第一篇：从我国土地征用制度的变迁论土地征用制度的完善
从我国土地征用制度的变迁论土地征用制度的完善
2008-08-0
4一、我国土地征用制度变迁
1.计划经济时代重安置轻补偿的征地补偿制度。建国后，为了适应城市建设与工商业发展的需要，在1950年11月10日《城市郊区土地改革条例》(以下简称《条例》)中就提到了对失地农民的征地补偿，并在1953年和1958年进行了修改。总体补偿标准为土地年产值的2～6倍。1958年征用办法规定了农业安置和移民安置办法；1982年的安置途径增加了集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。总体来说，这个时期补偿标准严重偏低。但由于较好地解决了失地农民的就业和安置问题，所以征地进展顺利。
2.20世纪80年代安置和货币补偿并重的征地补偿制度。1986年6月25日，全国人大通过了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)，采纳了《条例》中的土地补偿费、安置补助费等大部分规定，在安置途径上增加了非农就业安置方式。虽然征地补偿标准仍然偏低，但是由于增加了非农就业安置方式，对失地农民而言增加了农转工的机会。由于当时重工思想和巨大的工农业“剪刀差”，它给失地农民带来的诱惑是巨大的。所以，这种招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的认同，征地工作顺利进行，没有出现因为国家大量征地而引发较大社会矛盾的情况。
3.20世纪90年代单一货币补偿方式下的征地补偿制度。1998年修订的《土地管理法》，除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍外，对征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及，导致大规模失地农民问题产生。
4.21世纪初多种安置模式并存的阶段。2004年国土资源部㈩台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提㈩征地补偿安置原则是使被征地农民生活水平不闲征地而降低。它创新了安置方式，在法律规定原有安置方式的基础上增加了土地入股等安置方式，形成了土地入股安置、农业就业安置、社会保障安置和移民安置等安置办法，以解决失地农民问题，并在实践中形成了多种安置模式并存。
二、我国土地征用制度的特点
1.实行相当补偿原则。从以上分析可知，我国对失地农民的补偿主要实行相当补偿原则。从建国初期1953年平均年产值三倍到五倍的补偿，到1982年土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍的补偿价格，一直到1998年补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍的补偿，均实行相当补偿原则。这种原则的施行，考虑到了政府的交易成本和交易费用，但却可能导致补偿成本与市场价格的背离。以南京市2002年为例，政府向农民征用土地的最低价为每亩8万元(含土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费)，最高价为20万元。而政府转手拍卖最高价为每亩980万元，最低价为每亩120万元，差距大得惊人。据国土资源部统计，地方政府土地㈩让金每年平均达450亿元以上，而同期征地补偿费只有91亿元。到2002年上半年，全国累计收取土地出让金达到6000亿元。压低征地补偿费标准，高价出让，成为地方政府财政收入的一个重要组成部分。
2.土地流转的政府垄断权。根据我国《土地管理法》第63条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。”并且《土地管理法》中规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。集体土地所有权不得转让，集体所有的土地不得出让，农村集体公共组织没有批准权，国家却可以根据公共利益为目的对集体所有的土地进行强行征用，使集体的土地成为国有。所以，国家征用成为集体农业用地转为非农用地的唯一途径，并将征地的范围从公共利益用地扩展到国家建设用地。所以，只要符合国家建设要求的，不论是否符合公共目的，都可以采用征用的方式将集体用地转为非农用地。
3.强调土地征用的强制性。在计划经济时期，由于强调民众对国家利益的服从，强制征地具有一定的思想基础。虽然土地补偿费标准偏低，但是失地农民的后路有保证。尽管补偿费用降低了，由于不完全损害个人利益，农民还是能够接受。总之，在这一阶段，失地农民的生产和生活都有保障，社会相对稳定。1986年实行招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的极大支持，使征地工作顺利进行。所以，征地制度的强制性是建立在失地农民没有后顾之忧的基础上的。而1998年以来由于征地补偿价格偏低和征用范围的广泛性以及安置政策的失效等原因，引起农民对土地征用的抵制。据调查，目前在全国的土地上访案件中，70%以上是因征地而引发的。在调查过程中发现，几乎百分之百的地区都因为征地补偿价格问题引发过矛盾，在某些地区还出现了由于农民抵制强制征地而引发的武装械斗事件，导致干群关系恶化，甚至出现公共性项目用地征地困难。
4.强调政府安置责任。从国家1950年制定第一个征地安置办法开始，政府一直强调失地农民的安置问题。安置方式也主要以农业为主。从最初的失地农民农业安置强调要“给群众以必要的准备时间，使群众在当前切身利益得到照顾的条件下，自觉地服从国家利益”，到1953年对失地农民的生产和生活都进行了妥善的安置和安排。另外，1958国务院公布修订的《国家建设征用土地办法》中指出：“国家建设征用土地，既应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所必需的土地，又应该照顾当地人民的切身利益，必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置。如果对被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用。”而1982年的安置途径除了发展农业生产安置外，又增加了发展社队工副业生产、迁队或并队、集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径，使失地农民安置途径增加。1986年的招工安置和货币安置相结合的安置方式又使农民积极配合征地，使征地下作顺利进行。1998年修订的《土地管理法》并没有充分考虑到我国经济体制已经实现从计划经济体制向市场经济体制转变这一根本性变迁，在征用补偿安置机制已明显失效的同时，仍延续了计划经济体制下的补偿安置体制，法律严重滞后于现实实践，导致失地农民问题产生。直到2004年出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中，又重新提出土地入股安置、农业就业安置、社会保障安置和移民安置等安置办法，以解决失地农民问题。
综上所述，土地征用制度的不完善是导致失地农民问题的主要原因。由于征地权的滥用，导致失地农民过度非农化。政府强制征地和低价征地导致失地农民被动非农化。安置政策失效使失地农民无法顺利实现就业非农化，并使农民在农村的利益受到损失。所以，征地补偿制度的实施导致失地农民出现生活方式非农化，但就业方式无法同步非农化的困境。必须从严格土地征用范围、完善土地征用权和创新失地农民安置模式入手，解决失地农民问题。
三、完善土地征用制度的思考
1.严格土地征用范围。借用诺贝尔经济学奖得主、著名经济学家萨缪尔森的“纯公共物品”定义，明确公共利益的内涵和外延。在这里，公共利益的界定至少应包括以下要件：第一，公共利益所涉及的受益主体应当是不特定多数人；第二，公共利益的义务主体是国家，具体的义务主体是各级人民政府；第三，公共利益的目的应当是非营利性；第四，公共利益的效益不能用金钱来衡量；第五，公共利益的投资应当由国家作为投资主体来进行。只有同时满足以上条件的建设行为才能界定为公共利益的范围。为了限制土地征用权的滥用，应将“公共利益”的目的进行列举，严格限定公共利益的范围，可以将公共利益限制在以下几个方面：(1)国家机关用地和军事设施用地；(2)基础设施用地，包括供水、供气、供热、供电、公共交通、环境卫生、道路、广场、绿地等城市基础设施以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；(3)公益事业用地，包括非营利性教育设施、体育设施、医疗卫生设施、社会福利设施和公共文化设施、公益性科研机构用地；(4)特殊用地，包括监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等用地；(5)享受特殊政策优惠的用地，如涉及国家安全领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发企业用地、经济适用房建设用地等。目前我国土地经济呈现多元化，混合经济不断发展，许多传统的“公共利益用途”也往往与非盈利性质联系在一起。应根据土地征用的目的和盈利情况对征地行为进行进一步界定，进一步划分为：纯公共利益、准公共利益和非公共利益。各性质的划分可采用概括方式进行列举。(1)纯公共利益用途：在上述定义下征地项目具有非盈利性质的，例如军事用地、国家机关、文教卫生等。目前，可以把《划拨用地目录》规定的用地项目划入该领域。
(2)准公共利益用途：符合上述对“公共利益”定义，但是具有明显的盈利性质的土地需求，如高速公路、国家由于经济政策需要重点扶持的高新技术园区、“大学城”等。(3)非公共利益用途：如房地产开发等。这类用途的土地征用不应具有强制力，属于商业用地，应该利用市场机制解决。同时，国家应通过征收土地流转税的方式适当参与土地增值的再分配。通过以上界定土地征用范围，可以改变过去滥用征用权或者“擦边球”理解动用征用权，过去通过征用途径获取土地的非公共利益建设项目必须通过正常土地市场解决，或者通过土地供给制度创新，如通过农村集体土地流转来满足需求。这样既可以解决目前法律上只有通过土地征用这种单一渠道获取集体土地的困境，也可以促进土地使用效率，防止因为土地征用而导致损害失地农民利益的情况发生。
2.有条件地引入完全补偿原则。现行的土地补偿价格采用“产值倍数法”来进行补偿明显偏低。因为现行农业已不是传统农业，其产值都是高附加值，而非传统的粮食和蔬菜等产值可比。应以土地用途变更为依据，以市场价格为导向，确定土地补偿价格。土地征地补偿价格应包括一次性补偿和持续性补偿两部分。一次性补偿主要包括农民的货币收入、培训费用和社会保障费用，而持续性补偿主要是土地的增值收益。让失地农民分享土地增值带来收益是补偿价格制定的宗旨。应以土地用途变更为依据，以市场价格为导向，确定土地补偿价格。应根据不同区位和农地的质量以及产值情况，确定土地区片价格。在土地征用时，以确定的土地区片价格为依据，并参考土地的区位、面积的大小、承载人口的多少，确定土地征用价格。
3.将失地农民的安置同村域经济发展相结合。失地农民的核心问题不是补偿问题，而是就业和安置问题。在计划经济时代和20世纪80年代虽然征地补偿价格较低，但由于采用了较好的失地农民安置政策，并没有发生大规模的失地农民问题。尤其是1986年以招工和货
币安置相结合的安置补偿方式，由于为失地农民提供了较好的发展机会，受到了失地农民的欢迎。应针对我国目前失地农民存在的普遍文化程度偏低、非农就业技能较差的特点，将失地农民的安置与社会主义新农村建设结合起来，以有限的土地补偿款进行开发。这既可以实现资金的保值增值，又可以解决农村经济发展中资金不足的难题。
4.失地农民可持续发展要成为安置政策选择的核心。创新失地农民安置模式，是解决失地农民问题的有效途径。目前很多地区因为创新了失地农民安置方式，顺利化解了农民失地和城市化的难题，实现了失地农民和经济的双赢。目前比较成功的安置模式有上海、江苏和浙江地区“土地换保障型”安置方式，广东南海地区“土地入股型”安置模式，湖南咸嘉地区“留地安置和综合开发相结合”综合安置模式和石家庄槐底村的“集中开发型”安置模式等。总体来看，“土地换保障型”的安置方式解决了失地农民的就业和保障问题，却没有考虑到失地农民的发展问题。没有发展的市民化之路，使农民最终不能免除沦为城市贫民的惨剧。而“土地入股型”安置模式、“留地安置和综合开发相结合”综合安置模式和“集中开发型”安置方式都是通过土地统一规划，土地集中开发，让市民获取工业化和城市化中的土地增值收益，以及通过分享土地开发收益为失地农民开启发展之路，并为失地农民提供长久的保障。所以，这三种模式从严格意义上来说都属于开发型的安置模式，只是侧重点有所不同而已。单纯留地安置和就业安置并不能使咸嘉农民走上致富之路，而是综合开发使农民插上了飞翔的翅膀；槐底村村民只是因为敢以征地款去分吃城市化的一杯羹，才追上了现代化的脚步；南海人民勇于以地生财，以不变应万变，才能做享城市化之利。所以，如何以有限的土地补偿款进行开发，以实现资金的保值增值，是一个值得努力的方向。但是，值得注意的是，只有项目开发成功才会有失地农民的发展，否则会使失地农民陷入灭顶之灾。因此，开发性安置项目的选择至关重要。从咸嘉、槐底和南海等其他地区成功经验来看，必须选择市场风险较小、资金收益比较稳定的项目，特别是考虑与工业区建设、城市化功能相配套的经营开发项目，利用有限的土地征用款参与城市化功能相配套的物业开发，使农民通过入股分红从中得到长久的持续收益。这种经营方式是使农民在失地后不失利，确保失地农民长期保障的一种有益尝试，也是解决失地农民贫困化问题的一项重要举措。
失地农民问题不仅是一个农村经济问题，在很大程度上更是一个严重的社会政治问题。该问题的存在不仅对失地农民心理、经济地位和社会地位带来不利影响，而且也会影响到城市化进程和社会的稳定。如何顺利解决失地农民问题还有一条漫长的路要走。必须从完善土地征用制度入手，从社会保险、就业培训、安置模式各个角度妥善安排，切实制定一条适合我国特点的失地农民市民化之路，切实解决目前普遍存在的失地农民问题，防止损害失地农民利益的情况发生。（刘海云）
第二篇：土地征用协议
土 地 征 用 协 议
合同签订地：
甲方：兰坪汇集矿业有限公司
乙方：（性别：，年龄： 岁，身份证号码：）
丙方：村民委员会
丁方：兰坪县营盘镇人民政府
甲方在兰坪县营盘镇新华、黄梅、东吴、和平、石中坪五个村拥有44.16平方公里土地探矿证，目前正在办理采矿证。为了加快探矿、采矿工作，经与有关政府部门协商，同意甲方征用乙方土地承包合同编号为的承包地块。经甲乙双方充分协商和相关政府部门审批，现就上述土地征地事宜达成如下协议：
一、乙方承包地块位于地区，共计个地块。其中地块四至界线为：东至、南至、西至、北至；块四至界线为：；块四至界线为：；总承包面积为约亩，土地属性为（填写山地、坡地、旱地、基本农田等），承包期限为年（自年月日至年 月 日）。具体详见附件一《土地勘测定界图》。
二、甲方此次征用的土地为乙方承包土地部分（详见附件一《土地勘测定界图》，面积约亩，甲方具体征用面积坐标拐点位置为X：、、，见附件一《土地勘测定界图》），三、乙方承包地块总面积：约亩，甲方本次征用乙方地块总面积：约亩（具体详见附件一《土地勘测定界图》），乙方承包土地距离承包合同到期时间为年。基于上述情况，经甲、乙双方与政府有关部门协商，甲乙双方同意甲方支付给乙方万元（大写：万元整）作为除去乙方约亩自留地土以外的被征用的约亩承包土地（详见附件一《土地勘测定界图》）的征地补偿款。
四、自本协议生效之日起，乙方对被甲方征用的土地所拥有的土地使用权、经营权等一切权属均归甲方所有；被征用地块地上、地下物均归甲方所有，乙方
对甲方征用的地块不再有任何权利和主张。乙方承租期期满后（即年 月 日后）的土地经营、使用权都归甲方所有，乙方永久不再享有被征用土地的承包权等所有权利，不再享受继续承包的权利和义务，其继续承包的权利、乙方对乡镇的承租权利均归甲方所有。如甲方改变征用地块性质，办理土地产权证，甲方根据本协议已对乙方承包土地剩余年及年后征地做了补偿，故甲方不再对乙方做任何经济补偿，乙方宜不得依据土地承包协议就甲方征用土地部分向任何相关部门主张任何经济补偿。
五、本协议经甲、乙、丙、丁四方签字盖章生效后，乙方3个工作日内将《农村土地承包经营权证》及土地承包合同原件交付给甲方，甲方当日支付给乙方征地补偿款万元；第二笔款项在甲方平整土地时没有任何纠纷及任何其他经济赔偿主张、完成围墙建设后，甲方将剩余征地补偿万元一次性支付给乙方。如在甲方平整土地时发生任何其他经济赔偿主张或纠纷均由乙方负责解决。
六、在甲方项目建设过程中，乙方有义务配合、协助甲方完成项目相关事宜，且乙方配合、协助甲方所办理的事项和义务均需要得到甲方的认可。
七、在协议履行过程中，任何一方均不得违反本协议约定。出现争议，双方友好协商解决。如协商不成，任何一方均可向合同签订地的人民法院提起诉讼。
八、本协议未尽事宜，可由甲、乙、丙、丁四方另行签订补充协议进行约定，补充协议与本协议具有同等法律效力。
九、本协议一式四份，甲、乙、丙、丁四方各执一份，四份协议具有同等法律效力，由甲、乙、丙、丁四方签字盖后生效。
附件一：《土地勘测定界图》共计页
（土地勘测定界图应标明各地块的四界、征用部分与未征用部分明确分解线、征用地块拐点坐标等信息）
（以下无正文）
甲方：（章）兰坪汇集矿业有限公司
负责人：
签订日期：年月日
乙方：（章）
负责人：
签订日期：年月日
丙方：（章）村民委员会 负责人：
签订日期：年月日
丁方：（章）兰坪县营盘镇人民政府 负责人：
签订日期：年月日
第三篇：土地征用协议书
土地征用协议书
甲方：
乙方：
乙方因办厂需要，甲方同意将自家承包经营的责任山征用给乙方使用，双方达成如下协议条款：
一、甲方自愿将自家承包经营的责任山给乙方使用，征用期为伍拾年，具体面积共计为。
二、乙方按每亩元征用标准支付给甲方，共计支付给甲方土地征用款人民币元整，在乙方建厂正式动工使用甲方土地之日，一次性支付给甲方。
三、甲方保证在征用期内不因任何因素改变征用土地性质，给乙方造成经济损失，否则甲方应赔偿乙方由此产生的经济损失。
四、甲方保证在土地征用中不附加其它任何形式的费用和条件。
五、本协议书一式两份，甲、乙双方各执一份，具有同等效力。
甲方（签字）：乙方（签字）：
年月日
第四篇：土地征用协议
土地征用协议
甲方（土地使用权受让方）：
乙方（土地使用权出让方）：
甲方拟在征用土地建拆迁还建房。经甲乙双方协商，达成以下协议并共同遵守。
一、甲方向乙方征用田地亩，土亩，荒山亩，四界：
东抵，南抵，北抵。四界范围内的全部土地，包括建筑物、构筑物等地面附着物使用的土地，共计亩。
二、征地费用标准为：田土每亩价款山每亩价款置补助费、地上附着物和青苗补偿费），甲方应向乙方支付征地费用计元（大写：）。该款项在本协议签订后由甲方向乙方一次性付清，此后乙方不得以任何理由向甲方追加任何费用。
三、上述土地被甲方征用后，如因政府规划调整、相关政策要求、管理部门的指示等，需重新办理土地征用手续时，乙方须配合相关部门办理，不得以任何理由拒绝订立征用协议。甲方已支付的土地征用价款自动转为下收补偿金额，乙
方不得要求另行增加任何费用。
四、甲方向乙方付清土地征用费用款项后，有权在征用土地范围内进行各种建设规划、地质勘探、建设施工等活动，乙方不得做出任何干涉。
五、乙方承诺该被征用土地自甲方征用后，不受来自于甲乙双方以外的第三方的控制和干扰。如遇到针对该被征用土地的任何人的干扰，从而影响到甲方的正常施工及经营生产，给甲方造成的直接和间接经济损失，由乙方全部承担。
六、本合同一式三份，经双方签字后即产生法律效力，双方须共同遵守该协议，一旦违约，违约方须向守约方支付20%违约金元。
甲方：乙方：
签字时间：
第三方见证人（村委会领导及村民）签字：
年月日
第五篇：土地征用协议书
征用土地协议书
甲方：湟中县增华石英砂厂法人代表：
乙方：湟中县李家山镇王家堡村法人代表：
甲乙双方在本着公平、公正、互惠、互利，共求发展的原则下，经多次协商达成如下征用土地协议：
一、甲方征用乙方位于寺尔沟河东侧河滩地10亩，用于新建良种仔猪繁殖和育肥基地区性及办公、仓储等设施。
二、甲方所征用乙方土地每亩作价叁万伍仟元整（350000元）征地款在二○一一年九月底付清，乙方开具收款收据为准。
三、甲方征用该宗土地后对周边田地、树木及不予利用的土地，道路，水渠等设施应进行保养和维护，其所发生的费用由甲方自己承担，乙方给予配合作业。
四、甲方优先使用乙方闲置劳动力，劳动报酬按国家规定及企业效益而定。
五、甲方聘用乙方人员时，乙方人员必须符合甲方要求并与其签订劳动合同，办理相关法律，法规所规定的手续后
方可进入工作场地进行工作。
六、甲方实行自主经营、自负盈亏，依法经营，乙方不得干扰和阻挠甲方的合法经营，但要求甲方不得建设对周边环境及土壤水源等造成污染及危害的企业。
七、本协议若发生争议则甲乙双方协商解决，若协商不成则可由当地仲裁委员会仲裁解决。
八、本协议一式两份，甲乙双方各执一份，并经甲乙双方代表签名盖章后生效。
甲方：湟中县增华石英砂厂代表：
乙方：湟中县李家山镇王家堡村代表：
二○一一年六月十日
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