第一篇：农村集体建设用地 “入市”坚冰难破
农村集体建设用地 “入市”坚冰难破
在今年的全国两会上，全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心教授蔡继明向大会提案称，城乡集体建设用地应同地同权同价，深入推进土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权。
而有关农村集体建设用地“入市”问题，多年来一直为社会各界人士所关注。特别是在2009年地价房价高速增长的背景下，在中央提出“大力推进城镇化”建设的大背景下，“农地入市”已不仅仅是一个停留在纸面争论的话题，而成为实实在在需要面对的问题。日前多位业内人士表示，虽然此前多个城市都展开了农村集体建设用地流转的试点工作，但实际上流转并非“实转”，多年来一直停留在简单的入股或合作经营的层面，只是简单的经济行为，而并非是实质的产权交易，“农地入市”依然任重道远。
一线城市试水“农地入市”
日前，上海市政府发布了《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》（沪府办发〔2010〕3号，以下简称《意见》），这似乎为农村建设用地的“入市”点燃了星星之火。
《意见》明确，经集体经济组织成员大会或者三分之二以上的成员代表同意，符合规划的农村集体建设用地使用权，可以通过租赁、出让等方式进行流转，政府将参照农村集体建设用地基准地价建立最低限价制度。
《意见》同时明确，土地使用者依法有偿取得的农村集体建设用地使用权可以通过转让、转租等形式进行流转。依法取得的农村集体建设用地使用权，可以抵押。同时，在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体建设用地入市交易的服务、管理功能，建立城乡统一的上海市土地交易中心，探索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。
作为上海市农村集体建设用地流转试点村的亭林镇亭北村的首份集体建设用地流转价格评估结果已经出台，商用地流转价格为109万元/亩，目前正在征求意见当中。
上海市副市长胡延照日前指出，按照进度，农村集体建设用地流转工作，要确保上半年取得实质成效，并于今年年底在面上铺开。
在业内看来，农村存量用地如能得到规范和有效的盘活和释放，有利于平衡上海城市建设用地的供求局面。
目前,上海市约有1100平方公里左右的集体建设用地,约占全市建设用地总量的40%。此部分巨大的存量土地如果陆续“开掘”出来,将大大缓解上海目前建设用地不足的问题。
分析师薛建雄分析，上海流转的农村集体建设用地将分流一部分经营性用地计划，从而让城镇国有用地腾出更多空间用于保障性住房和商品住宅的建设。
据了解，除了上海外，同为一线城市的北京市，今年在加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权的同时，也将研究制定农村集体建设用地流转办法。在1月下旬的北京市政协十一届三次会议“城乡建设”专场发布会会后，北京市国土局局长魏成林也透露，国土部和住建部已经制定农村集体建设用地直接入市的程序，目前尚在完善中，等到正在修订的土地管理法修订完毕后就可颁布实施。
此外，在广东省2月初召开的国土资源管理工作会议上相关人士也提到，广东今年将重点稳步推进集体建设用地的流转，加快建立城乡统一规范的建设用地市场。
多重难题待破
虽然上海近期开展的农村集体建设用地流转试点工作让业界看到了“农地入市”的希望，但业内人士普遍认为，农村集体建设用地直接入市还存在多重难题，要做到和国有建设用地“同权、同价”，短期内尚难实现。
《意见》明确了农村集体建设用地用途，对于依法取得的农村集体建设用地，可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目。但同时明确，禁止使用农村集体建设用地进行商品住宅开发建设。国家和本市基础设施、公共管理和服务设施等公益性项目建设需要使用农村集体建设用地的，依然需要依法征收为国有后才能使用。
在国土资源部下属事业机构中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云看来，这也正是农村集体建设用地直接入市需要突破的难题之一。
邹晓云表示，《土地管理法》当前的相关规定，从法律层面限制了农村集体建设用地的自由流转，不可能使农村集体建设用地做到和国有建设用地“同权、同价”。
据了解，现行的以《土地管理法》为核心的土地管理法律体系对农村集体建设用地有着明确的限制导向。
《土地管理法》第2条指出“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
《土地管理法》第43条，明确提出“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；同时为农村集体建设留了一个豁口，“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。
《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”
可以看出，前述的《土地管理法》文件对农村集体建设用地在未经征收或征用条件下的流转进行了明确的限制，征收和征用是农村集体建设用地转变为国有土地进行入市流转的唯一合法途径。
邹晓云也指出，即使《土地管理法》修改后，当前的“利益格局”没有打破，也是农村集体建设用地流转进展缓慢、甚至是没有实质性进展的原因所在。
“在城市化进程当中，实际上还是城市占据主导地位。”邹晓云认为，所以在制定相关政策和设计相关改革措施的时候，就会不自觉地偏向城市的层面。
且农村集体建设用地真正平等地流转之后，城市会失去很多利益。“比如征地，只限于公共利益的话，城市在扩张的时候征地会变得很困难，成本非常高。城市的工业化进程推进就会变慢，城市人的福利也会受到影响。”邹晓云指出。
同时，也有业内人士表示，因为“农地入市”意味着地方政府征地权力的萎缩以及由此而来的土地收入的减少,在目前普遍以地生财的情况下，地方政府是否愿意把这部分利益让渡给农民还不确定，所以，这里不可避免地会有一场利益博弈。
此外，“农地入市”上牵土地管理体制，下连养老、医疗等社会保障制度，还面临着如何处理农地入市与耕地保护的关系，以及如何从制度上确保“农地入市”经绝大多数相关农民同意等等。
蔡继明强调，进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。
全国政协委员、山东经济学院房地产经济研究所名誉所长郭松海也表示，当前在农村集体建设用地上兴建“小产权房”等问题以及受相关法律限制产权不能自由交易等问题都横亘在前，农村集体建设用地真正“入市”短期内仍难实现。
第二篇：农村集体经营性建设用地入市调研
普定县农村集体经营性建设用地入市调研根据省国土资源厅《关于开展土地管理制度改革调研的通知》,结合我县已经开展的农村集体经营性建设用地流转试点相关情况,对农村集体经营性建设用地入市作如下思考。
一、农村集体经营性建设用地的理解
农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地。
集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布。其中指出要建立城乡统一的建设用地市场。也就是说农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。亦即可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
二、普定县农村集体经营性建设用地使用权流转市场需求
（一）是规范小城镇集体经营性建设用地的需要
随着城镇化建设的发展，普定县各乡镇不同程度的进行小城镇开发，开发面积均约200亩以上。都是利用集体土地进行一级土地开发，开发后面临着集体经营性建设用地流转办证等问题。开发出来的建设
用地，用于乡镇集贸市场建设、农民个人住宅、加工业等，产生集体土地买卖行为，这就需要利用集体经营性建设用地试点探索出的经验进行规范。
（二）是满足乡镇村办小微企业融资的需要
在乡镇村利用集体建设用地办理小型食品加工厂、纯净水厂、水泥砖厂等小型企业，因企业需要融资贷款，若办理集体建设用地，受集体性质限制不能融资或融资金额少；若申报办理国有建设用地使用手续较为麻烦，程序较为复杂，周期长。这就需要集体经营性建设用地入市等相关政策及时兑现，满足乡镇村办企业日益发展的需要。
三、集体经营性建设用地入市需要解决的问题及建议
（一）集体经营性建设用地报批和补偿安置
1、集体经营性建设用地必须在符合规划和用途管制前提下方能报批，这就限制用地范围，使不符合规划的未利用地不能充分发挥作用。建议允许使用不符合规划的未利用地报批为集体建设用地，解决小微企业发展用地的需求，更好地保护耕地。
2、集体农用地转为建设用地报批，因集体性质未改变，补偿安置标准是否参照征收为国有的补偿安置标准，如涉及补偿难于落实，获取土地有难度，强制执行于法无据；涉及到社会保障问题如何解决，社保主体是村集体经济组织还是政府，需要界定。建议报批农转用前，做好建设规划硬功，充分考虑节约集约用地，缩小征地范围，做好村民工作，必须得到村民或村民代表三分之二以上的人同意才可以报
批。集体土地农用地批转后，立即注销土地承包经营权，参照当地征收集体土地程序及补偿安置标准进行征地。
3、农村宅基地买卖现象普遍存在，为规范该类违法买卖土地乱象，建议已经发生买卖且符合规划宅基地，只要符合一户一宅要求，按规定完善建设用地报批、登记，评估补交土地收益后，允许抵押、出租、转让等流转，防止集体收益流失。流转发生增值的，必须缴纳相关税费后方可办理流转变更登记。
（二）集体经营性建设用地的供应
1、集体经营性建设用地供应前，应参照国有建设用地进行规划设计，评估确定地块价值，便于进行招拍挂操作流程。目前，土地市场网不支持集体经营性建设用地供地公告，可在地方媒体参照国有建设用地进行公告。
2、供应主体是当地乡镇人民政府或村集体经济组织，应该作界定。乡镇人民政府可以统筹“四通一平”或“五通一平”资金，将“毛地”转“熟地”。而村集体经济组织没有资金管理权，无法统筹土地前期开发。建议由当地乡镇人民政府主导，村集体经济组织配合，国土资源管理部门具体操作集体经营性建设用地入市程序。
3、集体经营性建设用地入市收益如何分配，应该明确分配主次、比例，避免收益管理混乱，造成好事办不好，引起社会矛盾。建议集体经营性建设用地入市后产生的收益扣除开发成本后，乡镇、村按30：70分配，村集体部分除了留足失地农民的社保资金外，用作村级公共基础设施建设，改善人居环境，丰富文化生活等支出。
（三）集体经营性建设用地的管理
集体经营性建设用地供后管理，如果没有硬性的合同约束，很难做到按时开竣工，有可能产生批而不用，用而不尽等闲置土地现象。建议参照国有建设用地出让程序，由国土资源管理部门与集体经营性建设用地使用者签订合同，便于监管。集体经营性建设用地闲置的，国土资源局责令改正；村集体经济组织对闲置的集体经营性建设用地负有直接责任的，在土地闲置状况改正之前，国土资源局暂停办理其新增集体经营性建设用地审批手续。
（四）集体经营性建设用地的后期使用
1、集体经营性建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，缴纳有关土地增值收益。
2、集体经营性建设用地使用权转让不实行公开交易的，县国土资源局不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续。
(五)集体经营性建设用地供应对象及利弊
集体经营性建设用地供应对象如果全面放开，对于搞活、壮大村集体经济，扩大小微企业融资渠道，增强小微企业抗风险能力具有重要作用。但可能对国有建设用地市场形成冲击，导致国有建设用地与集体建设用地相互竞争，削弱国有建设用地主导地位，也导致村集体经济组织和村民不配合国家对集体土地的征收；有可能出现不法商贩投机屯地，转让抛售集体建设用地牟取暴利现象；还有可能造成新一轮小产权房问题。建议购买集体经营性建设用地的只能是本乡镇内小微企业经营者、个体工商户、无房户。严禁利用集体经营性建设用地
建小产权房搞房地产开发，避免出现新社会的“地主”、“土豪”，使贫富悬殊差距加大，加剧社会矛盾。总之，集体的经营性建设用地入市需要注意四个方面的问题：一是它是集体的经营性建设用地，不是集体的所有的建设用地，因为农村还有公益性建设用地和宅基地，更不是原来建设用地之外的其他耕地。二是符合规划，必须符土地利用总体规划和村镇建设规划，充分征求意见，分析利弊，不能无序进行开发，浪费土地。三是用途管制，必须在符合规划和用途管制的前提下，进行集体建设用地审批、确权，才可以出让、租赁、入股。四是要规范公开的市场操作，不能私下授受，暗箱操作，导致产生新的社会矛盾。所以集体经营性建设用地入市需要开展试点，在探索中不断优化，不是一下就推开的。
普定县国土资源局
2014年7月16日
第三篇：农村集体建设用地进入市流转
关于集体建设用地入市流转的文献研究
倪念
（华中农业大学 土地管理学院
430070）
摘要：随着我国城市化得推进，国民经济的进一步发展，城乡土地二元制度已经成为我国经济发展的障碍，这一问题也开始得到了学术界的重视，相关方面的研究相当丰富。本文从集体建设用地入市流转的必要性、可能存在的问题以及政策建议三方面总结了学者对集体建设用地入市流转的研究观点。研究发现，当前对于集体土地入市流转的研究多集中在理论方面，关于集体建设用地入市流转的实证分析较少，关于已经实施集体建设用地入市流转区域的实际问题、对农村经济发展影响的定量分析更是几乎没有。因此，笔者认为，学术界应加强对集体建设用地入市流转的实证研究，了解入市流转对农村经济发展的现实影响，为完善我国集体土地入市流转的制度体系提供现实参考价值和理论依据。关键词：集体建设用地； 宅基地；流转；城乡一体化
中国土地市场城乡分割、政府主导，20世纪90年代以来,这种独特的二元土地制度为高速工业化和快速城市化作出了重大贡献,但也带来土地市场发育不完善、农民土地财产权利被侵犯和土地利益矛盾加剧等问题。随着我国城市化进程的加快，这些矛盾和问题日益凸显，并且逐渐成为社会经济发展的障碍。改革土地制度,改变地方政府垄断土地一级市场的格局，允许集体建设用地入市流转,提高土地的市场化配置程度，已经刻不容缓。
一、背景研究，城乡一体化土地市场建立的必要性
我国现行是城乡土地差别化政策，农村集体建设用地只能通过征收征用进入工业和城市土地市场，农地市场价值难以实现,使得市场无法在土地配置过程中发挥主导作用,从而导致集体建设用地流转中存在诸多问题，如集体建设用地使用效率低下、非法流转问题严重等。当前关于城乡二元土地市场存在的问题方面的研究资料较多，本文主要从以下五个方面总结了学者们关于建设城乡一体化土地市场必要性的观点。
1、农村土地价值难以实现
农村生产要素向城市流动引起的价值实现“剪刀差"损失逐渐成为“三农”利益流失的主渠道。由统筹城乡发展切入来解决“三农”问题，关鍵在于把握城乡生产要素的合理流动、公平使用、等价交换和优化配置[1]。其中作为最基本的生产和生活要素，土地要素是其他要素顺畅流转的前提，自然而然成为城乡一体化的核心内容[2]。长期的城乡土地二元结构而导致农村土地价格受到压制，不能实现其价值[3]。
2、农民土地利益受到严重侵蚀
农民集体所有的土地需经过征收才可进入工业和城市土地市场。为了获得本地区经济的快速发展,地方政府普遍采取了低价征用、高价出让的垄断政策,忽略了价格机制的作用,这种没有市场化的征地制度，忽视了农民的利益，剥夺了农民本应享用的土地增值收益[4]。在城市化进程中土地征收征用数量大、失地农民数量多、征地补偿款少，农民土地利益受到严重侵蚀[5]。这是城市出现“失地农民”和“城中村”问题的制度根源。因此,实现城乡土地市场的协调发展,必须以农村建设用地入市和征地制度改革为前提和基础[6]。
4、导致城乡收入差距的进一步扩大
较之于国有土地的自由流动性，农村集体土地所有权的可交易性和市场、商品属性大打折扣，也限制了与土地结合的相关资金、劳动力、技术等生产要素流向农村、农业和农民[1]。禁止农村集体建设用地进入非农土地市场，实际上剥夺了农民分享工业化和城市化发展成果的机会，农村剩余劳动力被困于土地难以流入城市、城市高端人力资源人才也难以引入农村，进而导致了城乡居民之间收入差距进一步的扩大。
5、集体建设用地非法流转问题严重
当前市场上，小产权房交易火热，屡禁不止，很多地区的小产权房已经占到当地房地产市场份额的20%以上，深圳等地更是高达40%~50%[3]。国家垄断土地一级市场，集体建设用地使用权流转受到严格的限制，导致集体建设用地只能非市场流转，没有法律的保障，难以实现土地真正的价值。
综上所述，建立城乡统一的土地市场，打破城乡二元结构,使城镇土地市场与农村集体建设用地市场合并运行，形成一个统一的建设用地市场，实行建设用地市场与农用地市场的分离，逐步推行集体建设用地有偿使用制度，实现土地资源在全社会范围内的合理、有效配置，对于实现土地价值、保障农民的土地权益、缩小城乡收入差距有重要意义。
二、集体建设用地入市流转存在的问题
1、缺乏法律依据
（1）集体土地产权主体不明确、产权关系模糊
虽然现有法律对集体土地所有权主体进行了设定，即农村集体土地所有权归不同的“农民集体”，但对“农民集体”的含义、表现形态未做明确界定，并有将“农民集体”与农村、农业经济组织混用之嫌[2]。“农民集体”在法律上缺乏明确的解释，其权利主体地位无法明确，导致农民处于被动、弱势地位，合法权益无法得以维护[7~8]。
（2）相关法律法规较少，流转无法可依
集体建设用地的流转受到法律的规定与限制，作为集体建设用地重要组成部分的宅基地流转更是受到严格的限制。我国现行法律规定从用途限制、方式限制、对象限制及禁止抵押等4个方面限制了宅基地的流转[9]。
虽然，近几年中央对集体建设用地流转态度有所转变，开始逐步承认并推进集体土地流转，中发[2003]3号《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》中指出：各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本[14]。在中央的推动下，各地方政府积极推进集体建设用地流转制度创新，但是国务院并没有出台关于集体建设用地流转的法律法规，导致集体建设用地流转无法可依，没有法律的保障，集体建设用地流转市场秩序混乱，存在加大的安全隐患及违法空间[7~9、16]。
2、集体建设用地流转中的利益分配问题
由于农村土地产权混乱，集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到切实保障[16]。在地方政府、村集体和农户的利益博弈中，农户的博弈能力最弱，其利益受损也最严重。允许宅基地自由流转，农民必定是最终的受损者,而各种社会强势群体才会成为真正的受益者，尤其是那些已经在农村买地建房或以承包承租名义圈了地的既得利益者[15]。
3、集体建设用地流转市场混乱，难以管理
由于法律的硬性约束，集体建设用地隐性流转大量存在，土地利用状态混乱，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。另外，集体建设用地使用权流转可观的预期收入还可能刺激集体建设用地的无序扩张，引起土地粗放经营和大量占用耕的问题，危及耕地甚至基本农田的保护，增加流转后的土地利用管理困难[17~18]。地方政府对集体土地流转干预过大，导致中央的土地调控能力弱化，妨碍土地利用总体规划和城市规划的有效实施，并造成土地利用混乱，土地市场秩序受到干扰。另外，村委会行政权力时常纠缠在经济利益之中，导致农村建设用地的流转违背市场交易的自愿平等原则，使农村建设用地资源不能达到最优配置[16]。
三、对建立集体建设用地流转市场的政策建议
1、明确集体建设用地的产权问题
加强监管力度，明确农村集体土地的权利主体，规范集体建设用地的管理，做好农村宅基地使用权登记发证工作，明晰权益归属，保障农民合法的土地权益，严格查处违法违规使用集体建设用地的行为[9~11]。修改和完善相关法律制度，赋予农民完整的建设用地处置权。在严格遵守土地用途和符合城乡规划的前提下，允许进入土地市场，公开交易，自由流转[13]。
2、完善集体建设用地流转的法律保障
农村土地制度改革，首先应从立法入手[20]，要在全国推行农村集体建设用地直接入市，必须要有法律依据[18]。在农村集体建设用地入市形势日渐明朗之时,应建立集体建设用地流转的支撑体系,具体包括制度支撑体系、法制支撑体系、权益保障支撑体系和外部环境支撑体系等,最终将集体建设用地关注的焦点转移到入市后及其相关制度的建设上来[16]。
2、确定集体建设用地入市流转的利益分配
集体建设用地流转收益应在应在以保障农民的权益为主[10] 的前提下，在政府、村集体与农民之间合理分配，既要维护村集体作为土地所有者的利益，又要重视农户作为土地使用者得合法权益[11]。因此，集体建设用地入市流转收益在分配的具体比例上应该向农民倾斜，剩余部分才归集体所有[9]。此外，对于村集体所获的土地收益，应该明确规定其用途，要求账务公开，确定必须农民就业和养老保险部分的比例[6]。
3、严格集体建设用地入市流转的规划管理
农村集体建设用地入市，必须做好规划管理工作，农村建设用地与城镇土地应统筹安排、统一规划[6]。编制科学的土地利用规划，强调对资源性土地（农田和耕地）的使用与保护进行长期规划，积极推行《城乡规划法》，建构城乡一体的资产性土地（建设用地）利用格局，注重城市、集镇和村庄规划的有机协调。同时，应严格执行土地用途管制制度，加强建设用地入市的法律监督管理工作[13]。
另外，还有一些关于建立城乡统一的地价系、完善土地市场[19]、创新农村土地制度[20]等方面建议。
四、结论
从当前国内形势来看，户籍制度的改革已取得了实质性的进展，土地的资产增值功能已日益彰显，耕作已不再成为农民的唯一谋生手段，土地的社会保障功能趋于弱化，集体建设用地入市流转已经成为一种必然趋势。但如何实现农村土地的生存保障和资产增值功能之间的平衡是立法者在相当长期间内的一个重要使命[20]。
综上所述，随着国家对于农地问题的重视，集体建设用地入市流转的趋势明显，相关方面的研究也都相当丰富，但当前对于集体土地入市流转的研究多集中在理论方面，学者们从各个方向分析了集体建设用地入市流转的必要性、可能存在的问题等内容，并给出了大量的政策建议，但很少有关于集体建设用地入市流转的实证分析，关于已经实施集体建设用地入市流转区域的实际问题、对农村经济发展影响的定量分析更是几乎没有。因此，笔者认为，学术界应加强对集体建设用地入市流转的实证研究，了解入市流转对农村经济发展的现实影响，为完善我国集体土地入市流转的制度体系提供现实参考价值和理论依据。
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第四篇：集体建设用地入市的几点思考
集体建设用地入市的探索与思考
1.引言
推进集体建设用地入市，建立城乡统一同质同价的建设用地市场，对于贯彻落实十八届三中全会《决定》，促进经济社会可持续健康发展具有十分重要的意义。苏州作为全国最早的集体建设用地入市试点城市，历经20余年的探索实践逐步形成了国有土地和集体土地“两种产权、同一市场、统一管理”的土地流转典型模式，即“苏州模式”，在优化城镇土地资源配置、节约集约集体建设用地、维护集体土地所有权者合法权益、促进社会公平和谐发展中发挥了积极作用。本文通过分析常熟市集体建设用地入市的发展历程和操作实践，探讨目前集体建设用地全面入市面临的问题及矛盾，提出相关对策及建议，仅为完善和规范集体建设用地入市提供粗浅的理论参考。2.常熟市集体建设用地流转现状 2.1 常熟市集体建设用地流转的发展阶段
常熟市集体建设用地入市基本上是按照苏州市局统一部署与其他兄弟局同步进行的，其流转的发展历史归纳起来可概括为四个阶段：
（1）集体建设用地入市萌发阶段（隐形入市）。20世纪90年代，在乡镇企业产权制度改革中，不少被兼并或参与联营的乡镇企业将企业原有土地抵作固定资产作价入股，使企业所拥有的集体土地进行了事实上的流转，产生了庞大的“隐形市场”，为集体建设用地入市提供了一定条件。
（2）集体建设用地入市试行阶段（有限入市）。苏州市政府于1996年9月下发了《农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》(苏府[1996]87号),《办法》对集体建设用地（不含农民宅基地）实行使用权有偿和有限期流转制度，并对集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益的分配等作了详细规定，这一做法被专家们称为“苏州模式”。
（3）集体建设用地入市调整阶段（严格入市）。1997年中央下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求用全世界最严格的土地管理制度严格保护耕地，严格控制建设用地。苏州市政府于1997年10月出台了《关于严格保护耕地实现耕地总量动态平衡的意见》。《意见》鼓励分散零星的建设项目和村庄迁移到规划区内集中建设，合理调整用地结构，并试行土地置换政策。
应总量的19.6%，有效缓解了全市经济社会发展中土地供需矛盾。2.3 集体建设用地市场与国有建设用地市场区别与联系 2.3.1 二者区别
近10 年，我市集体建设用地流转面积2.56万亩、流转合同金额（不含流转租赁合同金额）33.69亿元、亩均14.4万元，国有建设用地出让面积9.28万亩、出让合同金额642.34亿元、亩均69.2万元；国有建设用地中包括住宅、商业等经营性用地，集体建设用地流转中主要为工矿仓储用地，如果国有建设用地中扣除住宅、商业等经营性用地，供地面积为6.32万亩，合同金额109.04亿元，亩均17.2万元。通过以上数据可以看出，集体建设用地同国有建设用地相比，数量相对较少，出让单价及合同金额相对较低，但若仅计算工矿仓储用地，则价格差距不大。2.3.2 二者联系
集体建设用地是国有建设用地的有益补充。随着我市工业化进程的快速推进，国有建设用地市场越来越无法满足工业化进程需求，集体建设用地入市有效缓解了工业发展供地需求压力，在节约集约用地，推动土地资源合理配置，维护农民利益并提高农民收入，实现城乡协调发展中发挥了重要作用。
集体建设用地与国有建设用地交易平台共享。国有建设用地市场不可能与集体非农建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体非农建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。目前，我市在工业用途前提下，两者均可通过“招、拍、挂”的形式进行公开交易，其使用权不仅可以抵押、租赁、作价入股等，还可以通过二级市场进行再流通。2.4 我市集体建设用地流转中存在问题及原因分析
在不断探索实践中，我市的集体建设用地流转虽然逐步走向成熟，但在具体实施过程中，仍存在一些问题和瓶颈难题，制约了集体建设用地入市良性发展。2.4.1 用途管制方面
集体建设用地流转必须要以符合土地利用总体规划为前提，严格按照城市总体规划确定的用途来使用。这就造成了部分安置拆迁农民的集中居住区虽已建好多年，但由于不符合土地利用总体规划，至集体建设用地不能进行流转；部分建设用地虽然符合土地利用总体规划，但由于与城市总体规划、镇村布局规划有冲突，因此也不符合集体建设用地流转的要求，流转受限于用途管制。2.4.2 价格实现方面
设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
2014年，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(中发[2014]1号)指出，要引导和规范农村集体经营性建设用地入市。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。
综上可以看出，中央在深化土地制度改革、推动集体建设用地入市上政策明朗、决策准确，并将其作为当前土地改革新的突破口，在2014重点推进、先行试点。当然，在具体操作上，由于农村土地制度变革是社会最敏感的神经，也是一个十分复杂的系统工程，这项改革必然是一个长期渐进的过程，有众多难题亟待破解，在态度积极、大胆探索的同时也要步子稳妥、操作规范。3.2 集体建设用地入市的现实需要
当前，集体建设用地的流转已成为农村经济甚至是社会经济发展的一个强大的推动力，它在一定程度上缓解了城市用地的压力，促进了城市经济的快速发展；另一方面促进了农村经济的发展，增加了农民的收入。其流转原因可以从经济、法律和制度等方面来解释。3.2.1 经济原因
随着我国市场化改革的深入推进和我市工业化、城镇化以及城乡一体化进程的不断加快，土地的价值越来越高，特别是城区地价的不断攀升与乡区地价的相对低廉，存在着越来越大的级差地租，于是农村集体建设用地就成了许多投资开发商追逐的对象，成了土地流转活跃的主因。同时一批改制的乡镇企业，由于建办时间较长，厂房已简陋破旧，存在安全生产隐患，加上集体租金偏低，迫切需要通过置换土地、盘活资产、改建厂房、提高租金，通过建立和完善集体土地市场，从而带动建设用地的流转、厂房设施的改善和租金收入的增加。
另一方面，《土地管理法》规定，集体建设用地要先征为国有土地才可以流转。因建设用地土地出让金与土地征用成本之间存在巨大差异，使得农村土地转用产生了可观的经济利润，而这些高额的土地收益中，流向农民的所占比重不高，不仅损害了农村集体土地所有人和使用人的权益，引起农民群众的不满，激发农村经济矛盾，而且也容易助长政府对征地的热衷，过度依赖“土地财政”。只有建立城乡统一的建设用地市场，实现集体建设用地与国有建设用地同权同价，才能提高百姓获益，有效破解城乡二元结构，推进新型城镇化健康有序快速发展。3.2.2法律原因
我国《土地管理法》等现行法律很多是在计划经济的背景下制定的，虽几经修订，仍与
现有的投资模式，有效缓解政府面临的债务风险，促进城市的均衡和可持续发展。如果能够用活集体建设土地存量，允许土地用于抵押，城乡结合部农村集体将有更大的财力或者更灵活的方式来增加基础设施领域的投入。基础设施投资主体的多元化，也可以缓解政府作为单一投资者带来的资金压力，同时又因地制宜地实现了城市公共设施的升级。
第五，增加农民收入，扩大消费需求。在集体建设用地上展开的工业化、城市化，实际上创造了不同于当前政府主导的征地城镇化模式的利益分配机制。农村集体建设用地直接进入非农使用领域所创造的土地级差收益将被保留在农村集体经济组织内部，由于保有土地集体所有权，农民能长久享有土地级差收入。4.深化集体建设用地入市改革的制度举措研究
农村集体建设用地使用权流转，早在1993年，原国家土地局就开始部署专题调研，并在广东、湖南等地试点，1999年国土资源部批准在安徽芜湖开展试点，接着又在江苏苏州、浙江湖州、河南安阳、福建古田等多个地方试点。4.1集体建设用地入市的几种模式
各地立足自身实际，形成了以出让、出租、作价入股、联营为方法和途径的、各具特色的几种集体建设用地流转模式，较具代表性的主要有下列几种：
（1）苏州模式实现了国有和集体土地“两种产权、同一市场、统一管理”。
（2）古田模式允许依法取得的集体非农建设用地进行有偿有限期转让、出租、抵押等。（3）准国有化模式明确城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有，但集体已不能自行决定其土地使用权的流转，而必须在国土局的统一安排下进行流转。4.2 不同入市模式对比分析
“苏州模式”特点：对依法取得的农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股，但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。
“古田模式”特点：在本集体内部流转，则不改变集体土地所有权，只需经所有者同意并到国土局办理变更登记即可；在本集体外部流转，则需将集体土地所有权转为国家所有。同时规定，进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。
“准国有化模式”特点：政府对流转集体土地按国家征地方式向集体和农民进行补偿。土地所有权仍归属集体，但国土局将其按国有土地管理，土地流转纳入城镇国有土地流转市场中，其大部分收益也由当地政府所得。
4.3 实现城乡建设用地“同价、同市、同权”的关键。
为新的难题。
5.3 集体建设用地交易市场行为如何得到有效规范
依据苏府[1996]87号等文件精神，集体建设用地一旦合法流转，其使用权必须通过登记变更为获得集体建设用地使用权者。集体建设用地使用权可通过二级市场流转，双方签订流转合同，由土地管理部门根据国家法律、法规，参照国有土地出让合同文本，针对土地流转方式，相应制定集体建设用地转让、作价入股和出租等统一规范的土地流转合同文本，并对合同履约情况进行监督检查。
在我市，土地使用者通过公开交易方式取得集体建设用地使用权后，除与所有权单位签订集体建设用地使用权转让合同外，还要与市国土局签订集体土地开发利用协议书。在协议书中，对土地使用者取得土地使用权后的开工时间、竣工时间、规划指标、投资强度以及相应的违约责任作了规定和明确，确保职能部门对土地使用者开发使用集体土地有监管的抓手和依据。下一步，我市将大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息公开、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构，以有效保护土地交易双方的合法权益，规范监管所有权者和使用权者的履约行为，依法追究合同违约方的应有责任。5.4集体建设用地入市对现有土地市场的影响
允许集体建设用地进入市场，必然触及政府经营土地制度，并对这一制度下形成的利益格局产生冲击。5.4.1 对土地储备的影响
土地储备制度所赋予政府的土地一级市场唯一垄断权是当前“土地财政”、“房价高涨”等社会问题的根源所在，因而集体建设用地直接入市，打破土地一级市场中政府的垄断地位将是解决目前土地储备制度尴尬局面的根本途径，势必直接影响土地储备制度未来的发展走向。
5.4.2对土地公开交易的影响
允许集体经营性建设用地“平等入市”意味着今后集体土地所有权进入土地一级市场将不再必须经过国家收购这一环节，城乡集体土地与国有土地产权性质将逐步趋于平等，以往“为卖而储”、肆意扩大对集体土地征收范围的行为将被逐渐遏制，增量土地征收工作将会减少，征地对象将转为以城市存量土地为主。5.4.3对土地二级市场的影响
企业与企业之间的土地流通，构成了土地的二级市场，而集体建设用地入市，由于其代表了数额巨大的潜在供应量，是土地二级市场的重要补充。因此集体建设用地进入市场，即
地的无序扩张，引发基本农田及自然资源的乱占滥用。另一方面，由于缺少项目的可行性论证和详细的土地利用总体规划，一些污染企业也可能趁虚而入。土地的无序利用、粗放利用或过度开发，不同程度上将破坏农村生态景观，甚至造成土壤资源和地下水资源的破坏。5.6宅基地入市与新农村建设中城乡增减挂钩联系与矛盾
宅基地入市中主要针对的是农村闲置的一户一宅的宅基地。一方面，宅基地入市后，在市场上进行自由买卖，那么很有可能会成为富裕的城里人下乡度假的别墅，这就本质上违反了土地用途管制制度，也就意味着城市规模边界的荡然无存，耕地红线也必然守不住。农村宅基地的功能布局有其历史的合理性，但与现代城市建设用地的布局要求显然不符，从城市规划角度看，城市近郊的宅基地必然存在布局散乱问题。如果允许宅基地入市，由于土地具有天然垄断性，那么城市规划管控必将落空。另一方面，城乡建设用地增减挂钩拆除的也主要是符合土地利用总体规划和土地整治规划的农村废弃或闲置的宅基地。依据“先垦后用”的原则，在编制实施规划时落实的建新地块也要符合土地利用总体规划和城市总体规划，这有利于加强对土地用途的管制。而且有利于优化城乡用地结构，提高节约集约用地，还能提高耕地质量，更好地落实耕地保护红线。5.7与现行法律之间的矛盾
一是上位法和下位法不统一。《土地管理法》是全国人大常委会制定的法律，其第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”可见，在法律层面，农民集体土地在不改变所有权性质的前提下是禁止入市流转的，这从根本上限制了集体建设用地合法进入市场。集体建设用地的使用主体受到严格限制，集体建设用地使用权流转也被牢固束缚，既违背了企业资产合理流动的基本经济规律，也不符合经济社会发展的实际情况，更是滞后于当前集体建设用地流转大量发展的客观现实。党的十七届三中全会《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，只是政策层面的指导，缺乏法律支持。虽然一些试点省份的人民政府制定了各省的集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法，但也只是规章。在规章和法律规定不一致的情况下，按照法理，应当遵循法律的规定。下位法与上位法形成冲突，限制了集体建设用地的入市流转的进一步推进。
二是农民财产权不完整。按照我国 2007 年颁布并施行的《中华人民共和国物权法》的规定，集体土地的所有权人——农民应当享有对集体土地直接支配的权利，集体土地应当享有和国有土地同样的法律地位和发展权利。然而现实中，相对于国有土地所有权，集体土地
1免“硬着陆”冲击国有建设用地市场。
（1）积极完善农村建设用地流转的环节。一是流转的平台必须是整个土地市场的统一，不能仅仅局限在农村集体经济组织内部，按照城乡建设用地统一规划的要求，在城乡之间建立城乡建设用地流转平台，构建城乡统一的土地流转市场；二是除了土地实物资本化之外，要积极实现土地指标资本化，为城乡建设用地增减挂钩提供平台支持，挂钩指标按照适当集中的原则，保证建设用地指标集约高效使用；三是要完善相关技术支撑和相应的制度，促进其市场化、合理化、有序化流转，达到农村土地资本化的目标。
（2）积极培育集体建设用地交易市场。允许集体建设用地通过各种方式上市交易，构建城乡统一的土地市场，对不同类型的农村建设用地，区别对待、分步推进。一方面，对于农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。另一方面，对于合法认定（承认现状）的农村经营性建设用地，纳入统一登记后，可以出让、出租、入股、联营等多种方式进入市场流转。流转后办理变更登记，按规划用途使用的，应受法律保护。
（3）先部分放开,逐步过渡。先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，不必把土地征为国有，在一定程度上缩小征地范围。其效果，一方面使广大城乡接合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力；另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。6.4 强化基层民主监督，规范入市的程序和形式，明确收益分配
制定有效的土地收益分配政策，将城乡结合部的高额土地利润，平衡给升值空间相对较小的农村，以实现社会公平。
首先，确定民主监督的角色。农村集体土地所有权归农村集体经济组织，该集体经济组织由各村民小组组成，实际使用者是村民小组中的各成员，他们使用经营这部分土地，清楚所属土地面积、分布及土地质量等情况，最具备监督、管理的能力，也清楚集体土地流转过程中产生的价值效益。
其次，规范入市的程序和形式。随着城镇化的进一步发展，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。以公开、规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权，可以防止因政府行政干预影响集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。
再次，建立公开合理的收益分配机制。流转收益分配应把保障农民土地权益和保障农民利益作为重要标准，兼顾国家、集体、农民三方利益，确定农村集体经济组织和土地使用权
3得到释放。因而农村建设用地与城镇建设用地在定价原则上应当一致，相同用途的土地，其价格高低取决于区位、用地条件、规划限制等因素，而非土地性质。
作为估价机构，在集体建设用地价格评估方法上应当与时俱进，积极探索适应新的土地政策的评估体系。目前，集体建设用地的估价思路主要是用同等国有土地的价格扣除集体土地变更国有的相关费用，扣减后的价格即集体建设用地的价格。在新政策出台后，估价总体思路上可直接参照国有建设用地的估价思路。
要建立一个公平开放的城乡统一的土地市场需要过程，集体建设用地入市必须以法律为依托，以规划为向导，以产权明晰为条件，其价值认定不能一刀切。要学习借鉴重庆等地“全面放开农村融资抵押物限制”等先行做法，逐步构建产权明晰、价值明确、流转便捷、融资高效、资源市场化配置的农村集体建设用地权属登记及流转管理、资产评估、融资认定与抵押登记服务三大体系及配套制度、办法。7.结语
“三农”问题的核心是土地问题，土地问题带有全局性、基础性和根本性，事关改革、发展、稳定大局，因此，土地制度改革复杂而艰巨。《决定》作出的“建立城乡统一的建设用地市场”和“实行集体土地与国有土地同等入市、同权同价”的规定，彰显了党中央对推进新一轮土地改革的勇气和决心。集体建设用地入市，不仅是打破城乡二元结构，释放土地改革红利，提速城乡一体化发展的客观要求，也是我市率先实现现代化的奋斗目标的重要抓手。作为“碧溪之路”发源地、城乡一体化改革试验区，常熟将继续在集体建设用地入市方面先试先行，积极探索完善集体建设用地入市相关政策，规范有序推进集体建设用地入市工作，在土地制度改革实践上再创辉煌。
第五篇：农村集体建设用地
政策和法规
陕西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法
第四条 农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的设区的市、县（市）土地行政主管部门或者其派出机构提出土地登记申请，由设区的市、县（市）人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的设区的市、县（市）土地行政主管部门或者其派出机构提出土地登记申请，由设区的市、县（市）人民政府登记造册，核发《集体土地使用证》，确认建设用地使用权。
《中华人民共和国土地管理法》
第十一条 农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
第十二条 依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。
第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。
第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
第八十一条 擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第六条 依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上
建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。
依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。
陕西省人民政府关于推进节约集约用地的实施意见
陕政发〔2008〕17号 2008年4月18日
四、加强农村集体建设用地管理，推进农村集体建设用地节约集约利用
（十四）强化农村村庄建设管理。按照统筹规划、节约集约用地的原则，结合我省新农村建设要求，因地制宜，加快编制乡（镇）土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划。利用农民集体所有土地进行非农建设的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划。坚决贯彻“一户一处宅基地”的法律规定，宅基地的面积不得超过我省规定的标准，防止产生超面积占用宅基地。农村新增宅基地要优先使用村内空闲地、废旧老宅基地和未利用土地。凡村庄内有空闲地、废旧老宅基地和未利用土地的，不得批准新增宅基地占用农用地。规划明确撤并的村庄，除危房改造外，停止审批新建、重建和改扩建住宅。对因国家建设拆迁安置需要建设住宅的和因土地整理涉及村民建设住宅和农民新村建设的，应当统一规划建设农村住宅小区。
（十五）全面开展农村集体建设用地专项整治工作。各地要按照国务院办公厅《关于严
格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）和《陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强农村集体建设用地管理促进社会主义新农村建设意见的通知》（陕政办发[2007]4号）要求，结合第二次土地调查，集中力量组织开展对农村“空心村”、公路沿线和城乡结合部建设用地的专项清理整治。全面掌握农村宅基地和公路沿线、城乡结合部建设用地的情况，尽快建立和完善农村宅基地和公路沿线、城乡结合部建设用地管理台帐等信息系统。对农村建房布局不合理、建新不拆旧等形成的“空心村”、以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，在公路沿线、城乡结合部非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农建设等问题，要结合实际制定切实可行的措施，依法采取经济、行政和法律手段进行综合整治，并进一步完善和创新管理制度，落实责任，加强监管。
各地要按照土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划，结合新农村建设要求，有计划地开展农村集体建设用地整理。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，各地可给与奖励或补助。
（十六）依法盘活利用农村集体建设用地。对符合土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划，权属合法，界址清楚，已经依法批准为建设用地的农村集体建设用地，在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，经依法批准，允许以转让、租赁、作价出资(入股)等方式进行流转，确定给单位或个人有偿使用。严禁擅自将集体农用地和未利用土地变为建设用地。严禁集体建设用地用于商品住宅开发。不符合土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划的农村集体建设用地，不得以流转方式确定给其他单位或个人使用，其地上建筑物、构筑物不得改建、重建、扩建。
五、加强监督检查，努力推进节约集约用地工作的开展
陕西省国土资源厅
陕西省农村工作领导小组办公室 陕 西 省 建 设 厅 陕 西 省 农 业 厅
陕国土资发〔2009〕40号
关于开展《国务院办公厅关于严格执行 有关农村集体建设用地法律和政策的通知》 贯彻落实检查情况的报告
国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、住房和城乡建设部、农业部：
国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、住房和城乡建设部、农业部《关于开展<国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知>（国办发[2007]71号）贯彻落实情况检查工作 的通知》（国土资发[2008]188号）及检查工作方案下发后，我省高度重视，迅速安排部署，认真组织开展了全省贯彻落实情况的检查工作。现将有关工作情况报告如下：
一、加强领导，认真安排部署
按照国家四部门检查通知和检查工作方案的要求，我们成立了由省国土资源厅主管领导任组长，省国土资源厅、省农村工作领导小组办公室、省建设厅、省农业厅相关人员参加的检查工作领导小组，加强检查工作的组织领导。同时，结合我省实际，及时制定下发了国办发[2007]71号文贯彻落实情况检查工作实施方案（陕国土资发[2008]134号），就检查的内容范围、方法步骤作了具体的安排，提出了明确要求，对检查工作进行了全面的安排部署。据了解，各市对这次检查工作非常重视，成立了相应的领导小组，迅速安排部署。有的市还组织召开了国土、建设、农业和农村工作领导小组办公室等部门联席会议，明确任务，研究抓好检查工作的具体措施，要求相关部门密切配合，搞好工作衔接，认真履行职责，确保不折不扣地完成好这次检查工作任务。
二、突出重点，严格自查自纠
这次检查工作重点以市、县两级的自查自纠为主，我省相关部门组成联合检查组对各市、县（区）贯彻落实国办发[2007]71号文件情况的自查自纠、总结整改工作进行全面的检查、督促，抓好落实。
从我们检查和各市上报的自查情况看，各市、县能严格按照国土资发[2008]15号、陕国土资发[2008]7号等文件的要求，认真抓好国办发[2007]71号文件的贯彻落实，注意加强文件的学习宣传，提高思想认识；切实加强集体土地的用途管制；严格依法办理集体土地的使用手续；坚决制止和查处乱占农用地进行非农业建设的违规违法行为。结合这次国办发[2007]71号文贯彻落实情况检查活动，按照检查工作方案确定的检查范围、主要内容和要求，对辖区内农村集体建设用地使用情况进行了全面检查，同时加强对重点地区的监督检查，加强对违法违规用地情节严重、群众反映强烈的案件的查处及督办工作。经检查发现，个别市、县在农村集体建设用地管理中，存在农村宅基地管理混乱、“以租代征”非法使用农村集体土地进行非农业建设，以及借农业园区建设，违反土地利用总体规划，擅自改变农用地用途进行非农建设等问题。对检查中发现的问题逐宗进行调查核实，统一登记填表；对查出的问题，按照土地管理法规和有关文件规定及时进行处理和纠正。据检查统计，我省农村建设圈占土地2658.75亩，其中耕地面积343.755亩,经批准的2289.01亩,未批准的369.74亩；实际使用面积2088.51亩,其中耕地面积343.755亩;用于农业开发用地475.03亩,其中耕地409.44亩,经批准的77.93亩,未批准的397.1亩;“以租代征”面积846.68亩,实际占地面积764.4亩,其中耕地面积500.67亩,不符合规划面积267.33亩。截止目前，在本次检查中查出的违规用地问题已全部得到纠正和处理。
三、认真总结整改，完善制度措施
针对贯彻落实国办发[2007]71号文件检查活动中查找出的问题，我们要求各市、县认真总结农村集体建设用地使用与管理的经验教训，分析查找存在问题的原因，认真进行整改，在摸清情况、查清问题、依法处理的基础上，制定整改措施，完善相关制度。省国土资源厅等相关部门加强督促检查，努力抓好市、县整改工作的落实，对违法违规用地行为纠正不力、整改不彻底的地区，责令限期整改，限期整改期间省国土资源厅暂停该地区农用地转用和土地征收审批。同时明确了下一步的工作思路：
一是加大集体建设用地政策宣传力度。进一步加强国办发[2007]71号、国土资发[2008]15号两个文件精神的学习宣传，切实提高广大群众特别是各级领导的依法用地、节约集约用地的责任意识。
二是加大集体建设用地政策的执行力度。加强调研，准确掌握情况，提前介入，加强批后监管。研究制定对各级政府执行农村集体建设用地法律和政策的考评办法，把农村集体建设用地管理情况列入政府领导政绩考核内容。对违法违规用地行为大量发生、造成严重后果的地区，实行问责制和通报批评。
三是加大集体建设用地执法监察力度。协调各市政府进一步建立和落实土地联合执法机制，促使监察、公安、法院等部门积极配合国土资源管理部门及时查处土地违法案件，切实规范农村集体建设用地管理，坚决制止乱占农用地进行非农建设的违法违规行为。
《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》
国办发〔2007〕71号
二、严格规范使用农民集体所有土地进行建设
当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定，必须严格执行。按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农业建设。
按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，任何建设需要将农用地和未利用地转为建设用地的，都必须依法经过批准。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划（以下简称乡（镇）、村规划），纳入土地利用计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，必须符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，并纳入建设用地计划管理；涉及占用农用地的，必须先依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准。
农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。不符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，没有土地利用计划指标的，不得批准用地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。
三、严格控制农村集体建设用地规模
一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。严禁以各种名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。
严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。
依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模。城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡（镇）、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。不得以试点为名违背农民意愿大拆大建、强制搬迁，侵害农民权益。
《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》
对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接；对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。
在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”。部重点抓好1000个国家级示范点，各省(区、市)开展9000个省级整治示范工程建设。
各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权、二次分配政府参与”的原则，出台和试行集体建设用地有偿使用收益分配办法。部将研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益
各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地。
凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续，由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标。
《意见》强调，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。一是明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法。二是完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。各地要充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进集体建设用地进场交易，规范流转。三是制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。国土资源部将积极与相关部门沟通，研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法。
《意见》要求，完善设施农用地和农村建设用地管理，改善农民生产生活条件。一是完善设施农用地管理，支持设施农业发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用
耕地的要落实补充任务。
陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强农村集体建设用地管理促进社会主义新农村建设意见的通知
陕政办发 〔2007〕4号
8.推进农村集体建设用地整理。我省农村建设用地总量较大，利用效率不高，要积极采取多种措施，用好现有的农村建设用地。各地要科学制订旧村庄改造、归并村庄整治的计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和村庄土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。开展农村建设用地的整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，积极稳妥推进，以盘活村庄现有存量建设用地为主，搞好内部挖潜，提高利用率。
11.稳步推进农民集体所有建设用地使用权流转。对于通过农村建设用地整理节省出来的存量建设用地，要按照土地利用总体规划和村庄建设规划，结合我省正在实施的农村集体建设用地流转工作要求，在符合规划和依法取得建设用地的条件下，引入市场化机制，积极消化利用和盘活；农村集体建设用地流转收益，主要用于新农村建设中村内公共基础设施建设和改造；要努力探索农村建设用地流转和管理的新机制，缓解农村建设用地矛盾，增加农民收入，保护农民集体土地合法权益，促进农村集体经济的发展。
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