭华／217

32．贫困地区农村小额信贷扶贫机制的探索与实践 „刘青 邓绍平／220

33．中国扶贫基金会农户自立能力建设项目简介„„„„„„耿和荪／224

34．四川省贫困乡村经济发展促进会及其小额信贷 „„杨顺成 王卓／228

35．爱德盐池县小额信贷发展历程„„„„„盐池小额信贷服务中心／240

36．贵州省六枝特区农户自立能力建设项目概况„„„„„„曹政／248

37．辽宁省新宾县小额信贷扶贫项目情况„„„„„„„„„刘伟／253

38．龙水头扶贫基金会扶贫项目运行制度和运行细则„„„„李乃伟／259

39．定西县小额信贷案例研究„„„„„„白澄宇刘文璞王灵俊／270

40．对妇女可持续发展协会小额信贷的思考„„„„霍桂林郝金莲／282

41．新时期的仪陇县乡村发展协会展望„„„„„„„„„„高向军／287

42．贵州省兴仁县农村发展协会„„„„„„„„„„„„„蒙贵翠／290

43．岳西县小额信贷科技扶贫项目实施情况„„„„„„„„刘煜／296

44．管好用好外援资金，为广大农村妇女提供小额信贷服务„孙国栋／302

45．联合国人口基金木兰县妇女小额信贷„„„„„„„„„杨秀娥／306

46．乌审旗贫困地区社会发展项目工作报告„„„„„„„„李堆旺／309

47．妇女创收项目发展介绍„„„„„„„„„„„„„„„王丽娟／315

48．完善小额信贷扶贫的思路及对策„„„„„„„„„肉孜买买提／319

49．社区基金对农村可持续发展的探讨„„„„„„„„„„郑慧平／326

50．易县扶贫经济合作社„„„„„„„„„„„„„„„„周学仁／332

51．孟加拉乡村银行模式在江西星子的实践

„„„„„„„„邓绍平刘青刘梅影邹滢／338

52．对边远山区开展小额信贷扶贫工作的思考„„„„„„„王良岗／344

53．云南麻栗坡县小额信贷发展的艰难历程„„„„„„„„侬文波／346

54．四川农村发展组织妇女小额信贷„„„„„„„„„„„丽达／351

55．农行青海小额信贷项目介绍„„„„„„„„„„„„„梁富贤／356

56．生物多样性保护示范项目小额信贷的探索„„„„„„„赵俊臣／362

57．小额信贷：农村能源建设的又一支撑„„„„„„„„„吴碌／37l

58．中国城镇下岗失业人员小额担保贷款实施情况„„„„„李占武／375

59．城市小额信贷的探索与实践„„„„„„„„„„„„„陈克刚／380

60．焦作市小额贷款信用担保项目的尝试„„„„„„„„„贾军／387

第二篇：中国小额信贷发展问题报告

中国小额信贷发展问题报告

前言：小额信贷又称“微型贷款”,最早以“行动研究项目”产生于世界最不发达的国家和地区(如孟加拉国)。起初仅是作为一种特殊的信贷方式,以特定地区(低收入者相对集中区)为区域,建立一种目标完全不同于传统银行的金融制度,在特殊的信贷传递制度和条件下,直接向本国或地区的目标群体(低收入者)尤其是低收入的妇女及农村贫困妇女提供稳定持续的生产性经营贷款及综合技术服务,旨在使千千万万低收入者获得自我就业和发展的机会,促使其走向自我生存和发展道路。

一．小额信贷的内容。

特定的目标(贷款仅指向贫困人口,尤其是贫困妇女)、特殊的制度(有效组织、小额发放、分期偿还、合理储蓄、有偿贷款、持续获贷、活动公开和严格管理)、专门的组织(为实现扶贫目标专门设立的机构)和宽松的环境(良好的政策、市场和技术条件)是小额信贷的四个基本要素和内容。它们相互联系、相互补充,构成了该扶贫系统的有机整体。

二、在我国产生的背景。

我国是一个大国,且属发展中国家,由于社会、自然、历史和经济不平衡发展等原因部分省区仍处在经济不发达状态之中。实践表明,以区域开发为主征的扶贫政策及措施的贯彻实施,无疑对增加当地各级政府的财政收入以及地区经济整体增长起到重要的作用。但是,这种以贫困地区而非贫困地区的贫困人口为主体对象的扶贫方式,并未促使贫困人口的家庭经济状况得以根本改变,原贫困人口的部分人口仍处于十分贫困之中,且贫困程度深,脱贫难度大。相反,出现了贫困户获贷难、贷款回收率低和资金渗漏等问题。试验项目的成功,引起了中央及政府有关部门的重视,且把经验向全国推广。其中,规模最大、速度最快要算是云南和陕西。例如,云南省1997年在25个乡镇组建试验了小额信贷项目,累计发放贷款资金1250万元, 1998年在150个乡推开,发放贷款资金2.5亿元。到2000年,计划收放贷款9亿元,覆盖全省的290个贫困乡的440万贫困人口。

三、发展中的问题。

(一)小额信贷与小额信贷扶贫问题。在我国小额信贷扶贫实践中,许多问题的出现与小额信贷与小额信贷扶贫概念模糊是相关的。

小额信贷与小额信贷扶贫首先在资金的投放额度和投放形式上是相同的。但是,严格来说,两者却存在实质的不同。

1.目的不同。小额信贷的目的可以是盈利,也可以是扶贫,而小额信贷扶贫的目的只能是扶贫;小额信贷的持续发展主要体现在财务上的盈亏平衡,且盈余不断增加,而小额信贷扶贫的持续发展显然要比小额信贷持续发展有更深的内涵和更宽泛的外延。

对于小额信贷扶贫可持续发展来说,贷款资金能够真正到达贫困农户手中及其有效利用和确保经营收入的稳定增加,观念转变,知识技能和综合发展能力提高,家庭贫困状况得到根本改善及全乡村整体经济的发展,远比单纯追逐项目财务的自立更有意义。况且,在小额信贷扶贫领域中,许多成效是无法直接用货币计价的。因此,显然不能仅用盈亏平衡的经济标准去衡量小额信贷扶贫的成败。

2.对象不同。小额信贷扶贫的贷款对象仅指向贫困人口,而小额信贷的贷款对象可以是非贫困人口。由于贷款对象的不同,其贷款的制度和条件也不尽相同。如小额信贷的贷款规模额度可以比规定的大,可以要抵押,可以不需要执行严格的纪律。而小额信贷扶贫则相反,不要抵押不要担保,但是,要求对借款人进行严格组织和管理。

3.运作主体不同。小额信贷扶贫的运作主体可以是民间组织、社会团体、科研单位和政府有关部门(如扶贫办),而小额信贷的运作主体只能是金融组织或者具有从事金融信贷业务活动资格的非金融组织。4.手段不同。在小额信贷活动中,一切可以盈利的手段及措施均可以采用,包括高利率、超过规定的贷款规模、贷款速度和少数人集中使用所有的贷款资金等,而小额信贷扶贫只能采取有利于穷人借款人的方法及措施。

5.运作方式不同。小额信贷运作方式只要直接提供贷款即可以实现目的,而小额信贷扶贫的运作仅提供贷款是不够的,更重要的是提供强有力的组织和技术支持。

(三)小额信贷目标对象主体问题。

小额信贷扶贫目标对象是贫困人口无争议,且达到共识。但是,其目标对象主体是什么?为什么是贫困妇女?

以贫困妇女为目标对象主体是由贫困妇女的社会经济地位和小额信贷扶贫的性质特征所决定的,是客观事实。贫困妇女是最为贫困的群体,她们最无发展机会,易组织和管理。贫困人口的经营能力、偿还能力和风险能力决定其信贷传递方式应不同于一般信贷制度,这一特性界定了贫困妇女是较适中的借款人。认识以贫困妇女为目标主体的实质,制定出相应的发展政策和措施,是目前实践中的重要问题。

(四)操作机构专门化的问题。

国内外小额信贷项目的发展经验证明,项目机构的专门化是其能否持续发展乃至获得项目最终成功的关键。只有专门设置的项目机构,才有可能有专职的管理监督和操作人员集中精力及力量组织、指挥、协调、控制和操作项目。也只有这样的项目设计、制度组织建设和实践及全过程的运作,才有可能始终不偏离既定的项目整体目标,确保项目最终实现。

扶贫项目操作机构的专门化应是真正意义的专门化,即必须具有相对独立的法人地位,全权负责项目的组织、管理和运作,独立核算,具有相对稳定、经过严格实践操作培训的人员队伍。小额信贷操作机构的性质主要取决于它的目的、资金的性质及其发展阶段。鉴于我国目前小额信贷扶贫实际及其所处的发展阶段,专门化的操作机构应是各级扶贫办。但是,必须进行适当的调整。尤其要重视如何吸取国内外小额信贷成功的经验和加强借款成员的组织、培训和管理等问题,旨在防止不必要的问题产生。

(五)利率及盈亏平衡问题。

利率及盈亏平衡问题可能是小额信贷扶贫项目设计和实践中最为重要且争议颇大的问题,这主要是由该类项目专为穷人服务的目标特点所决定的。即要求专为穷人提供小额信贷及综合技术服务的操作机构应在一定时期内(一般3年~5年)用自身的收入弥补支出而实现盈亏平衡,而不能永久性依赖于某一组织及人士。

在小额信贷扶贫项目实践中,倘若操作机构要实现盈亏平衡,其主要途径只能通过实行适宜的市场利率。因为,在其他经营项目实践中是较好的实现盈亏平衡的途径,在小额信贷扶贫中可能难以显示出作用。

四．问题的原因

1.由于各国的社会、经济、历史、自然及其文化背景特征各不相同,其社会经济发展阶段和发展程度亦不尽相同,因此,任何成功的国际经验都不可能完全照搬。例如,在孟加拉,贫富差别十分明显,穷人地位低下,贫困人口多,且较集中。在孟加拉, 80%的人口为贫困人口,其中50%为无地或少地农户,这就便于目标识别。

2.我国是一个大国,且属发展中国家,不同省区的社会经济发展情况各不相同,可以说各地区情况特殊、条件复杂和千差万别。因此,任何一种有效的扶贫方式都不可能完全解决我国的贫困问题。所以,存在着如何借鉴国际成功的经验和根据各地实际选择、试验、探索和创建适宜自身条件的扶贫方式问题。

3.在小额信贷扶贫实践中,重视吸取小额信贷辩证发展过程中那些揭示社会现实的本质的内在必然联系的客观反映的东西(如最基本的原理和方法),它们是合理的内核及精髓,不会因为制度和社会经济文化背景的不同而不同。只有创造性地吸取小额信贷的合理内核,在遵循原有规律的基础上再现及再揭示新的规律,才可能成功仿效国际小额信贷经验,最终使我国贫困人口受益。

在我国小额信贷扶贫项目实践中,目前阶段设计及实施市场利率,存在诸多的困难或不适宜:(1)为了使我国贫困地区的贫困状况得以根本改变,我国政府一直在做艰苦的努力,且收到一定成效。可是在以往扶贫实践中最突出的问题则是贫困农户难以获贷,且贷款回收率低。因此,倘若小额信贷扶贫项目能从根本上解决以往扶贫中存在的问题,事实上会比单纯追求实现市场利率及盈亏平衡更有现实意义。(2)我国是社会主义国家,涉及到金融信贷的一切活动均有严格的政策制度,即不可随意对利率进行规定。(3)努力减轻农民的负担是我国农业发展的主要政策之一,因此小额信贷扶贫不得不考虑这一因素,且要考虑穷人的承受能力。(4)在我国,穷人获贷难是事实,但并非没有任何获贷机会,这一事实一定程度上使得目前阶段难以推行市场利率。(5)实行不切实际的利率,最终可能导致目标偏离。实行市场利率及实现自负盈亏固然是小额信贷可持续发展的一个重要条件,但远非是小额信贷扶贫项目可持续发展的全部。在我国,小额信贷能否大规模推广及持续发展,政府及有关部门是否支持和项目是否真正有助于穷人等要比单纯追求盈亏平衡重要得多。再说,在真正的扶贫领域,许多效益及结果是无法用货币计价的。

因此,我们认为,在我国小额信贷扶贫项目的设计和实践中,既要坚持成本效益及企业化经营原则,又要避免盲目追求不切实际的利息率。按我国小额信贷发展的阶段、资金来源及其性质,全部按照统一的银行及市场利率显然是不切实际的。应该在实践中探索经验，慢慢发展解决资金问题。

第三篇：中国的小额信贷的出现及发展研究

中国的小额信贷的出现及发展研究

随着经济的发展，有效的金融中介组织的重要性得到了提高但是在中国，相对其它方面来说金融体系的改革进程还比较缓慢正如许多国家一样，现行的银行系统的基本特征是利率控制和贷款定量配给许多家庭，尤其是位于农村地区占中国居民总数70%的家庭，仍不能获得所 需要的投资贷款尽管农村经济有了显著增长以及建立了新的农村金融机构(如农村合作基金 会)，农村金融组织的金融中介地位并没有得到明显地提高此外，不管是中国农业银行还是农村信用社，近年来在经营上一直持续亏损

在金融机构的低利率和高配额体制下，只有少量或根本没有抵押品的贫困农民是非常不容易得到贷款的。虽然政府一直试图通过贴息贷款 计划来帮助贫困户，但这一计划因贴息贷款不能 有效地到达贫困者手中和低回收率而受到批评。

在中国，小额信贷有获得成功的许多良好条件。中国强有力的增长为富有活力、小规模的企业提供了许多机会，数年的改革显示出中国农民 非常希望和愿意加入到市场中来总的来说，小额信贷可以成为中国农村战略的重要组成部分

与此同时，中国的小额信贷所面临的挑战也是别的国家所没有的。首先，由于土地是公有而非私有，所以土地不可能用做抵押品，从而使像印尼那种以抵押为基础的信贷体系因缺乏可利 用的抵押品而受到限制其次，中国缺少依靠非政府组织实施福利项目的传统在其他国家，小额信贷一直为非政府组织所推动，但是在中国，试验性的小额信贷项目主要是与地方政府合作或者从政府部门抽调人员。

中国正面临着农村金融改革和信贷扶贫政策调整的关键时亥模式的多样性和变革机会引起了对中国的小额信贷向何方发展的广泛讨论。此篇文章的目的是在总结国内外经验的基础上 来帮助阐明有关中国小额信贷的发展和其他农村金融体制等一系列问题，重点讨论选择不同的扶贫和经济增长方式所产生的影响

一、阐明改革的目标：改善金融 服务抑或减缓贫困

小额信贷机构因向贫困户提供金融服务和帮助减缓贫困而享誉世界但是一些小额信贷机构，如印度尼西亚的人民银行，重点是提供金融 服务而另外一些小额信贷机构，如孟加拉国的格拉米银行是把消除贫困作为主要目标中国的小额

信贷机构是应该成为设计良好的的银行系 统还是成为最好的减贫机构，现在仍不明朗。

在小额信贷机构能利用一种创新的计划来减少交易成本和向穷人贷款的风险时，他们才能够比其他农村金融机构以在财政上可持续的方式覆盖更多的穷人在这种意义上，扩展金融服务和帮助更多的穷人是没有矛盾的这正是为什么有必要探讨中国现行的金融机构(特别是农村 信用社和合作基金会)如何通过利用抵押替代 品，降低交易成本和提供方便的金融服务来有效地为穷人的服务。

但是，一些为穷人服务的重要方式对农村金融机构而言成本是高昂的。穷人常常需要的贷款 量小，因而交易成本很高，一个可持续的小额信 贷机构为了达到财政平衡必须提高利率。因为穷人比富人需要的贷款量小，一个可持续的农村金 融机构可能不得不向最穷的人索要最高的利率(月息为4%或更多)但由于一些贫困户付不起 如此高的利率，一个小额信贷机构通过适当的利 率补贴可覆盖比较穷的农户。

二、中国小额信贷的运作

根据我们对国外小额信贷项目的经验和中 国农村金融和小额信贷的了解，下面重点分析中国小额信贷项目的运作应该有什么特征

(一)有一个适用于中国的最好的小额信贷

模式吗中国不太可能有一个唯一最好的小额信贷模式国际机构和捐赠者推荐了一系列最优的小额信贷实践，中国的确可以从这些经过提炼的国际经验中学到许多。但是小额信贷仍是一个 新的领域，还处于进一步的发展和修正中。在不 同的需求和不同的经济条件下，促进多种相互补 充的模式比仅仅推广一种模式有意义的多。

例如，一些农户能够提供抵押，另一些则不能一些农户能付得起每月3%或4%的贷款利息，另一些至多只付得起每月2%的贷款利息。农户每年需要3000元的贷款，一些只需要300元一些需要技术支持，一些则不需要一些能从小组信贷中获得更多的帮助，其他则从单独 的贷款中得到更多的好处一些地区人口稠密，些地区人口稀少。一些地区非农产业非常活跃，而另一些地区仍然以农业为主不同的情况 需要不同的好模式下面的论述将帮助说明什么 是最好的，以及在哪儿，什么时候，为什么最妊(二)利率应设置多低为达到财政可持续性，小额信贷机构必须收取相对较高的利率和严 格控制成本。而且，既然小额贷款的平均成本(每 单位贷款)是最高的，对最小的贷款收取最高的利率似乎是合理的但在实践中，这意味着要向 最穷的客户收取最高的利率。

将这种利率作为确定中国合适的利率的唯一标准是一种错误。玻利维亚的Ba nco So l和印 度尼西亚BKD的客户主要是小商人，并不是农民或小规模制造业主。从高利贷者那儿借到的贷 款大部分用于消费目的(通常是在萧条时期)而 非用于生意。因此，客户来源和使用贷款的目的是非常不同于中国典型的小额信贷项目(也不同于孟加拉格拉米银行的的贷款客户，格拉米银行包括各种费用在内的月利率为1.5%)而且，BKD BancoSol和高利贷者的贷款期限一般是3-6月，不是格拉米银行和中国的GB模式所采用的一年期贷款。

从小额信贷项目本身来看，向穷人提供贷款的盈亏平衡利率应该是多少?由于缺乏对现有项目的财务评估资料，因而很难对此进行直接估算现有项目的小规模和试验性质意味着现在的盈亏平衡利率要高于将来的盈亏平衡利率。毋庸置疑，这种利率也要远高于官方银行的利率，90 年代银行的年利率为10%(这个时期的多数年份官方的实际贷款利率是负的)它们也会高于在全国抽样调查中得到的中国农业银行、农村信 用社、农村合作基金会1995的年收取的15%、18%和平均年利率，甚至高于贵州织金县还相当不规范的村级互助会1996年每月2%-3%的贷款利率(有严格的抵押要求。

然而，利率太低是有危险的。首先，低利率实际上是上面所说的直接补贴成本第二，“软”贷 款的违约率通常高于那些高利率贷款的违约率。这在很大程度上是因为软贷款容易被看作一种礼物，尤其是来自政府的贷款较高的利率给借 款者一种很强的信号，贷款是一笔严肃的商业交易，借款者也更可能这样看待这笔贷款。

基于以上原因，尽管为了达到减贫目标补贴可能是合理的，但采用远高于现有商业银行的利率更加可取利率补贴的比例越大，设计一个排 除富人的适宜标准并保持标准的透明度和严格的监督就越重要。观2 5%的月息对于瞄准穷人可能是合适的，而高于3%的月息对于经济可 持续性看来是必要的。

(三)谁来操作小额信贷中国小额信贷的 一个独特的特征是政府的广泛参与。对开展小额 信贷项目感兴趣的国际和民间组织都与地方政府进行了密切合作，近来地方政府已开始实施自己的小额贷款计划在许多项目中，小额信贷的县级管理者包括以前县扶贫办的官员尽管他们 的工资由项目支付，但他们仍是国家干部(享受 住房、津贴和医疗)乡镇项目的工作人员包括以 前的乡镇干部、村干部•退休人员和刚毕业的大学生山西和河北省政府的小额信贷项目是由新成立的扶贫社管理的，但受地方扶贫办的监督然而，云南的小额信贷项目是在地方政府和其他 组织如云南社科院农经所。

遗憾的是，其它国家的经验已经表明政府管理的项目比民间组织管理的项目有更大的内在困难，没有理由认为中国的情况会不一样政府官员缺乏操作贷款的经验和没有很强的企业家 精神不管在县级、乡(镇)级还是村级，政府不仅只对脱贫感兴趣，它们还要考虑政府财政收入、工业发展或帮助亲朋好友在一个试验性项 目中，村民更愿意由自己的小组来管理基金而不 是由村干部管理。

贷款即占用小额信贷机构的资金还会增加借贷者支付的实际利率然而，取消分期还款制度将是一个错误。合适的贷款期限要考虑项目的期限和可行的每周还款(月还贷)数量间的平衡这需要对贷款户的收入来源和现金流向有所了解。

三、政策改革

金融政策方面，官方对利率的严格限制显然会对小额信贷项目在财政方面投下阴影到目前(第一作者单位：中国农科院农经所为止，许多小额信贷项目的有效利率被允许高于 官方利率，这种变通的政策应该继续下去。如果 像农村信用社这样的农村金融机构要以财政上可持续的方式为更多的穷人服务，也应该给与它们在上调利率方面更大的灵活性一个良好的开端也许是在试验区或贫困县放松利率的控制。应该容许贫困地区的农村金融组织在信贷业务中尝试替代抵押(如用担保人、中间人)的方法 政府可以鼓励农村金融组织想办法为更多的穷人提供金融服务，但同时不能如此严格地限制这些金融机构以至于他们不能从服务中盈利为了鼓励农村金融机构尝试一些有风险或需要 时间学习的变革，政府为这些金融机构提供临时补贴和担保可能是合理的。国际组织已经在其 国家采用了

此类方法。扩展农村信用社、合作基 金会、农业银行和其它农村金融组织的金融服务，将使许多贫困人口受益。

以扶贫为主要目标的小额信贷项目，有潜力覆盖更多的穷人然而，覆盖穷人的程度取决于政府和其它捐赠机构愿意提供多少补贴。决定给哪一个项目提供补贴和如何补贴依赖于对不同，项目的成本效率的认真评估(包括长期预测)和补贴带来的目标群体利益的增加。在中国实施小额信贷的地区应该对许多组，方面的问题和最优模式的适用性给予认真地，考虑我们讨论了一些有关利率操作小额信贷，项目的组织机构、对项目经理和职员的激胁小组借贷、还款计划妇女瞄准非信贷服务和储蓄动员方面的问题在强调了多样性的必要后，我们在结束之前重申项目的一般目标。这些目标包括建立透明的会计核算方法、明晰的目标和激励机制、储蓄动员计划以及收取高于现行商业利率的贷款项目。

第四篇：中国小额信贷行业发展的影响

Ⅳ.中国小额信贷行业发展的影响

一、小额信贷行业发展的宏观层面影响

1．小额信贷支持农业产业结构调整

小额信贷的实施和推广，为农村地区的农业经济发展输入了大量的资金，缓解农业资金

紧张的矛盾，农业生产结构的调整有了强有力的资金支撑。

2．小额信贷是扶贫的有效工具

小额信贷通过提供存款、信用和保险工具使得贫困人群可以获得相应的金融服务，增强

贫困人口对风险的抵御能力，进行更加稳定的消费，更加有效的管理风险，进行微小企业经

营并增加自身的盈利能力，增加收入，提高生活质量。

以陕西省洛南县为例，1997 年投放小额信贷到户贷款 1501 万元，扶持贫困户 1.5 万户，户均增加收入910 元，解决了全县 8.2 万贫困人口的温饱问题，一年之内解决温饱人数超过

前 3 年的总和。截至 2002 年底，陕西全省共投放小额到户贷款 52.35 亿元，到户贷款余额

达26.74 亿元，累计扶持户数 157.71 万户，其中贫困户 157.31 万户，户均享受扶贫贷款3300

多元，被扶持户大部分解决了温饱问题，脱离贫困线。

3．小额信贷的实施促进了评估事业的发展

农村实施小额信用贷款，是建立在农民信用的基础之上，不需任何抵押和担保，而农户

信用的确定与等级的划分，完全采用了与市场经济相适应的现代评估理论，农民的信用是建

立在评估的基础之上，农村小额信用贷款，在评估组织的建立与评估方法上都进行了有益的尝试。

二、小额信贷行业发展的中观层面影响

1．小额信贷的介入在一定程度上排挤了不规范的民间借贷

在中国，民间借贷较活跃，并且，有不少的民间借贷利率较高，小额信贷的发展，为民

间借贷资金市场提供了新的资金来源，排挤了一部分高利贷行为。

2．小额信贷促进了农村金融机构的多元化

1999 年，农村信用社领域内开始开展的农户小额信用贷款业务，是正规金融机构第一

次引入小额信贷业务；2005

年，川、黔、陕、晋、蒙五省区设立“只贷不存”小额信贷机构 试点；2006

年底，银监会进一步允许设立小额贷款子公司、村镇银行、农村资金互助社三

类新型农村金融机构，又为小额信贷在农村金融的快速发展提供了进一步的政策空间；2006 年3 月开始，中国邮政储蓄机构开始试点小额质押贷款业务，又使小额信贷在正规金融领域

内的进一步拓展。小额信贷的机构多元化促进了农村金融机构的多元化，以及农村金融机构

业务和领域的多元化，增加了农村金融的供给主体，在满足农村地区的金融服务需求的同时，也加强了机构间的有效竞争，从而提高了农村金融的服务效率和质量。

3．小额信贷进一步完善农村金融体系的发展

小额信贷不同于正规商业银行，也不同于传统政策性金融的特征，使得它在为中低收入

和贫困阶层提供金融服务的同时，可以实现某种程度的可持续发展。这是小额信贷作为一个

新兴金融组织的最基本的特征。小额信贷要求市场化利率，从而探索了一条体制上与商业性

金融融合、目标上与政策性金融融合的特殊发展道路。

4．小额信贷优化了农村信用环境

特别是农村信用社农户小额信用贷款，是基于农户信誉发放的，而这种信誉来自乡镇政

府和村民共建，这是金融信用与社会信用相结合的有效方式，这是一个良好的信用大环境。

同时，通过发放小额信用贷款，信用社在农村的业务也将由单纯的种养大户、个体商户等扩

展到一般农户和贫困户，拓展了业务的深度和广度。

三、小额信贷行业发展的微观层面影响

1．小额信贷对妇女的影响

（1）参与家庭决策。小额信贷改变了妇女传统的行为模式，为妇女提供了参加家庭决

策的机会。据估计，2008 年底，获得微型贷款的贫困妇女在 5000 万人左右。

由于小额信贷从申请贷款、借款、投资到还款都是妇女在操作，在经常性还款压力下，促使大部分妇女走出家门进入市场，参与商品交易。通过与外界接触，妇女不仅得到了学习的机会，而且大大增加了她们在家庭决策中的参与权和家庭地位。

（2）地位的变化。小额信贷提高了借贷机会的公平性，为弱势群体，尤其是贫困妇女

供了创造收入的资金和机遇。通过小额信贷经营项目，妇女创造了可观的经济收入，有的甚

至超过家庭中男性的经济收入，女性因此也成为家庭决策的角色，使得“男尊女卑”的家庭地

位有了明显的改变。由于小额信贷项目的成功和家庭地位的改变，妇女的勇气和自信心进一

步增强，妇女更多地参与社会活动，增加了她们的自信心，提高了妇女在家庭和社区中的地

位。

（3）素质的提高。小额信贷为妇女提供信用贷款金融服务的同时，还做了大量的非金 融服务，如培训、技术和物资的支持。这些非金融服务在向贷款者提供生产技能的同时，也

使她们的就业能力得到了提高、意识得到更新、知识得到增长。如对妇女进行的以儿童权利

为基础的观念培训、以及向妇女提供的母乳喂养的知识，使得妇女具有更科学抚养知识，能

够更好的承担起抚母性的责任。

2．小额信贷增加了农户收入。

据河南农民使用“农户小额信用贷款”情况的调查，河南济源市辖内 100 个贷款农户在

2002 年人均纯收入2852 元，较 1999 年增加 1147 元，增长 67.3%；利用小额信贷带来的纯

收入户均5802.35 元，是贷款前的2 倍。

3．小额信贷的推广增强了农民的信用意识

在推行小额信贷的同时，农村信用社会同乡镇、村政府开展了创建信用村（户）工作，业务和领域的多元化，增加了农村金融的供给主体，在满足农村地区的金融服务需求的同时，也加强了机构间的有效竞争，从而提高了农村金融的服务效率和质量。

3．小额信贷进一步完善农村金融体系的发展

小额信贷不同于正规商业银行，也不同于传统政策性金融的特征，使得它在为中低收入

和贫困阶层提供金融服务的同时，可以实现某种程度的可持续发展。这是小额信贷作为一个

新兴金融组织的最基本的特征。小额信贷要求市场化利率，从而探索了一条体制上与商业性

金融融合、目标上与政策性金融融合的特殊发展道路。

4．小额信贷优化了农村信用环境

特别是农村信用社农户小额信用贷款，是基于农户信誉发放的，而这种信誉来自乡镇政

府和村民共建，这是金融信用与社会信用相结合的有效方式，这是一个良好的信用大环境。

同时，通过发放小额信用贷款，信用社在农村的业务也将由单纯的种养大户、个体商户等扩

展到一般农户和贫困户，拓展了业务的深度和广度。

Ⅵ.中国小额信贷行业发展的机遇与挑战

一、小额信贷行业发展趋势

随着金融在经济中的作用影响加大，各界日益认识到居民享受金融服务不仅仅是一种单

纯的资金行为，更是一种权利，从而产生了影响深远的金融普惠制理念，这一理念促进了小

额信贷的快速发展。

（一）从小额贷款到小额信贷

1980 年代以来，小额信贷发展迅猛，规模快速增长，小额信贷产品与服务也日益贴近 小额信贷市场和地区经济发展特点，小额信贷机构多元化，小额信贷产品和服务也更加多元

化。国际上越来越多的机构已经认识到，除小额贷款之外的其他金融服务，包括小额储蓄（包

括自愿储蓄和强制储蓄）、小额保险、汇款、托收、信用担保和租赁等在内的综合性金融服

务，对于中低收入人口至少具有同等的重要性，这意味这国际范围内小额信贷的发展开始逐

步从传统“小额贷款”向为中低收入客户提供全面金融服务的“小额信贷”过渡。

（二）从福利主义到制度主义

最初的小额信贷大多从非政府组织（NGO）基于消减贫困和促进农村经济增长的社会

试验开始，这些组织以社会发展为己任，通过向贫困社区提供小额金融服务，以及其他非金

融社会服务如技术培训、教育、医疗等，努力实现减贫和经济增长目标，称之为“福利主义

小额信贷”。与之形成对比的“制度主义小额信贷”则首先关注商业可持续性，并在商业可持

续的基础上努力扩大业务覆盖率，为更多的中低收入人口提供金融服务。随着小额信贷机构

在国际范围内的迅速发展，对可持续性的首要关注逐渐得到了广泛的国际认同，这意味着制

度主义理念逐渐将更受关注。制度主义坚持“双赢”的社会承诺和对可持续发展的要求，使得

政府对于财政投入可行性的考虑、公众和国际捐助资金投入的扶贫愿望，以及强调市场化原

则的学术界观点，都达成了一致的意见，从而也寄托了社会各方的期望。

（三）逐步放松有关小额信贷的利率管制

小额信贷机构既然主要面对无力提供担保（抵押）的客户发放额度较小的贷款，那么它

就必然具有较高的交易成本和风险损失。所以，各小额信贷机构往往对贷款客户要求较高的利率以覆盖成本。按照有效利率计算，许多机构要求的利率要达到 20% 以上，有的甚至达

到 100%。不过，虽然小额信贷的利率远远高于商业银行和国际金融市场，却仍然要比高利

贷利率低很多。对于高利率政策的支持还有一个更重要也更根本的原因是，较高的利率有助

于提高中低收入者对于贷款的可获得性。农村金融实践已经表明，补贴性的低息或优惠贷款

必然造成农村金融市场上的超额需求和信贷配给。在争夺这些补贴贷款的时候，中低收入者

往往处于不利地位，资金往往被那些具有某种权利优势的阶层获得，同时也常常伴随着金融

机构工作人员的寻租行为。事实上，如果中低收入群体想要在这种非市场竞争中获得低息贷

款，就要额外付出许多其他成本，如参加游说和贿赂等活动的成本。而这些成本的加总，可

能已经远远大于小额信贷机构要求的较高的利息。相反地，小额信贷机构的较高利率可以有

34效地将非目标群体排斥在外，从而保证中低收入阶层对小额信贷的可获得性。

（四）小额信贷与保险结合，推动小额信贷发展

小额信贷业另一个倍受关注的金融服务是小额信贷保险。小额信贷保险以农村信用社等

农村金融机构发放小额贷款为切入点，转移农民因疾病、残疾或意外死亡导致的没有经济能

力如期还贷的风险。小额信贷保险产品针对性强，费率较低，解决了贷款农户和农村信用社

两方面的风险保障问题。农户小额信贷保险属于典型的保障类产品，针对性强且保费低廉，但经济效益和社会效益却不容忽视，不仅可以实现借款农户、农村金融机构和保险公司三方 共赢的目的，在服务“三农”和创新银保合作模式方面也探索性的开辟了新路径。

小额信贷保险在小额信贷发展的基础推广并发展，使得农村金融市场产品和服务更加多

元化，在保障了农民对保险产品需求的同时，完善了农村金融市场体系，促进了小额信贷行

业的发展。

此外，小额信贷业在存款、托收和信用担保等方面也同小额信贷一样，在丰富农村金融

市场，为中低收入群体和农村地区提供广泛的金融服务方面起到了不可忽视的作用。

二、中国小额信贷行业发展面临的机遇

（一）国际小额信贷行业的巨大成功给中国提供了可资借鉴的经验

小额信贷已经从世界的某些区域扩展到几乎覆盖整个发展中国家和一些发达国家。就其

展开的规模而言，已有达到全国规模的样板。就其组织机构而言，有国家正规银行实施小额

信贷成功的例证；有非政府组织服务于最贫困人口和实现机构自我生存双重目标的典型；有

不断扩展业务的专门小额信贷机构的先锋；有专门成立特殊银行满足特殊需求的成功典范。

尽管如此，规范和成功的小额信贷的历史还不长，成功的比例也不高，在国际社会尚属一件

新生事物，仍面临着各种各样的风险和挑战。各国在如何推动小额信贷从试点到推广再到制

度化的发展方面仍需要积极探索，诸多的问题正有待于小额信贷的研究者和实践者及政策制

定者来回答。

（二）国际小额信贷行业的快速发展，为中国小额信贷产业发展提供了示范效应世纪 80 年代积累的小额信贷经验基本上是减贫模式在某些条件下可以推广，这一认

识导致了全球小额信贷业的巨大发展。随着金融在经济中的作用影响加大，各界日益认识到

居民享受金融服务不仅仅是一种单纯的资金行为，更是一种权利，从而产生了影响深远的金

融普惠制理念，这一理念促进了小额信贷的快速发展。

（三）国际小额信贷行业对中国的援助和支持

1990 年代中期以来，中国的非政府小额信贷机构和项目达到 300 家左右。比较大的机

构和项目的覆盖面达到5000 左右的农户，小的不到 1000 户。更重要的是，对于中国非政府

组织小额信贷来说，国际机构捐赠是其最主要的资金来源，且以不同的方式对中国的小额信

贷发展提供了支持。

35其他借款人。（2）小额信贷机构单位贷款成本较传统银行高，如出现同样金额的贷款损失，小额信贷机构的资本水平下降得更快。（3）小额信贷的发展历史较短，经营者和监管当局缺

乏控制小额信贷风险的经验。

然而，中国的小额信贷机构风险控制能力还很弱，表现之一为不良贷款率居高不下。以 农信社为例，据统计，1999 年的不良贷款率约为 15.53%，2000 年大幅增长至 27.25%，此

后更是逐年上升且增速加快。政府背景的机构中逾期90 天的贷款在 50％到70％，其他社团

机构回收率在 90%，收益在7%左右，各项指标与国外相比都有明显差距。不良贷款率高主

要是由于小额信贷的本质与具体管理因素共同造成的。小额信贷专门针对贫困群体，这一群

体本身就具有较高的还贷风险性，特别是在缺乏配套技术、管理和政策配合的情况下，贷款

难以成功发挥原有的作用；同时，小额信贷管理人员主要由政府人员组成，非政府机构则缺

少专业人员，在贷款的鉴别与发放以及债务追讨方面都缺乏经验和能力。

此外，小额信贷还存在经营风险问题。由于小额信用贷款是不需要抵押和担保的，因此

对于从事小额信贷项目的单位就存在着很大的风险。由于农业受自然条件影响很大，它的发

展和农民的收益受气候和天气的影响很明显，同时这种影响会遍及整个地区，在该地区运作的小额信贷机构就承担着较大的风险。另外，由于农民自身的原因以及信息不对称等因素，农民在市场经济活动中也处于劣势地位，这无疑也会间接增大小额信贷组织的风险。经营风

险也来源于其过高的运营成本：一是因为大部分小额贷款机构在资金、政策和人员方面不得

不依靠政府，机构人员、办公支出与政府人员及支出无法分开，资金浪费严重；二是财务会

计制度不健全，同时也缺乏相关的专业人员加以控制监督；三是资产折旧和人员培训等均由

资助机构免费提供，这部分成本没有进行核算。

对于小额贷款公司来说，它还面临着一类特殊的金融风险：由于法律地位的模糊导致的风险8。首先，小额贷款的最大风险依然来自于借贷者的信用度，而社会的诚信评估制度也

没有建立起来，配套法律又缺位。现行的《商业银行法》不能覆盖小额贷款公司，对于像担

保物和反担保物的设置、处置、质押、抵押等等问题，都没有具体规定，基本上是一种信用

放贷，在中国信用体系尚未建立健全的情况下，信用贷款的风险是相当大的。其次，小额贷

款公司只能发放信贷而不允许吸收社会资金，陷入两难境况：一方面，小额信贷公司吸收资

本没有法律依据，加之贷款公司自身的监管和信誉等诸多方面的因素，国家很难给予吸收本

金方面的政策支持。另一方面，一个资金运营机构“只贷不存”，是违反常规的运作，很难壮

大和发展，其生命力受到很大制约。

引发小额信贷风险的原因是多方面的：

1．资金短缺和投向单一。任何小额信贷的开展都依赖于放贷机构所拥有的可以放贷的资金，有充足的资金保障是小额信贷项目得以开展的基础。贷款者的还款动力来自于可以再

次借到资金，而如果借款者得知小额信贷机构的资金没有保证或没有后续来源，那么他们就

很有可能不还款或滞期还款，从而导致项目失败。中国小额信贷机构发放的信贷资金主要是

国际援助、捐赠、扶贫贴息贷款等。然而大多数小额信贷在项目启动1-3 年后即出现资金严

重短缺问题，小额信贷的规模偏小，满足不了农户的需要，这也是导致风险居高不下的原因

之一。农户小额信贷的投向大多集中于同一产品或同一项目，导致放贷的地域和行业集中，信用风险不能被有效分散。在农业生产经营增长潜力有限的情况下，较高的协变性风险的存 在导致农信社在开展无担保的小额信贷业务积极性不高。注：2008年4 月24日，银监会出台了《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关

政策的通知》，使得央行使点的小额贷款公司获得了合法的身份，但还无法从根本上解决这类风险。

2．小额信贷的利率、期限缺乏灵活性。在中国大部分小额信贷实行的是不浮或少浮的

优惠利率政策。这种低利率政策，无法弥补小额信贷的高运作成本与管理成本，使小额信贷

在贷前就暴露在利率风险下。低利率政策也导致了资金很大程度被富裕农民和企业占用，偏

离目标集团。贷款期限影响着还贷计划，信贷机构的财务收入，客户的财务支出和最终使用

贷款的可持续性。小额信贷期限最长为一年，而农业产业结构调整周期一般较长，从而出现

小额信贷贷款的期限与农业生产周期相脱节，影响了支农资金的使用、周转，降低了资金的使用效率。

3．信用评定制度不健全。小额信贷理论认为，农信社贷款对象应是具有一定还款能力

和还款愿望的中低收入阶层，中国对还款能力和还款愿望的评价是以农户信用等级高低为标

准的。因此，农户信用等级评定的准确性与真实性成为决定还贷率高低的重要环节。而在实

际操作中，由于信用档案资料不够准确及时，评级带有盲目性；信用评价受多方干扰与影响，如村干部照顾关系评级，带有明显的偏向性，虚报数据和信用等级；评级缺乏复审，呈单一

性。信用等级不准确，贷款额度核定不科学，甚至可能造成不够条件获得贷款的人也借此获

得贷款。

4．小额信贷的保障机制不健全。中国实施的小额信贷制度很大程度上移植于孟加拉乡

村银行。在乡村银行模式中，定期还款制度和小组中心会议制度是其始终坚持的两大基本原

则，正是这两大基本原则的实施，才使得借款户的还款率高达 98%以上。这是因为，分期

还款对贷款农户来讲，实现了还款压力分散，使贷款机构最大限度减少了贷款损失；小组中

心会议制度通过小组这个集体，农户之间可以互助、互督、互保。但是中国农户小额信贷，在还款方式上基本采取的是到期一次性还清制；并且由于中国农业人口居住的广大地区多为

贫困地区、交通条件恶劣、居民居住分散，召开小组中心会议成本高。据调查，一些农户往

返参加一次中心会议仅在途时间就要2 个小时，行程几十余里。同时小额信贷机构也未对中

心会议给予高度重视，出现了小组中心名存实亡，互助联保功能丧失，贷款拖欠率增加。

5．小额农贷贷后管理不到位。小额农贷回收率不高的重要原因之一是贷后管理不到位。

长期以来，“重放轻管”的错误认识一直在基层蔓延，小额农贷发放后，贷后管理跟不上，部

分信贷人员未能及时主动跟踪检查小额农贷使用情况，进而根据发现的问题制定相应的改进

措施。同时小额信贷在投放后缺乏对贷款人的技术培训，从而导致农户项目失败率高，资金

使用效率低，贷款到期无法偿还。

总之，有效地控制小额信贷机构的风险，是影响其在中国持续发展的重要因素。

（三）贷款利率问题

由于不需要建立新的金融组织来发放小额信贷，加之贷款的方式也较国外简便，因此中

国正规金融机构的成本可能比国外同类贷款低一些，但也需要 5%-7%的利差。农村信用社

资金成本在 3.5%左右的情况下，贷款利率在 8%-10%才能使项目自负盈亏。因此，应根据

各地情况测算盈亏平衡点，再加上正常利润算出小额信贷的合理利率水平。

2008 年4 月24 日，银监会出台的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额

贷款公司有关政策的通知》对四类新型农村金融机构贷款利率做出了规定：按照市场化原则

进行经营，贷款利率上限放开，但利率不得超过司法部门规定的上限，即银行同期贷款利率的4 倍；下限为央行公布的贷款基准利率的0.9 倍，浮动幅度按照市场原则自主确定。有关

贷款期限和贷款偿还条款等合同内容，均由借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定。很

显然，小额贷款公司设立门槛的放开，并不表示可以发放高利贷。

40信贷市场。

（4）建立农村贷款担保体系。农村企业或个人信用能力普遍较弱并缺乏合格抵押物，建立起必要的信用辅助机构，为农村企业和个人提供资信担保，以增加农村小额信贷有效需

求。

5．引导小额信贷批发机构的创建，特别是建立小额信贷投资基金，这是小额信贷行业

健康稳定发展的资金来源基础。

6．为小额信贷提供金融基础设施。小额信贷组织的发展，也需要一些中介服务，如小

额信贷客户征信系统、信息管理系统MIS、小额信贷机构评级体系、小额信贷组织运作的审

计监督机制、小额信贷机构进入国内外货币市场和资本市场的机制，等等。

三、加大政府支持小额信贷的力度，为小额信贷发展提供制度环境

l．采取税收减免和融资便利等倾斜的政策措施。中央银行和财政部门应在税收、资金、利率等方面向小额信贷实行一定程度的倾斜，特别是在税收政策上，应给予小额信贷机构特

别优惠安排，并探讨对小额信贷机构的再贷款的可行性，降低同业拆借市场的高门槛限制，让小额信贷机构能够在同业拆借市场自由地进行融资活动，以增加小额信贷市场的资金供

给。

2．加快社会信用体系建设，培育良好的信用环境。一是建立社会征信系统，建立农村

企业和个人信用信息库，并在全国范围内联网，实现信息共享。二是实行信用评级制度，建

立健全个人信用的评价指标体系和监督机制。由资信评估机构根据规范的指标体系和科学的评估方法对农村企业和个人的信用状况进行客观、公正的评价。有条件的担保机构在贷前调

查时可与当地人民银行联合对借款人进行个人诚信的查询。三是要加大个人信用意识教育，建立失信惩罚相结合的有效机制，对于不同信用等级的企业和个人给予不同的信用奖惩机 制，从而约束金融消费主体的行为。四是有效维护金融债权，打击逃废债行为，整伤信用环

境秩序，优化信用环境。

3．尊重小额信贷机构的经营自主权，减少不适当的行政干预。一是政府应改变对小额

信贷机构的领导管理方式，要充分尊重农村金融机构业务经营的自主权，不干预其正常的业

务经营。二是规范执法部门的工作行为，客观公正地处理各类金融案件，公、检、法部门在处理小额信贷案件纠纷时，要消除地方保护主义，坚持依法办理，决不偏袒任何一方。

4．通过制度创新实现小额信贷的可持续发展。采取更加灵活的小额信贷利率政策，允

许其按照市场机制在法律监管下自由决定利率；建立小额信贷担保基金，为其从金融市场获

得资金创造条件；适度推动小额信贷机构向吸存机构的改进；继续加大小额信贷公司等市场

化金融性营利机构的试点，同时发挥区域性金融机构的作用；进行小额信贷机构多元化、多

种所有制试点，为在县域内新设具有独立法人资格的金融机构创造宽松的政策条件，给公民

以融资的便利，降低从事合法金融活动的门槛，从而有效降低人们从事非法金融活动的概率；

适度引入民间资本和外资金融机构，创造适度竞争的金融环境，提高小额信贷的服务水平和

质量。

5．加强立法，进一步完善政策及法律环境，规范小额信贷市场发展。对于微额金融业

务，中国相关的政策和法规仍限于小额信贷公司的相关问题，对于利率进一步市场化和商业

银行介入农村小额信贷业的监管制度仍需完善。并且保证介入农村小额信贷业的商业银行较

少受到各地区的行政干预，以保证其商业化运行。

第五篇：小额信贷

贷款对象

1、登记失业人员。是指持有公共就业服务机构核发的《就业失业登记证》并进行失业登记的失业人员。

2、复员转业退役军人。是指持有军人退出现役的有效证件的城乡复员转业退役军人。

3、农村富余劳动力。是指持有广西农村户籍，并自主创业的人员。

4、高等学校和中等职业学校毕业生。是指持有高等学校或中等职业学校毕业有效证件，毕业2年以内，并志愿到广西创业的高校和中等职业学校毕业生。

5、大学生“村官”。是指被组织部门录用的大中专高校毕业生，在聘期内开展自主创业的人员。

6、华侨农林场人员。指华侨农林场（华侨管理区）实现就业困难的场员、归难侨及其配偶子女。

7、符合贷款条件的人员组织就业的企业。是指以组织就业的形式，为安置符合贷款条件的人员就业兴办并经工商行政管理部门核准登记，取得合法有效的《营业执照》，具有独立法人资格、有明确法定代表人的企业。

8、符合贷款条件的人员合伙经营的企业。是指2名以上符合贷款条件的人员经自愿协商、以合伙经营的形式创办的小企业或组织，同时并经工商行政管理部门核准登记、取得合法有效《营业执照》，有明确的企业负责人或法定代表人的企业，其企业负责人或法定代表人应为符合贷款条件的人员。

9、劳动密集型小企业。是指当年招用符合贷款条件的人员达到企业现有在职职工总数30%（超过100人的企业达15%）以上，并与符合贷款条件的人员签订1年以上期限劳动合同的劳动密集型小企业。

劳动密集型小企业的标准按照原国家经贸委、国家计委、财政部和国家统计局《关于印发中小企业标准暂行规定的通知》（国经贸中小企„2003‟143号）规定执行。

贷款额度

个人小额担保贷款金额、还款和计息方式由借贷双方商定，对有发展前景、信用好、有还贷能力的经营项目，一般最高个人不超过5万元，其中，对符合小额担保贷款条件的城乡妇女最高个人贷款额度为8万元。合伙经营和组织起来就业的，可根据人数和项目，适当扩大贷款规模，具体贷款额度由经办金融机构根据借款人实际情况自行确定，最高单笔不超过100万元，其中，由符合条件的妇女合伙经营和组织起来就业的，经办银行可将人均最高贷款额度提高至10万元。对符合贷款条件的劳动密集型小企业，根据企业实际招收人数，合理确定贷款额度，最高单笔不超过200万元。

贷款期限

一般不超过2年，借款人提出展期且担保人或担保机构同意继续提供担保的，经办银行可以按规定给予展期一次，但展期期限不得超过一年。

个人贷款程序。

（一）贷款申请。申请小额担保贷款的人员可向户口所在地（居住地）社区、街道办或各级工会、共青团、妇联等组织提出申请，并提交下列资料：

1、复员转业退役军人需提供军人退出现役有效证件原件及复印件，农村富余劳动力需提供户籍证明原件和复印件，毕业2年内的高校和中等职业学校毕业生需持毕业证书原件和复印件，毕业2年以上未就业的高校和中等职业学校毕业生需持《就业失业登记证》原件及复印件，大学生“村官”需持毕业证书、组织部门聘任证明材料原件及复印件，登记失业人员需持《就业失业登记证》原件及复印件；

2、小额担保贷款申请书，合法、有效的身份证明、婚姻状况证明；

3、贷款项目企划书；

4、贷款抵押担保意向和还款计划；

5、工商行政管理部门核发的营业许可证（或其他证明）；

6、经办银行和担保机构要求提供的其他资料。

（二）社区、工会、共青团、妇联等组织推荐。社区、街道办或各级工会、共青团、妇联等组织对申请人的基本条件进行初审同意后，提交当地人力资源和社会保障部门。

（三）人力资源和社会保障部门审查。人力资源和社会保障部门进行资格审查，签署推荐贷款和微利项目审查意见，可将审查合格的申请人贷款资料送所在地担保机构。采取抵押担保等其他贷款方式的，将审查合格的贷款申请人资料送所在地经办银行。

（四）担保机构审核承诺担保。担保机构收到人力资源和社会保障部门送来的相关资料后，应对项目效益计划、信用评估、还款方式、违约责任进行实地考察，担保机构承诺担保后，将申请人有关资料一并报送当地经办银行审定。经办银行审定同意贷款后通知担保机构，担保机构与经办银行签订担保合同，经办银行与贷款申请人签订贷款合同，发放贷款。对不符合贷款条件应向申请人阐明理由。

对尚未建立担保机构的地区，经办银行在收到人力资源和社会保障部门送来的相关资料后，应对项目效益计划、信用评估、还款方式、违约责任进行实地考察，给予贷款申请人正式答复，同意贷款的按有关贷款管理规定，办理放贷手续。对不符合贷款条件不能提供贷款的，向申请人阐明理由。

企业及合伙经营贷款程序

（一）贷款申请。创办企业（包括合伙经营实体）的申请人持相关材料直接向所在地人力资源和社会保障部门提出申请，填写贷款申请表。其中，妇女合伙经营申请贷款可先向所在地妇联提出申请，再提交当地人力资源和社会保障部门认定。需提供以下材料：

1、复员转业退役军人需提供军人退出现役有效证件原件及复印件、农村富余劳动力需提供户籍证明原件和复印件，毕业2年以内的高校和中等职业学校毕业生需持毕业证书原件和复印件，毕业2年以上未就业的高等学校和中等职业学校毕业生需持《就业失业登记证》原件及复印件，大学生“村官”需持毕业证书、组织部门聘任证明材料原件及复印件，登记失业人员需持《就业失业登记证》原件及复印件；

2、小额担保贷款申请书，合法、有效的身份证明、婚姻状况证明；

3、企业营业执照副本及复印件（加盖本企业公章）;

4、招用人员就业备案、劳动合同备案花名册;

5、贷款项目企划书；

6、验资报告。对创业1年以上的企业，需提交上一的财务报表；

7、抵押担保证明和还款计划；

8、人力资源和社会保障部门、经办银行和担保机构要求提供的其他资料。