城市灾害应急管理体系建设思考

第一篇：城市灾害应急管理体系建设思考

方发达国家早在半个世纪以前就开始研究城市应急管理并建立政府应急管理机构和机制。随着全球城市化进程的加快，经济快速化发展、生态恶化、灾害频发和社会危机和冲突的加剧，给城市应急管理带来了持续的新挑战。因此，城市灾害应急管理作为应急救援管理的重要领域，受到了特别的关注。西方发达国家从二十世纪七十年代开始，就逐步建立了一体化应急救

援管理机制和管理系统。二十世纪九十年代，应急救援管理机制和系统得到进一步的发展。

随着我国经济的发展、城市化水平的提高以及各种自然灾害、突发公共卫生事件、事故灾难类事件的频发，城市灾害应急事件管理成为执政为民要事。所以从我国1 1 0 报警服务台成立到1 1 0、1 1 9、1 2 2 及1 2 0 等突发事件应急救助整合以及近年来各省市应急总体预案及专项预案的出台等，标志着我国城市应急管理的发展和逐步完善的过程。在这个过程中，城市灾害应急管理模式及机制的重构是至关重要的，它直接影响到城市应急管理的快捷性、有效性和政府的公信力。

一、我国城市灾害应急管理的发展历程

我国城市的应急机制建设是以1 9 8 6年1 月1 0 el 广州在全国率先开通了1 1 0 统一报警电话额为标志，其后全国各地相继建立了1 1 0 报警服务台。2 0 0 2 年3 月，南宁市投资1 ． 7 亿元建设应急联动中心大楼，成立了城市应急联动中心。该中心将1 1 0、1 1 9、1 2 2、1 2 0、防洪、防震、防控以及水、电、气等公共突发事件应急救助整合起来，采用同一接警、同一处警的方式实现了应急联动，为城市应急管理提供了较成功的范例。2 0 0 4 年公安部进一步提出了将1 1 0、1 2 2、1 1 9 三台合一的要求，有条件的城市甚至建立了城市应急联动系统，全市只设一个号码，统一受理市民紧急报警求助，在一定程度上提高了应急处理的反应速度。但是从总体上看，目前我国的城市应急管理仍处于起步阶段，大部分城市是以公安机关1 1o为依托来建设指挥平台，组织相关部门联合行动，共同开展城市应急工作。

2004年5月在我国北京召开的“中国城市经营与发展高峰会”上，城市应急与社会综合服务系统作为主要的议题之一在大会上引起了广泛的关注，并对统筹建设内地大中城市社会应急联动系统的有关问题进行了专门的研讨，会议提出并建议我国争取用三到五年在内地主要大中城市建成城市应急和社会综合服务系统，实现城市互联互通和资源共享，并尽可能扩展系统覆盖范围。且认为目前我国内地已具备技术及物质基础，推动信息系统连动建设的时机已然成熟。同年5月22日，国务院办公厅关于印发《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的函(国办函[2004]39号)，明确规定了各省市提交应急预案的编制原则、．组织机构与职责、预测与预警、应急响应、后期处置、保障措施、宣传培训和演习等。这说明我国政府已高度重视应急管理在政府管理职能中的地位，也标志着城市应急管理全面正式纳入到城市的常态化管理且进入到一个新的发展阶段。

具体表现为，在国办函[2004]39号文出台前后，各省和直辖市相继成立了突发公共事件应急委员会、应急管理办公室、突发公共事件应急处置指挥中心和突发公共事件应急处置总指挥部。该机构的第一责任人基本为省市主要领导负责，并有常设机构，该机构负责城市应急管理的日常管理工作，同时成立专项灾害应急管理指挥部(如抗震救灾指挥部；地质灾害应急指挥部；消防灭火指挥部；生产安全事故应急指挥部；特大危险化学品事故应急指挥部；防汛抗旱气象灾害指挥部；突发公共卫生事件应急指挥部； 突发社会安全事件应急指挥部； 交通事故应急指挥部；重大、特大环境污染事件应急指挥部等)，这些指挥部门则直接领导为政府对应部门的责任领导。从目前我国各省市建立的应急管理的行政架构来看，已基本完成了应急管理体制。

2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，以及25件专项应急预案，8o件部门应急预案。预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类；按照各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，分为特别重大(i)、重大(it)、较大(e1)和一般(iv)四级。按照不同的责任主体，预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。我国政府还根据风险分析结果，将可能发生和可以预警的突发公共事件用红色、橙色、黄色和蓝色表示。政府要求对发生的特别重大或者重大突发公共事件不得迟报、缓报、瞒报和漏报，并要在突发公共事件发生的第一时间向社会发布简要信息。各省、自治区、直辖市也分别完成了省级总体预案的制定工作，许多市、区(县)也制定了应急预案。

二、我国城市灾害应急管理存在的问题

虽然已初步建立应急管理的架构和基本制度，但还存在着以下方面的问题：

(一)城市应急管理模式不完善

突发公共事件应急管理模式已基本构建，即应急管理领导体制及机制的框架已基本建立。但长期以来我国政府管理体制所限，普遍形成了条块分

割行政管理体制，并形成了各自为政的单一灾害管理模式，不利于统一指挥和调度，因此造成了缺乏统一、协调及有效的应急管理体制和机制，看似各司其职的灾害管理体系，在面对重大灾害及群灾齐发的复杂局面时，却无法形成统一应急力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的资源，势必造成救援迟缓、应急低效、信息不畅等的被动局面。因此。需要政府及社会各界研究制定切实能够形成应急高效、信息畅通、机制灵活的城市灾害应急管理模式。

目前，国内业已形成的有一定代表性的管理模式具有以下共性：其一，建立了城市应急管理中枢常设机构，明确了职能权限；其二，基本建立起了城市的应急联动机制； 其三，已开展了标准化管理和信息化管理。

北京市已构建的大城市应急管理模式是目前比较超前且完善的管理模式之一

2004年4月，北京市成立了突发公共事件应急委员会，下设1 3-f-专项应急指挥部，统一领导全市突发公共事件应对工作。委员会主任由市长担任，副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的分工，由分管市领导担任，市委、市政府秘书长、分管副秘书长、市突发公共事件专项指挥部、相关委办局、北京卫戍区、武警北京总队负责人为成员。市政府秘书长为总协调人，市委、市政府主管副秘书长配合，市委、市政府办公厅主管副主任协助，协调突发公共事件应对工作。委员会下设办公室，作为日常办事机构。办公室设在市政府办公厅，加挂市应急指挥中心牌子。市应急指挥中心备有指挥场所和相应的设备设施，作为突发事件发生时委员会的指挥平台。

委员会聘请专家顾问组成市突发公共事件专家顾问组，整合与各类突发公共事件处置有关的各领导小组、指挥部，建立健全各类突发公共事件专项指挥部，补充其职能、强化其作用、规范其名称，完善应急体制。各区县建立相应的突发公共事件工作体制和工作机制。区县成立突发公共事件应急委员会，委员会办公室设在区县政府办公室。各突发公共事件专项指挥部、相关委办局和区县按照“统一指挥、分级负责、资源共享、条块结合”的原则，开展突发公共事件应对工作。

为构建北京市应急管理信息化平台，北京市充分利用多年来信息化建设和科研的成果，建成了功能齐全、系统完善、便于指挥的技术支撑系统，并实现了信息共享：依托北京市电子政务专网，与各应急专项指挥部和各委办局建立起信息沟通渠道；接入了公安信息网和因特网；初步整合了气象、公安和遥感影像等信息资源等等。北京市政府面将这些已有的数字集群无线通讯系统、城市图像监控网络、有线电子政务专网和业务管理信息系统等相关资源进行整合，盘活了大量过去已经建成的信息化基础资源，迅速建设起具备六大功能的市级应急指挥平台。

北京市的城市应急管理模式可简称为“三加二”应急管理模式。所谓“三加二” 应急管理模式，具体为： “三”是指市级应急管理机构、区县级应急管理机构和1 3个市级专项应急指挥部；“二”是指分设以“1 l0”为龙头的紧急报警中心和以市长电话(同市信访办)“12345”为统一号码的非紧急求助服务中心。同时，从2005年开始至201o年，北京计划建立市区(县)街(乡)一社区(村)四级综合减灾应急管理网络，并打造全市统一指挥调度平台。另外，拟建立以预防为主，预防、处置、救援和善后相结合的突发公共事件应急管理体系。

必须看到北京在应急体系建设方面还存在的问题。如自然灾害应急管理体系尚未完全建立；各灾害管理部门问协调和配合的应急措施尚不完善；各种灾害及其次生灾害的预报准确率、精度和时效不高；预报预警作业流程和业务服务规定尚未真正建立；各种自然灾害及其次生灾害预警发布的覆盖地区存在空白，特别是易受灾害影响的农村和山区；灾情收集上报工作薄弱，各部门问的信息共享机制尚未建立，也很少进行灾情的独立和综合调查；各种自然灾害及其次生灾害的灾前、灾中和灾后评估工作尚未建立等等。北京市城市应急管理体系模式的建立和存在的问题，其实也必将是其他各省市今后面临的问题。

(二)城市应急管理机制不健全

机制的建立，一靠体制，二靠制度。

有了完备的机制，才可保证城市应急管理的有效运转。在我国业已完成的应急管理体系情况看，已具备了一定的应急管理能力和运行机制，如责任机制、决策机制等，但大部分的机制尚未建立，要达到应急管理的真正目标管理水平，尚有很大的距离，任重而道远。

(三)城市应急管理理念不科学

所谓科学管理，一般遵循四大原则，即管理行为科学原则；科学选择员工原则；协同合作原则； 责任划分原则。

城市应急管理是一个庞大而复杂的管理系统，是考验政府管理水平的风向标。须借助科学管理手段、理念和管理技术、管理队伍、协同合作管理且责权清晰等才能使此庞大的管理系统正常、有效的运转。对现行行政体制下的城市应急管理体系，需采用科学的管理制度、运行机制、责任体系划分、协同管理信息技术平台等进行全方位构建，以期采用科学的管理理念和手段来保证此复杂管理体系的高效、协同运转。

(四)城市应急管理系统不完备

科学的应急管理理念是应急管理实现科学化的基础，要真正实现城市应急管理的科学化，需要有完备的城市应急管理信息系统作为科学化的关键平台。我国目前城市应急管理系统的建立只是刚刚开始起步。

城市应急管理系统业务功能的实现主要依赖城市应急管理信息系统(em i s)。em i s包括信息资源共享系统、应急业务处理系统、应急管理决策系统、数据库系统、安全管理系统、gi s管理系统、灾害评估系统、预警预报系统、监控系统、应急预案管理系统、信息发布系统等。该系统是多种系统的集成。显然是一个庞大而复杂的系统，对其建立并逐步完善需要一个过程。从系统功能上，em i s可以划分为五层面：核心层：主要指政府应急决策中心的决策支持系统以及专业应急指挥中心的指挥调度系统。资源管理层：应急指挥需要许多应急资源，应急资源分为服务(应急)资源和信息资源。通讯层：通讯层联结指挥中心、应急处置分中心及与现场指挥等。协助力量层：包括相关应急机构力量，如气象局、消防、医疗、交通、电信等提供相关资源和信息。处置力量层：进行突发事件应急处置的实力，如消防车辆、巡逻车、抢险车辆、医疗队伍等。

要建立完备的e m i s信息系统，需要我国各级政府和社会力量通力合作。

在em i s信息系统的建立水平方面，目前上海、北京等省市已走在了全国前列。

(五)应急预案的可操作性待检验

目前，我国各省市都制定的应急总体预案和部分专项预案。在这些预案中也较详细地对灾害发生时的责任体系、应急方案、灾害恢复及灾害评估等方面有了较明确的规定，但有些应急预案最大的缺陷就是没有通过演习或灾害实际灾害发生时的检验，缺乏可操作性，如遇突发事件难以有效应对。基本上是一项停留在制度层面上的预案。另外，应急预案还缺乏必要的灵活性和动态性。

(六)城市灾害应急指挥通信系统不适应

城市灾害应急本身就决定了需要以最快捷的速度来应对在城市中发生的任何灾害，这势必要求城市灾害应急分指挥通信系统应该是目前各种先进通讯技术手段的聚集系统，包括有线通讯／无线通讯、影像／视频、固定／移动、实时／动态等多种类、多渠道的高科技通讯系统的整合体。

同时，应确保应急指挥灾害应急管理总系统和各分系统之间、总指挥部与各分指挥部之间、各分指挥部之间、城市应急接处警平台和各应急指挥中心之间以及现场信息应急通信畅通，否则，应急指挥与管理很难做到快速、准确、及时。

(七)城市灾害应急装备与技术手段落后

我国的应急救援装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题，即时在我国已经非常完善的公安消防系统，在相当一部分城市存在应急装备和器材数量不足、技术手段落后的现象，就更不用说装备针对性强、特殊专用的先进救援设施。这些现象的存在一方面跟政府资金困难有关，但更重要的跟政府对城市应急救援的认识和重视程度有关。

(八)城市灾害应急管理缺乏整体合力

该问题是我国应急管理体系存在诸多问题的一个客观反映。条块分割的政治体制和各自为政的管理模式是造成城市灾害应急管理缺乏整体合力的关键之一。近年来我国灾害应急管理机构的构建是重塑该管理体系的重要契机，是全面提升我国城市灾害应急管理整体合力的机遇。

三、我国城市灾害应急管理体系的重构

所谓重构(reconstructiol1)，就是根据系统的目标，对已有的制度、体制和模式等进行重新构建，使其更具科学性和合理性。

(一)我国城市灾害应急管理体系重构的必要性

如上所述，日益频繁的各种灾害事件对城市灾害管理提出的挑战和需求，客观上要求城市灾害应急管理要能应对这种已逐步成为城市常态化管理的各种应急事件。另外，我国城市灾害应急管理存在诸多的问题，与我国目前城市灾害应急管理模式、管理机制、责任体系、法律法规、应急预案、应急管理信息系统等的不完备性有密切的关系。同时，城市灾害的发生，往往对居民的生命及财产安全带来巨大的损失，如汶川大地震等，为了真正落实政府执政为民的宗旨，最大程度的减少灾害给人民带来的灾难，我国城市灾害应急管理重构的必要性是显然的。

(二)城市灾害应急管理体系的重构

主要指管理模式、管理制度及管理机制等方面的重构。

就管理模式而言，鉴于城市灾害应急管理在城市管理中的地位，目前已构建的管理模式具有一定的共性，具体呈现为：

第一，已构建了城市应急管理的层次和网络管理结构，明确了各自的职能权限，设置了专门的应急管理机构，一般由主管最高行政领导担任负责人，能做到统一领导、统一协调和统一调度等。第二，已初步构建了城市的应急联动机制，具备了统一接警、统一指挥、资源共享、快速反应、联合行动的能力。第三，各省市已基本完成了应急总体预案和专项应急预案。第四，条件具备的省市已经搭建了应急管理信息系统框架和部分功能。

应该说以上管理模式是我国政府初步重构了城市应急管理的框架模式，各省市需结合本地区的情况进行更具针对性构建，包括应急管理制度和管理机制的构建。

管理制度和管理机制的重构是对管理模式重构的两个主要方面。

具体地讲，城市应急管理机制包括责任机制、决策机制、灾害预警机制、灾害评估机制、联动机制、协调机制、信息沟通机制、资源(含信息、物资等资源)共享机制、财政机制、法律机制、培训和演练机制、全员参与机制等管理机制。

要建立完善的城市应急管理体系，需在完善上述机制方面进行大量的工作。

(三)城市灾害应急管理责任制的重构

在我国现行行政管理体制下，执行力不足是政府机构常见的管理问题之一，其主要原因则与责任界定不清、相互推诿有直接关系，故制订并界定完善的城市应急管理责任体系是提高其管理效率和执行力的关键环节之一。

(四)城市灾害信息管理系统的重构

城市灾害信息管理系统的重构，主要指两个方面的重构：一是应急管理信息网络的重构；二是指应急管理信息系统功能应用软件的重构。

关于应急管理信息网络的重构，首先，我国主要大中城市目前已建立了电子政务专网，这为城市灾害信息管理系统的重构提供了必要的基础；其次，各省市已基本建立了专项灾害信息管理系统，包括地震、防汛、交通、公共卫生、消防等，这为各单项灾害信息管理系统的整合为综合性的城市灾害信息管理系统提供了关键的基础。也就是说，要充分利用网络下的分布式技术重构原有不同城市灾害应急管理系统的服务模式(包括指挥模式、信息共享模式、决策模式等)，同时城市应急联动系统也将重构为以网络和空间信息技术的集成应用为支撑的分布式紧急响应救援系统。

关于应急管理信息系统功能应用软件的重构，其目的把应用多智能体系统(mu1ti-agent system，mas)的思想和建模技术，对业已建立的各专项灾害管理部门孤立的、有限的资源和信息管理支持系统经重构后能够集成为一个统一的整体，把刚性、单一的管理变成柔性、综合的管理，使系统经重构后能充分有效地利用各应急救援部门的信息、资源，从而实现应急管理的适应性和有效性，真正实现“统一报警、统一指挥、快速反应、联合行动”的应急管理。

上述两方面的重构，其实是其他所有重构的载体和平台，是实现现代化城市应急管理的出发点和归宿，其重要性是不言而喻的。因此，建议我国各省市有关部门将城市灾害信息管理系统的构建作为城市应急管理的重点工作进行开展。

四、结束语

随着我国现代化步伐的加快，城市发展为城市应急管理提出了更高的要求，而我国目前城市灾害应急管理的水平已不能适应该要求，这就需要对现有的管理模式、体制和机制进行变革和重构，才可应对日益复杂的城市灾害应急_管理的需求。本文针对目前存在的问_题，有针对性地提出了我国城市灾害应急管理需要进行重构的主要内容，意在为我国城市灾害应急管理执政水平的不断提高提供有益的思路。

第二篇：关于加强城市管理体系建设的思考

为适应现代化城市管理和经济社会发展的要求，推进密云城市化进程，解决城市建设与城市管理“一头重一头轻”，发展不平衡问题，县委县政府对我县城市管理体制进行了改革，对城市管理工作提出了新要求。2005年8月，县城地区两个街道和一个地区办事处正式成立，拉开了加强城市管理的帷幕，2008年我县召开了城市管理工作大会。面对新形势、新要求，鼓楼街道如何履行好城市管理职能，提高城市管理水平，成为我们必须面对的现实问题。

一、城市管理的现状和主要问题

街道办事处成立四年来，我们围绕加强城市管理，突出服务主题，不断在探索中发展，在发展中创新，逐步形成并确立了“一个保障，三个体系建设”的总体工作思路，即：以加强党的建设为保障，积极推进城市管理、社区建设、社区服务三大体系建设。按照这个思路，街道上下共同努力，真抓实干，不断创新，使各项工作有了长足发展。特别是城市管理工作，我们以全面提升城市综合管理能力，打造和谐、有序的社区环境和社会治安秩序为目标，以整合街道管理资源，建立街道办事处与辖区单位、各专业管理部门统一协调的高效工作运行机制为核心，建立了街道城市网格管理信息指挥中心平台，全面实施城市网格化管理，街道的城市管理体系初步建立，城市管理水平有了明显提高

在肯定我们过去工作成绩的同时，我们也应该看到在城市管理方面还存在着一些问题和不足：

一是在贯彻落实县城市管理工作大会精神，深化城市管理体制改革，理顺条块关系，创新城市管理模式，健全完善城市运行保障机制，全面提高城市管理水平方面，街道还有许多工作要做。

二是小区物业管理问题依然存在。由于建、管脱节，街道对开发商缺乏强有力的管理手段和措施，建设中遗留的问题给我们管理工作带来许多困难，如：小区配套设施不配套、路面不硬化、绿地不绿化等。街道在协调物业公司方面缺乏必要和有效的手段，一区多物业，有的物业无管理资质，物业人员队伍参差不齐，与业主、居委会之间形不成协调工作的合力。

三是在如何处理加强城市管理与服务方便居民生活之间矛盾问题上，存在管理与服务不统一，管理工作加强，服务居民工作削弱的问题。以市场建设为例，由于我县早期城市规划和市场建设追求大而全、基础设施建设不完善等原因，服务居民生活的市场建设相对集中，而自发形成的蔬菜、水果经营市场（摊群）和游商虽然方便了居民，却由于占道经营、影响市容环境、缺乏规范管理等原因又在依法取缔范围内，出现一方面居民有需求，一方面城市管理不允许，造成居民购物不便。

四是社区建设工作与新形势新任务的要求有一定差距，突出表现在：社区硬件建设上，居委会办公、活动用房不足。近两年来，街道虽然加大了这方面的投入，也改善了大部分居委会的办公条件，但由于受场地、资金的限制，社区硬件建设与市里要求和工作的实际需要还有一定差距。

五是居民的文明素质还有待提高。城市化和城市现代化要求市民必须具备好的公德意识，卫生意识，环境意识，由于社会人口流动加快，城市人口增加，而且有相当一部分人是农转居，各种旧有观念和不良习惯也就自觉不自觉地带进了城市空间，在意识观念、自我修养、言行举止、人际关系的诸多方面，同城市文明的要求存在不小的差距，无疑给城市管理增加了相当大的难度。

二、充分认识城市管理工作的重要性

城市管理是指与城市规划、建设相关联的基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理，是城市政府的首要职能。这是由城市在经济和社会发展中的中心地位所决定的。在建设生态、文明、富裕、和谐新密云的新形势下，地处县城中心区的鼓楼街道不仅在密云区域发展中起着中心主导、骨干作用，还在物质文明、精神文明、生态文明和政治文明建设中起着示范和指导作用。做好街道城市管理工作，意义深远，影响重大。

随着社会主义市场经济体制的不断完善，城市管理的重要性将日益明显。主要表现在：一方面，我们生活的居民区，每天都发生着大量的经济活动，保障这些活动正常有序的进行，保证城市正常运转和健康发展，必须高度重视并加强城市管理工作；另一方面，随着人民物质生活水平的不断提高，城市管理工作的好坏，直接制约着我县城市经济和社会发展的速度和质量，直接关系到居民的生活，直接展示我县城市市容市貌和形象，直接反映出居民的精神面貌，直接影响到我县的对外开放和投资环境。因此，在街道工作中城市管理要摆在更加重要的位置，全社会必须充分认识其重要性，支持城市管理工作。

三、城市管理工作的基本原则和目标

按照建设和谐社会的目标要求，围绕我县“立足好，突出快，集中精力抓发展”和我们街道提出的“立足实，敢于拼，围绕服务抓创新”的工作要求，我们加强城市管理工作

应遵行以下五个基本原则：

一是坚持以人为本，始终把最广大人民群众的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要；二是坚持尊重人民群众的创造精神，深化改革、创新体制，激发全社会的创造活力；三是坚持注重社会公平，妥善协调各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾；四是坚持正确处

理改革发展稳定的关系，使之相互协调、相互促进，确保人民群众安居乐业和社会稳定；五是坚持从实际出发，突出特色，量力而生，分层推进，有计划、有步骤地实现街道和谐社会建设的目标。

现阶段，城市管理要努力达到以下四个目标：

一是适应城市现代化的要求，加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征，以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系。

二是以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，增加服务项目，促进社区服务网络化和产业化，努力提高居民生活质量，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。

三是加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，适时推进城市基层管理体制改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。

四是坚持政府指导和社会共同参与相结合，充分发挥社会力量，合理配置社区资源，以加强“两新”组织管理为重点，大力发展社区事业，不断提高居民的素质和整个社区的文明程度，努力建设“文明向上、安全健康、生活便利、环境整洁、民主自治”的新型现代化社区。

四、加强城市管理工作的任务措施

做好我街道城市管理工作应在以下几个方面取得突破：

1、坚持以人为本，不断提高城市管理水平

围绕为人服务，为城市的社会生活、社会活动服务，正确处理好规划、建设、管理三者关系，按照建设生态、文明、富裕、和谐新密云和街道建设文明和谐社区的总体要求，抓好社区党建、社区自治、社区管理、社区服务、社区稳定、社区文化和社区环境等七方面工作，使城市管理水平有明显提高。当前街道城市管理工作要围绕坚持以人为本，了解居民的新期望，解决居民的新要求，首先在解决居民日常生活购物不便和游商侵街占道扰民问题上有所作为，主要措施：一是变堵为疏，本着方便居民的原则，在有条件的小区内规划建设小型蔬菜、水果摊群。二是积极争取县里支持，协调有关单位和部门利用小区陆续停用的锅炉房，建设3至5个小型便民菜市场。这项工作作为街道为民拟办实事，已列入09年重点工作，街道牵头领导和责任科室要认真抓紧落实。

2、进一步理顺城市管理体制

健全和完善城市管理体制和工作机制，是我们要解决的突出问题。要以加强街道地区管理委员会建设为重点，充实和调整街道管委会成员单位及其组成人员，完善管委会工作机制，建立健全各项工作制度；利用和发挥好城市网格化管理信息指挥中心平台作用，在规范和提高上下功夫，着力解决一批居民关心的热点、难点问题；强化职能部门管理责任，进一步整合城市管理资源和各方力量，积极争取县领导支持，切实解决好不同程度的部门交叉、条块分割、职责不清、协调不利问题，正确处理好网格巡查与社区居委会、小区物业及作业单位间的关系，形成统一协调高效的城市管理体系；要按照责权相等，责权一致的原则，解决块上管理责大权小问题，提高城市的运行效率。

3、加大宣传力度，提高居民素质

一是在教育中提高。街道要认真组织开展好社区大讲堂活动，各社区要以市民学校、宣传栏、板报等多种形式，有步骤地对全体居民进行深入广泛长期的文明行为、社会公德和社会主义思想道德教育，提高居民文明素质。二是在宣传中促进。要大张旗鼓的宣传社区志愿者中的先进人物和先进事迹，弘扬积极向上的社会氛围，激励广大市民向先进看齐，以更高的标准要求自己，从我做起，从家庭做起，从身边做起。三是在环境中陶冶。要通过加强城市管理，营造优美的生活环境和文明氛围，使人们受到潜移默化的教育，逐步告别不文明行为和习惯。四是在参与中养成。街道和社区要广泛开展群众性的精神文明活动，使人们在参与中逐渐形成新的思维方式和行为方式，增强公德意识、责任意识，养成关心县容县貌和城市形象的良好习惯，自觉遵守城市管理法规，自觉参与城市管理和精神文明建设的各项工作。

第三篇：城市灾害应急管理

城市灾害应急管理

自然灾害、意外灾害、重大疫情、人为破坏……在城市越来越多地遭受着各种各样的灾害同时,我国许多城市却缺乏对突发灾害的有效应急体系,城市安全受到严重威胁。当前我国城市灾害应急管理迫切需要强化,我国城市遭受各种灾害威胁日趋严峻。在民盟中央举行的2003年城市灾害管理专家论坛上,民盟中央常务副主席张梅颖说,统计表明,我国有70%以上的大城市、半数以上的人口,分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。但目前城市应对灾害打击的能力却十分脆弱,遭受灾害的损失也越来越重[1]。张梅颖指出,“目前全国有639个城市有防洪任务,但达到国家规定防洪标准的城市仅占其中的27%。灾害损失比GDP增长得更快。”中科院院士陈颙指出,“由于城市对交通、供水、供电、通讯网络等设施和系统的依赖程度日益增强,城市中人口和财富的高度集中,使城市遭遇灾害时更具易损性。”我国正经历着持续的经济快速发展和高速的城市化进程,目前城市化率已达到30.4%,隐性城市化率已达到40.3%。城市发展将进入快速增长期,但我国城市遭受灾害威胁的形势却十分严峻。因此,加强城市灾害应急管理建设,已经成为推进城市化进程的重要战略任务。目前许多城市对于各种灾害的防御和管理大多是垂直方式,缺少统一的协调体制。迫切需要强化和完善城市灾害应急管理体制,研究制定综合的灾害应急管理战略和专项灾害应急管理的战术预案,加快紧急状态立法进度,从根本上提高城市抵御灾害的能力。1 城市灾害应急管理

1.1 城市灾害紧急事件

城市灾害紧急事件是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的,对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成重大危害的自然事件和社会事件。导致城市灾害紧急事件的因素很多。例如,大风、暴雨、地震、瘟疫等自然因素产生的灾害,以及人为或技术原因造成的灾害隐患,如交通灾害、化学灾害等。随着城市规模扩大、人口增加与资源紧缺的矛盾加剧,又使现代城市产生了一些附加灾害:（1）新能源新材料带来的隐患,如燃气、电器、装修材料等都可能引发火灾、电击和中毒;（2）现代设施和技术带来的污染和灾害。如汽车噪音和尾气在高温下的光化学污染、电力通讯设备和家用电器产生的电磁污染等。城市气候引起热岛效应、高层建筑内的烟囱效应、空气污染等。

1.2 应急管理定义

应急管理是指为了应对突发事件、紧急事件进行的一系列有计划有组织的管理控制过程,有效地预防和处置各种突发、紧急事件,针对突发、紧急具有破坏力事件采取预防、响应和恢复的活动与计划。最大限度地减少突发、紧急事件的负面影响。主要目标:预警紧急事件,应急救援,控制城市灾害发生与扩大;减少损失和迅速恢复正常状态。由于应对紧急事件需要政府采取与常态管理不同的紧急措施和程序,超出了常态管理的范畴,所以应急管理又是一种特殊的政府管理形态,即非常态管理。在应对紧急事件的过程中,政府因其责任、地位和能力之所在,必然要发挥主导作用,不仅要组织动员各种力量和资源共同应对危机,而且要统一指挥、协调、处置各项应急事务。

1.3 城市灾害及应急管理特征

（1）灾害紧急事件的突发性

各类城市灾害紧急事件尤其严重的城市灾害都具有突发性,有些突发事件没有任何先兆,一旦触发,迅速蔓延扩大,甚至失控。如有毒有害、易燃易爆危险物质泄漏可能在很短的时间内发生,而且往往伴随着火灾或爆炸。应急指挥决策人员应该清楚必须在极短的时间内做出应急反应,在造成严重后果之前采取各种有效的防护、急救或疏散措施,一旦发生严重的事故,留给应急准备的时间是非常有限的。应急救援中经常会出现的意外因素包括:气象条件变化,虽然通过预报有所了解,但天气变化的剧烈程度,尤其是局部地区小气候,较难以预测。制定计划与行动方案时必须考虑气象变化,灾害发生时天气情况往往与预测有较大的差距,给应急指挥调度带来困难。洪水、飓风、地震、泥石流、山体滑坡重大特大灾害突然发生后,应急救援可能出现难以克服无法想象见的困难,直接导致交通中断、通讯受阻,救援力分散,应急救援物资短缺,灾害损失无法估量。

（2）灾害后果严重性

城市灾害紧急事件发生概率较小,后果比较严重,尤其是造成广泛的公众影响。应急处置稍有不慎,就可能改变事件的性质,波及范围迅速扩展,导致混乱和冲突失控,人员伤亡与财产损失扩大,迫使应急响应升级。在严重灾害事故条件下,公众情绪激动,心理恐慌,有时会采取一些不理智的冲动行为,而且一旦发生后,形势变化十分迅速、复杂,事态极难控制。如果缺乏考虑群众心理变化趋势和组织准备,不但影响指挥决策系统的正常运行,而且可能造成灾害现场失控。有可能像多米诺骨牌一样形成连锁反应,导致其他更严重的灾害紧急事件发生,形成一连串的灾害紧急事件链。如地震后导致的房屋倒塌、交通线中断、各种生命线系统损坏、火灾爆发、传染病等。历史上的武汉、扬州,就曾因暴雨、高温造成涝灾,给居民造成了重大损害。在没有建立应急预案和没有开展过应急培训演习的地区,一旦发生严重的事故,公众的第一个反应往往是无方向地盲目行动,以求迅速脱离危险区。处于惊恐中的公众,很难针对事件的性质采取有效自我防护措施。必须坚决果断采取应急措施,防止事态扩大。从客观上说,紧急事件造成的后果对社会秩序和经济发展有很大的负面影响,会给人民生命财产造成巨大损失,破坏生态和人类生存环境,乃至引发社会和政治的不稳定。随着全球化、城市化、社会矛盾和环境气候等诸多因素的变化和影响,紧急事件的种类形式、发生概率和影响程度日益扩大,对政府和社会构成重大挑战。必须实施有效的应急管理应对挑战、战胜挑战。

（3）应急管理复杂

城市灾害紧急事件影响因素与演变规律的不确定性和多变性,参与应急救援的单位来自不同部门,在沟通、协调、职责及文化等方面都存在较大差异,是应急指挥关注的首要问题。公众的反应能力、心理压力等突发行为极为复杂,并要对其引发的各种情况做出足够的估计。大多数灾害事件的影响因素、演变过程和后果估计都十分困难,火灾、爆炸时大量的有毒有害物质泄漏,伴随着建筑倒塌、交通堵塞等情况,将增大环境的复杂程度。有毒有害物质不仅浓度高,数量大,扩散可能持续数小时,甚至几天,被污染的对象包括空气、水域、地面、植物、食物等,而且污染的形态、程度不一,增加了救援难度。应急协调也应受到关注,特别是当来自不同部门、辖区和专业的救援力量共同参与一个或多个不同阶段的应急救援活动时,指挥决策系统会面临严重挑战。我国应急管理现状分析

建国以来,在党和国家的正确领导下,针对城市灾害紧急事件的应急处置开展了大量的工作,各个部门、行业和地区都不同程度地建立和形成了一些应急处置的组织机构和力量。初步形成了消防、矿山、海上搜救、核事故和化学等专业应急指挥机构和救援队伍,发挥了不可估量的作用。然而,在应急管理以及应急救援综合协调能力上矛盾仍十分突出,主要表现在以下几个方面:

2.1 应急管理基础薄弱

我国多数地方与部门没有明确的应急管理机构,缺乏统一规划、监督和指导。各部门各自为政,应急管理水平参差不齐,导致资源配置上的浪费,而地方各级人民政府之间应急管理体系相互孤立,无论从经费、人员,还是救援体系的建立和管理上都存在缺陷,有的既使建立了一些应急管理组织,但是应急队伍的建设、救援装备的配备、维护和应急响应体制等缺乏行之有效的管理,没有建立有效的技术支持体系,缺乏经常性的应急演练和训练有素的专业人员

与培训合格的志愿人员。

2.2 应急装备落后和数量不足

应急装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题,既使是公安消防部队,在相当一部分的城市也存在应急装备数量不足的现象,更不用说配备针对性强的、特殊专用的先进救援装备。在矿山和化学事故应急管理中,企业救护队和消防队扮演着非常重要的作用,但应急人员普遍缺乏专业素质,应急装备和消防控制系统及消防器材的投入较少,缺乏有效的维护,一旦发生重大事故,抢险救援方法相对落后,很难有效发挥应有的作用。

2.3 应急指挥职能不协调

应急指挥决策在应急救援中起着非常关键和重要的作用,在应急救援过程中,必须赋予现场指挥人员更大的决断权。应急指挥关键在于信息的传递,下级指挥决策人员能否正确执行上级指挥员的决策意图,在灾害现场处置中非常关键;尤其在灾害应急初期,信息传播速度、准确性对应急指挥决策的效果有直接的关系,一个错误的信息可能直接导致灾害的性质和应急救援的方向,甚至失控。城市重特大灾害紧急事件,尤其是涉及多种灾害或跨地区、跨行业和跨国的重特大城市灾害紧急事件发生时,仅仅依靠某一部门的应急力量和资源往往十分有限;而临时组织应急管理,应急救援力量来自多个部门,各部门往往针对自身可能出现灾害紧急事件的特点组建相对独立的应急救援组织力量,在指挥和协调上容易局限于狭隘的专业范围,往往存在职责不明、体制不顺、针对性不强等问题,应急指挥职能不协调,难于协同作战,指挥决策人员责任不够清晰明确,上下级之间的隶属关系,包括同级各个部门之间的信息传递沟通,都存在不同程度上的障碍,无法形成相互统一协调指挥的管理决策体制;急需建立统一的灾害应急指挥决策系统,解决目前的混乱状况。

2.4 应急法制基础不健全

我国现行宪法没有重大灾害事故、地震、洪水、瘟疫等其他各类突发紧急事件的处理依据,缺少统一的紧急状态立法。导致出现紧急状态后,政府与社会成员、中央与地方的责任划分不清,行使权利与履行职责的程序不明,各种应急措施不到位。有些应急制度是由部门规章或者规范性文件确定的,规范性不强、效力不高,相互之间缺乏衔接、甚至存在矛盾,不利于有关部门工作之间的协调与配合。城市灾害应急管理体制存在的主要问题

3.1 城市灾害协调机构不够集中

我国城市缺乏具有一定综合性质的城市灾害领导或协调机构。目前我国的灾害应急管理基本上是分类别、分地区、分部门,根据灾害产生、发展和结束的各个环节,各职能部门分别管理[2]。这种模式有利于发挥各职能部门、各专业救灾队伍的作用,在一般的城市灾害应急管理中体现出较高的效率。如有些城市先后建立了抗震救灾委员会、防汛指挥部、防火安全委员会等。但这仅仅是基于单一灾种的简单合成,在多种灾害同时爆发时很难发挥作用。随着经济技术环境的快速发展,灾害与社会经济系统相互作用的方式越来越复杂。而由于管理体制上部门间责权关系的不对称,必然导致各灾种的领导机构之间、各灾种管理部门之间的责任模糊。

3.2 缺少统一的灾害应急指挥决策系统

城市应急中心太多,报警中心以及报警号码太多是造成公众报警知识缺乏、报警不方便的主要原因,日常受理公众报警求助的应急中心有:公安

110、消防119、交管122、医疗急救120、三防、森林防火、供电、供水、燃气等约20多个。没有“权威、统一”的应急中心,这些中心大多按政府的职能部门或行业划分,无论在管理主体上、执行主体上还是在服务内容上,彼此独立、不统一。灾害应急救援工作中“多中心指挥”现象时有发生,往往延误救援。根据调查,在灾害现场,由于多名高层领导的出现,导致救援现场指令声不断,使得专业救援者

不知所措。北京市的应急救援组织有多家,指挥中心众多。救援机构涉及供电、供气、消防、治安、交管、医疗救护等多个部门,没有形成统一的指挥中心和指挥系统。由于各专业防灾减灾组织、救援系统所属部门不同,体制机构不同,平时缺乏有效沟通和协调,网络不能互连、资源不能共享,资源、信息的整合在短时间内无法快速实现,一旦发生城市灾害紧急事件,很难快速协调,造成应急现场处置效率较低。在灾害紧急关头,指挥决策层缺乏强制有力的指挥决策系统,很难下达指挥意图。除灾害自身的复杂性外,参与应急救援单位的数量、管辖范围和专业特点,决定了应急指挥的复杂程度。在应急救援行动中,参与的单位很多,专业分类繁杂,如果协同搞不好,既不能高效地完成总的任务,又难以有效地完成各单位承担的局部任务。一旦出现指挥疏漏,协作不力或配合不紧密,某一细节发生阻碍,就可能对全局产生不利影响,就有可能在某一时间、地点产生混乱局面,增大不必要的伤亡或损失,所以必须加强应急指挥的协调功能。

3.3 保障体制不健全

缺乏物资储备和资金保障,防灾技术、设备、物资和力量处于相互分割的状态,救援能力严重不足,非工程建设问题薄弱,立法不健全,安全意识、保险意识薄弱,心理防御能力明显不足,基本停留在以政府为主的行政管理层次上,各种民间的非政府组织、社会慈善救援机构建设十分薄弱。难以充分调动非政府组织、企业等社会力量参与灾害管理的积极性;政府变成一个纯粹的行政管理机构,普遍存在重经济、轻防灾。

3.4 防灾减灾资源缺乏合理有效配置

城市防灾应急基础薄弱,防灾减灾投入相对较少,欠帐多,减灾队伍结构还不合理,救援力量没有按照专业化要求配置。由于救灾工作的特殊性,尤其是新灾种不断出现,迫切要求专业化的救援队伍。而目前除了消防队伍外,其他专业救援力量还比较薄弱。群众性的救援力量也没有很好地组织。城市灾害方面的专家学者对灾害研究的积极性尚未充分调动起来,必须组建专业化较强的科研院所,培养防灾减灾专业人才,从事应急管理、应急指挥决策、应急救援工作,而目前大部分都是从其他非专业的管理和技术人员选调过来从事应急管理和技术工作,缺乏坚实的理论和实践经验支撑。防灾减灾研究力量还处于起步阶段,和国际先进国家相比还存在一些差距。城市灾害应急管理体制解决对策

4.1 构建统一的城市灾害应急管理体制

构建统一的灾害应急管理指挥、协调体制,加强组织机构建设,加强中央政府对重大紧急事件预防和处置的统一指挥协调职能。当前,城市灾害应急管理存在以部门为界实施应急管理。对于一些规模大、范围广的灾害,仅仅依靠某一部门进行处置则显得极为不足,需要集中跨部门、跨地区不同部门的专业优势,尤其是在统一指挥调度方面,各部门、各地区之间的相互协调指挥。必须从全社会的高度认识灾害应急管理,城市灾害应急涉及医疗救护、交通运输、物资储备等各个方面。特别是在灾害突发的初期,在信息分析、资源调配等方面很难做出迅速有效的应急响应。我国应该借鉴国际上一些国家的经验,成立统一的管理部门,集中资源,以应对城市灾害紧急事件。美国拥有世界最发达的城市灾害应急管理体制,由27个政府部门组成了联邦反应计划和响应计划。包括灾害识别与防御、培训与演练等17个方面、56个要素、1040个指标,构成了政府、企业、社区、家庭联动的灾害应急系统,这为我们提供了有益借鉴。

4.2 建立应急管理机构

应急管理机构是政府在紧急状态时期统一指挥应急工作的领导机关。河北理工大学灾害与城市经济研究所常务副所长王绍玉[1]提出“我国加强城市灾害应急管理体制建设,需要建立一个跨越目前部门限制的专门机构,统一管理灾害的预警、应急调度、物资储备等各项事

宜。”统一标准、规范,实现城市各业务系统间的互联互通和资源共享,建立统一的城市应急协调指挥中心,尽可能扩展系统的覆盖范围。在美国,政府应急机构是美国联邦紧急事务管理局,在俄罗斯是俄罗斯联邦紧急状态委员会。我国没有专门的紧急状态管理机构,出现紧急状态后,例如SARS危机中,就出现了政府与社会成员、中央与地方政府的责任不清,行使权力与履行职责的程序不明,不能全面、及时、准确收集信息,应急措施不到位等问题,未能形成反应迅速、指挥统一、责任明确的整体应对体制,影响了及时有效地应对紧急事件。改革现有国家灾害应急管理体制,撤销国务院抗灾救灾领导小组、国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火总指挥部、国家抗震救灾总指挥部、重大工业灾害国家救灾总指挥部、安全生产监督局等,成立国家紧急状态管理总局,由国务院副总理或国务委员兼任总局局长,该总局为国务院直属机构,是国家管理和处理紧急状态的最高指挥和协调机关。在省、自治区、直辖市和地级以上城市设立紧急状态管理局,由省长、自治区政府主席和市长兼任紧急状态管理局局长,实行中央垂直领导。

4.3 充分发挥各级政府效能

发挥政府在城市灾害应急管理中的主导作用,首先设定全社会灾害管理的总体发展目标,制定科学的综合防灾减灾规划,建立与社会经济发展相适应的灾害应急管理体制,综合运用工程技术以及法律、行政、经济、教育等手段,全面提高城市灾害应急管理能力。其次要从城市社区抓起,建立多层次的城市灾害管理和救援体制,科学地制定应对城市各种紧急事件的应急预案,强化城市重点灾害源的管理,保证城市灾害应急管理目标的实现。在关注地质灾害、气象灾害、生态环境等灾变的同时,要特别注意城市信息灾害、恐怖袭击灾害、经济恐慌灾害等新的灾害源,把城市灾害应急管理的重点放在综合灾害的防治上。

4.4 编制应急预案,完善应急预警及快速反应体制

编制应急预案将有助于进一步明确政府各部门的应急管理责任,最大限度地整合资源,构建合理的应急预警及快速反应体制。建立健全应急救援通信、信息、培训演练、技术支持、物资与装备储备等保障系统;建立健全灾害应急救援管理、决策、指挥、响应体制,保证应急救援工作有序、高效进行。在灾害发生初期,必须第一时间在现场采取果断措施,及时控制现场,尽快启动应急预案,迅速控制灾害发展,恢复社会秩序。做到反应快速、责任明确、有章可循。及时确定应急响应的级别和程序。如果省级政府有能力应对灾害事件,就应当由其负责组织应急处置,中央部门可予以技术、资金、物资等方面的援助,省级政府感到无力对付或规模较大时,再升级到由中央政府负责组织应对;对跨部门、跨省区的重大紧急事件,直接由中央政府负责组织应对。发挥政府在应急管理的预警、监控和快速反应的积极主导作用,最大可能地调动吸纳各种社会力量、资源共同应对危机,形成社会整体的紧急应对网络。2005年1月国务院常务会议审议并通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。明确规定,政府部门办公厅在城市应急联动系统建设中担任主体地位,由各级政府办牵头建设并实施,政府行政主管兼任城市应急联动系统总指挥。该预案在体制上打破原有部门间的条条框框限制,有效整合现有应急资源,促进110、119、120、122四合一,避免以往因信息不能互通导致诸多悲剧发生的情况。浙江、海南、河南等省也颁布了地方性的“突发公共事件总体应急预案”。2004年北京、广州、深圳等地开始建设应急联动系统。北京大学计算机系王文俊博士说,中国有几百座城市,不同城市有着不同的需求和规模,有的城市以防洪为重点,有的城市重点防地震,还有一些城市存在社会治安问题等,如北京、上海每天的接警量（包括119、110、120及122等）达到4万人次以上,而一个中小城市,可能每天的接警量只有几十个,另外,中西部和沿海发达城市相比,接警量也有区别,需要根据不同城市的不同状况来设计系统。

4.5 构建城市灾害应急管理信息系统、监控系统

建立和完善城市应急监控系统,及时将城市灾害现场信息通过局域网反馈到应急指挥决策中心,采用专家系统、计算机智能控制技术迅速作出决策。2005年11月13日下午1时,中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故,严重污染了松花江,哈尔滨度过了为期4天的大停水,这在哈尔滨建城史上尚属首次。在国家环保总局召开的全国环境污染事故应急电视电话会议上,环保总局副局长王玉庆用嘶哑的嗓音多次重复着遗憾:在这次松花江污染事故中,正是由于吉林省环保局信息传递不力,错过了将污染事故控制在萌芽状态的机会。

4.6 加强灾害应急法制建设

建立健全灾害应急法,构建城市紧急事件的法律、法规体系。包括国家层次的灾害应急管理基本法、部门层次的灾害应急管理行政法以及地方性的灾害应急管理法规和条例三个层次。修改现行法律和法规中不适应灾害应急管理的内容,有效配置城市应急资源,不断强化城市灾害应急管理能力。目前我国的灾害应急法中:《突发公共卫生事件应急条例》主要应对各种突发公共卫生事件。《地质灾害应急法》主要规定了地震应急管理方法。《核电厂核事故应急条例和处理规定》主要规定了核事故应急管理方法。《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防汛条例》主要规定了防洪应急管理方法。《中华人民共和国气象法》规定台风应急管理方法。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律中规定了环境灾害应急管理方法。《中华人民共和国矿山安全法》规定了矿山安全事故应急管理方法。灾害应急法还需要在今后的实践中不断修改和完善,急需加强有关立法工作。结束语

城市灾害应急管理体制在灾害防御、管理和控制中起着非常关键的作用,应急管理是城市公共管理的重要组成部分;灾害应急管理是城市管理决策者的基本职责,各级决策者都负有不可推卸的应急管理责任,进一步明确各级政府管理决策者的领导责任和相关部门的监管责任,建立健全城市灾害应急管理体制。随着我国加入WTO与世界先进工业化国家的交流日趋增加,国外先进的应急理念必然会改进我国应急管理的相对滞后状况;如何构建和完善城市灾害应急管理体制以及如何建立灾害监测预警系统和应急救援体系等一系列的重大理论和实践问题,已经成为当前政府公共管理科研人员和管理决策者的历史使命。只要坚持以人为本,尊重科学,尊重事实,以人民的幸福、健康为最高目标,就一定能提高城市灾害应急管理水平。城市灾害应急管理体制的建设与发展是一个不断创新的过程,坚持可持续发展的道路。提高灾害应急管理整体防御能力,加强各级政府管理决策人员的责任心。加强防灾减灾宣传教育,提高防灾减灾意识和素质;设立灾害应急管理的统一机构,通过立法赋予较大的指挥、协调、管理权力,并建立分级应急管理和预案,加快灾害应急法规体系建设;运用计算机通讯技术现场指挥决策改进应急管理决策水平。只有这样才能扭转城市重特大灾害多发的被动局面。越来越多的管理决策人员认识到应急管理体制的建设和发展对城市防灾减灾具有非常关键和重要的意义。本文应篇幅所限就城市灾害应急管理体制进行了一些思考,希望对提高城市重大特大灾害紧急事件应急管理水平有一定的借鉴。

第四篇：城市突发事件应急管理体系分析思考

针对城市突发公共事件应急管理标准化工作的现状，应用标准化系统工程结构模型和城市应急管理系统总体框架模型，构建了城市应急管理标准体系框架模型；讨论了充实该标准体系框架具体内容的策略；结合上海市应急管理的标准需求，分析提出了上海市亟需建立的关键标准。研究成果为各相关组织和部门进一步完善城市应急管理标准体系提供了分析框架和理论依据。

0 引 言

城市突发公共事件应急管理(以下简称城市应急管理)标准体系是保障应急指挥和应急联动的关键因素，该课题组在针对该专题进行的多方访谈与调研中，深切感受到了应急管理领域的工作者对标准化的迫切需求。

城市应急管理的标准化建设在发达国家尚处于发展初期。例如：在美国由于国家突发事件管理系统(nims)的实施从2004年才开始，加上应急管理所涉及的面非常广，因此，美国的应急管理相关标准体系至今尚未完全建立。在nims实施之前，各标准组织已经建立了不少标准，里面也有许多是和应急管理相关的，如社会公关安全、报警系统、公共卫生标准等。但该标准大多是按各专业的角度而非应急管理的角度来细分和组织。另一方面，在按专业细分的现有标准中，大多是就某一方面的某一环节的具体操作标准，很少有应急管理所需的更为全面和系统的标准。为了完善围绕应急管理的标准体系，美国国土安全部(dhs)委托第三方组织对现有标准进行评价和鉴定，确定完善的重点和顺序，并由其下属机构来推动新标准的建立。而且随着应急管理相关理论的逐步发展，美国的各标准组织也都不断在填补这一空缺，纷纷制定了不少满足应急管理规范化需求的标准。

我国城市应急管理相关标准有着和美国类似的问题，标准体系建设也是刚刚起步。为了应对突发紧急事件，加快完善标准体系，在2004年由国家标准委和国家发改委发布了《采用快速程序制修订国家标准的规定》，要求相关单位向国家标准委提出应急标准项目建议。各地方也积极参与标准的建立工作，如上海就在已有的危险品以及安全防范相关标准的基础上，重点将应急管理标准的建立深入到公共服务的各个领域中去。

参照发达国家应急管理标准化过程，我国在完善应急管理标准体系的过程中，最大的问题是缺乏适应我国国情的相关理论来指导对应急管理标准化需求的分析，尤其是标准体系的整体框架。因而就难免在工作中头痛医头、脚痛医脚，无法通过系统全面的分析来抓住主要矛盾，合理地安排完善标准体系的顺序与重点。

为了解决上述问题，笔者在理论分析的基础上借鉴来自国外、国内的先进成果，构建了城市应急管理标准体系框架模型，然后结合访谈调研的成果对上海市城市应急管理的标准体系进行了整理和分析，确定了一系列应优先予以保证的城市应急管理标准。城市应急管理标准体系框架模型

1．1 框架模型的构建思路

构建城市应急管理标准体系框架模型的困难来自两个方面，首先是如何完整地描述标准体系都应具有的共性特征；其次是如何在模型中体现出城市应急管理系统应用领域的个性特征。这就涉及到从以下两个模型出发来考虑问题，以保证该模型既完备又不会笼统，且能充分用于指导现实工作。标准化系统工程结构模型? ：在标准化理论的现有研究中，该模型是目前较为成熟的、能够全面反映标准体系的框架模型，可以作为进一步研究的出发点。它不仅包括了方法论的内容，还有从国际到企业各个层次的标准体系，因此，笔者所关注的内容是其中的一个子集。

城市应急管理系统总体框架模型：由于标准体系所依存主体也决定着框架模型的结构，城市应急管理标准体系是整个城市应急管理系统的一个局部，故在讨论前者时必然要兼顾后者对其产生的要求。笔者的研究步骤为：先截取标准化系统工程中城市级的维度空间；然后截取城市应急管理系统总体框架模型中的属于标准系统的维度空间。通过二者的结合构建了完整的城市应急管理标准体系框架模型，整个过程如图1所示。

1．2 地方级标准属性空间

标准化系统工程结构模型的构建方式是将标准属性的三维空间与系统工程方法论三维空间相结合。

标准属性空间能较为全面反映标准的各种属性：专业维代表标准化活动的各专业领域，如建筑、运输、通讯、卫生、教育、文化艺术、科研、金融、保险、行政等等；级别维分为国际级、区域级、国家级、行业级、地方级、企业级；性质维包含管理类、工作类和技术类。该标准属性空间是所有标准的集合。模型中的系统工程方法论空间主要是运用系统工程的方法指导标准化开发过程。其时间维包括规划、制定方案、研制、生产、安装、运行、更新或退役7个大阶段；逻辑维包括摆明问题、系统指标设计、系统综合、系统分析、优化、决策、组织实施7个大步骤；条件维包含组织计划、情报资料、物质保证、技术措施和仪器设备、人才、知识和资金等项。如图2所示。其中级别维、逻辑维和时间维中的内容具有严格的序列关系，因此，在维度轴上标有

箭头。

系统工程方法论空间主要关注标准化工作如何按系统工程的方法来开展。该空间实际上讨论的是标准化工作系统，而不是标准系统。鉴于笔者研究的目的是要建立城市应急管理标准体系框架，因此，在后文的讨论中将隐去其中系统工程方法论的三维空间部分。

同时，尽管

在构建地方级别的标准时要引用国际、区域、国家、行业级的标准，并给企业级的标准留有发展空间，但不同级别的标准都有着其严格的定位，因此，在讨论城市级标准时需要将级别维限制在地方级标准上。为了把标准化系统工程结构的一般标准属性空间具体化为城市应急管理的标准属性空间，一项重要的工作就是沿着级别维中的地方级对标准属性空间进行截取，如图3所示。

1．3 城市应急管理系统标准维度空间

现有研究中大多采用二维结构来描述城市应急管理系统，但在很多时候二维结构不能满足分析城市应急管理系统的需要。笔者就城市应急管理系统的总体框架进行了研究，在中外城市应急管理系统建设与研究的基础上，参考caisr体系结构模型、zachman框架模型 以及国内学者的一些研究成果，提出了一个由应急基础维、应急业务维和应急保障维构成的城市应急管理系统总体框架模型(另文论述)，如图4(a)所示。由于这里的业务维是按照应急管理的4个阶段来划分的，有一定的前后关系，因此，业务维应该是有向轴。但保障维和基础维都没有严格意义上的序列限制，因此不带箭头。

在该框架模型中，业务维根据应急管理的4个阶段分为应急准备、监测预警、应急响应和应急恢复4个部分。

业务维描述了应急管理各阶段的任务、活动、资源及信息流。

基础维描述了支撑应急管理过程的基础要素子系统，包括组织系统、资源系统、预案系统和技术系统。

保障维是由应急管理系统实施、安排、交互相关的法律法规、体制机制、标准构成的集合。在该模型中标准是保障维的一部分，为了集中讨论标准体系问题，需要沿着保障维中的标准部分对城市应急管理体系总体框架的维度空间进行截取，如图4(b)所示。

基础维

(a)总体框架模型

基础维

(b)标准维度空问

1．4 城市应急管理标准体系框架模型

地方级标准属性空间从专业领域和类别的角度为地方级的标准体系搭建了描述框架。尽管它完全适用于描述城市级标准体系的需要，但是却没有针对应急管理系统的需要。而城市应急管理系统标准维度空间从应急管理过程与基础的角度所进行的描述虽然满足了上述需求，但却缺乏对标准本身属性的刻画。

参照标准化系统工程六维度模型的构成方式，综合地方级标准属性空间与城市应急管理系统标准维度空间得到了城市应急管理系统标准体系框架模型，如图5所示，其中轴箭头的取舍规则同上所述。

在该模型中来自地方级标准属性空间的专业维和性质维确保了城市级标准属性的完备性，来自城市应急管理系统标准维度空间的业务维和基础维确保了标准体系在应急管理体系中的完备性。二者的结合完整解析了城市应急管理系统中标准体系，表

1对各个维度的内容进行了总结。标准体系框架模型的内容策略

成功应用城市应急管理标准体系框架模型的关键在于解决框架内标准体系具体内容的来源问题。总的说来，具体标准应该从国际标准、发达国家标准、我国国家标准、地方标准和需求分析中，找到符合时代要求，适用于中国国情的标准，例如：

1)从国际标准中引用。虽然国际标准中与城市应急管理相关的标准和规范也还处于发展初期，但其基本上代表了全世界领先水平。同时，在制定标准时也需要考虑和国际接轨。因此，若iso，iec等国际标准体系中已经建立，该标准体系可以从中直接引用而来，或做必要的修改，等效采用。

2)从美国等发达国家借鉴。美国的城市应急管理体系建设处于世界领先水平，国内成立了大量的机构专门对应急管理进行研究，形成了以nims系统为代表的应急管理体系。特别是“9·11”事件发生以后，应急管理的相关研究和各项标准的制定受到了前所未有的重视。而且，就算是国际标准中，也有不少是从美国等发达国际的标准中直接引用而来。因此，我国的标准和规范体系中也应该合理借鉴美国等发达国家的先进经验。

3)从国内已有标准引用。国内目前也在不断建立与应急管理相关的标准、规范，而各大城市应急管理系统建设中也陆续建立了不少地方标准，这里应充分利用好国家和地方标准化建设的已有成果，如南宁市提出的《城市公共安全应急联动系统基本功能要求》就是全国首部城市公共安全地方标准。

4)从需求分析中得来。虽然调研而来的实际需求不一定考虑全面，但是实际需求可能是整个标准空间中最为迫切的，从而已被人们认识到的部分。因此，城市应急管理标准体系不仅应该包括国际、国内已有的相关标准，也要包含目前尚未建立，但又有需求的那些标准，这样才能反映出未来标准化建设的方向和重点。标准体系框架模型的上海实践

借助上述城市应急管理标准体系框架模型，该课题组分两个步骤对上海市城市应急管理中的标准体系进行了整理和分析：

第一步是比较理论上的标准体系与目前已经建立的标准体系，得到需要增加和完善的应急管理标准。直接根据框架模型得到的应急管理标准体系，是一个理论上的应急管理标准体系，也是各城市都应该具有的、全面的应急管理标准体系。

各个城市应急管标准的发展现状均不相同，通过和各城市的实际状况进行比较，就能发现各城市现有标准和理论标准体系之间的差距，这些空缺就是尚未制定的标准。这样一种筛网式的全面过滤，就能保证各城市尽快、准确地得知应该补充、增加哪些标准体系。

第二步是在应该增加和完善的应急管理标准中根据调研得到的需求分析来确定最为关键的标准。从系统工程的方法论来看，构建标准应该综合考虑标准之间的相互关联，按照一定的程序，有计划有重点地进行。

在需求分析中反映最为强烈的标准，往往是各种矛盾的汇聚之地，牵一发而动全身。从最需求的标准人手进行分析，能够带动一大批标准的建立、补充和完善，不仅有助于标准体系本身的建设，而且有助于对应急管理体系内在矛盾的把握。按照上述步骤对上海市应急管理标准进行理论标准体系、现实标准体系以及紧缺标准的梳理是一项耗时费力的工作。限于篇幅，这里仅结合上海市应急响应阶段亟需建立的关键标准，如表2所示，来对标准体系框架模型在分析中发挥作用的方式进行说明。

在讨论应急响应阶段的标准体系时，就需要在图5所示的城市应急管理标准体系框架的业务维上对应急响应部分进行维度空间的截取。其结果是由性质维、基础维以及专业维构成的三维空间。

按照前文所述的两步法，借助由性质维和基础维构成的二维空间，对上海市应急管理应急响应阶段的标准需求进行分析，就得到了如图6所示的关键标准分布图(其中的编号见表2)。在进一步的工作中，可以在专业维中选择主要专业领域来对各标准进行逐步细化。

图6 在性质维与基础维的二维空间中的关键标准分布结 论

1)笔者的研究对城市应急管理标准体系的以下特征进行了诠释：

① 作为整个标准体系空间的子集具有标准体系的一般属性；

② 必须面对应急管理工作的需要，适应其在城市应急管理系统中的定位；

③ 该体系的构建应视为从应急管理角度对标准体系一般属性的维度扩展。

2)该标准体系框架的应用可以采用以下方式：

① 构建现有应急管理标准体系在标准属性空间模型中的分布状况，对现有标准体系进行完备性评估；

② 考察现有标准在不同维度上的表现，分析该标准亟待完善之处，以及与其他标准相互补充和支撑的程度；

③ 结合实际需要增加标准体系框架的维度，或对其中某一维度进行切割，实现更为细致的分析。

3)城市应急管理标准体系并不是孤立存在的，它向上与国家、国际等应急管理标准体系间的关系，以及向下与行业、企业等标准体系间的关系是进一步研究需要解决的问题。

第五篇：浅谈如何加强应急管理体系建设

浅谈如何加强应急管理体系建设

加强应急管理体系建设，提高预防和处置突发事件的能力，是落实和实践科学发展观、构建和谐社会的重要内容。对此，我们应牢固树立未雨绸缪、预防为主的思想，切实做好应急管理工作。以坚持以人为本、预防为主的原则，以保障人民生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置各类突发事件能力为重点。进一步健全分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制和机构建设，构建统一指挥、反映灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，形成政府主导、应急办协调、各部门参与的良好工作格局。我认为加强应急管理体系建设是以下五个方面：

一、制度建设

侧重做好应急预案编制修订和管理工作。根据实际情况制订和完善应急预案，明确各类突发事件的防范和处置程序。构建覆盖政府各方面的预案体系，做好各级各类相关预案的衔接工作。根据突发事件分级标准，明确专项预案的操作规程，加强对预案的动态管理，进一步明确预案修订、备案、评审、升级与更新制度。狠抓预案落实工作，经常性地开展预案演练，不断提高实战能力。

二、机制建设

完善突发事件应急机制，加强协调联动，积极推进资源整合 1 和信息共享，建立应急管理联系工作机制，研究应急管理工作中的突出问题。加快突发事件预测预警、信息报告、应急响应、应急处置及调查评估等机制建设。

三、组织领导

建立和完善突发事件应急处置工作责任制度、领导干部应急管理工作责任制度和应急管理绩效评估制度，将应急管理工作情况纳入干部政绩考核内容和工作目标管理考核内容。认真研究和把握应急管理工作的内在规律，总结、完善和推广应急管理工作中的新经验，不断增强处置突发事件的能力。要建立并落实应急管理责任追究制度，对失职、渎职、玩忽职守等行为要依法追究责任。

四、应对能力建设

一是加快推进应急平台建设。充分利用现有办公资源和专业系统资源，构建综合应急平台体系，实现互通互联，满足值守应急、信息汇总、指挥协调、视频会商等基本功能。加快制订应急信息平台建设规划，并分步实施，实现统一接报、分类分级处置的应急联动工作机制。充分利用电子屏幕、内部网络平台、手机短信息、电话等各种载体平台，及时发布预警信息。二是强化突发事件的信息报送和预警工作，完善基层信息员，不断拓宽信息报告渠道，认真执行突发事件信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，确保重大突发事件及时准确上报和妥善处置。三是加强应急处置工作能力。依托应急救援队伍建设，进一步规范应 2 急处置工作程序，及时掌握、准确判断突发事件发展态势，启动相关预案，组织调动应急资源和力量开展救援工作。四是建立应急资源储备制度，在对现有各类应急资源普查和有效整合的基础上，统筹规划应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资保障应急处置工作的需要。加强应急管理基础数据库建设，实现资源共享，为妥善应对各类突发事件提供可靠的基础数据。

五、应急管理投入机制。

建立健全应急管理保障资金投入机制，保证应急管理工作经费，并纳入本级财务预算，适应应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。