城市建设土地制度相关问题

第一篇：城市建设土地制度相关问题

城市建设土地制度相关问题——征地拆迁 内容摘要：近年来我国城市化进程加速推进，伴随而来的是基础设施建设和城乡建设用地的迅速扩张，城市建设征地拆迁数量剧增，由此引发的征地拆迁矛盾也十分突出。据有关信访部门统计，近年来土地信访总量中有50%以上是由于城市发展征用郊区农民集体土地而引发的，而因城市房屋拆迁引发的纠纷则已导致投诉量成倍增加„„

关键词：：城市建设；征地；拆迁；土地制度

正文：

近年来我国城市化进程加速推进，伴随而来的是基础设施建设和城乡建设用地的迅速扩张，城市建设征地拆迁数量剧增，由此引发的征地拆迁矛盾也十分突出。据有关信访部门统计，近年来土地信访总量中有50%以上是由于城市发展征用郊区农民集体土地而引发的，而因城市房屋拆迁引发的纠纷则已导致投诉量成倍增加。这些都给城市建设和社会稳定带来了十分不利的影响，也成为社会各界关注的热点问题。城市建设征地拆迁中诸多矛盾的产生有着复杂的社会经济背景和影响因素，本文主要探讨其中的土地制度问题。

一、城市建设征地拆迁是土地权利变化的过程

从本质上说，城市建设征地拆迁中存在的种种矛盾和冲突，都与土地权利的变化及由此引起的各方利益格局的变化有着密切的关系。城市建设征地拆迁中土地权利变化可分为以下两种类型。

1、土地征用

城市政府征用城郊农民集体所有的土地，经配套建设后提供给用地者。在这一过程中，土地权利的变化过程如图1所示。

第一步，城市政府通过征用，将农民集体土地所有权及农民耕地承包经营权或集体建设用地使用权转变为国家所有权及国有土地使用权，向被征地农民集体和农户支付一定数额的征地补偿费、安置补助费和青苗及附着物补偿费。第二步，城市政府投入一定的资金进行基础设施配套建设，将征用的农地或农村建设用地变为能够被用地单位使用的城市建设用地。第三步，城市政府通过划拨或出让方式将城市建设用地的国有土地使用权提供给土地使用者。

2、土地收回

即城市政府向原国有土地使用者收回国有土地使用权，再提供给用地者。从理论上说，土地权利的变化过程如图2所示。

第一步，城市政府通过房屋拆迁向原国有土地使用者收回国有土地使用权，向被拆迁的城市居民支付一定数额的土地使用权和房屋拆迁补偿费。第二步，城市政府通过划拨或出让方式将国有土地使用权提供给土地使用者。

二、城市建设征地拆迁中土地制度的缺陷

城市建设土地征用和城市建设房屋拆迁中，虽然土地权利变化的过程和内涵不相一致，但都是以政府行使其强制性征用或收回权力为特征，从制度层面上看，实践中二者所暴露出来的土地制度缺陷在很大程度上是一致的。

1、土地征用权和收回权的行使范围扩大化

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》都有规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。《中华人民共和国土地管理法》还规定，有关人民政府在“为公共利益需要使用土地”、“为实施城市规划进行旧城区改建”等情况下，可以收回国有土地使用权。这些规定表明，土地征用或收回作为政府的一项强制性行政权力，其行使范围应该严格限定在“公共利益”的范畴之内。但我国现行法律对“公共利益”的内涵没有作出明确界定，导致在实际工作中，这种权力的使用被扩大化了。

据国土资源部专题调研，上海市宝山区1999年至2001年经征用的城市新增建设用地中，商业、房地产等经营性项目用地占整个建设用地的71.8%，工业用地占26%，经济适用房和市政建设只占2.2%。天津市武清区2000年至2001年经征用的城市新增建设用地中，工业和房地产用地占了69%。安徽省合肥市2000年至2001年经征用的城市新增建设用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的是经营性用地。

城市拆迁大多是冠有“旧城改造”、“城市绿化”、“公益事业”等名义，然而真正因公共利益拆迁的却为数很少，不少城市开发商与一些政府部门一起，假借“公共利益”之名，行商业拆迁之实。

2、补偿标准偏低

补偿标准一直是被征地农民和被拆迁居民反映最为强烈的问题之一。在土地征用过程中，按照法律规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费和安置补偿费的标准，分别为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍和4～6倍。两项之和，低限是10倍，高限是16倍，最高不得超过30倍。对土地征用过程中涉及的农民房屋，一直没有专门的农民房屋拆迁补偿标准，各地只是将其作为地上附着物给予补偿，且补偿标准很低，难以保障农民被征地后安居乐业的需要。

从实际情况看，现行征地补偿费用标准都远远不足以使被征地农民保持原有的生活水平。按照我国东部地区一般耕地年产值每公顷1.2万元计算，土地补偿费和安置补助费两项之和不过12万～19.2万元，也不过每公顷30多万元。就是这样低的补偿费用，能到失地农民手上的也只是一小部分。一方面，按照法律规定，征地补偿费用中直接支付给农民的只是地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费是归集体经济组织的，安置补助费是给安置单位的；只有农民自谋出路，安置补助费才发给个人。并且，不少地方的安置补助费只发给“需要安置的”劳动力，并不是给每一个失地农民的。另一方面，征地补偿费的管理使用混乱，随意截留、挪用、拖欠征地补偿费的现象十分普遍。

城市拆迁过程中，有关法规只规定了对被拆迁人的房屋所有权进行补偿，但却忽视了被拆迁人的土地使用权。而对房屋补偿标准的确定，许多地方通行的做法是政府直接规定补偿方式和标准，单方定价，造成拆迁补偿价格与市场价格相去甚远，有的地方政府甚至根据其财力的承受能力制定房屋补偿安置标准，为了降低补偿安置标准，直接干预拆迁价格评估，暗箱操作。有的地方政府出台的房屋拆迁补偿标准多年不变，与近几年大幅度上涨的房价存在较大的差距。有的地方政府压低拆迁补偿价格，对被拆迁户回迁房价格定价过高，超出了被拆迁户的承受能力。这些都严重侵害了被拆迁居民的利益，在一定程度上导致了被拆迁居民生活水平的下降。

3、安置不妥善

能否对被征地农民和被拆迁居民进行妥善的安置，关系到城市建设能否顺利实施，并直接影响到社会的稳定。在土地征用过程中，长期以来沿用的“谁征地、谁安置”的办法，随着企业改组、改造、自主经营，导致用工制度的变化，已难以实行，于是大部分地区选择了货币安置为主的方式，即一次性发放安置补助费，让失地农民自谋职业。据调查统计，在近几年各地上报国务院审批的建设用地项目中，采用这种办法的占90%以上。在石家庄、哈尔滨、合肥、兰州、南宁等省会城市达到100%。由于自身条件局限，失地农民自谋职业，很难找到稳定的工作，更无能力与城市其他人群竞争上岗，成为种田无地、上班无岗、低保无份的三无游民。

一些地方正在探索建立失地农民的社会保障体系，不失为解决失地农民长远生计的有效途径。但据有关专家测算，失地农民每人保险金额最低为6.6万元左右，而目前安置补助费的标准一般为1.2～3万元，显然存在较大的资金缺口。有的地方建起了农民公寓，采取了住房社区化集中安置，促进了失地农民生活方式的转变。虽能安居，但就业无门。据笔者调查，住在成都市和平安置小区的村民说：“成都人爱打麻将，我们这儿的人更爱打，不打干什么。”该小区80%的人每天都在家呆着，其中有一半的人打麻将消遣。失地农民长期无法就业，终将会成为社会不稳定的因素。

城市拆迁安置的形势也不容乐观。大批拆迁户在拿到数目有限的拆迁补偿费后，按面积差价重新购房很困难，在外租房又不划算，最终只能选择迁移到地价相对便宜的城郊结合处居住，而大量拆迁户集聚郊外又抬升了这一地段的房价，后来的被拆迁户又住不起，继续向外迁移，导致被拆迁居民的“城市边缘化”。如此形成恶性循环，使被拆迁户生存成本大增，除了购买住房和家庭用品以外，谋生的手段往往也要从头再来，交通、购物、子女入学都成为棘手的问题。

4、程序不合理

从总体上看，城市建设征地拆迁的程序强调征地拆迁的强制性，但忽视了被征地农民和被拆迁居民的知情权、参与权和申诉权。在征地拆迁过程中，农村集体土地所有者、使用者（尤其是广大农民）以及城市国有土地使用者，在征地拆迁过程中完全处于被动状况和不平等地位。从土地征用、收回的认定，到补偿费的确定和居住安置方式的选择，基本都是由政府和用地单位说了算。

具体地说，土地征用和土地收回略有不同。从土地征用的情况看，现行《中华人民共和国土地管理法》虽然规定了征地要公告，但公告是在征地已经批准后才进行的，征地范围和征地补偿标准、安置办法已经批准确定，只是通知被征地农民集体到指定单位办理补偿登记手续。这实际是事后公告，农民只能被动接受。因此，一些地方把公告理解成通知性的公告，甚至是强制性的通告。

不仅对土地被征用后的用途，现行法律没有赋予农民集体和农民质疑的权利，就是对征地的补偿安置方案，法律也没有要求与农民协商，只是要“听取被征 用土地的农村集体经济组织和农民的意见”。对补偿标准有争议，法律规定“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。但地方政府既是征地者，又是用地者，还是补偿安置标准的制定者，由他们协调，怎么保证公平公正？征地和补偿安置方案的批准机关是国务院和省级政府，国务院和省级政府又怎么面对成千上万个具体的征地项目，在一家一户与征地单位之间进行裁决？各地反映，这样的结果必然是农民申诉无门，只能不断上访，甚至激化成群体性事件。而且，《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。这样，不管被征地农民的生活出路有没有解决，不管这些事对社会的长治久安会造成什么影响，都可以先征地。城市房屋拆迁管理中，由于过分强调政府的强制性权力而造成被拆迁居民权利受损也是十分严重的。其一，城市土地的国有属性被片面强调，政府在决定将土地使用权出让给项目投资者之前，法律没有规定政府先向原国有土地使用者收回国有土地的程序，更没有规定公告、协商、听证等程序，这实质上是政府单方面决定了国有土地使用权的收回和转移。其二，一些地方政府通过拆迁行政许可、单方面确定房屋拆迁补偿安置标准和进行裁决，严重侵害了被拆迁居民的财产权。其三，一些地方政府、主管部门或政府设立的拆迁机构，既当裁判员又当运动员，利用手中的权力，强行与被拆迁人签订不平等协议，达不成协议就进行行政裁决，组织有关部门强制拆迁，引发和激化了社会矛盾，影响社会稳定。

三、土地制度创新的设想

近年城市建设征地拆迁的实践表明，在社会主义市场经济逐步发展的条件下，现行土地制度的缺陷日益明显，已越来越不适应城市发展和建设的要求。因此，土地制度创新势在必行。

1、明确城市建设征地拆迁中被征地者和被拆迁者的土地财产权利。

2、对“公共利益的需要”作出明确的界定，规范政府行使土地征用权或强制收

回权的范围

3、要充分考虑被征地农民和被拆迁人对土地的权利，给予公平、合理的市价补偿。要在确认被征地者和被拆迁者对土地的财产权利的基础上，在城市建设征地拆迁中引入土地及房产价格评估中介，充分考虑土地本身的价值和预期收益

4、要明确安置被征地农民和被拆迁居民的责任。

5、从保护群众合法权益和规范政府行为出发，完善征地和拆迁程序

参考文献：

[1]《试析城市建设征地拆迁中的土地制度》 张晓玲 河海大学学报2004年4月

[2]《我国城市房屋拆迁的行政法思考》郑玮炜2006

[3]《城市拆迁中依法行政问题探讨》崔静遵义师范学院学报 2010

第二篇：土地问题

安徽宣城：村民组侵害准村民权益广德法院做帮凶被举报

作者：葛树春 来源：中国反腐维权网 时间：2009-06-23 00:25:32

尊敬的宣城市中级人民法院 刘顺道 院长 ： 您好！

本人中国反腐维权网（民间舆论监督联盟）总监葛树春，现致信阁下主要反映贵辖下广德县长安社区第 14 村民组村民傅祖汉所承包的土地被征用后 14 村民组却未全额分配其补偿款，起诉至广德法院却遭受司法不公等诸多悲惨遭遇。

2007 年傅祖汉户籍所在的广德县长安社区 14 组所有土地被广德开发区征用，14 村民组积极配合政府征地的同时也得到应得征地补偿款，在村民依法得到土地补偿款的同时，同为 14 组村民的傅祖汉却没有取得应得的土地补偿款，据了解傅祖汉家所承包的土地数量并不少于其他村民。

（傅祖汉指向自家先前的土地）

应取得 130500 元土地补偿款的傅祖汉却只得到该笔款项的 20% 这让傅祖汉十分无奈，多次找到村民组理论后却被告知这是大多数 14 组村民的意见，无论傅拿出哪条法律法规来反驳村民组的做法但都无济于事。为维护自己的合法权益 07 年 9 月傅祖汉依法向广德县人民法院提起民事诉讼。07 年 10 月广德县人民法院依法判决傅祖汉享有 全额土地补偿款的分配权，赢了官司的傅祖汉并不乐观，原因是 14 村民组并没有依法履行广德县法院的生效判决文书，而广德法院也以没有执行内容为由拒绝为傅祖汉执行傅应得的补偿款。咨询相关律师并在中国法院网查询相关给付之诉和确认之诉案例后，傅祖汉再次向广德县法院递交起诉书诉求长安 14 村民组依法履行先前的判决书(给付之诉)，然而傅祖汉从 08 年 4 月递交判决书至今，广德法院也未将其“给付之诉”予以立案。傅祖汉曾采取多种方式向广德县法院递交起诉书，包括亲自到法院递交和通过邮寄的方式，但收到起诉书的广德县法院就是不为其立案，并且还无任何书面答复，令傅更为气愤的是因为此事上访至安徽省高院得到高院书函后广德法院某庭长面对高院的书函声称书函就是一张废纸，对此我们捉摸不透高院的书函在基层法院怎会变为一张废纸？！

面对法院法官嚣张的态度，广德县法院面对相关法律不去执行的错误做法后，傅祖汉求助于有关媒体，在记者介入该事后却出现了滑稽的一幕：知错的广德法院在傅祖汉没有申请再审的情况下主动为傅祖汉提起再审，顺应法院的做法傅祖汉依法增加了判令被告 14 村民组给付傅祖汉 108422 元的诉讼请求，诉讼的同时傅祖汉向广德法院申请财产保全，14 村民组的 108422 元至今仍在保全中（冻结中）。

最后法院下达再审判决书，纠正了先前审判中的错误后，判决傅祖汉享有与其他 14 组成员同等的土地补偿款分配权。对于傅祖汉请求 14 村民组给付其 108422 元的诉讼请求，法院却没有体现甚至只字未提。经咨询土地补偿费分配纠纷不仅仅是确认之诉，其诉的性质是确认之诉兼有给付之诉。如果法院不依法作出给付傅祖汉应当获得的具体补偿费金额的判决，傅的起诉就会失去意义。傅多次找到广德法院理论得到的答复只有一个，既然上诉了便等中院的判决，另据了解此份判决是经过广德县法院审判委员会数名专家级法官的探讨后得到的结论，对此我们认为审判并探讨此案的法官并不资深，甚至其有违一名法官的职业道德，当事人提出的诉讼请求判决书里竟只字未提，这让其他闻听该事的新闻记者惊愕不已。根据 安徽省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法 说明傅的户口是因合法迁入的，傅是该村民组的成员。另外 《安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷的指导意见》以及我国婚姻法及其相关司法解释中明确的证明了傅祖汉应依法享有与其他村民应有的土地补偿待遇，而有关部门却以长安社区 14 村民组的行为属于村民自治行为，并以此否定了傅祖汉的合法请求，对此傅祖汉认为这个理由太牵强。根据村民自治的相关法律法规规定村民自治不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯人身权利、民主权利和合法的财产权利。

在建设和谐社会法制中国的今天我们请领导在百忙之中过问一下此案，而还法律尊严以及事主公道！此致 恭呈 葛树春

2009 年 4 月 21 日于皖广德 本人联系邮箱： fanfucn@sina.com 本人联系电话： 010--87836605 附：傅祖汉相关上访材料。

上 诉 词

尊敬的审判长，审判员：

感谢法庭今天开庭审理我的上诉案件，我就上诉状的内容以及事实依据作如下发言；

被上诉人不按村民同等待遇给付我应该享有的土地补偿费全额的分配款是对我的岐视，是违反法律的行为。一，《宪法》第49条规定“婚姻，家庭，母亲和儿童受国家的保护。《民法通则》第4条‘民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则’。第5条：‘公民，法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯’。第10条：‘公民的民事权利能力一律平等’第74条：‘劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。。。等等。’

二，我自1989年就招亲到被上诉人村民组吴开胜家，同时户口也迁到被上诉人处，已有20年（有我的身份证，派出所的户籍证明和被上诉人村民组和长安社区的证明为证）我并在1995年有二轮承包土地，（有吴开胜家的土地承包证为证）。根据安徽省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法，第8条。符合下列条件之一的本村人员，为本集体经济组织成员：第2款：与本村村民结婚且户口迁入本村的；第4款：刑满释放后户口迁回本村的；之规定：说明我的户口是因合法婚姻迁入的。

尽管我在2002年与前妻吴之月离婚，但我离婚后仍在承包土地。于2005年和非农业居民张芝菊结婚，我并没有取得非农业户籍，(本案中我也是嫁到城市的“入赘婿”)（有我的结婚证，我妻子的户口本和身份证为证）被上诉人如果这样对我，我岂不成了‘两头空’的人？

根据《安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见》第2条第一款规定；对于对于嫁入城市的妇女，如果其没有取得非农业户籍，应视为具有原集体经济组织成员资格。“入赘婿”的成员资格参照前述精神处理.。对于离婚、丧偶的妇女不论其户籍是在嫁出地，还是已迁入嫁入地现又回嫁出地生活的，均应以现户籍所在地确定其集体经济组织成员资格。

被上诉人因土地被征用，在07年9月5号已经决定的分配方案及给付分配款时，人均分得130500元。依法应该给予我全额的分配款，到现在（包括青苗补偿费）我只拿到22078元。所以被上诉人还有108422元没有分配给我（有被上诉人村民组的分配方案和分配款到户表为证）.我的合法权利应受到法律保护，任何组织和个人均无权剥夺。我是否有被上诉人村民组的成员资格，不能以该组“多数人的暴政”来决定，只能由法律做出统一的规定。

三，组 通过一审二次的审理，我的户籍在被上诉人村民已经有20年，我具有被上诉人村民成员资格已是不争的事实。对照最高人民法院印发《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》的通知：第2项第2条第5款、“依法妥善处理农村集体土地征用案件，切实保障被征地农民的合法权益”。等和最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条的相关规定：村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配。已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。正如最高人民法院民一庭 庭长 辛正郁对《审理农村土地承包纠纷案件 适用法律若干问题的解释》中所说：土地补偿费在受分配主体范围内，权利是均等的，土地补偿费分配不是集体组织收益分配，不应该体现权利义务对等。只要是成员，就生而平等。如果没有法律的特别规定，我就应该和被上诉人村民组的全体成员共同平等参与分配。

四，一审法院应该判决被上诉人给付我土地补偿费的具体金额。确没有判，这是一审判决的瑕疵所在。正如上诉状中所说，土地补偿费分配纠纷不仅仅是确认之诉，其诉的性质是确认之诉兼有给付之诉。如果法院不依法作出被上诉人给付我应当获得的具体补偿费金额的判决，我的起诉就会失去意义。我已具有被上诉人村民组成员资格，而被上诉人不支付给我应当分得的，已经分配的土地补偿费份额，法院又没有明确被上诉人应支付给我具体的土地补偿费金额。被上诉人应该怎么履行生效判决呢﹖法院如何执行生效判决呢？这种不具有任何实际意义的判决对我就如同一张白纸。也是对法律的亵渎，对当事人的愚弄。直接动摇了法律的威信和权威性民事审判必须贯彻“以事实为依据，以法律为准绳”.“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的 指导原则，本案的一审判决不符合这一原则的。同时，裁判文书是一个案件处理结果的载体，给付裁判的可执行性和不超诉讼请求范围的原则。对判决结果应该明确、具体、完整到标的物的名称、数量或者数额、给付时间以及给付方式。因此一审的判决书，实体判决不具体，不明确。实际上就是一份不能执行的判决书，或者说是人为的制造“执行难”。

五，综上所述：请求中级人民法院根据《民法通则》第106条，第108条和《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条之规定：判决被上诉人再向我支付108422元的土地补偿费，请支持我的上诉请求。谢谢。

回复

傅祖汉 发表于 2009/6/27 14:11 2楼 民 事 上 诉 状

上诉人(原审原告)：傅祖汉，男，1966年3月4日生，汉族，农民，住广德县桃州镇长安社区夏汤村11号《第十四村民组》。电话：*** 被上诉人(原审被告)：广德县桃州镇长安社区第十四村民组。住广德县桃州镇长安社区夏汤村《第十四村民组》。

负责人邹武旗，该村民组长。电话：*** 上诉人因与被上诉人广德县桃州镇长安社区第十四组土地补偿费分配纠纷一案，不服广德县人民法院2009年02月23日(2008)广民一再初字第6号判决，现提出上诉。

上诉请求：

1.变更广德人民法院(2008)广民一再初字第6号判决； 2.改判由被上诉人立即给付上诉人土地补偿费108422元；

3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：

广德人民法院(2008)广民一再初字第6号判决书，由于没有明确具体的给付数额，因而其诉的性质为确认之诉。土地补偿费分配纠纷案件诉的性质，不仅仅是确认之诉。而是兼有确认之诉和给付之诉，因而在裁判上必须既确认资格，又判决给付义务。理由是：

一，征地补偿费分配纠纷有两种情形，一种是农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，尚未决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费，原告起诉要求确认其集体经济组织成员资格。这种情形下仅仅确认之诉。第二种情形是本案这种情形。也就是农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，依照法律规定的民主议定程序，制订了土地补偿费分配方案，并在本集体经济组织内部已经分配了收到的土地补偿费。这种情形下，原告起诉请求支付相应份额的，就包含了确认之述和给付之诉两种性质。即使从司法解释使用的请求“支付”相应份额的用词来看，也应当含有给付之诉的意义。

二，法院执行的困难并非法院作出给付的法定障碍。法院不能因为判决可能存在执行上的困难就拒绝作出给付的判决。法院决不可能因为债务人没有偿付能力而拒绝作出债务人履行债务的判决。三，如果法院不依法作出被上诉人给付上诉人应当获得的具体补偿费份额的判决，上诉人的起诉就会失去意义。如果法院判决确认了上诉人的集体经济组织成员资格后，集体经济组织仍不支付其应当分得的土地补偿费份额，由于确认之述的判决不具有可执行的内容，上诉人应当怎么办﹖被上诉人如何履行？是否还要另行提起一个给付之诉﹖这是不是意味着上诉人就只能得到一个空洞的、没有任何实际意义的集体经济组织成员资格，这种不具有任何实际意义的判决如同一张白纸，是对法律的亵渎，是对当事人的愚弄。直接动摇了法律的威信和权威性。

四、裁判书主文制作的技术要求应遵循：简要、明确、穷尽、用词规范、给付裁判的可执行性和不超诉讼请求范围的原则。所谓明确就是指裁判书主文应当严谨准确，便于当事人、其他读者和执行法官立即领会和准确执行。判决主文不满足可执行的条件，实际上是给执行出了难题，要么放弃执行，要么“违法”即根据自己的判断和解释执行，这是一个两难选择。无论作何选择，执行官都有不依法行使职权的嫌疑。实际上就是一份不能执行的判决。为此，判决书不能人为的制造“执行难”。基于上述理由，请求人民法院依法改判，支持上诉人的上诉请求。

此致

宣城市中级人民法院 附： 1.本上诉状副本 1 份 2.财产保全续保申请书 1 份

上诉人：傅祖汉

2009 年4 月23 日

村民代表会议决议侵犯村民权益时，村民是否可以诉讼维权？起诉的诉讼请求是什么？

推荐答案

只要个人的利益受到不法侵害就可以提出诉讼。不管这个不法侵害是来自个人的，还是来自某一单位或某一组织的。法律依据：

1、《中华人民共和国宪法》第十三条：公民的合法的私有财产不受侵犯。

国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

2、《中华人民共和国民法通则》第五条：公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。

补充回答，只要是确实受到侵害，即使是村民代表会议决定的，也是不合法的。村民委员会组织法只是规定了其决策程序必须是合法的，但程序合法不等于实体合法，只要是实体不合法，确实无理无补偿对某一村民或某部分村民造成伤害的，也是不合法的。可以提起诉讼。

初探村民自治决议引发诉讼之司法对策

作者：张政 发布时间：2010-12-09 17:34:47

1998年全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，随着这部法律的实施，广大农村地区民主意识深入人心，民主进程明显加快。农民通过投票表决形成自治决议，实现自我教育、自我管理，自我服务的自治模式。但是伴随着村民自治的深入，在农村地区也出现了一些新的矛盾。在法院受理的涉农纠纷中，村民以自治决议侵害个人合法权益为由，提起的诉讼案件数量大量增加。2008年最高法院作出《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》，对此类涉及村民自治案件的审理作出了原则性的规定:“在审理涉及村民自治决议的案件中，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，就应当尊重和维护村民自治决议的效力。村民自治决议违反法律、行政法规，侵害农民合法权益的，要依法予以撤销”。但在司法实践中，地方法院对此类涉及村民自治案件的认识存在差异，导致裁判结果并不统一甚至大相径庭。写作本文，作者意在探究此类案件的本质问题，从实践角度出发，为案件审理和矛盾化解提出一条可能的思路。

一、对涉及村民自治案件的基本认识

（一）什么是涉及村民自治案件。最高法院对涉及村民自治案件并未作出明确的界定，我们来看看现实生活中人民法院已受理的案件情况。

例

1、周春华等14人与广元市经济开发区下西坝社区街道办事处活力村3组承包土地征收补偿款分配纠纷案。活力村因集体土地被政府征用，而获得一笔土地补偿款。该村原有的村规民约中，明确规定凡有两个或两个以上女孩的家庭，只能有一个女孩可以招赘女婿上门并享受村民待遇，其他女孩嫁出本村后不保留本村村民身份、不保留土地。在分配此次土地补偿款时，村民小组会议依据村规民约形成决议，明确周春华等17人属于“姑娘户”，不得参与此次土地补偿款分配。因此周春华等17人以村民小组为被告向法院起诉，认为村民小组会议决议侵害自己的合法权益，请求判令村民小组向自己分配该次土地补偿款。

例

2、王双玉与北京市昌平区沙河镇王庄村民委员会侵犯集体经济组织成员权益纠纷案。被告王庄村委会制定《关于王庄村迁入人员缴纳集体积累的决定》，并将该方案在全村进行入户征求意见，70.9％的农户同意该方案。后因集体土地被征用，被告王庄村委会制定《王庄村关于高教园征占土地补偿费分配方案》，再次进行入户征求意见，238户中169户同意该方案。后被告召集村民代表会议再次将上述2个方案付诸表决，34名代表中29名代表同意。原告王双玉认为上述两个方案未经法定程序，致使相关条款不尽公平，被告依据上述两个方案向外来户分配土地补偿款侵害了包括自己在内的全体村民的合法权益，向法院起诉，要求确认被告作出的《王庄村关于高教园征占土地补偿费分配方案》无效①。

通过以上案例作者认为，所谓涉及村民自治案件是指：人民法院受理的，村民不服村民自治决议决定事项，以自治决议侵害村民合法权益为由，请求撤销自治决议或主张享受村民福利待遇的案件①。

（二）涉及村民自治案件的主要分类

1、从最高法院民事案件案由分类：一个是“承包土地征收补偿款分配纠纷”;一个是“侵犯集体经济组织成员权益纠纷”。

2、从原告特定身份分类：空挂户纠纷；外嫁女纠纷；外孙子女纠纷；外来户纠纷；入学、入伍户纠纷；超计划生育户纠纷；收养子女户纠纷等等。

3、从起诉依据分类：有户口有土地类（如外嫁女、外孙子女）；有户口无土地类（如空挂户、外来户）；无户口无土地类（如超计划生育户、收养子女户）；无户口有土地类（如入学、入伍户）。

二、对涉及村民自治案件中主要矛盾的认识

作者认为涉及村民自治案件共同存在以下两个主要矛盾：

1、村民自治决议与村民个人经济权益的冲突。例1中村民小组通过决议，决定周春华等17人不参与本次土地补偿款分配，导致原告未取得土地补偿款；例2中村民代表会议决定向外来户发放土地补偿款，导致原告认为自己应分得的份额减少。农村的土地是农民赖以生存的基础，而多数地区人多地少的矛盾非常突出，土地相对有限人口不断增加更加剧了这一矛盾。当农村土地被征用后，作为土地替代物的土地补偿费就必然成为村民为了失地后维持生存而争夺的焦点。

2、村民自治决议体现的多数村民与特定少数村民之间歧视及反向歧视的冲突。在我国农村地区现在仍然存在歧视外人、歧视女性、男尊女卑的观念。在集体利益分配的时候，这些腐朽的观念正好用来作为掩盖追求个人利益最大化的借口，从而引发纠纷。

三、实践中需要解决的认识问题

1、对村民自治决议的基本认识。

要在司法实践中处理好涉及村民自治决议的案件，首先应对村民自治有个基本的理解。村民自治按照民政部的解释②是：广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。它发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于九十年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员；自治的区域是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区；自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，处理好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。

其次，必须明确村民自治组织的主体。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，由此可见村民委员会是村民自治组织的主体。

问题是，在审判实践中村民小组往往也被作为被告起诉。那么村民小组是否具有法律上的主体资格呢？《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条规定“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”。从这段文字我们看不到村民小组在村民自治中具有主体资格。再结合《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条“村民委员会向村民会议负责并报告工作”、第十七条“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成”分析。村民自治的决策机构是全村村民会议，执行机构是村民委员会。村民小组会议并不是自治决策机构，村民小组当然也不具备（或者至少现在还不具备）法律意义上的村民自治主体资格。再次，村民自治决议的形式。村民会议通过的决定、制定的村规民约、自治章程，可以统称为自治决议。

最后，必须明确村民自治决议的性质和地位。村民自治是我国宪法赋予农民的一项基本民主权利，即在特定地域内的农民，享有在本村召开的村民会议上，直接投票决定本村的公共事务和公益事务的权利。村民自治决议，就是本村多数村民对付诸表决事项的最终意见，是村民会议的最终结果。全体村民都应当遵守村民自治决议，按照村民自治决议的内容进行自我管理、自我教育、自我服务。

特别说明一点，村民小组决议的性质和地位问题。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定了村民小组具有独立于村一级的土地所有权，独立行使集体土地的管理、使用和收益的权利。第十四条第二款、第十五条第二款与《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条都规定了类似的土地管理民主议定程序。另外，《中华人民共和国村民委员会组织法》虽未将村民小组纳入村民自治主体，但将村民小组作为村的组成部分。所以，作者认为村民小组对集体财产作出的决议具有村民自治决议性质，是本小组村民集体意志的体现，在本村民小组内部全体村民应当遵守。对村民不服村民小组决议引发的诉讼，人民法院应当受理。

2、村民自治决议引发诉讼的原因

计划经济的惯性、传统习惯的影响、有限土地的制约、集体经济的发展、个人维权意识的加强、法律规范的缺陷。

3、司法实践中适用法律的问题

针对村民自治，现行的部门法只有《中华人民共和国村民委会组织法》。该法虽授权各省、自治区、直辖市人大常委会制定实施办法，但地方人大常委会一般也只对村委会选举制定了配套规定。理论界对将实体法与组织法合二为一的状况有很多研讨，主要集中在呼吁设立单行的农村村民自治法以及呼唤司法介入两个方面。这些观点对于法院也非常有借鉴意义，但就目前的审判实践而言，却只能立足现行法律、法规、司法解释来裁判具体案件。下面我们对这些法律法规和司法解释做一个归纳和分类： 第一、涉及村民自治内容的法律和司法解释:《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条；

最高人民法院《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》第二部分

（六）1项、“在审理涉及村民自治决议的案件中，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，就应当尊重和维护村民自治决议的效力。村民自治决议违反法律、行政法规，侵害农民合法权益的，要依法予以撤销”。

第二、涉及村民个人权益保护的司法解释：

最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条、第二十三条、第二十四条；

最高人民法院《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》第二部分

（二）5项“要按照最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等相关规定，妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷。案件涉及农村集体成员资格界定标准的，要在现行法律规定框架内，最大限度地保护农民特别是妇女、儿童的合法权益”。

四、司法对策

1、审理规则：

⑴、承包地征收补偿费用分配纠纷案件，最高法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，受案法院应当直接按照此司法解释的规定处理。

⑵、侵犯经济组织成员权益纠纷中因不服村民自治决议的案件按以下规则处理。

第一、立案时，对原告进行释明，要求其明确是否主张撤销村民自治决（决议涉案部分）。主张的予以立案，不主张仍坚持起诉的判决驳回原告诉讼请求。实践中，大量的原告仅要求判令被告向自己支付相应款项，而没有要求撤销侵害自己权益的自治决议。作者认为无论其主张的是土地补偿费还是集体福利，均属集体财产。集体财产的处分应当由全体村民自治决定，处分权在全体村民，而不在法院。人民法院仅能对自治决议是否合法合理作出裁判，不能直接对处分的具体结果进行裁判。否则，就有司法干涉村民自治的危险，村民自治就可能流于形式。当村民认为自治决议不符合自己诉求时，都可能一纸诉状告上法庭，这时法院面对巨大的案件数量，也是难以应对的。

第二、审理中重点审查自治决议程序是否符合法律规定，自治决议涉案内容是否违反了法律法规强制性规定。程序合法，内容合法的，维持自治决议效力，判决驳回原告诉讼请求；程序或内容有违反法律法规强制性规定情形的，判决撤销自治决议。前文案例2，北京昌平区法院认为被告作出的土地款分配方案，经过村民代表会议形成了自治决议，原告主张确认该分配方案无效没有法律依据，判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服一审判决上诉，二审终审维持了一审判决。

第三、关于集体经济组织成员资格问题。作者发现很多地方法院在案件审理中将原告是否具有集体经济组织成员资格作为审查重点和案件裁判的关键，比如陕西省高院出台了《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》详细规定了集体经济组织成员资格取得与丧失情形，与之配套对农村易被剥夺或限制参与分配的几种主体（如外嫁女）的收益分配作出了直接规定。作者认为集体经济组织成员资格的取得与丧失，在理论界尚有较大争议并没有形成通说。在没有出台全国性法律法规前，应以地方人大制定地方性法规为宜。在没有地方性法规作为依据的地区，法院审理案件需要确认取得集体经济组织成员资格的，以尊重村民自治决议为宜；对原告认为自治决议剥夺已有集体经济组织成员资格违法的，以法律法规有明确保护个人权益的规定为原则。比如《中华人民共和国农村土地承包法》中明确规定“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。外嫁女基于仍然拥有承包土地就应认定并未丧失原集体经济组织成员资格，自治决议剥夺其集体经济组织成员资格就是错误的。

2、处理原则：

对涉及村民自治案件，作者认为可从以下四个原则进行整体把握：“慎立案、慎撤销、重调解、重建议”。

⑴、慎立案原则。对涉及村民自治的案件法院应当慎重立案。村民自治制度本身就是一项农村治理制度，就是要通过村民自治的民主方式，达到农民的事务农民办、农村的事务农村办、农民内部矛盾由农民内部解决的目的。而我国农村地区受地区差异、经济发展差异等因素的影响，村民之间、村民与村委会之间的纠纷类型千差万别，解决纠纷的方式也是异常丰富。当村民个人权益受到侵害时，往往是村民内部没有达成共识和妥协。如果在村民民主决议前设置一个类似于听证或者讨论的程序，这样的共识和妥协更加容易达成。这样做有利于加强村民之间的沟通理解，有利于避免矛盾的产生和升级，有利于维护农村的稳定和谐。在司法实践中，应当对涉及村民自治决议的案件，除判断是否为人民法院受理案由外，还应以有无书面自治决议为是否立案的标准，慎重立案。对没有形成自治决议的起诉，当事人所主张的款项并没有被实际剥夺，侵权事实并没有形成。可以告知当事人首先寻求其内部解决或者向所在乡镇政府寻求救济。

⑵、慎撤销原则。对涉及村民自治案件，法院要慎用撤销权，保障农民民主权利，促进农村民主管理制度的健全。

村民自治的实质是一项农村村民自我管理的民主制度，本文反复强调这一点，就是希望法院同仁引起高度重视。法治与民主是一个社会文明程度的直接体现，也是人类文明进步的前进方向。在中国农村地区推行村民自治，既是我们党的重大决策，也是广大农村兄弟的热切期盼。民主来之不易，民主进程长期而艰巨，司法应当有所为，有所不为。“有所为”是指在我们的审判实践中，对涉及村民自治的案件，争取做到“以促成村民内部解决为主，以法院裁判为辅”。在案件处理的全过程，通过以案讲法的形式，向原被告进行法律释明，减少村民之间的对立情绪，强化村民依法行使民主权利意识，引导村民会议制定符合法律法规的自治决议。“有所不为”是指在案件处理过程中慎用撤销权，给制定了违反法律法规强制性规定的自治组织自我调整纠正的时间，帮助自治组织在法律框架内正确行使自治权利。

⑶、重调解原则。一份自治决议引发了诉讼，必然是该自治组织内部村民之间发生了冲突和对立。这种冲突和对立既有经济利益的因素又有日常生活矛盾的因素（比如家族矛盾、宗族矛盾、派系矛盾、邻里纠纷等），这两方面因素共同作用下以自治决议的形式形成了对少数村民权益的侵害。这种现象在农村地区仍然大量存在，在短时期内即使是司法机关也难以解决，还需要村组通过各种渠道自行消化。所以法院在处理涉及村民自治案件时，必须工作的重点放在调解上，将自治过程中产生的矛盾，放在自治的框架内化解。

首先通过案件立案和审理环节，查清矛盾产生的直接原因。

其次采用走访的方式，到纠纷发生地的村组去。在村组干部和村民熟悉的环境中，与他们进行面对面的座谈。掌握纠纷深层次的矛盾，引导村民寻求正确的矛盾解决途径，避免将一般矛盾带入村民自治这一民主事项中去。针对村组干部在村民自治中的重要地位和重要作用，应当将调解工作的重点放在村组干部身上。现实生活中，村组干部普遍都是村民直选产生的，或者文化程度高，或者社会阅历丰富，当地的情况也非常熟悉，村民比较信赖。他们的公正程度、民主意识程度、法律意识程度，在现阶段能够极大的左右一项自治决议的合法合理程度。我们应当争取将自治决议中违反法律法规强制性规定的问题向村组干部讲清楚讲透，争取将村民矛盾首先应当在村民内部解决这个观念灌输给村组干部。引导村组干部积极主动去教育说服其他村民，积极主动、合理合法的管理村务、化解本村组村民的矛盾。

最后应当对提起诉讼的原告进行教育疏导工作。一方面肯定他们通过司法途径保护自己权益的意识；另一方面应当向他们宣传村民自治的意义和作用，弱化他们与其他村民的对立情绪，引导他们接受与被告达成和解。

⑷、重建议原则。司法实践中，当法院的调解工作遇到被告坚决抵制时，或者法院依法撤销了自治决议时，为真正实现案结事了，真正实现受侵害的合法权益的保护，人民法院可以采用向地方政府发出司法建议、向地方党委、人大专题报告的形式，形成党委、人大、行政、司法四种力量的合力，促成合法的自治决议。

村民自治是国家对农村农民的管理制度。虽然人民公社解体后，政府退出了农村管理体系，但现阶段政府不能一退了之。村民自治是一个新事物，相应的法律法规远远没有健全，政府有责任有义务帮助村民正确行使自治权利。人民法院可以向纠纷发生地乡镇甚至县区政府发出司法建议，建议政府通过行政途径参与到矛盾化解工作中。

我国宪法规定人民法院对人大负责并报告工作，当法院工作遇到自身难以克服的困难时，应当向人大报告，建议在立法途径寻求解决办法。同时，可以建议地方人大指派纠纷发生地的人大代表参与到矛盾化解工作中。

人民法院审判工作是在中国共产党的领导下进行的，人民法院审判工作也是围绕党的改革发展、构建社会主义和谐社会大局服务的。涉及村民自治案件的发生，大多具有国家或地方重点建设项目、城市基础设施项目、地方招商引资项目建设背景。化解土地征用过程产生的矛盾，保护农民依法取得失地补偿，就是对这些项目建设的重要保障。纠纷发生地的党组织和党员，同样应当承担起化解村民矛盾，维护地方和谐稳定的任务。法院可以通过党内程序提出建议，由其上级组织要求村党支部和党小组及其全体党员，严格执行党的政策，积极主动的化解本村组村民矛盾。本文案例1就是作者所在法院采用向地方党委政府建议的方式，由党委政府法院共同工作。促使被告转变观念，重新形成了向周春华等人分配土地补偿款的决议，并实际履行，周春华等17人全部在开庭日前撤诉。

综上所述，在法律法规尚未健全的情况下，人民法院审理涉及村民自治案件，应当慎之又慎，寻求多种渠道化解矛盾，努力实现保护村民个人合法权益与维护村民自治决议权威性相统一。

注明：

①检索自法律图书馆网站http://www.xiexiebang.com/cpws/cpws_view.asp?id=200401318300

②出自中华人民共和国民政部网站

第三篇：土地制度

原始社会实行氏族公社土地公有制度；夏商周时期，实行土地国有制——井田制；春秋时期，井田制瓦解；战国时期，井田制被废除，封建土地所有制确立，一直延续了两千多年。曹魏时期曾经实行屯田制；北魏到唐朝中期，实行均田制。-均田制是中国古代一项重要的土地制度，产生于北魏，继之后的北齐、北周以及隋唐都承袭了这一制度。随着地主经济的发展壮大，土地兼并也随之日益严重。均田制形同虚设；到了唐代中叶，均田制终于退出历史舞台。-------------均田制实行的先决条件：均田制是授田给百姓,户籍正确为实行的先决条件,因此,实行之初先清查户籍,以五家为一邻,五邻为一里,五里为一党,以便于授田与征税 2．意义：（1）均田制鼓励耕者有田,部曲.佃客自国家领得土地,向国家纳税,转为国家编户,政府收入增加,以自耕农为主的农业社会逐渐建立起来（2）均田是授田给人民,有为民置产的精神,授田的原则是依劳动力多寡,所以男女授田数量不同,而奴婢.牛也可授田（丁牛一头授田30亩）,每户牛限4头,北魏时期奴婢授田人数不限制北齐才加以限制（3）由于奴婢也授田,豪强之家可藉畜养奴婢获得更多的田地,他们的利益并未被完全铲除,或许因此使均田制的实行并未遭遇强大的阻力（4）政府授露田与桑田,可说是土地公有与私有的折衷措施（5）劳动力与土地结合,奖励人民到人口稀少的地方开垦,耕地面积增加,有助于中原农业的恢复 3．沿用：北齐.北周.隋.唐继续实行均田制,隋代所受露田加倍（丁男80亩.妇女40亩）,唐代改称口分田与永业田,数量与隋相同,但妇女不授田.奴隶社会

周王土地公有制即井田制→国君交纳贡赋制、派兵打仗。

编辑本段

二、封建社会

1.战国

确立土地私有→奖励军功，促进新兴地主崛起。

2.秦朝

确立土地私有→按亩纳税（地租）、按户籍征发赋、役（兵役和杂役）

3.汉朝

确立土地私有→按亩纳租税（少）、按人丁负担赋、役（重）基本上是以税人为主，人身控制严格。其间有一次不成功的王莽改制，他仿照古代井田制全国土地改称“王田”，不许买卖。不仅没有解决社会土地问题，相反又把农 民禁锢在“王田”里当牛做马，使各种矛盾进一步激化。

4.北魏到隋唐时期（孝文帝改革——780年）

封建土地国有制→以人丁为主负担均田制、租庸调制（庸在隋出现，唐朝取消年龄限制，保证了农民的劳动时间）、府兵制。均田制、租庸调制、府兵制是三位一体。由于土地私有制→地主追求土地的欲望增强，地主进行土地兼并→国有土地大量流失造成土地地主私有的既成事实（均田制彻底崩溃，租庸调制无法实施）→780年实行两税法（户税和地税、时间固定、人身控制松弛）。→法律上推动封建的土地私有大量出现，地主在大规模的庄园中实行分工合作的劳动，有利于封建经济发展。两税法实际上是在国家承认地主土地兼并的前提下，依据土地资产向地主征税，性质上属于地主利益的再分配，是生产关系的局部调整。

5.北宋王安石变法

募役法是对“庸”的继承和发展，即使地主和官僚也不例外。方田均税法是对两税法税地的继承。这些保证了农民的生产时间，增加了国家的财政收入。

6.明朝张居正的一条鞭法

赋役合并、将田赋、徭役、杂役分摊在田亩上，即役归于地、量地计丁、计亩征收、折银征收。说明了封建国家重视土地的程度已经大大超过了重视人口。而折银征收适应了商品经济发展的需要，有利于农业商品化和资本主义萌芽的产生和发展。

7.清朝的摊丁入亩

雍正帝在以康熙五十年的人丁数为固定丁数的基础上，推行“摊丁入亩”的办法，把丁税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银，彻底解决就丁、田并征的双轨制征税形式，从而完成了自唐代两税法以来我国封建赋役制改革——并役于赋、人头税归于土地税的历史进程。这样，封建国家对农民的人身控制进一步松弛，调动了农民生产的积极性，阶级矛盾暂时得到了缓和，促进康乾时期经济的较快发展；隐蔽人口的现象也逐渐减少，促进了我国人口增长。

国有制有屯田和各类官田，私有制有贵族、官僚、庶民等各种不同类型地主所有制。此外还有不专属于封建土地制度，而在私有制各社会形态中都存在的农民小土地所有制。在两千多年来的地主制经济中，历代王朝的土地政策对地权形式具有重大作用。又因土地可以买卖，地权集中和分散因时而异。各类所有制形式以封建地主土地所有制为核心，它的发展变化制约着其他各类所有制，尤其是农民小土地所有制的消长。

春秋战国至西汉的土地制度关于早期封建社会的分期，中国史学界有不同看法。多数学者主张春秋战国是向地主制经济过渡的时期(有人认为是从奴隶制经济向地主制经济过渡，有人认为是由领主制经济向地主制经济过渡)。这种过渡体现为统治者由重视人口转而重视土地,如东周庄王十一年(公元前686)齐国之“相地而衰征”,以后有晋国之“作爰田”,鲁国之“初税亩”，楚国之“量入修赋”，郑国之“作丘赋”，秦国之“初租禾”等。这些赋税制度改革的实质是土地制度的改革。这一过渡经历了约 300年。其间首先发展起来的是自耕农的小土地所有制，同时也发展出来各种类型地主所有制。

秦于始皇二十六年(前221)统一六国,农民小土地所有制与地主所有制并存。始皇三十一年令“黔首自实田”,其中主要是自耕农,也包括庶民地主。秦代地主主要是身份性军功地主。秦代的封爵食邑及赏赐田宅，多系军功人员。汉承秦制。一方面自耕农广泛存在，也有少数庶民地主，称“编户齐民”;同时对于功臣勋贵则封爵赐田。如汉初所封十八侯，皆有食邑,少者食740户，多者至10600户。汉开始有皇庄性质的庄田。在皇室勋贵地主奴役下的佃户,对主人纳租供役。地租剥削率是“见税什伍”。此后千余年，对分制均占主导地位。秦汉时代，地主制处于形成期，一般租佃制的封建依附关系还不那么强烈，同时有生产奴仆长期并存。

这时出现了屯田制。秦有类似屯田的“屯戍”。中国屯田制正式开始于汉文帝时的民屯。武帝开始实行军屯，屯卒多时达60万人，配田征租，进行强制的生产劳动，这类土地属国有制。

东汉至宋元的土地制度这时期是中国封建社会中期，地主制经济有进一步发展。东汉后期历魏、晋、南北朝至唐初，士族地主在地主阶级中占主导地位，这时北朝出现了特殊的均田制。先是士族地主广收荫户，逃避赋役，西晋武帝为保证租调征发曾制定占田制，但未能实行。北魏孝文帝太和九年(485),以豪族荫庇人户现象更加严重，乃下诏均田,男夫年15以上受露田40亩,妇女20亩，“奴婢依良”，老死还官。这类露田虽具国有的形式，但实际是私有制内容。此外，另有桑田或麻田。租调负担(土地税和人丁税)，奴婢为一般民户的1/4，受田奴婢所创造的剩余产品，主人将其中一部分以租调形式上交国家，其余攫为己有。这种均田制历北齐一直延续到唐代前期，只是在奴婢授田方面稍加更易。隋唐时代，伴随商品货币经济的发展，土地买卖关系日渐频繁，地主兴替无常，这种状态一直在持续发展。这时庶民地主虽有所发展。但所占比重很小。

在这一历史时期，勋贵赐田荫户及官吏授田制有着进一步发展。如东吴和曹魏，将佃户赐与功臣私室;西晋对高级官员赏赐菜田,对各级官吏实行按品荫户制;北齐对勋臣官吏实行按品授田及按占奴婢授田制;东晋及南朝对官吏实行按品赐田荫客制。隋唐基本继承前朝勋官赐田制，如隋朝勋贵有永业田，少者40顷,多者100顷;唐朝贵族及官吏的永业田,少者20顷，多者100顷。元代勋贵赐田额尤为庞大，动辄千顷数千顷，有的多至万顷。国家赏赐贵族官僚的土地，实际世代占有，并多享有优免赋役权。

由东汉后期至宋元的千余年间，地权分配状况因时而异。东汉魏晋,伴随世族地主发展,地权高度集中。北魏北齐推行均田制时期，士族地主仍在延续，存在不少占田数千乃至数万亩的大地主，奴婢受田是对既成事实的认可。同时拓跋、鲜卑族在汉化过程中也发展起来部分士族地主，北魏末已融入汉人士族集团。东晋和南朝，在中央统治权呈现分崩离析的条件下，则出现了具有庄园外形的士族大地主所有制。

隋唐时代尤其是唐代前期行均田制，百年间地权相对分散。唐玄宗开元、天宝间，人口增长,兼并剧烈,均田制逐渐破坏，地权趋向集中，原有租庸调制无法推行，乃改为两税法。至唐代末年，先有大规模农民起义，继有五代战乱，地主所有制遭受一定程度冲击，地权相对分散。北宋建国，自耕农广泛存在，但佃农仍占很大比重。这时佃户叫客户，有些地区客户户数超过主户。至南宋时期，自耕农所占比重更小，元朝统治时期，北方土地制度变化较大，蒙古贵族强占土地，虏掠农民为驱口;投靠蒙军的汉人，有的变成军功地主,依势兼并,地权更加集中。南方则保持原有土地关系，大地主得以延续，有的占田数万亩，有的奴役佃户二三千户乃至万户，有的收租多至二三十万石。大部自耕农沦为佃农。这时就全国而言，地主所有制占据统治形式。

伴随社会经济的发展，封建依附关系也发生变化。东汉末历魏晋至南北朝 400多年间，世族地主发展，沦于部曲、奴婢的人数增加，他们对主人的人身隶属关系，趋向强化。在隋唐时代,伴随科举制的推行,新兴官僚地主逐渐代替旧世族地主,地主阶级内部构成的变化,对封建依附关系产生直接影响。由隋唐至宋元700多年间,这时的佃客、客户和过去的部曲、奴婢相比，身份地位发生变化，对地主的人身隶属关系已不似前者之强烈。这是封建土地制度发生变化的一个重要内容。

这一时期的国有土地，包括屯田、禄田和职田等。先是东汉建武五年(公元29)。马援(公元前14~公元49)屯田于三辅，开内地屯田之始。三国时期，各国从筹措军饷出发兴办屯田,如魏募民屯田于许下及淮河流域,刘蜀兴屯于渭河之滨。南北朝时期，北魏在北方兴办屯田，又称营田。唐为巩固国防,屯田规模尤大，东起辽东,西至陇右，以及西南、东南地区。天宝年间全国凡1041屯，每屯拥有土地二三十顷至五十顷不等,每年收租100多万石。宋代屯田减少，真宗天禧末才4200多顷。元代有军屯和民屯，屯田额剧增至17万余顷。国有性质的禄田和职田，如北魏地方官配田以代禄米，隋唐官吏按职配田;宋代官吏授职分田以代官俸,全国职田凡234万多亩;元代职田则以佃户计，三品官佃户500~700户，九品官佃户30~50户。以上禄米和职田多系致仕还官。唐另有公廨田，收租供官府公用，各官府公廨田额,少者数顷,多者40顷。宋代有学田，徽宗大观三年(1109)，全国学田租粮60多万斛,租钱300多万文。各类国有土地所构成的租佃关系不完全相同。屯田租佃所形成的封建强制性远超过一般民田，屯军则被束缚在土地上，丧失了人身自由。明清的土地制度明清是中国封建社会后期，土地制度发生了较大变化。明代初期,编制鱼鳞册和黄册,制定了详尽的户籍地籍制度,据以订定每户的赋役田粮,确定田主的土地产权。这时地权相对分散，当时按户赀列等的里甲、均徭、杂泛等负担就是在农民小土地所有制广泛存在的条件下制定的。明代中叶后，官绅地主权势滋长，地权高度集中。经过明末农民大起义的冲击，绅权衰落，地权又分散。清代前期，在相当广大地区农民小土地所有制占着极大比重，并逐渐分化出来不少庶民地主。

明清两代土地制度再一个变化是江南官田向民田的转化。早在宋元时代江南就有大量官田。明初籍没张士诚(1321~1367)及诸豪族之田为官田，又将原拨勋贵庄田改为官田。明初江浙官田逆产占很大比重。这类所有制原属于国有制。洪武七年(1374)将苏、松、杭、嘉等府官田减征半租，以后又一再减租，官田租渐与民田赋拉平。实际变为民田。

明清两代都建置了庞大的皇室庄田及勋贵庄田。明代皇庄始建于天顺八年(1464)，到正德九年(1514)扩大至 3.7万多顷，诸王勋贵庄田建于明初，以后陆续增置。隆庆二年(1568)对勋贵庄田额作过限制规定，万历十六年(1588)又制定勋贵还田制。但庄田额仍在继续扩大，明代后期约达30多万顷。清康熙年间，在明代勋贵庄田荒废及为农民所占有的情况下，才改为民田，纳粮升科，曰更名田。清朝又建立自己的内务府皇庄3.9万多顷,八旗宗室庄田1.3万多顷。同时建置八旗官兵旗地 14万多顷。此项土地原禁止买卖。其中八旗兵丁所分土地性质不同于勋贵庄田,而且配地较少。他们由于日渐穷困,乾隆以后对所配旗地逐渐典卖，实际变成为民田的一部分。勋贵庄田的经营方式，在初建时由壮丁耕种，设庄头经管生产收租。以上皇庄、勋贵庄田,皆免除国家赋粮,属贵族所有制。

明清时代土地制度又一个变化是国家屯田向私有转化。两朝屯田额，明成化二十三年(1487)为28.5万多顷，清乾隆十八年(1753)为25.9万多顷。屯田向私有转化的过程，明代主要由于势要侵占，清代主要由于屯军典卖。

相对宋元而言，明清时代封建土地制度一个更值得注意的变化是封建依附关系趋向松解。在主佃关系方面，明初制定律例，不再把主佃尊卑关系列入封建法典，实际是革除了宋元以前一般租佃间地主阶级压迫佃农的封建法权，有关主佃刑事案件，双方在法权关系方面是对等的。就在这时出现由分成租制向定额租制的过渡。明代定额租制已占一定比重，清代前期，逐渐占据统治地位。同时永佃制和押租制也有所发展。这种变化，助长了封建依附关系的松解趋势。清代前期，某些地区存在的佃仆制也发生变化，佃仆人数逐渐减少。这时地租的实现，一方面靠地主私人超经济强制，同时更依靠封建政权法令的保证。明代勋贵赏赐庄田有的附带钦赐佃户。他们对庄田主人具有严格人身隶属关系，但这类佃户人数所占比重很小。清代勋贵庄田先由壮丁生产，这类壮丁具有佃仆性质;康熙以后,由于壮丁反抗逃亡,庄田生产逐渐过渡为一般租佃制。其由屯田形成的租佃制，屯军仍被牢固地束缚在土地上，对国家交租供役，具有严格人身隶属关系。明清两代中叶后,伴随屯田私有化,部分屯军摆脱了对国家的封建奴役关系。在雇佣关系方面，明万历十六年对压迫雇工的封建法规开始进行修订;清乾隆五十二年发生更大变化，绝大部分长工摆脱了对雇主的身份义务关系。以上主佃、主雇间封建依附关系的松解是封建土地制度变化的一个主要内容。

第四篇：土地制度

“土地财政”的一个根本原因在于当前分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。而土地出让制度的特征又让地方政府发现通过土地出让收入可以弥补地方财政收入缺口。这样地方政府的一个重要政策目标就是在尽可能的情况下推高土地价格从而获得最大化的土地收入。

为了控制地方政府的“土地财政冲动”，国务院办公厅2006年《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定地方政府的土地出让金收入全部纳入地方基金管理，实行严格的“收支两条线”，并规定了土地出让金的六个用途。但是，在现实中，“收支两条线”管理对遏制地方政府“土地财政冲动”的效果并没有凸显出来。

我国城市土地出让制度有三个主要的制度特征：第一，政府垄断城市土地供给；第二，以招拍挂为主的竞争性的土地出让方式；第三，一次性缴纳未来若干年的土地出让金。这个三个制度特征使得政府可以通过控制土地供给数量和土地价格，一次性获得大量可用财力。而在中国的财政体制下，地方政府对“土地财政”有依赖性；“土地财政”使政府有动力推高土地价格。在中国快速城镇化、大量农业人口进入城市的条件下，对城市住宅用地的需求将长期处于比较紧张的状态下。在这样的条件下，如果不对城市土地出让制度进行改革和完善，可以预计我国城市土地的出让价格将进一步上涨。而土地价格的上涨将进一步传导到住宅价格上，推动住宅价格的持续升高。

第五篇：文明城市建设部分相关问题

文明城市建设部分相关问题

1、近年来，市委、市政府围绕建设富强美丽“大临沂、新临沂”的总目标，努力打造“四市”（经济大市、商贸强市、文化名市、宜居城市），建设“五城”(商旅之城、书法之城、兵学之城、地热之城、水上娱乐之城)。

2、实施“一创六建”活动，以创建全国文明城市为龙头，推进全国双拥模范城、中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家卫生城市、中国历史文化名城、国家环保模范城市创建。先后荣获了全国文明先进城市、全国双拥模范城市、中国优秀旅游城市、国家环保模范城市、全国社会治安综合治理优秀城市、中国地热城、中国书法名城、中国市场名城等称号。

3、沂蒙精神——我们共有的城市精神：爱党爱军、开拓奋进、艰苦创业、无私奉献。

沂蒙精神，与井冈山精神、延安精神、西柏坡精神一样，成为我们党和国家的宝贵精神财富，成为我们临沂人民攻坚克难、勇往直前的一大法宝。沂蒙精神是我们城市的灵魂，也是我们临沂的城市精神。

4、市民道德规范（1）公民基本道德规范

爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献。（2）社会公德

文明礼貌、助人为乐、爱护公物、保护环境、遵纪守法。（3）职业道德

爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会。（4）家庭美德

尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结。（5）个人品德

和善亲切、谦虚随和、理解宽容、热情诚恳、诚信守约。

5、近年来我市组织开展的文化节庆活动

（1）从2003年，连续举办了7届书圣文化节，打造了中国书法名城和中国书圣文化之乡的品牌。

（2）从2005年，连续举办了3届诸葛亮文化旅游节，形成了“春有诸葛亮，秋有王羲之”的节庆格局。

（3）从2001年，我市每年举办一次广场文化艺术节，极大地丰富了市民文化生活。

（4）从2001年，我市在元宵节期间，每年举办一次民间秧歌会。

（5）从1987年，我市在春节期间，每年举办一次春节电视晚会。

6、爱国歌曲大家唱活动

为纪念新中国成立60周年，中央宣传部、中央文明办等10部门联合组织开展了 “爱国歌曲大家唱”群众性歌咏活动，并推荐了100首歌曲。其中，反映孟良崮战役的故事影片《红日》插曲《谁不说俺家乡好》名列100首推荐歌曲之列。

我市充分发挥革命老区的政治优势，组织开展了系列红色文化活动，包括沂蒙红歌红诗歌咏会、爱国歌曲大家唱、红色文化进校园、电影《沂蒙六姐妹》放映月，制作《沂蒙山的歌》音乐专辑，在学校、机关、企业、社区、村居广泛开展爱国歌曲大家唱活动。

7、临沂市民文明公约 热爱祖国 建设临沂 艰苦奋斗 开拓进取 文明礼貌 助人为乐 遵纪守法 见义勇为 爱岗敬业 诚实守信 尊老爱幼 邻里团结 夫妻和谐 勤俭持家 尊师重教 崇尚科学 计划生育 移风易俗 绿化美化 保护环境

8、市民“十要十不”行为规范 要文明用语，不粗俗喧哗； 要讲究卫生，不随地吐痰； 要爱护环境，不乱扔杂物； 要文明出行，不乱穿马路； 要遵章行车，不乱闯红灯； 要遵守秩序，不乱停乱放； 要爱绿护绿，不损害公物； 要维护市容，不乱贴乱画； 要谦和礼让，不拥挤争抢； 要和谐相处，不噪音扰民。

9、社区居民文明守则

（1）搞好环境卫生，不随地吐痰，不乱倒垃圾。（2）保持楼道整洁，不乱堆物品，不高空抛物。

（3）保持小区院落环境整洁，不乱停放车辆，不乱晾晒衣物。（4）保护公共设施，爱护花草树木，不践踏草坪，不攀折花木。

（5）文明娱乐，不噪音扰民，不酗酒，不赌博。（6）邻里和睦，不传闲话，不闹纠纷。

（7）自觉遵纪守法，维护治安秩序，加强联防互助，不打架骂人，不违反防火规定。

（8）顾及他人，不违章饲养动物，不违章搭建。