小额信贷在中国发展的背景资料

第一篇：小额信贷在中国发展的背景资料

小额信贷在中国发展的背景资料

首先谈谈词语

在中国，像“小额信贷”、“微款”或者“微型企业贷款”这样的词语开始有点混乱，因为除了全世界公认的主要向农村和半农村地区发放的低额贷款，这些词在中国已经开始包含更高额的贷款。这一混乱的来源有两方面：1）主流银行家把中小企业（SME）贷款称作“小额”，与国有企业和基础设施项目的高额贷款进行区分；2）中国人民银行倡导的建立小额信贷公司的主张在某种程度上被中小企业借贷所取代，进一步混淆了观念。

在小额信贷公司（MCCs）、村镇银行（VTBs）以及地方银行中，经常听到人们把100万人民币（11万欧元）称作“小额信贷”，因为他们在拿主流借贷业务中通常价值好几亿人民币的信贷作为参照。这就使中国所用的小额信贷的概念与全球各个组织所理解的有了巨大的不同。

我们只能说，如果我们以NGO或者政府支持组织所从事的小额信贷为例，那么该业务所遵从的信贷额度是国际公认的1000到8000人民币（110到880欧元）。沛丰中国将之称作“典型小额信贷”。沛丰中国对“典型小额信贷”的定义大致如下：

   短期（一年或以下）

城市地区贷款额100000人民币（11000欧元）农村地区贷款额20000人民币（2200欧元）

图表：中国小额信贷的历史

中国小额信贷发展的重要里程碑

  1989年，在一个为了提高妇女经济权利的综合项目中，陕西省妇联建立了第一个信贷项目。

1994年，中国社会科学院的农村发展研究所开始了中国第一个独立的小额信贷项目，该项目具有一定的研究实验性质，得到了包括福特基金会在内的一些国际资金的支持，其小额信贷建立的理论基础来自于孟加拉国的格莱珉银行。

  1995年，联合国的机构开始将其主要资金用于中国的类政府性质小额信贷项目。其他的一些国际机构，包括一些双边和多边的捐助方和国际NGOs，也开始开展他们自己的项目。

1998年，中国政府尤其是其各地的扶贫办发现，许多先驱性的非政府组织小额信贷项目卓有成效。于是决定采用小额信贷作为其扶贫的主要工具，针对某些需要帮助的人群。政府长年资助的借贷项目从名义上开始转型为小额信贷机制。财政部则通过中国农业银行向需要扶贫的人群输送资金，并由各地扶贫办管理这些资金。事后发现，这样做的效果不佳，贫困的农户将这些资金当做国家的捐助而并非贷款。

   2000年，在联合国计划开发署的资助下，全国妇联启动了第一个城市小额信贷项目，此项目着力于解决当时国企改革引发的职工下岗等一系列问题。

2001年，由于政府的小额信贷项目三年以来的实施效果不佳，财政部决定撤销这些项目，扶贫办也不再被允许直接发放小额贷款。中国农业银行继续处置不良贷款及一些拖延的政策性贷款。

2003年，中国政府新的领导班子将农村发展作为一个亟待解决的关键性首要问题，对农村信用合作社实施了一系列金融及体制上的改革。同时，在试点领域内，利率政策亦有所放松。政府委托农村信用合作社在全国各地实施小额信贷，然而这些贷款并不以赢利性和商业性为目标。

       2004年，中国政府将农村信用合作社的试点扩大至全国大多数省份，但许多试点仍有大量不良贷款。中国人民银行开始认真研究：如何为中国的小额信贷营造合适的政策环境。

2005年，中国人民银行宣布，将在全国选定的某些省份实施商业性的有限责任制借贷公司试点。2006年，中国银行业监督管理委员会宣布了对于建立村镇银行的一系列新的指导准则。

2008年5月，中国银行业监督管理委员会与中国人民银行联合发布，重申了对于小额贷款公司的监管措施，与此同时还指出由小额贷款公司向金融机构转型的可能性。

2009年10月，中国农业银行（ABC）发放了一笔2亿人民币（2200万欧元）的贷款给中国扶贫基金会的小额贷款分支。这是中国此类国家级别合作的第一例

2010年2月，中国人民银行公开表示意图为中国的小额信贷机构废除利率上限并且增加资金——该措施还有待证实公布。

2011年，已公布的第十二个五年计划强调“建设资源节约型和环境友好型社会”，并且通过“加快发展现代农业，加强农村基础设施建设和公共服务，拓宽农民增收渠道”来寻求农村发展的现代化.

第二篇：小额信贷资料

小额信贷：

1定义： 小额信贷，是指专门向中低收入阶层提供小额度的持续性的信贷服务活动。2主要的服务对象：为广大工商个体户、小作坊、小业主、中小微型企业主。3实质：小额信用贷款是微小贷款在技术和实际应用上的延伸。4小额信贷的前世今生：

2008年5月4日，银监会和央行联合出台了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(下称《指导意见》)，其中明确了小额贷款公司的性质，并对公司的设立、资金来源、资金运用、监督管理和终止等环节进行了规定。自此，小额贷款公司在我国取得了合法地位，但小贷公司在我国的发展历史却不止6年。

2005年中央1号文件明确“有条件的地方可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”。同年，央行、银监会会同有关部门，启动“商业性小额贷款公司试点”工作，试点强调在全国统一规定之内，发挥地方政府和民间资本的积极性。此后一年间，山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五个试点省份先后成立了7家商业性小额贷款公司，分别是山西的晋源泰和日升隆、四川的全力、贵州的江口华地、山西的信昌和大洋汇鑫、内蒙古的融丰，其中除了中国扶贫基金会持有融丰小额贷款公司部分股份，其余股东均为民营企业或个人，注册资本为1600万至5000万元不等，这也标志着民间资本投资的商业性小额信贷机构正式在我国出现。

在商业性小额信贷机构出现之前，还存在着一些非盈利的公益型小额信贷机构，也就是NGO小额信贷。据中国小额信贷资深专家王灵俊对本报记者介绍，NGO小额信贷在中国最早出现在1994年左右，一开始是靠国际援助起来的，当时被称作小额信贷项目，逐渐发展为社团性质的民间组织，挂靠在政府机关。2003年左右NGO小额信贷发展到鼎盛时期的300家左右，之后便逐渐萎缩。其中原因，王灵俊认为，首先NGO小额信贷机构没有合法身份，在中国注册NGO需要挂靠一家党政机构或事业单位，政府的干预导致NGO难以形成有效的治理结构，管理水平不高。其次，NGO小贷基于“项目制”而运作的，资金流随着项目的结束而终止，随着中国经济日渐强盛，外援资金越来越少，并且NGO本身非金融机构，没有资格从商业渠道融资。5现状：

我国自1993年试办小额信贷以来，至今已有20年的历史，我国由民间组织主导的小额信贷开始发展经历了从国际捐助、政府补贴支持到商业化运作的过程。我国小额信贷大体上可以分为三种类型：一是大银行提供的下岗失业担保贷款、助学贷款和扶贫贷款，总计有几千亿元的贷款额度；二是农村信用社的小额贷款。有6100万农户享受到1927亿元贷款，覆盖面占到全部农户的27.3%；还有一部分农户联保贷款，约有1200万户享受到141亿元的贷款；三是存在的100多个非政府小额信贷组织，提供了约10亿元的贷款。

尽管我国小额信贷的产生比较早，但是在小额信贷的运行过程中出现了许多具有本国特点的问题，从而造成大量商业银行退出小额担保贷款机制，小额担保贷款的问题主要是存在于以下方面：

1．办理小额担保贷款的人员一般是下岗工人和农民，本身他们就缺少可以抵押的财产。2．小额信贷缺少最终偿还的保障机制，小额信贷的借款者一般是创业者，且多为资金匮乏者，如果创业成功，他愿意归还贷款，可是如果创业失败，资金损失，贷款者的利益就难以保障。

3．小额信贷运作成本过高。

4．整个社会的诚信体制缺失，小额贷款绝大部分依靠的是信用担保，但是很多贷款户将小 额贷款看作是“唐僧肉”，赈灾，扶贫款，逃废，骗取等恶意行为时有发生。6 小额信贷发展中存在的问题：

（1）政府过度干预

在我国，小额信贷早期仅仅是被作为一种扶贫的手段，开展小额信贷首先考虑的是实现政策性目标，而不是实现赢利性目标。农信社承担着涉农资金政策性投入任务，在发放小额信贷的过程中，一方面要执行较低的利率，另一方面却要承担资金成本、业务成本以及潜在的经济损失，要想实现小额信贷的财务自立是非常艰难的，从而为农村信用社自担风险、自负盈亏背上沉重的包袱。

事实上，大多数小额信贷机构并不是真正独立于地方政府的，而是实质上从属于或受制于地方政府，主要是县级和地区级的政府部门，如政府办公室、农业局、扶贫办、妇联等，这些机构的管理人员大多也是当地政府及其部门委派的。政府的过度干预会导致小额信贷机构无法实现商业化运作，经营效率低下。如政府和农业银行共同参与的正规金融小额信贷就存在政策属性和商业经营的体制性矛盾，责、权、利关系模糊，经营成本高，贷款回收率低。（2）缺乏充足且稳定的资金来源

这一点主要存在于非政府组织小额信贷机构和小额信贷试点公司，这类机构不允许吸收公众存款进行筹资，只能运用“来自几个有限股东的自有资金和来自一个机构的批发性融资开展相关业务”，以防范金融风险，这也就是目前所说的“只贷不存”的限制。之所以有这样的限制是因为小额信贷机构尚处于试点阶段，其在人力资源积累、产品开发和管理经验、风险控制能力等方面均相对不足，加上对于小额信贷目前仍然没有相关的监管和法律政策的出台，如果允许吸收存款，存款人的利益难以得到有效保障，一旦出现资金的流动性问题，很可能引发挤提进而甚至影响整个金融系统的稳定性。

就农信社而言，目前农村资金多向分流严重，作为支农主力军的农信社，不仅承担发放小额农贷的任务，更是肩负着投放整个农业贷款的重担，但吸存能力受阻，资金来源也明显不足。

2.3利率的制定陷入两难困境

利率说到底就是资本价格，而资本价格本质上是由资本市场供求平衡决定的。我国长期以来形成的二元经济，金融机构的贷款倾向于现代工业、城市和发达地区，而农村资金的供给远远不能满足和适应农业和农村经济发展的实际需要，导致了农村金融贷款利率一般较高。而小额信贷公司的贷款利率又比农信社要高，这是因为，农信社是通过吸收利率较低的存款、发放利率较高的贷款来维持运营的，而小额信贷公司要用成本较高的自有资金或长期负债融资来发放贷款。另外，小额信贷业务是人力密集型行业，必须投入大量的人力物力，业务成本很高，为覆盖各种成本只能实行较高的利率，而过高的贷款利率往往使得许多渴望获得小额信贷的农民望而却步，小额信贷帮助贫困人群摆脱贫困的初衷无法兑现。

但是，又不能把利率定的太低，过低的利率无法足以覆盖业务成本和融资成本，无法实现赢利性原则，很难长期经营下去；而且过低的利率容易导致“寻租”现象的产生。国内外大量的经验己经证明有补贴的优惠贷款会导致严重的寻租行为，许多人存在“不要白不要”、“白拣便宜”、“捞一把”、“搭便车”等思想，最终的结果是完全剥夺穷人获得信贷支持的机会。

2.4 风险防范能力亟需加强

小额信贷的服务对象是贫困、低收入农户和一些中小企业，农户进行农业生产本身就存在风险。农业以一家一户分散生产经营为主，小生产与大市场的矛盾是必然的经济现象。小生产的盲目性很容易使农产品出现结构性趋同，加上农村社会服务体系不健全，生产技术水平落后，农产品的生产成本与交易成本较高，农业生产经营时常出现相对大的市场风险。农业还要受到自然灾害因素的影响，而贫困农户本身缺乏足够抵御风险的能力，也没有财产和 2 经济实力做后盾。一旦遇到天灾人祸，往往无力按时归还贷款。

此外，小额信贷还存在道德风险，由于小额信贷是无需抵押担保的，当前一些农户信用意识淡薄，赖债、逃债思想较为严重，如果有个别借贷不还的示范效应发生，则很容易造成拖欠行为的大面积蔓延。加上农村执法难度较大，而且小额农贷分散，其执行成本高，因此难以对借款户的不良信用行为给予有效的法律约束。2.5 缺乏良好的政策环境

首先，小额信贷的法律地位仍不明确。目前仍然没有一整套法律框架来确立非政府组织小额信贷的法律地位，也没有专门针对小额信贷的相关法律法规出台。而相应的财政、税收、资金支持等配套扶持政策还比较少，无法给予小额信贷发展有力的支持。

此外，对小额信贷的外部监管仍处于真空状态。到底小额信贷要由银监会还是由央行进行监管，各有关部门在监管时如何进行分工、协调等问题在政策上还很模糊。发展小额信贷的对策建议

(1)强化市场化运作

坚持以市场为基础，减少政府干预，区分政府扶贫与小额信贷的功能，小额信贷作为金融的制度和技术创新，最重要的功能是是欠发达农村的广大农户得到进入金融市场的机会。将小额信贷从单一的扶贫中解放出来，一方面把小额信贷机构发展逐渐建立在市场化基础上，按照现代金融机构的原则进行经营，创建可持续资金运营的基础模式。另一方面弱化地方政府对小额信贷机构的过分干预，避免其成为新的金融体系不良贷款的来源。中国地域广阔，而各地的自然条件、经济发展水平以及社会宗教文化等千差万别，照搬一种小额信贷模式难以满足不同地区的个性化需求。因此，要以本地市场出发，因地制宜地建立适合当地的区域性小额信贷组织。

(2)寻求多渠道的资金来源

中央银行应继续加大对农信社支农再贷款的投放力度，以有效调节农村资金供求紧张状况。在个别地区，央行可以允许在一定的范围内农信社自主上浮存款利率，以缓解资金问题。此外，农信社还可以通过发展农村金融机构之间的资金借贷，疏通横向资金融通渠道。我国各地农村的自然条件、产业构成不同，信贷资金供求状况也存在着较大的差别。农业投资和农业生产的周期较长，要解决农信社的资金余缺问题，单靠短期拆借是难以解决的，这就需要发展金融机构之间的资金借贷，以提高资金使用效率。建立区域性的农村信用社资金融通网络，条件成熟时可以建立全国性的资金市场，从而实现资金的最优配置。

(3)放开小额信贷利率，实现利率市场化

地方政府不再强制性规定具体利率，在不超过基准利率四倍这一前提下，放开利率水平，根据当地资金需求情况，自主地制定利率水平，比如可以采取由借贷双方自主协商的方式来确立交易利率。当然利息收入必须能覆盖交易成本和风险成本，也就是要实现赢利性。

创新信贷产品，对不同产品实行差别利率。例如，对于生产性贷款和非生产性贷款就可以实行不同的利率，即对于生产性贷款实行较为优惠的利率以鼓励贫困农民通过农业生产改善家庭经济状况。

(4)建立小额信贷的风险控制机制

通过建立农户经济档案，对农户的家庭住址、人口、田亩、经济收入情况等详细记载并经常更新，这样，在发放贷款时可以减少不必要的违约风险。另外，可以对历史借款编制还贷记录，根据记录重新评定农户的信用等级，从而决定其信用贷款限额等级和利率优惠政策。对于那些历史记录不好的农户取消资格或加以限制，而对于信用良好的可以给予一定的利率优惠和优先贷款。

探索建立小额信贷的风险补偿机制，通过建立风险补偿基金，用于弥补因自然灾害等不可抗拒因素形成的小额信贷损失。为了分散和规避风险，可以在农村推行农业意外保险制度，3 扩大承担风险的主体，提高贷款当事人的抗风险能力，使农业风险由信用社和保险公司共同承担，同时做好信用社资本金的补充，完善呆、坏帐准备金制度。

(5)加快小额信贷监管框架的建立，完善相关法律法规

针对不同形式的农村小额信贷，应采取不同的监管模式，这里主要是要区分审慎性监管原则和非审慎性监管原则。一般来说，对于那些允许吸收公众存款的从事小额信贷业务的机构，如农村信用社，农村合作银行，综合性商业银行的小额信贷事业部，适用“低门槛、严监管”的审慎性原则，将其纳入银行监管框架中。对于一些硬性指标，如最低注册资本、资本充足率、存款准备金率、风险集中度等要严格规定。

而对于那些“只贷不存”的专业小额信贷公司和农村资金互助社、公益性小额信贷组织则适用非审慎性监管原则，为小额信贷机构设计行为准则。包括对小额信贷的信贷业务准入、客户保护、利率政策、法律规范等问题进行监管。

政府在设计监管框架时必须考虑到小额信贷机构所付出的成本，如各种信息披露文件的整理和报送的成本；其次还要考虑到监管者的监管成本，即监管者对大量的小额信贷组织必须付出很多的人力、物力和财力。如果监管框架的设计过于繁琐，既超过了被监管者的承受能力，也超过监管者的监管能力，最终或是形同虚设，或是归于失败。

尽快出台针对小额信贷的法律法规，给予现有的小额信贷机构合法地位，并为其提供一系列配套的优惠政策，如免除小额信贷业务的营业税，降低所得税，发放低利率的政府再贷款等。

(6)抓住机遇，小额信贷向正规化方向发展

以往的小额信贷采用的方式多为项目运行，因此不仅作用的范围很有限，而且很难实现可持续性，根据国外小额信贷的实践可以看出，小额信贷将来的发展方向是逐渐向正规化过渡，小额信贷的正规化主要可以通过两个途径实现：[1]一是从事小额信贷业务的NGOs（非政府组织）转变为正规金融机制。二是现有的正规金融机构进入小额信贷领域。

去年年底，中国银监会发布了关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见，这对于大力培育新型小额信贷组织，尤其是正规化小额信贷组织具有积极意义。该意见为非政府组织小额信贷机构早日实现合法化提供了契机，这类小额信贷机构在放宽市场准入的机遇下，有望通过努力取得金融牌照，进入正规金融，有了合法地位后就能吸收存款，就有了筹集资金的渠道。相关新闻：

李克强考察“小贷公司” 赞小额贷可做“大美事业”

时近4月，辽沈大地渐有春意，沈阳金融商贸开发区街头，人们已经脱掉厚厚的冬装，享受仲春暖阳。26日上午，国务院总理李克强在沈阳考察期间，来这里调研一家专门服务小微企业的“小贷公司”。

小额贷款服务小微企业——两“小”叠加，“大美”事业 小额贷款，是以个人或家庭为核心的经营类贷款，主要服务对象为广大工商个体户、小作坊、小业主。在我国，贷款难、利率高、融资渠道少，是众多小微企业的长期困扰。小额贷款门槛低、放贷快，正受到越来越多的小微企业欢迎，已成为扶持和解决小微企业融资难的途径之一。

沈阳瀚华科技小额贷款有限公司就是众多小额贷款公司中的一家。这家公司门脸不大，共有两层，李克强进门直接走上公司二楼，和正在这里办理贷款业务的客户及工作人员攀谈起来。负责人介绍，这家小额贷款公司在沈阳开业不到3年，已为2500多户小微企业、个体工商户及个人提供融资服务，从进城农民工到城市中低收入家庭，都是他们的客户。

“你自己在创业？创业做什么？贷款期限是多少？贷款利率有多少？是否需要其他费用？ 4 每年都在这贷吗？贷了几年了？”李克强对正在这里办业务的女客户张鑫问得很仔细。张鑫大学毕业10年，自己和老公一起创业做汽车用品生意，以前走银行商业贷款，需要抵押物，手续特麻烦，三年前，他们开始在这里尝试小额贷款，第一年贷款20万，第二年35万，今天是来办第三年50万的贷款手续。这里办贷款不需要抵押物，又因为前两年信用良好，第三年手续更加便捷。

连年贷款、数额递增，意味着事业的进步。李克强笑着点头，赞许地说，希望你们在创业当中成功，也带动更多的就业。

“小额贷款服务小微企业，两‘小’和谐叠加，就能做出大美的事业”。李克强总结小额贷款的“大意义”，他转身问企业负责人：“你有什么建议，直接提？”在总理鼓励下，公司负责人一口气提了扩大融资渠道、财税支持、希望办民营银行等三条建议。李克强边听边对随行的金融财税部门负责人说，要抓紧研究，尽量支持。

员工和客户们簇拥着总理走下楼梯，在公司门前，总理一只脚已经迈出玻璃门，又停下身，扭头再次告诉负责人，“你的三条建议我记住了”。又问： “你叫什么名字？” “我叫张国祥。”

“你这名字好啊，国家吉祥。” “国家吉祥，我就好做生意了！” 总理笑了，大家都笑了。【新闻背景】

小额贷款近年在中国发展迅速。2013年，国务院办公厅发布《关于金融支持小微企业发展的实施意见》、《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，要求优化小微企业金融服务，加快丰富和创新小微企业金融服务方式，积极发展小型金融机构，大力拓展小微企业直接融资渠道，切实降低小微企业融资成本，加大对小微企业金融服务的政策支持力度，全面营造良好的小微金融发展环境。前不久结束的十二届全国人大二次会议上，李克强总理在《政府工作报告》中也指明了金融改革发展的方向：“让金融成为一池活水，更好地浇灌小微企业、‘三农’等实体经济之树”。国家对小额信贷政策的演变：

1.政策演变

最初，以解决扶贫资金使用效率和扶贫攻坚为主要目标的中国小额信贷项目，主要是在中共中央和国务院扶贫政策的大背景下发展起来的。新世纪以来，小额信贷已从扶贫扩大到

为农村广大农户服务的范围。

1996年9月，中共中央和国务院召开中央扶贫工作会议，强调加大扶贫资金的投入和执行资金的到村到户的制度以及各级党政一把手扶贫负责制度。中央政府的扶贫方针和政策与“扶贫社”（FPC）等非政府和半政府小额贷款扶贫试点项目所追求的扶贫到户和保证扶贫资金的高回收率的目标是完全一致的，这样的宏观扶贫环境对“扶贫社”等非政府和半政府

小额信贷扶贫试点工作的开展和推广是极为有利的。

1998年2月，国务院扶贫办召开全国扶贫到户工作座谈会，在这次会上国务委员、国务院扶贫开发领导小组组长陈俊生指出，小额信贷扶贫到户是一种有效的扶贫形式，应该积极试点，稳步推广。其最重要的特点是扶贫资金直接到最贫困的农户，而且到期还贷率很好。会议指出，从今年始，凡是没有进行小额信贷试点的省区，要积极进行试点工作；已进行试点的，要逐步推广；试点并取得成功的，可以稳步在较大范围内推广。

1998年10月14日，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：解决农村贫困人口的温饱问题，是一项紧迫而艰巨的任务。提出要“总结推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”。这是在中共中央文件中首次肯定小额信贷是扶贫资金到户的有效做法。

1999年中央扶贫开发工作大会再次强调小额信贷扶贫的作用，中发（99）10号文件进一步提出，小额信贷是一种有效的扶贫到户形式，要在总结经验、规范运作的基础上，积极稳

妥地推行。

中央政府在中国农村十年扶贫开发纲要（2001-2010年）中继续重申：“积极稳妥地推广

扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产。”

2005年中央一号文件第一次明确提出：培育竞争性的农村金融市场，有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作。有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业

发起的小额信贷组织。

2.法规状况

（1）商业银行。1999年4月《中国农业银行“小额信贷”扶贫到户贷款管理办法》要求向贫困农户提供低息贷款时，无须农户提供抵押担保，基本的运作要求是小额短期、贷户联

保、整贷零还。不过，此文件现在已不执行。

为缓解城市贫困，2003年1月中国人民银行会同财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部共同制定了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，2003年7月中国人民银行、财政部、国家发展和改革委员会、劳动和社会保障部联合下发了关于《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》有关问题的补充通知，对下岗失业人员小额担保贷款加以管理和规范，但这种制度设计主要是把小额信贷作为实现政府目标的手段，缺乏长期的战略和可持续目标设计。

（2）信用社。中国农村信用合作社是分支机构最多的农村正规金融机构，分支机构遍及几乎所有的乡镇甚至村庄，也是农村正规金融机构中惟一与农户具有直接业务往来的金融机构，是农村正规金融机构中向农村和农业经济提供金融服务的核心力量。2003年末，中国有34581家农村信用社，其农业贷款余额8424亿元，占全部正规金融机构农业贷款总额的约86%。1996年以前，农村信用合作社由农业银行的领导，作为中国农业银行的农村基层组织，大部分存款必须转存到农业银行。1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》颁布后，农村信用合作社脱离农行，而由中国人民银行负责统一监管，2003年起，由中国

银行业监督管理委员会监管。

1999年7月中国人民银行出台了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》，提出了“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的政策，并将确定个人信用等级的标准制度化。2000年1月发布了《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》，借鉴此前非政府、半政府组织开展的小额信贷试验的制度安排，提出小组联保、强制储蓄、小组基金、分期还款、连续贷款等政策。中国人民银行于2001年12月颁布了《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》，要求全面推行农户小额信贷。2002年4月下发了《关于进一步做好农户小额信用贷款发放和改进支农服务工作的通知》，进一步加大对农村信用社小额信贷的管理、规范和支

持力度。

（3）非政府组织小额信贷。中国的金融法规禁止包括非政府组织在内的非金融机构提供任何类型的金融服务。中国绝大多数小额信贷机构都登记注册成为非政府组织，但非政府组织小额信贷至今尚未获得正式的合法身份。小额贷款项目经常需要“协商”出一个临时的法律身份，因为没有正式的程序和规章来确定谁是小额贷款机构，所以很多小额贷款项目利用捐赠人和地方政府之间的协议作为非正式的经营许可。除了中国社科院“扶贫社”（FPC）和UNDP/CICETE主管的“乡村发展协会”得到了人民银行的书面批准进行小额信贷扶贫试

验外，其他一些非政府组织开展的业务在理论上是非法的。

面对非政府组织在小额信贷运动中发挥的实际作用和法规的限制之间的不协调，中国人民银行采取了折衷的方式，默许或部分地允许非政府组织继续在扶贫的“保护伞”下提供小额

信贷服务。

（4）金融公司。一些国家，金融公司作为一类操作机构，也开展小额信贷业务。中国人民银行规定，只有在申请前一年总资产超80亿元、自有净资产超30亿元的企业集团才有资格申请成立金融公司；并且，金融公司只能向其成员企业提供金融服务。这些成立资格及金融服务对象方面的限制，使中国的金融公司不可能充当小额信贷机构。

3.有关融资、利率和税收规定

（1）融资政策。金融机构小额信贷资金来源主要是吸收各类存款，还涉及财政资金、国际机构委托发放的小额信贷资金以及中央银行再贷款等。农村信用社除可以吸收存款外，在向农户提供小额信贷贷款时还可能获得中央银行的再融资支持。

非金融机构的资金来源中，捐赠资金是重要来源；财政资金所占比例不大；存款资金（强制储蓄）所占比例很小。中国的非金融小额信贷机构既不能向社会公众吸收存款，也无法享受央行再融资支持。中央银行也禁止商业银行向登记为“社会团体法人”的小额信贷机构提供融资，半政府组织和非政府组织小额信贷机构很难从商业银行获得贷款和扶贫贴息贷款。尽管多数非政府组织能够从政府那儿获得一些诸如薪资、办公场所和交通工具等形式的补贴，间接地增加了一些非政府组织的操作资金，但这部分补贴很不稳定。资金来源单一，缺乏持续、稳定的融资渠道，影响到非金融小额信贷机构规模的扩大和可持续发展。

（2）利率政策。中国过去实行严格的存、贷款利率管制。《中华人民共和国中国人民银行法》（全国人大，1995）和《人民币利率管理条例》（中国人民银行，1998）规定，人民银行决定存贷款基准利率，农村信用社有权按照人民银行设定的基准利率，即12个月贷款利率发放贷款。自2004年10月起，人民银行（央行）规定，对全国商业银行只规定存款上限和贷款下限，城乡信用社的贷款上限暂不取消，可在基准利率的0.9 ~2.2倍之间浮动。农村信用社农户小额信用贷款按人民银行公布的贷款基准利率和浮动幅度适当优惠，农户联保贷款利率和方式及结息的办法由信用社在适当优惠的前提下，根据小组成员的存款利率、费用成本和贷款风险等情况与借款人协商确定。这些规定都限制了农村信用社小额信贷的利率，影响了农信社小额信贷的可持续发展。农业银行管理的扶贫贴息贷款实行政府规定的低利

率，由国家财政部给予贴息，可持续发展更无从谈起。

不同非政府组织小额信贷的利率的差别很大。其中，一些非政府、半政府组织小额信贷机构收取的有效贷款利率远远高于人民银行规定的基准利率，但是，这没有得到国家法律的正式认可。

（3）税收政策。对金融机构小额信贷业务和其他商业性贷款一样，都要征税，即农业银行和信用社操作的小额信贷按规定要缴纳营业税、营业税附加及所得税（不过，对国家规定的592个贫困县农信社的经营业务，包括小额信贷，免征所得税）。这增加了中国金融机构

开展小额信贷的运作成本，影响了其经营小额信贷的积极性。

对于非政府组织小额信贷业务，政府没有明确的税收政策。在实际操作中，个别地方税

务部门对非政府组织开展的小额信贷业务进行征税。

（三）组织机构

中国实施小额信贷的组织机构大体可分为四种类型：

（1）利用双边或多边项目成立专门的机构（办公室）来管理和操作外援资金，按照出资机构的要求和规章进行运作。按这样的组织机构来运作的项目有UNDP的项目、世界银行资助的项目、UNICEF的项目、执行期间的澳援青海项目、加拿大CIDA的新疆项目等。

（2）利用民间机构（非政府组织）来实施小额信贷扶贫。由这样的组织机构运作的项目

有社科院的“扶贫社”项目、香港乐施会的项目。

（3）由政府部门成立专门机构（与农业银行合作）管理和操作扶贫贴息贷款。由这样的组织机构运作的项目有陕西省、云南省、四川省、贵州省和广西自治区等多家政府扶贫项目。

（4）由金融机构直接操作的小额信贷项目。例如：河北省滦平县农村信用社的国际援助 小额信贷项目、澳援青海项目执行期满后交到地区农行执行的项目；从2002年开始全国范围农信社开展的农户小额信用贷款和农户联保贷款；城市商业银行与担保机构开展的城市小

额信贷。

不同组织机构实施的项目有各自的特征：一般说来，民间机构和外援项目重视社会发展和持续发展目标；政府项目注重发展速度和规模；金融机构的项目多数注重持续性和风险控

制。

（四）项目运作方法

最初，中国小额信贷项目是效仿孟加拉乡村银行（Grameen Bank，简称GB）模式，在随后政府推广的小额贷款扶贫项目也是一种借鉴GB模式的项目。与此同时，一些国际机构和双边合作项目在不断探索其他的方法。总体来讲，中国绝大多数前两类的扶贫小额信贷项目是连带小组方式，强调社员相互合作和监督。典型的小组方法是：社员自愿组成5人小组（直系亲属不得在同一组内），一般6~8个小组构建一个中心，分别选出组长和中心主任，小组成员间要互相帮助和监督，并发挥联保作用，形成自身内部的约束机制。每周（或根据还款频率而定：可能是每旬、每半月或每月）由中心主任召集会议，内容主要是检查项目落

实和资金使用情况，办理放、还、存款手续，交流经验等。

另外，目前中国的扶贫小额信贷项目中也有直接给个人的贷款和类似于国际“村银行”（Village Banking）形式的贷款。此外，中国扶贫小额信贷项目有的仅强调信贷服务，有的则仅是综合扶贫项目的一部分，还有的则不仅提供信贷服务，还提供其他与经济和社会发展

活动相关的服务。

农村信用社小额信贷项目没有专门的扶贫功能。它的基本做法是将辖区内农户区分为不同的信用等级，再据此决定贷款的额度（从1千元到2万元不等）和发放信用贷款证，一般实行短期贷款和整贷整还制。它实行农户信用贷款“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的政策，以及提出建立信用村（镇）的标准。农信社的农户联保贷款则是在国外GB

模式和国内项目基础上的一种改良。

（五）目标群体特征

中国小额信贷扶贫项目的目标群体的总体特征是贫困地区的贫困户，不少机构强调以贫困妇女为主要受益群体。以扶贫攻坚为宗旨、国家扶贫贴息贷款为主要资金来源的政府型小额信贷扶贫项目，其目标群体强调到达有生产能力的最贫困户，实际是以按政府组织登记的贫困户为基本目标群体，但不十分强调以妇女为主。大多数外援项目和社科院“扶贫社”项

目则非常强调以贫困妇女为主要目标群体。

农村金融机构开展的外援项目（与地方农行合作的澳援青海项目、信用社与加拿大合作金融机构DID合作的的滦平项目）则只要求在贫困地区开展，并不强调目标客户一定是贫困户或贫困妇女。农村信用社小额信贷项目的目标群体是农村所有有贷款需求并具备信用标

准的全体农户，贷款者为家庭户主，一般为男性。

小额信贷资料，请查收.刘行。

第三篇：小额信贷资料

北京市小额贷款公司试点实施办法(一)第一条 为有效配置金融资源，引导资金支持农村、郊区和中小企业发展，改善金融服务，根据国家有关法律法规，按照中国银监会、人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发〔2008〕23号)的要求，制定本办法。

第二条 本办法所称小额贷款公司，是指在北京市由自然人、企业法人或其他社会组织依法设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。

第三条 小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，以其认缴的出资额或认购的股份为限对公司承担责任。

第四条 小额贷款公司应执行国家金融方针和政策，在法律、法规规定的范围内开展业务，自主经营，自负盈亏，自我约束，自担风险；合法的经营活动受法律保护，不受任何单位和个人的干涉。

第五条 市金融办为小额贷款公司市级主管部门(以下简称市主管部门)，负责本市小额贷款公司试点工作的统筹协调、审批、监督与风险处置。

在本市设立小额贷款公司，应经市主管部门的审查批准。

第六条 凡是区、县政府能明确一个主管部门(设金融办的为区、县金融办)负责对小额贷款公司初审和日常监督管理，并承诺愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本区、县范围内开展小额贷款公司试点工作。

各区、县主管部门是所在区、县小额贷款公司日常监督管理和风险处置的第一责任人，负责小额贷款公司筹建、开业初审；负责日常监督管理；负责小额贷款公司的风险处置。

各区、县主管部门要定期向市主管部门报送小额贷款公司管理运营情况，并抄送北京银监局和人民银行营业管理部。

第七条 小额贷款公司的名称由行政区划、字号、行业及组织形式依次组成，其中行政区划指区、县级行政区划的名称，行业表述应当标明“小额贷款”的字样，组织形式为有限责任公司或股份有限公司，且公司名称应当符合本市工商企业注册的有关规定。未经批准，任何公司不得标注“小额贷款”字样。

第八条 设立小额贷款公司应具备以下条件：

(一)符合《中华人民共和国公司法》规定的公司章程；

(二)股东符合法定人数；

(三)单一最大股东(包括其关联方)持有的股份不得超过公司注册资本总额的30%，其他单一股东及其关联方持有的股份不得超过公司注册资本总额的20%，且不得低于公司注册资本总额的1%；

(四)有限责任公司注册资本不得低于5000万元，股份有限公司注册资本不得低于1亿元。注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳；

(五)小额贷款公司的股东资格应当符合法律法规和市有关部门规定的条件；

(六)符合任职资格条件的董事、监事和高级管理人员；

(七)具备相应专业知识和业务经验的工作人员；

(八)必要的组织机构和管理制度；

(九)符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施；

(十)法律法规规定的其他条件；(十一)市主管部门认为必要的其他条件。

第九条 建立小额贷款公司股东信用征信制度。公司设立和变更股东时，区县主管部门应聘请专门的信用征集评估机构，对法人股东和自然人股东的信贷、纳税、合同履约、股东间关联关系及遵守法律法规等信用情况进行征集和评价。股东信用评价合格并符合小额贷款公司投资人要求的才能成为小额贷款公司股东。

信用评估机构出具的股东信用证明，应真实地反映股东的信用情况，并对其真实性承担责任。

第十条 申请设立小额贷款公司，应当先申请筹建。申请人将下列筹建申请材料报送拟设小额贷款公司所在区、县主管部门：

(一)筹建申请书。申请书应当载明拟设立小额贷款公司的名称、拟注册住所、注册资本、股权结构、业务范围、机构性质、组织形式、发起人或出资人基本情况及出资比例以及设立的目的；

(二)可行性研究报告。包括对当地经济金融发展状况分析，组建小额贷款公司的可行性和必要性，市场前景分析，未来业务发展计划，风险处置预案等；

(三)筹建工作方案。包括拟设公司筹建工作步骤和时间安排，主要管理制度的起草计划，业务拓展计划，风险控制措施，资金来源，公司治理架构，部门设置和从业人员配置，内控体系，主要董事、监事及拟聘高级管理人员，信贷部门负责人和风险控制部门负责人的基本情况，经授权的筹建组人员名单、履历、联系地址及电话，选址方案；

(四)出资人关于出资设立小额贷款公司的股东协议。协议内容应包括但不限于拟设小额贷款公司的名称、住所、业务范围、注册资本金、股本结构，出资人出资额与占股份比例，出资人的权利义务等；

(五)出资人关于出资设立小额贷款公司的承诺书。承诺自觉遵守公司章程、接受监管并承担风险、自觉遵守国家及本市相关规定、不吸收公众存款、不参与非法集资活动的承诺书；

(六)出资人之间的关联关系情况说明及相关证明材料，以及如果存在隐瞒事项，出资人在小额贷款公司的投票权将受到限制的承诺；

(七)法人股东的名称、注册地址、法定代表人、经过工商年检的营业执照复印件、经营情况、诚信状况、未偿还金融机构贷款本息情况及所在行业状况、纳税记录等事项；拟投资入股的自有资金来源真实的承诺书；董事会或股东(大)会会议关于同意出资设立小额贷款公司的决议；最近1年经审计的资产负债表、利润表和现金流量表；

(八)自然人股东的姓名、身份证复印件、入股资金来源及个人收入来源合法真实的承诺书；

(九)联系人及其手机、办公电话、传真电话、电子邮件、通讯地址(邮编)；

(十)律师对拟申报材料的合法合规性出具的法律意见书；

(十一)市主管部门要求的其他材料。

第十一条 区、县主管部门应在收到符合要求的全套筹建申请材料后20个工作日内，依据本办法第九条的规定聘用专门的信用评估机构完成对股东信用评价。

区、县主管部门应在收到股东信用评价报告后15个工作日内，将全套筹建申请材料连同初审意见、股东信用评价证明及时报送市主管部门。

市主管部门应在收到设立小额贷款公司的完整申请资料之日起30个工作日内做出批准或者不予批准筹建的决定，并书面通知申请人，抄送区、县主管部门。特殊情况下，市主管部门可以适当延长审查期限，并书面通知申请人，但延长期限 不得超过3个月。

申请人凭批准筹建文件到拟设小额贷款公司所在地的区、县主管部门领取开业申请表。

第十二条 申请人应自批准筹建之日起3个月内完成筹建工作，并提交设立申请。在规定期限内未完成筹建工作的，应当说明理由，经拟设小额贷款公司所在地的区县主管部门批准，报经市主管部门，可以延长1个月。在延长期内仍未完成筹建工作的，批准筹建文件自动失效。

第十三条 在本办法第十二条规定的筹建有效期内，申请人应当将填写好的开业申请表连同下列资料报送拟设小额贷款公司所在地的区县主管部门：

(一)设立申请书。申请书应当载明拟开业小额贷款公司的名称、住所、注册资本、股权结构、业务范围、拟任高级管理人员情况、经营方针及计划、主要管理制度、营业场所安全、是否符合设立条件等基本信息，及其他需要说明的情况；

(二)筹建工作报告。内容包括筹建过程、筹建工作落实情况以及是否符合设立要求等；

(三)经股东(大)会会议通过的公司章程；

(四)股东名册，包括股东名称(企业法人要有注册地址和法人机构代码)、出资额以及股份比例；

(五)主要管理制度和组织机构图；

(六)拟任职董事、高级管理人员的任职资格证明材料；

(七)法定验资机构出具的验资证明；

(八)营业场所所有权或使用权的证明材料；

(九)公安、消防部门对营业场所出具的安全、消防设施合格证明；

(十)联系人及其电话、传真电话、电子邮件、通讯地址(邮编)；

(十一)律师对申报材料的合法合规性出具法律意见书；

(十二)市主管部门要求的其他材料。

区、县主管部门自收到完整设立申请材料之日起15个工作日内审核完毕，连同审核意见报送市主管部门。市主管部门在收到申请材料和区、县主管部门审核意见齐备后15个工作日内做出批准或者不予批准的决定，并书面通知申请人，抄送区、县主管部门。

第十四条 市主管部门批准设立的小额贷款公司，由市工商行政管理部门予以注册登记，颁发营业执照。

第十五条 拟任小额贷款公司董事、监事和高级管理人员需具备下列条件：

(一)无犯罪记录和不良信用记录；

(二)具备本科以上学历，从事金融领域工作3年以上，或从事相关经济管理工作5年以上；或大专以上学历，从事金融领域工作8年以上；

(三)具备与履行职责相适应的专业知识与能力；

(四)拟任总经理应参加由市主管部门组织的任职资格考试和谈话。第十六条 经各区、县主管部门审核和市主管部门批准，小额贷款公司可设立分支机构，具体办法另行规定。

第十七条 小额贷款公司应在批准开业之日起5个工作日内向本市公安机关、北京银监局和人民银行营业管理部报送相关材料。

第十八条 小额贷款公司在当地税务部门办理税务登记，并依法纳税。

第十九条 小额贷款公司有下列变更事项之一的，在工商登记变更前须经区、县主管部门报市主管部门批准：(一)变更名称；

(二)变更注册资本；

(三)变更住所；

(四)变更业务范围；

(五)变更股东；

(六)变更董事及高级管理人员；

(七)变更章程；

(八)变更组织形式；

(九)合并、分立；

(十)市主管部门要求申报的其他变更事项。

小额贷款公司发生以上变更事项，经区县主管部门初审报市主管部门批准后，持市主管部门批准材料到工商行政管理机关办理变更登记备案手续。

第二十条 小额贷款公司法人资格的终止包括解散和破产两种情况。

小额贷款公司可因下列原因解散：

(一)公司章程规定的解散事由出现；

(二)股东(大)会决议解散；

(三)因公司合并或者分立需要解散；

(四)依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；

(五)人民法院依法宣布公司解散。

小额贷款公司解散，依照公司法进行清算和注销。

小额贷款公司被依法宣告破产的，依照企业破产法实施破产清算并注销。

第二十一条 小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录，符合规定条件的，可在股东自愿的基础上，按照中国银监会发布的《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行。

第二十二条 小额贷款公司的股东应为境内的自然人、企业法人或其他社会组织，其中最大股东应为小额贷款公司所在区县的自然人、企业法人或其他社会组织。

有犯罪记录和不良信用记录者，不得成为小额贷款公司股东。

第二十三条 境内企业法人作为小额贷款公司股东的，应符合以下条件：

(一)在工商行政管理部门登记注册，具有法人资格；

(二)有良好的社会声誉、诚信记录和纳税记录；

(三)财务状况良好，入股前一完整会计盈利；

(四)入股资金来源合法，为真实自有资本，不得以借贷资金或他人委托资金入股；

(五)有较强的经营管理能力和资金实力；

(六)市主管部门要求的其他条件。

第二十四条 境内自然人作为小额贷款公司股东的，应符合以下条件：

(一)有完全民事行为能力；

(二)有良好的社会声誉和诚信记录；

(三)入股资金来源合法，为真实自有资产，不得以借贷资金或他人委托资金入股；

(四)市主管部门要求的其他条件。

第二十五条 境内其他社会组织投资入股小额贷款公司的，应符合国家对其他社会组织投资管理的相关规定，具备良好的社会声誉和诚信记录，具备投资主体资格，具有资金实力，不得以借贷资金或他人委托资金入股。

第二十六条 小额贷款公司股东不得虚假出资或者抽逃资本。小额贷款公司不得 接受本公司股份作为质押权标的。小额贷款公司股东在公司设立后3年内不得转让、质押其持有的股份。

第二十七条 小额贷款公司的资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金、来自不超过两个银行业金融机构的融入资金及经国家有关部门同意的其他资金来源。

第二十八条 在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。融入资金的利率、期限由小额贷款公司与相应银行业金融机构自主协商确定。

第二十九条 小额贷款公司应向人民银行营业管理部申领贷款卡。向小额贷款公司提供融资的银行业金融机构，应将融资信息及时报送人民银行营业管理部和北京银监局，并跟踪监督小额贷款公司 第三十条 在试点阶段，小额贷款公司的业务范围限定在注册所在区、县行政区域内发放贷款。

第三十一条 小额贷款公司可自主选择贷款对象，在试点阶段，每年向三农方面发放的贷款金额不得低于全年累计放贷金额的70%。

第三十二条 小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”的原则，鼓励小额贷款公司面向农户、微型企业、中小企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的3%。

第三十三条 小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率不得超过司法部门规定的上限，下限为中国人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。

第三十四条 贷款合同参照银行贷款的标准化合约，由借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定。

第六章 小额贷款公司的公司治理

第三十五条 小额贷款公司的组织机构及其职责应按照《中华人民共和国公司法》的相关规定执行，并在其章程中明确。

第三十六条 小额贷款公司应根据其决策管理的复杂程度、业务规模和服务特点设置简洁、高效、灵活的组织机构。完善股东(大)会、董事会、监事会、高级管理层的议事制度和决策程序。

第三十七条 小额贷款公司设总经理1名，根据需要设副总经理1至3名。

小额贷款公司董事会应对总经理实施专项审计。审计结果应向董事会、股东会或股东大会报告，并报市和区县主管部门。总经理、副总经理离任时，须进行离任审计。

第三十八条 小额贷款公司董事和高级管理人员对小额贷款公司负有忠实守信义务和勤勉尽责义务。

董事违反法律、法规或小额贷款公司章程，致使小额贷款公司形成严重损失的，应对公司承担相应赔偿责任。

总经理、副总经理违反法律、法规、公司章程或超出董事会授权范围做出决策，致使小额贷款公司遭受严重损失的，应对公司承担相应赔偿责任。

第三十九条 小额贷款公司董事会和经营管理层可根据需要设置专业委员会，提高决策能力和管理水平。

第四十条 小额贷款公司要建立适合自身业务特点和规模的薪酬分配制度、正向激励约束机制，培育良好的企业文化。

第四十一条 小额贷款公司应根据各类贷款业务的性质和特点制定相应的贷款管理规章，并针对贷款业务的尽职调查、审批、授权授信、贷后检查、风险管理、关联交易、违规处罚等内容建立健全相关的业务流程和操作规范。

第四十二条 小额贷款公司的金融服务创新应在审慎经营和合法规范的基础上进行，周密考虑业务创新的法律性质、操作程序、经济后果等，严格控制新业务的法律风险和运行风险。

第四十三条 小额贷款公司应当按照我国反冼钱的有关规定逐笔记录和保存单笔或者当日累计交易相当于20万元人民币数额以上的现金缴存、现金支取、现金汇款、现金票据解付及其他形式的现金收支记录。

第四十四 条小额贷款公司应当依据国家有关法律法规制订并实施本公司的财务制度、会计工作操作流程和会计岗位工作手册。应建立出账审批制度，确保业务审批和财务核算相对独立；建立财务核对制度，定期与银行、借款人对账，确保财务一致；建立会计档案保管和交接制度，防止会计档案被替换、更改、毁损、散失和泄密。

小额贷款公司在同级财政部门办理财政登记备案，执行国家财务会计制度，依法接受会计监督。

第四十五条 小额贷款公司应按照有关规定，建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度，准确进行资产分类，充分计提呆账准备金，确保资产损失准备充足率始终保持在100%以上，全面覆盖风险。资产分类和计提呆账准备金的方法参照中国人民银行、银监会、财政部对商业银行的相关规定执行。

第四十六条 小额贷款公司可自建或依托具有相当资质的银行业金融机构建立完善的计算机信息系统。建立电子数据的即时保存和备份制度，重要数据必须异地备份并且长期保存，也可租用相关共享服务中心进行系统和数据备份。

第四十七条 小额贷款公司应建立健全内部审计稽核制度，设立职责明确的监察稽核岗位，配备有能力的监察稽核人员。监察稽核岗位对公司董事会和股东(大)会负责，以保证监察稽核的独立性和权威性。小额贷款公司董事会和管理层应重视和支持监察稽核工作，对监察稽核中发现的违反法律、法规和公司制度的行为，应及时纠正和处罚。

第四十八条 小额贷款公司应建立信息披露制度，按要求向市、区县主管部门、向人民银行营业管理部、北京银监局、向公司股东、向为其提供融资的银行业金融机构、向有关捐赠人披露经中介机构审计的财务报表和业务经营情况、融资情况、大额贷款、重大事项等信息，必要时应向社会披露，并保证信息的真实准确和完整。对突发事件和突发业务风险等重大事项应及时报告主管部门。第四十九条 小额贷款公司应主动接受市、区县主管部门的监督管理。按月向市、区县主管部门提供财务报表和贷款统计表，并自觉接受市、区县主管部门的现场检查。

第五十条 小额贷款公司应接受社会监督。小额贷款公司开业时，应在本区、县主要媒体和营业场所向社会公告公司基本信息，承诺公司不吸收公众存款，坚决杜绝涉入任何形式的非法集资和非法证券买卖，遵守反洗钱相关法律法规，并自觉接受社会公众监督。

第五十一条 各区县主管部门应加强对小额贷款公司的日常监督管理，按月、季、年对小额贷款公司的经营管理和内控风险情况进行监测，每年至少进行一次全面业务检查，视小额贷款公司经营情况适时安排专项检查。对日常监管中发现的重大问题和突发事件应及时向区县主管部门和市主管部门报告，并通报相关部门。

第五十二条 人民银行营业管理部对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司信用状况纳入信贷征信系统。小额贷款公司应定期向信贷 征信系统提供借款人、贷款金额、贷款担保和贷款偿还等人民银行营业管理部要求的业务信息。

第五十三条 小额贷款公司在经营过程中，若有非法集资、变相吸收公众存款等严重违法违规行为，由区县政府负责查处，报市主管部门后，由市主管部门责令整改、取消其小额贷款试点资格，提请工商部门吊销营业执照和罚款。

第五十四条 试点阶段，为加强监管，规范运营，提升服务，小额贷款公司应委托一家提供农村金融服务范围广、网点多、实力强并能为小额贷款公司提供服务支持的商业银行开立存款账户作为小额贷款公司资金托管银行，并为其统一提供支付结算服务。托管银行应切实负起资金安全监督责任，如发生任何资金支付结算等资金使用违规行为，应及时报告市主管部门。

第五十五条 本办法实施过程中出现的问题，由市金融办会同有关部门协调解决。

第五十六条 本办法自发布之日起施行。中国银监会关于印发《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》的通知 银监发〔2009〕48号 各银监局（西藏除外）： 现将《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》印发给你们，请认真贯彻执行。二○○九年六月九日 

小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定 第一章总则

第一条为做好小额贷款公司改制设立村镇银行工作，根据《中国银行业监督管理委员会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》、《村镇银行管理暂行规定》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》等，制定本暂行规定。 第二条本暂行规定适用于按照《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求，经省级政府主管部门批准、在工商管理部门注册登记、在县（市）及县（市）以下地区设立的小额贷款公司。 第二章准入条件

第三条拟改制小额贷款公司须符合《指导意见》的审慎经营要求。

第四条小额贷款公司改制设立村镇银行，除满足《村镇银行管理暂行规定》第二章、第三章、第四章规定外，还须满足下列条件：

（一）召开股东（大）会，代表三分之二以上表决权的股东同意小额贷款公司改制设立村镇银行，并对小额贷款公司的债权债务处置、改制工作作出决议。债权债务处置应符合有关法律法规规定。

（二）公司治理机制完善、内部控制健全、经营状况良好、信誉较高，且坚持支农服务方向。

1．各治理主体职责明确，议事规则和决策程序清晰，治理目标科学，考核激励机制有效，信息披露透明。

2．具有完备有效的内部控制制度，能覆盖各业务流程和各操作环节，且执行到位。

3．有良好社会声誉、诚信记录和纳税记录，无重大违法违规行为。

4．按《指导意见》新设后持续营业3年及以上；清产核资后，无亏损挂账，且最近2个会计连续盈利；资产风险分类准确，且不良贷款率低于2%；已足额计提呆账准备，其中贷款损失准备充足率130%以上；净资产大于实收资本。

5．资产应以贷款为主，最近四个季度末贷款余额占总资产余额的比例原则上均不低于75％，且贷款全部投放所在县域。

6．最近四个季度末涉农贷款余额占全部贷款余额的比例均不低于60%。 7．单一客户贷款余额不得超过资本净额的5％，单一集团客户贷款余额不得超过资本净额的10％。

8．抵债资产余额不得超过总资产的10％。

（三）已确定符合条件的银行业金融机构拟作为主发起人。

（四）省级政府主管部门推荐其改制设立村镇银行，同时对其公司治理、内部控制、经营情况等方面进行评价。

（五）未设村镇银行的县（市）及县（市）以下地区的小额贷款公司原则上优先改制。

（六）银监会规定的其他审慎性条件。 第三章程序和要求

第五条小额贷款公司改制设立村镇银行应当成立筹建工作小组，设立村镇银行的发起人应当委托筹建工作小组为申请人。筹建工作小组由主发起人、小额贷款公司等有关单位组成，负责相关改制工作。

第六条筹建工作小组须严格按照银行业监督管理机构要求，做好改制设立村镇银行筹建前期的各项准备工作，并按照《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》等有关要求落实筹建、开业阶段的相关工作。

第七条筹建工作小组须聘请具备资质的中介机构对拟改制小额贷款公司进行清产核资，同时对其管理状况进行专项审计。清产核资基准日原则上选定在清产核资工作开始时的上季末。筹建工作小组应对清产核资结果和审计结果进行复查。

第八条清产核资工作结束后，筹建工作小组、小额贷款公司和中介机构应对净资产结果进行确认，签定净资产确认书，并根据小额贷款公司股东（大）会通过的净资产处置方案对净资产进行处置。

第九条拟改制设立村镇银行的发起人，其资质、持股比例等必须符合《村镇银行管理暂行规定》。对不愿意作为发起人、不符合村镇银行发起人资格或持股要求的，申请人应在申报开业前完成相关股权转让或清退等工作。 第十条有关工作完成后，筹建工作小组应按照《中国银行业监督管理委员会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》、《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》等要求，向银行业监督管理机构提交改制设立村镇银行的筹建和开业等行政许可申请材料。清产核资基准日与申请筹建日期不得超过3个月。

第十一条申请人申请筹建，除提交《村镇银行组建审批工作指引》规定材料外，还应提交以下材料：

（一）股东（大）会同意改制的决议书及中介机构出具的法律意见书；

（二）清产核资报告、管理状况专项审计报告；

（三）上一经营审计报告；

（四）净资产确认书及分配报告；

（五）银行业金融机构拟作为主发起人的书面声明；

（六）省级政府主管部门出具的有关意见；

（七）小额贷款公司设立批复文件及营业执照；

（八）银行业监督管理机构规定的其他材料。

开业申请材料同《村镇银行组建审批工作指引》规定材料。 第十二条银行业监督管理机构根据《中国银行业监督管理委员会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》、《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》等规定的权限、程序和时限，受理、审查并决定小额贷款公司改制设立村镇银行的筹建和开业等行政许可事项。

第十三条筹建工作小组在收到核准开业的批复文件后，要及时按法定程序解散小额贷款公司并注销营业执照，凭银行业监督管理机构颁发的金融许可证办理工商登记。

第四章监督管理

第十四条银行业监督管理机构要加强指导监督，严把准入关，确保改制工作依法合规、稳步推进。

第十五条银行业监督管理机构严格按照《村镇银行管理暂行规定》、《中国银监会 关于加强村镇银行监管的意见》等有关文件要求，加强对改制后村镇银行的持续监管，确保其稳健发展。 第五章附则

第十六条本暂行规定未尽事项，按照《中国银行业监督管理委员会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》、《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》等规定执行。

第十七条各银监局可根据本暂行规定制定实施细则。 第十八条本暂行规定自颁布之日起实施。  

中国银行业监督管理委员会办公厅 二○○九年六月十二日印发

中国银行业监督管理委员会 中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见 银监发〔2008〕23号

各银监局，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、各省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行：

为全面落实科学发展观，有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设，现就小额贷款公司试点事项提出如下指导意见：

一、小额贷款公司的性质 小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。

小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，以其认缴的出资额或认购的股份为限对公司承担责任。小额贷款公司应执行国家金融方针和政策，在法律、法规规定的范围内开展业务，自主经营，自负盈亏，自我约束，自担风险，其合法的经营活动受法律保护，不受任何单位和个人的干涉。

二、小额贷款公司的设立

小额贷款公司的名称应由行政区划、字号、行业、组织形式依次组成，其中行政区划指县级行政区划的名称，组织形式为有限责任公司或股份有限公司。

小额贷款公司的股东需符合法定人数规定。有限责任公司应由50个以下股东出资设立；股份有限公司应有2--200名发起人，其中须有半数以上的发起人在中国境内有住所。

小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。

申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当 地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。此外，还应在五个工作日内向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料。

小额贷款公司应有符合规定的章程和管理制度，应有必要的营业场所、组织机构、具备相应专业知识和从业经验的工作人员。

出资设立小额贷款公司的自然人、企业法人和其他社会组织，拟任小额贷款公司董事、监事和高级管理人员的自然人，应无犯罪记录和不良信用记录。小额贷款公司在当地税务部门办理税务登记，并依法缴纳各类税费。

三、小额贷款公司的资金来源

小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。融入资金的利率、期限由小额贷款公司与相应银行业金融机构自主协商确定，利率以同期“上海银行间同业拆放利率”为基准加点确定。

小额贷款公司应向注册地中国人民银行分支机构申领贷款卡。向小额贷款公司提供融资的银行业金融机构，应将融资信息及时报送所在地中国人民银行分支机构和中国银行业监督管理委员会派出机构，并应跟踪监督小额贷款公司融资的使用情况。

四、小额贷款公司的资金运用 小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均GDP水平，制定最高贷款额度限制。小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。有关贷款期限和贷款偿还条款等合同内容，均由借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定。

五、小额贷款公司的监督管理

凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。

小额贷款公司应建立发起人承诺制度，公司股东应与小额贷款公司签订承诺书，承诺自觉遵守公司章程，参与管理并承担风险。

小额贷款公司应按照《公司法》要求建立健全公司治理结构，明确股东、董事、监事和经理之间的权责关系，制定稳健有效的议事规则、决策程序和内审制度，提高公司治理的有效性。小额贷款公司应建立健全贷款管理制度，明确贷前调查、贷时审查和贷后检查业务流程和操作规范，切实加强贷款管理。小额贷款公司应加强内部控制，按照国家有关规定建立

健全企业财务会计制度，真实记录和全面反映其业务活动和财务活动。小额贷款公司应按照有关规定，建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度，准确进行资产分类，充分计提呆账准备金，确保资产损失准备充足率始终保持在100%以上，全面覆盖风险。小额贷款公司应建立信息披露制度，按要求向公司股东、主管部门、向其提供融资的银行业金融机构、有关捐赠机构披露经中介机构审计的财务报表和业务经营情况、融资情况、重大事项等信息，必要时应向社会披露。小额贷款公司应接受社会监督，不得进行任何形式的非法集资。从事非法集资活动的，按照国务院有关规定，由省级人民政府负责处置。对于跨省份非法集资活动的处置，需要由处置非法集资部际联席会议协调的，可由省级人民政府请求处置非法集资部际联席会议协调处置。其他违反国家法律法规的行为，由当地主管部门依据有关法律法规实施处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。中国人民银行对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司纳入信贷征信系统。小额贷款公司应定期向信贷征信系统提供借款人、贷款金额、贷款担保和贷款偿还等业务信息。

六、小额贷款公司的终止

小额贷款公司法人资格的终止包括解散和破产两种情况。小额贷款公司可因下列原因解散：

（一）公司章程规定的解散事由出现；

（二）股东大会决议解散；

（三）因公司合并或者分立需要解散；

（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；

（五）人民法院依法宣布公司解散。小额贷款公司解散，依照《公司法》进行清算和注销。

小额贷款公司被依法宣告破产的，依照有关企业破产的法律实施破产清算。小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行。

七、其他

中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构，要密切配合当地政府，创造性地开展工作，加强对小额贷款公司工作的政策宣传。同时，积极开展小额贷款培训工作，有针对性的对小额贷款公司及其客户进行相关培训。本指导意见未尽事宜，按照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合同法》等法律法规执行。

本指导意见由中国银行业监督管理委员会和中国人民银行负责解释。

请各银监局和人民银行上海总部、各分行、营业管理部、各省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行联合将本指导意见转发至银监分局、人民银行地市中心支行、县（市）支行和相关单位。

中国银行业监督管理委员会 中国人民银行 二○○八年五月四日

第四篇：中国小额信贷发展10年

中国小额信贷十年

杜晓山

社会科学出版社 2005.3序言 杜晓山*

本论文集是继1996年《中国农村小额信贷扶贫的理论和实践》一书后，我们编辑出版的第二本关于中国小额信贷发展理论和实践的记录文献。从一定意义上，它与第一本论文集形成了姊妹篇，共同记录了中国小额信贷的发展历程：过去和现状，也预见了未来可能的发展趋势。而且，它也是种种观点和理论碰撞的记录。

人们欣喜地看到，中国的小额信贷事业在发展壮大。1996年时，中国的小额信贷还仅仅是星星之火，主要还是那些国际机构资助的小额信贷项目在活动。到了今天，不仅这些项目的规模和范围在发展变化，而且政府主导型(政府部门与农业银行或农村信用社合作开展的小额信贷)和正规金融机构运作的小额信贷已渐成主力军。同时，各类项目又在发挥其自身的优势和功能。小额信贷在中国农村已成燎原之势，并已在城市展开。然而，我们也应认识到，与国际小额信贷运动相比，我们还处于发展的初级阶段，理念、理论和实践水平都还有一定的差距，更何况现代国际小额信贷运动本身就是一个新生事物。因此，一方面，我们为中国小额信贷的发展而欢欣鼓舞；另一方面，我们也应清醒地认识到它所面临的种种困难和挑战。我们的责任和任务是继续勇于直面挑战，克服困难，巩固成绩，扩大战果，争取中国小额信贷事业的成功。

这次由中国人民银行货币政策司、中国社会科学院贫困问题研究中心、孟加拉乡村银行托拉斯和美国乡村银行基金会等单位主办，由花旗集团基金会和福特基金会两个机构资助召开的“中国小额信贷国际研讨会”，具有特殊之处。首先，中央银行政策制定部门作为主办方之一召开大型国际小额信贷学术研讨会，在中国还是第一次，说明央行对小额信贷问题的重视程度。而过去，常常只是科研机构与小额信贷运作实践者为主进行研讨。其次，与小额信贷有关的各方都参加了会议。与会者有政府和央行决策或政策制定部门、国内外的理论工作者、实践工作者和国际多边和双边资助机构。与会人数120余人，收到论文、调研报告、文章达80多篇。大家共聚一堂，讨论切磋，相互启示，增进了解。再次，这次研讨会是一系列研讨会中的一次，我们还将继续这项活动。

既然是研讨会，就要提倡“百花齐放、百家争鸣”的“双百”方针和氛围。在会上，大家畅所欲言、言无不尽，甚至有对立观点的争论，真正起到了增进认识、互相启发、提高水平、促进发展的目的。立足于中国的实际，通过大家各种认识和观点的碰撞，经过各自的再思索和再检讨，我们看问题的角度就可能更公正、更全面，同时也更有利于脚踏实地篇决我们自己的实际问题，这正是我们需要的一种局面。例如，小额信贷的利率问题，对此人们有不同的观点。这也体现了国际上“福利型”小额信贷和“制度型”小额信贷两种流派的差别和争论。

小额信贷的利率高或低到底有什么样的利弊，哪个利大?哪个弊大?这是一个如何认识和选择的问题，或如何弥补弊端和不足的问题，也是一个涉及遵循市场规律和实施政府干预两者的关系及彼此如何协调的问题。利率的设定针对低收入群体，如何做到公正?实行低利率政策，在实践中谁能贷到钱?谁不能贷到钱?怎么监控?机构能正常和可持续运行吗?较高的利率似乎是“不公正”的，但穷人能贷到钱，又能承受商业利率，富人抢夺资金资源的现象就会减少，寻租现象也会减少，腐败现象也会降低，穷人“等、靠、要”的观念和“借钱不还”的错误观念也易于改变，经营机构也可不赔钱。当然，这一结果会使穷人在增收角度或扶贫优惠角度受到影响，但得到的是一种持续有效的服务。而且穷人还可以从别的渠道得到补偿，如政府应增加义务教育的补助、医疗卫生的补助，完全是无偿的，也体现出一种公正。市场经济和政府干预政策如何体现是合理，这是值得我们继续探讨的课题。我们应真正分清财政扶贫和信贷扶贫的不同功能，不能“缺位”也不能“越位”，不要扭曲正常金融市场秩序和行为。而且，也要分清小额信贷适用于什么样的贫困群体。

为了推动中国小额信贷事业的发展，我们在此不必多提在这方面已取得的成绩以及对贫困群体和农户的经济社会效益，这已是有目共睹的。我们是否可以多考虑如何应对中国小额信贷发展面临的挑战问题，目的是为了推动中国小额信贷事业更健康、更蓬勃地发展。

中国小额信贷发展所面临的挑战大体可分为外部因素和内部因素两方面。而且，各类小额信贷面临各自的问题，即使是同一个小额信贷项目在不同的发展阶段也有不同的问题。在这里抛砖引玉，提及几个问题，这只是我们认为从总体上或一般意义上所应考虑和解决的部分重要问题。除地理、自然和市场发育条件外，从外部因素看，至少有七点：一是非银行机

构搞小额信贷的合法地位。二是政府政策对小额信贷的支持程度、宽紧程度。例如，利率政策；小额信贷是否现在就要规范、如何规范；应有什么样的准入制度、退出制度、监管制度等。三是当地政府的态度、行为的影响，如何解决?四是其他项目或小额信贷项目彼此间的影响，包括公平和不公平的竞争问题。五是宏观经济环境好坏的影响，如农副产品的供求状

况、通货膨胀率高低的影响。六是资金来源的制约。七是当地信用环境的状况。

从小额信贷机构本身的内部因素看，目前值得注意和研究的主要问题如下：一是组织机构的性质和制度，包括产权制度、治理结构等是否合理、有效。目前较普遍的以政府官员兼职或按对行政官员的管理方式套用于对小额信贷企业经营型的管理，是组织制度上的“瓶颈”。二是人员素质和业务及管理水平的欠缺。三是利率水平的科学确定问题。四是激励和

奖惩机制是否合理、健全。由这些因素派生出的问题是：项目机构管理效率的低下；内部监管的薄弱；资产质量(还贷率)不高；资金流动(清偿力)不足(这与小额信贷的运作模式也有关)。于是，在中国，人们可以看到一个普遍的现象：小规模的小额贷款项目，只要认真去做，无论是何种性质的运作机构，都能获得成功。但规模变大后，各个项目的状况好坏差异就变得很大，而且迄今为止，还没有看到可持续发展的大中型小额信贷项目或机构在中国成功的实例。这也是中国与一些几乎同步开始发展小额信贷活动国家的差距所在。

对中国不同类型的小额信贷机构目前面临的主要矛盾，我们的基本看法是：一般说来，国际资助(或非政府、非银行资金支持)的项目无法取得信贷合法地位；难以实现或缺乏可持续发展的目标；资金约束严重；组织制度建设滞后，产权不明晰。农业银行作为政府主导型(政府与农行合作)项目的放贷主体，是否还有意愿和能力将扶贫小额信贷做下去；政府部门和农行能否密切配合、协调一致地保证信贷资金到达贫困户和高还贷率的实现；补贴式贷款的政策是否应予以调整或彻底改变；是否确定或如何实现可持续发展的目标。农村信用社开展的小额信贷项目如何能吸取政府主导型项目的经验教训，避免“被迫应付”或“一哄而上”两种倾向所造成的问题；如何借鉴成功小额信贷的经验，创新金融工具和运作方式；如何确立合理的利率政策；如何解决贫富兼顾的问题；如何化解历史包袱重、资产质量低对项目的负面影响等。

上述三类小额信贷项目共同面临的挑战则是专业业务和管理水平的提高以及与当地政府的关系问题。从另一个角度说，则是既要服务于既定的目标客户群体，又要降低机构自身的信贷风险。

综上所述，从总体上说，中国小额信贷事业正在克服困难中发展壮大，任重而道远。我们应继续聚集各方面的力量，调动一切积极因素，努力推动中国小额信贷事业进一步健康、茁壮成长。本书的出版，希望在这方面也能起到一定的推动作用。

*杜晓山，中国社会科学院农村发展研究所党委书记兼副所长。

目录

成绩显著，仍需努力„„„„„„„„„„„„„„„„„„王洛林／1

中国小额信贷的现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„吴晓灵／3

共同探求扶贫信贷资金的有效使用„„„„„„„„„„„„吕飞杰／7

1．中国小额信贷的发展与展望 „„„„„„„„„„„„„戴根有／l

2．中国农村小额信贷的实践尝试 „„„„„„„„„„„„杜晓山／5

3．扶贫信贷资金的历史、现状和未来„„„„„„„刘福合 苏国霞／18

4．理想的冲突 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„何道峰／36

5．小额信贷的风险控制 „„„„„„„„„„„„„„„„周忠明／53

6．非政府组织小额信贷的可持续发展 „„„„„„„„„„刘文璞／60

7．再次振兴小额信贷扶贫的政策建议 „„„„„„„„„„张保民／67

8．小额信贷的市场分割与整合 „„„„„„„„„„„„„白澄宇／74

9．中国小额信贷的发展„ „„„„„„„„„„„„„„„孙若梅／77

10．中国小额信贷模式选择的理性思考„„„„„„„„„„杨顺成／9l

11．关于农业银行到户扶贫贷款的调查与思考„„„„„„武建平／104

12．小额信贷扶贫的实践与启示„„„„„„„„„„„梁振思王玮／109

13．农村信用社农户小额信用贷款及其发展情况„„„„„„杨少俊／116

14．小额信贷扶贫面临的挑战与对策„„„„„„„„朱有奎赖检发／122

15．建立真正属于贫困人口的小额信贷模式„„龙治普张建娥杨玉莲／128

16．小额信贷离商业化操作还有多远„„„„„„„„„„„葛文清／134

17．搞好小额信贷资金监督为决策提供有效信息„„„„„„依文波／141

18．网络的力量：寻找一个适合中国小额信贷行业的模式„„国利娜／145

19．加强小额信贷机构管理，促进可持续发展„„„„„„„勾长文／151

20．农村社区建设与小额信贷扶贫„„„„„„„„„„„„何文／157

21．孟加拉乡村托拉斯与中国小额信贷„„„„„„„H．I．拉提菲／163

22．创建小额信贷制度框架的建议„„阿莱克斯·库茨沙米·苏汉／169

23．印度小额信贷部门：一个顶级机构的角色

„„„„„„„„„„„„„„„印度妇女世界金融之友组织／174

24．小额信贷的创新故事：农业与农村发展中心案例

„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„多罗丝·托雷斯／177

25．资金批发与小额信贷部门的建立„„„„山卡尔·曼·施菜斯塔／18l

26．农行贵州盘县支行小额信贷扶贫工作情况„„„„„„„董永连／188

27．小额农贷流程再造„„„„„„„„„„„„„„„„„马春成／194

28．小额信贷架起致富金桥„„„„„„„„„„„„„„„毛中强／20l

29．陕西甘泉县小额信贷发挥了连续扶持的作用 „„李夏林 李林刚／206

30．云南省师宗县妇联实施小额信贷扶贫„„„„„„„„„周迎庆／211

31．甘肃省泾川县残联小额信贷扶贫工作经验„„„牛启寿尚旭华／217

32．贫困地区农村小额信贷扶贫机制的探索与实践 „刘青 邓绍平／220

33．中国扶贫基金会农户自立能力建设项目简介„„„„„„耿和荪／224

34．四川省贫困乡村经济发展促进会及其小额信贷 „„杨顺成 王卓／228

35．爱德盐池县小额信贷发展历程„„„„„盐池小额信贷服务中心／240

36．贵州省六枝特区农户自立能力建设项目概况„„„„„„曹政／248

37．辽宁省新宾县小额信贷扶贫项目情况„„„„„„„„„刘伟／253

38．龙水头扶贫基金会扶贫项目运行制度和运行细则„„„„李乃伟／259

39．定西县小额信贷案例研究„„„„„„白澄宇刘文璞王灵俊／270

40．对妇女可持续发展协会小额信贷的思考„„„„霍桂林郝金莲／282

41．新时期的仪陇县乡村发展协会展望„„„„„„„„„„高向军／287

42．贵州省兴仁县农村发展协会„„„„„„„„„„„„„蒙贵翠／290

43．岳西县小额信贷科技扶贫项目实施情况„„„„„„„„刘煜／296

44．管好用好外援资金，为广大农村妇女提供小额信贷服务„孙国栋／302

45．联合国人口基金木兰县妇女小额信贷„„„„„„„„„杨秀娥／306

46．乌审旗贫困地区社会发展项目工作报告„„„„„„„„李堆旺／309

47．妇女创收项目发展介绍„„„„„„„„„„„„„„„王丽娟／315

48．完善小额信贷扶贫的思路及对策„„„„„„„„„肉孜买买提／319

49．社区基金对农村可持续发展的探讨„„„„„„„„„„郑慧平／326

50．易县扶贫经济合作社„„„„„„„„„„„„„„„„周学仁／332

51．孟加拉乡村银行模式在江西星子的实践

„„„„„„„„邓绍平刘青刘梅影邹滢／338

52．对边远山区开展小额信贷扶贫工作的思考„„„„„„„王良岗／344

53．云南麻栗坡县小额信贷发展的艰难历程„„„„„„„„侬文波／346

54．四川农村发展组织妇女小额信贷„„„„„„„„„„„丽达／351

55．农行青海小额信贷项目介绍„„„„„„„„„„„„„梁富贤／356

56．生物多样性保护示范项目小额信贷的探索„„„„„„„赵俊臣／362

57．小额信贷：农村能源建设的又一支撑„„„„„„„„„吴碌／37l

58．中国城镇下岗失业人员小额担保贷款实施情况„„„„„李占武／375

59．城市小额信贷的探索与实践„„„„„„„„„„„„„陈克刚／380

60．焦作市小额贷款信用担保项目的尝试„„„„„„„„„贾军／387

第五篇：中国小额信贷发展问题报告

中国小额信贷发展问题报告

前言：小额信贷又称“微型贷款”,最早以“行动研究项目”产生于世界最不发达的国家和地区(如孟加拉国)。起初仅是作为一种特殊的信贷方式,以特定地区(低收入者相对集中区)为区域,建立一种目标完全不同于传统银行的金融制度,在特殊的信贷传递制度和条件下,直接向本国或地区的目标群体(低收入者)尤其是低收入的妇女及农村贫困妇女提供稳定持续的生产性经营贷款及综合技术服务,旨在使千千万万低收入者获得自我就业和发展的机会,促使其走向自我生存和发展道路。

一．小额信贷的内容。

特定的目标(贷款仅指向贫困人口,尤其是贫困妇女)、特殊的制度(有效组织、小额发放、分期偿还、合理储蓄、有偿贷款、持续获贷、活动公开和严格管理)、专门的组织(为实现扶贫目标专门设立的机构)和宽松的环境(良好的政策、市场和技术条件)是小额信贷的四个基本要素和内容。它们相互联系、相互补充,构成了该扶贫系统的有机整体。

二、在我国产生的背景。

我国是一个大国,且属发展中国家,由于社会、自然、历史和经济不平衡发展等原因部分省区仍处在经济不发达状态之中。实践表明,以区域开发为主征的扶贫政策及措施的贯彻实施,无疑对增加当地各级政府的财政收入以及地区经济整体增长起到重要的作用。但是,这种以贫困地区而非贫困地区的贫困人口为主体对象的扶贫方式,并未促使贫困人口的家庭经济状况得以根本改变,原贫困人口的部分人口仍处于十分贫困之中,且贫困程度深,脱贫难度大。相反,出现了贫困户获贷难、贷款回收率低和资金渗漏等问题。试验项目的成功,引起了中央及政府有关部门的重视,且把经验向全国推广。其中,规模最大、速度最快要算是云南和陕西。例如,云南省1997年在25个乡镇组建试验了小额信贷项目,累计发放贷款资金1250万元, 1998年在150个乡推开,发放贷款资金2.5亿元。到2000年,计划收放贷款9亿元,覆盖全省的290个贫困乡的440万贫困人口。

三、发展中的问题。

(一)小额信贷与小额信贷扶贫问题。在我国小额信贷扶贫实践中,许多问题的出现与小额信贷与小额信贷扶贫概念模糊是相关的。

小额信贷与小额信贷扶贫首先在资金的投放额度和投放形式上是相同的。但是,严格来说,两者却存在实质的不同。

1.目的不同。小额信贷的目的可以是盈利,也可以是扶贫,而小额信贷扶贫的目的只能是扶贫;小额信贷的持续发展主要体现在财务上的盈亏平衡,且盈余不断增加,而小额信贷扶贫的持续发展显然要比小额信贷持续发展有更深的内涵和更宽泛的外延。

对于小额信贷扶贫可持续发展来说,贷款资金能够真正到达贫困农户手中及其有效利用和确保经营收入的稳定增加,观念转变,知识技能和综合发展能力提高,家庭贫困状况得到根本改善及全乡村整体经济的发展,远比单纯追逐项目财务的自立更有意义。况且,在小额信贷扶贫领域中,许多成效是无法直接用货币计价的。因此,显然不能仅用盈亏平衡的经济标准去衡量小额信贷扶贫的成败。

2.对象不同。小额信贷扶贫的贷款对象仅指向贫困人口,而小额信贷的贷款对象可以是非贫困人口。由于贷款对象的不同,其贷款的制度和条件也不尽相同。如小额信贷的贷款规模额度可以比规定的大,可以要抵押,可以不需要执行严格的纪律。而小额信贷扶贫则相反,不要抵押不要担保,但是,要求对借款人进行严格组织和管理。

3.运作主体不同。小额信贷扶贫的运作主体可以是民间组织、社会团体、科研单位和政府有关部门(如扶贫办),而小额信贷的运作主体只能是金融组织或者具有从事金融信贷业务活动资格的非金融组织。4.手段不同。在小额信贷活动中,一切可以盈利的手段及措施均可以采用,包括高利率、超过规定的贷款规模、贷款速度和少数人集中使用所有的贷款资金等,而小额信贷扶贫只能采取有利于穷人借款人的方法及措施。

5.运作方式不同。小额信贷运作方式只要直接提供贷款即可以实现目的,而小额信贷扶贫的运作仅提供贷款是不够的,更重要的是提供强有力的组织和技术支持。

(三)小额信贷目标对象主体问题。

小额信贷扶贫目标对象是贫困人口无争议,且达到共识。但是,其目标对象主体是什么?为什么是贫困妇女?

以贫困妇女为目标对象主体是由贫困妇女的社会经济地位和小额信贷扶贫的性质特征所决定的,是客观事实。贫困妇女是最为贫困的群体,她们最无发展机会,易组织和管理。贫困人口的经营能力、偿还能力和风险能力决定其信贷传递方式应不同于一般信贷制度,这一特性界定了贫困妇女是较适中的借款人。认识以贫困妇女为目标主体的实质,制定出相应的发展政策和措施,是目前实践中的重要问题。

(四)操作机构专门化的问题。

国内外小额信贷项目的发展经验证明,项目机构的专门化是其能否持续发展乃至获得项目最终成功的关键。只有专门设置的项目机构,才有可能有专职的管理监督和操作人员集中精力及力量组织、指挥、协调、控制和操作项目。也只有这样的项目设计、制度组织建设和实践及全过程的运作,才有可能始终不偏离既定的项目整体目标,确保项目最终实现。

扶贫项目操作机构的专门化应是真正意义的专门化,即必须具有相对独立的法人地位,全权负责项目的组织、管理和运作,独立核算,具有相对稳定、经过严格实践操作培训的人员队伍。小额信贷操作机构的性质主要取决于它的目的、资金的性质及其发展阶段。鉴于我国目前小额信贷扶贫实际及其所处的发展阶段,专门化的操作机构应是各级扶贫办。但是,必须进行适当的调整。尤其要重视如何吸取国内外小额信贷成功的经验和加强借款成员的组织、培训和管理等问题,旨在防止不必要的问题产生。

(五)利率及盈亏平衡问题。

利率及盈亏平衡问题可能是小额信贷扶贫项目设计和实践中最为重要且争议颇大的问题,这主要是由该类项目专为穷人服务的目标特点所决定的。即要求专为穷人提供小额信贷及综合技术服务的操作机构应在一定时期内(一般3年~5年)用自身的收入弥补支出而实现盈亏平衡,而不能永久性依赖于某一组织及人士。

在小额信贷扶贫项目实践中,倘若操作机构要实现盈亏平衡,其主要途径只能通过实行适宜的市场利率。因为,在其他经营项目实践中是较好的实现盈亏平衡的途径,在小额信贷扶贫中可能难以显示出作用。

四．问题的原因

1.由于各国的社会、经济、历史、自然及其文化背景特征各不相同,其社会经济发展阶段和发展程度亦不尽相同,因此,任何成功的国际经验都不可能完全照搬。例如,在孟加拉,贫富差别十分明显,穷人地位低下,贫困人口多,且较集中。在孟加拉, 80%的人口为贫困人口,其中50%为无地或少地农户,这就便于目标识别。

2.我国是一个大国,且属发展中国家,不同省区的社会经济发展情况各不相同,可以说各地区情况特殊、条件复杂和千差万别。因此,任何一种有效的扶贫方式都不可能完全解决我国的贫困问题。所以,存在着如何借鉴国际成功的经验和根据各地实际选择、试验、探索和创建适宜自身条件的扶贫方式问题。

3.在小额信贷扶贫实践中,重视吸取小额信贷辩证发展过程中那些揭示社会现实的本质的内在必然联系的客观反映的东西(如最基本的原理和方法),它们是合理的内核及精髓,不会因为制度和社会经济文化背景的不同而不同。只有创造性地吸取小额信贷的合理内核,在遵循原有规律的基础上再现及再揭示新的规律,才可能成功仿效国际小额信贷经验,最终使我国贫困人口受益。

在我国小额信贷扶贫项目实践中,目前阶段设计及实施市场利率,存在诸多的困难或不适宜:(1)为了使我国贫困地区的贫困状况得以根本改变,我国政府一直在做艰苦的努力,且收到一定成效。可是在以往扶贫实践中最突出的问题则是贫困农户难以获贷,且贷款回收率低。因此,倘若小额信贷扶贫项目能从根本上解决以往扶贫中存在的问题,事实上会比单纯追求实现市场利率及盈亏平衡更有现实意义。(2)我国是社会主义国家,涉及到金融信贷的一切活动均有严格的政策制度,即不可随意对利率进行规定。(3)努力减轻农民的负担是我国农业发展的主要政策之一,因此小额信贷扶贫不得不考虑这一因素,且要考虑穷人的承受能力。(4)在我国,穷人获贷难是事实,但并非没有任何获贷机会,这一事实一定程度上使得目前阶段难以推行市场利率。(5)实行不切实际的利率,最终可能导致目标偏离。实行市场利率及实现自负盈亏固然是小额信贷可持续发展的一个重要条件,但远非是小额信贷扶贫项目可持续发展的全部。在我国,小额信贷能否大规模推广及持续发展,政府及有关部门是否支持和项目是否真正有助于穷人等要比单纯追求盈亏平衡重要得多。再说,在真正的扶贫领域,许多效益及结果是无法用货币计价的。

因此,我们认为,在我国小额信贷扶贫项目的设计和实践中,既要坚持成本效益及企业化经营原则,又要避免盲目追求不切实际的利息率。按我国小额信贷发展的阶段、资金来源及其性质,全部按照统一的银行及市场利率显然是不切实际的。应该在实践中探索经验，慢慢发展解决资金问题。