第一篇：对政府投资绩效审计的初步探讨
[内容摘要] 随着我国投融资体制改革的不断深入，国家财力正逐步撤出竞争性投资领域，转向加大对城市基础设施、公共服务项目的建设投资。基于这些项目将会对国民经济、区域环境、群众生活产生巨大影响，实施政府投资绩效审计已成为经济社会发展的必然要求，成为投资审计工作的发展方向。本文结合我国经济运行态势，仅就调整投资绩效审计工作思路、完善投资绩效审计法律体系、建立审计技术操作平台等问题作些探讨，以求推进投资绩效审计向纵深方向发展。
[关键词] 审计 投资 绩效 政府
政府投资绩效审计，是政府审计部门以其客观、公正、超脱于经济活动之外的立场，对政府投资的立项决策、资金利用率、使用效果、区域环境形成和影响，可能产生的经济利益以及经济责任等进行监督、评价。其目的是向纳税人提供政府投资运用效果的有关信息，使政府及时修正投资运行过程中的偏差，调整决策方向，促进被审计单位健全和完善内控制度，最大限度地节约政府资金，提高经济、社会、环境、政策效应。近几年来，政府投资绩效审计在我国一些发达地区已蓬勃兴起，并取得了一定成效，但随着经济社会的快速发展，客观要求各级审计部门应把政府投资绩效审计纳入审计工作的重要内容，并成为我国投资审计工作的发展方向。因此，如何有效监督投资过程中的合法性，评价政府投资决策行为的正确性与投资结果的效益性，是摆在各级审计部门面前一项亟待破解的重要课题。本文结合我国经济运行态势，尝试就调整投资绩效审计工作思路、完善投资绩效审计的法律体系、建立审计技术操作平台等问题作些探讨，以求推进投资绩效审计向纵深方向发展。
把握经济运行态势调整政府投资绩效审计工作思路
随着我国加入世界贸易组织和市场经济体制的逐步完善，我国经济得到了快速发展，国家财力逐步转向农业、水利及公共服务、环境卫生等项目，政府在注重经济增长速度的同时，更加关注经济增长的质量，力求发展节约型经济以降低投资成本提高投资效益。与之相关的公共财政支出框架开始形成、新的投融资管理体系正在建立、投资活动规则将同国际接轨，这些宏观经济政策的变化决定了政府投资绩效审计思路必须及时调整，才能体现审计的高层次监督职能。
政府投资绩效审计应适应公共财政体制的需要。随着财政体制改革步伐加快，我国已着手建立公共财政框架体系，将进一步调整和优化财政支出结构，使财政资金的使用逐步转移到满足政府履行职能和社会公共需要上，突出财政的公共性特征。按照公共财政的要求，政府将进一步规范财政资金供给范围，减少直至停止财政对一般性竞争领域的投资，保障科教文卫、社会保障、政权建设等重点领域、重点项目、重点部门支出的需要。我们可以看到，建立公共财政框架体系，给投资审计工作提出了新的更高的要求，意味着政府投资被纳入公共财政支出的管理范畴，审计要适应这些要求，及时调整审计思路，履行好审计监督职责。一是进一步明确投资绩效审计的内容。主要是决策审计（对项目可行性评价）、概算控制审计（检查建设成本真实性）、管理审计（检查建设管理程序执行的合法、合规性）、决算审计（提高资金节约度）、资产移交及运行审计（建设形成的效益、效果评价）。其中的重点应是决策审计和资产移交及运行审计。二是进一步明确投资绩效审计的对象。审计的对象将主要是使用政府财政资金的行政事业单位和投资公司等。三是进一步提升投资绩效审计的层次。国家投资绩效审计，应摒弃就账查账，就审计而审计的陈旧审计理念，把服务于政府投资宏观监控作为审计的立足点，促进消除影响投资领域市场化进程的体制性障碍，为完善社会主义市场经济条件下的公共财政管理体制作出审计应有的贡献。
政府投资绩效审计应适应投资管理体制的变化。随着经济体制改革的深入，我国的投资机制与管理也逐步由政府主导型向市场主导型转化，投资主体、投资方式打破了过去单一形式，已开始呈现多元化、多样化、国际化。但从目前审计结果分析来看：建设项目管理与资金使用过程中违纪屡查屡犯现象有禁不止；重项目、轻管理、低效益在建筑行业时有发生；部分国有资产通过所谓的正当渠道源源不断地流入“黑洞”，这说明我国新的投资管理体制尚未健全，投资机制与其内部控制还存在管理上的缺陷，这给实施投资绩效审计带来了比较大的困扰。审计作为政府的综合经济监督部门，要紧扣国家正着力建立新的建设投资管理体制的有利时机，找准审计位置，重新调整投资监督范围、对象，创建适宜的审计模式和体系，及时与新的建设管理体制对接，并在新的建设管理体制中建立有形式、有质量、有力度的监督环节，使投资审计真正能在宏观和微观的投资活动中发挥出应有的职能作用。
政府投资绩效审计应适应国际投资规则的引入。加入世界贸易组织后，我国会计市场进一步开放，社会审计组织将得到空前的发展，他们将可以承担目前政府投资审计
中的“建设项目可行性研究、工程预决算、效益评估”等许多工作，与此同时，随着涉及投资活动的法律法规与国际接轨，传统投资审计中的查漏补缺的监督活动将大大减少，因此传统投资审计必须向以制度评审、绩效考核为主要目标的现代审计过渡，才有生存空间和存在价值。目前，国内一些大的工程已按国际工程建设的通用规则实施，推行项目法人招标制度、公开招投标
等规则已成为投资管理的基本形式，政府将弱化微观管理职能，加大宏观调控力度，作为体现政府管理职能的投资绩效审计应面对新规则、新问题，积极调整工作思路，迅速适应国际审计理论和实务，建立新的审计操作体系，积极探索具有中国特色的绩效审计的思路和方法，全面提高国家投资项目的建设效果和投资效益。
主动寻求法律支持完善政府投资绩效审计法律体系
经过多年的探索与实践，政府投资绩效审计已开始为人们所了解，但是这项工作仍处于初级阶段，表现在法律上并没有明确规定，审计的概念模糊、职能范围不清，并与政府的财政、监察部门的职能存在交叉，工作被动，没有从法律权威上体现审计部门在投资领域的重要地位和积极作用。随着依法治国意识深入人心，行政许可法的颁布实施，投资审计特别是投资绩效审计必须有相应的法律依据，必须有完善的法律规范程序，必须明确审计的范围、内容，才能使审计工作走上法制化、制度化轨道。
从法律上明确投资绩效审计的重要地位。目前我们依据的有关投资审计方面的法律法规在内容上出现了矛盾冲突，部分内容已不能适用现实的审计环境和条件，因此必须尽快建立完善的投资审计法律体系，才能保证审计的顺利开展。最关键的一条就是要在法律意义上明确投资绩效审计的的合法地位、监督范围、界定清楚与其他相关职能部门之间的关系，避免重复监督问题。目前各地都在积极探索通过地方小立法的方式，建立地方性的投资审计法规制度，如我们岳阳市政府就出台了《岳阳市投融资项目审计监督暂行规定》，审计部门根据此规定实施审计取得了显著成绩，但是在执法过程中由于缺少国家投资审计法律法规的支持，基层审计阻力比较大，难以保证审计监督效果。建议国家以新《审计法》颁布实施为契机，在制订《审计法实施条例》时将投资审计特别是绩效审计作为一条列入其中，进一步明确审计的范围、内容、赋予必要的法律强制措施，将会极大地促进投资绩效审计的长足发展。
从法律上明确对重点建设项目的审计监督。政府重点投资项目一直是投资审计的重点，但随着国家投资主体多元化及投资体制改革的深入，重点项目和公共服务项目在投资决策、资本结构、管理形式上都有明显变化，目前的法律法规对重点项目的类别、金额、时间要求并没有明确规定，给实施投资绩效审计带来了难度。例如，2004年岳阳市城建“八大”重点工程审计，就是市委市政府的临时决定，有些工程竣工已近三年，资料堆积成山，工程指挥部已撤消，虽然经过近一年的审计，在二审基础上核减了2000多万元，但仅仅只是迟到的决算审计，无法进行真正意义上的绩效审计。这种凭长官意志“有什么审什么，安排什么审什么”的审计工作状态，使审计效益大打折扣。笔者认为，法律法规对重点投资项目应有具体的要求和约束，特别对国家基础建设项目和公共服务项目，无论其投资主体和资本结构如何变化，都应纳入绩效审计的范围，从而保证政府对重点建设项目的管理职能。
从法律上明确投资绩效审计的规范操作。国家要从法律上解决投资绩效审计工作中的一些专业性问题和矛盾，并与其他相关法律的内容有机衔接，为投资绩效审计提供强力的法律保障和支持。同时，审计署要根据《审计法》等相关法律法规的要求，制定审计机关投资绩效审计准则、投资绩效审计操作指南、建设项目审计处理办法等配套法规、规章制度，从操作层面上建立绩效审计技术要求、标准、审计操作规程以及审计处罚、资源利用、审计结果公告、内部业绩考核等问题，使投资绩效审计的基础更加扎实，工作更加规范，为全面实施投资绩效审计积累宝贵经验。
提高审计质量效率建立政府投资绩效审计技术平台
政府投资绩效审计与传统投资审计在审计目的、审计标准、审计依据、审计方式、审计方法、审计基础等方面有很大不同，特别是投资绩效对人员素质、技术水平，评价体系提出了很高的要求，我们审计部门要不断适应绩效审计的要求，突破传统审计方法，培养专业审计人员，摸索积累审计经验，提高审计质量和效率，使投资审计大跨度向绩效审计推进。
培育业务精湛的投资审计专业技术力量。人才是搞好投资审计的第一要素。从我国投资审计的现状来看，从事投资审计的人员中会计专业人员占绝大多数，投资审计专业人员特别是复合型人才极其缺乏。虽然近几年审计部门陆续配备了一些基建工程技术人员，但专业力量远远不能满足投资审计工作的发展需要。为使投资审计向更高层次拓展，必须采取四条措施加以解决。一是内部培养。在面向社会通过公开招考吸纳高素质专业人才的同时，要下大力气对现有审计人员进行专业知识的更新培训，提高知识层次，改善知识结构，努力向复合型审计人才转变。二是专家储备。审计部门要建立社会专家审计人才资源库，实行动态管理，及时收集人才信息，与之相配套是建立人才使用、操作程序、激励机制、诚信评价等相关规章制度，从而达到合理、有效利用社会技术力量，弥补审计部门专业人员不足的目的。三是项目管理。目前，审计部门主要是对政府重点投资项目进行绩效审计，这些项目投资规模大、社会关注、质量要求高，单靠投资审计机构难以完成好任务，必须建立以项目组为核心结构的审计工作组织制度，打破目前审计机关过细的内部工作范围、职能划分，以项目组织力量，实现审计任务到位、人员到位，职责到位，减少职能设置带来的专业局限、人员固定，业务范围狭窄等问题，提高审计战斗力。四是区域合作。改变审计机关各自独立作战的封闭审计方式，建立地区间的协作和连动制度，对一些跨区域的环保工程、国家大型基础设施项目等，打破行政区域间的限制，以大兵团联合作战的方式来提高审计的整体效应。
稳步推进审计信息化建设。政府投资项目审计工作量大，技术含量高，加快审计监督手段的创新，是提高审计工作效率和质量，缓解审计任务与审计力量矛盾的有效手段。要坚持从实际需要出发，量力而行、适度超前的原则，加快审计信息化建设步伐，逐步实现审计机关之间的局域网联接，实现审计信息网上传送和远程网上审计。审计机关要搞好硬件配备和审计软件的开发与推广，建立政府投资项目审计数据库，审计信息平台要与其他有关行业、建筑市场的专业网络连接起来，建立相关资料、信息资源的共享制度。通过审计专业网络，及时将国家和地方上最新的政策调整情况、市场信息变化情况、审计经验与方法进行交流使用，以提高投资绩效审计的效率和质量。
建立投资绩效审计的科学评价指标体系。投资绩效审计离不开一个公认、科学的评价标准，因此审计部门要制定统一的投资绩效审计评价标准，明确评价原则，确立评价方法，并在此框架上制定或修改行业标准和地方标准，逐步建立健全评价体系，从而为绩效审计的开展提供科学依据。考虑到绩效审计评价体系建立的艰巨性、复杂性和重要性，作为国家审计部门要有专门的机构和人员对各行业的技术经济指标收集整理，测算国际、国内的行业水平，建立科学的审计评价标准以及指标数据库，为一线审计人员提供可操作的参照标准。比如城市基础设施建设中的垃圾场、市政道路、污水处理厂等，要按照国内外同行业、同类型的项目建设标准、规模、等级，收集投入指标、经济效益指标、运营指标、环境要求指标等，建立相应的配比系数。根据这些成熟的指标，审计人员通过与所收集的基础数据对比，可以对一个项目投资活动的可行性、效益性、效果性等进行初步判断和评价。只有建立在科学的数据统计和对比分析上，绩效审计结果才会符合客观实际，才能找出普遍性、倾向性和规律性的问题，分析原因，提出对策，供决策层参考。
第二篇：政府投资审计
当前政府投资审计信息化应用现状
近几年，虽然审计机关通过各种途径大力开展计算机培训，优化人员素质结构，使审计人员的整体素质有了一定的提高，但目前真正具有较高计算机应用水平的人员并不多，既精通计算机编程又熟悉投资审计业务的复合型人才则更少。同时，许多审计人员的计算机应用水平及相关技能无法得到同步提高，计算机应用仍停留在较低水平上，操作技能还不熟练。因而政府投资审计计算机人才缺乏的问题，也是制约投资化建设和发展的因素之一。
第三篇：对政府投资审计的思考
政府投资工程的结算还能以“审计”为准吗？
——对政府投资工程结算审计的思考
刘润升
目前，在政府投资审计过程中存在这样一种认识，说《审计法》第二十二条规定的“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”中，审计的目的不是工程结算，而是预算的执行情况。审计结果不能作为工程竣工结算的依据。针对此问题，我觉得应理顺以下几点。
一、首先要理顺政府投资项目中的预算执行情况的审计与项目投资中的工程结算审计之间的关系
预算执行情况的审计是指各级审计机关依据本级人大审查和批准的财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。
从预算执行审计的概念中我们不难理解，政府投资和以政府投资为主的建设项目的资金应该是本级人大审查和批准的财政预算中的资金。
《预算法》第五十三条“各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”。这理“预算执行”中的“预算”包括本级人大审查和批准的财政预算中的政府投资预算－工程预算。“执行结果”在政府投资的预算中应是工程结算。也就是说，工程结算就是通过预算资金的安排，对完成政府投资的工程产品支付的最终价款，体现的是工程预算的支出。政府投资项目中的工程结算就是工程预算执行的结果，预算执行的过程就是工程预结算的过程。因此政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况的审计从狭义上来说就是工程的预结算的审计。政府投资项目中的预算执行情况的审计包括工程结算的审计，工程结算是工程项目预算执行的结果。政府投资项目中，工程结算与政府投资项目中预算执行情况的执行结果在概念上应是一致的，是同一概念的不同称谓。
二、如何正确理解预算执行情况和决算的审计 《审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。这是政府投资审计的法律依据。政府投资项目的计价过程是：1.立项阶段的投资估算；2.设计阶段概算造价；3.施工阶段预算造价；4.招投标阶段合同价；5.合同实施阶段的结算价及竣工阶段的决算价。其中前四个阶段是项目预算的形成阶段。审计必要时应前移，对预算编制的合理性进行审查。合同实施阶段阶段就是预算的执行过程，工程结算价是预算执行的结果。在预算执行情况的审计过程中，重点应是预算执行的结果，既工程结算的审计。审查工程结算是否超过工程预算，是否按合同规定完成投资，工程结算是否真实、是否合法合规、是否存在虚报工程价款、是否按合同约定进行了施工结算，保证工程结算的真实性。竣工阶段的决算就是在工程结算的基础上的竣工财务决算，从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，是确定项目的总投资的依据。
三、如何理解工程结算与决算
前面说过，在政府投资的项目中，工程结算就预算执行的结果。工程的预算、结算及决算的过程，就是预算执行及工程竣工财务决算的过程。要正确理解工程结算与决算，必须了解工程财务，仅从工程的方面考虑是片面的，还应从财务方面考虑。那种把工程结算与决算隔离开的做法是错误的。在政府投资的审计过程中，工程结算与决算的审计是政府投资审计的两个重要内容，是确定工程造价、项目投资及结转固定资产的重要依据。那么工程结算与决算有哪些区别与联系呢。
1.工程结算。（1）工程结算是指在工程竣工验收阶段，经验收质量合格，并符合合同要求之后，按合同调价范围和调价方法，对实际发生的工程量增减、设备和材料价差等进行调整后计算和确定的价格，反映的是工程项目的实际造价，是最终工程价款结算。工程结算分为单位工程竣工结算、单项工程竣工结算和建设项目竣工总结算。工程结算工程价款等于合同价款加上施工过程中合同价款调整数额。（2）工程结算一般由工程承包单位编制，由工程发包方也就是建设单位审查，政府投资的项目按照《审计法》的规定应由政府审计部门进行审计监督，是预算执行审计的一部分。因为，如果政府审计部门不审计，最后的工程决算数审计是无法确定的，审计不承担因工程结算不实造成决算失真的风险。因此工程结算审计是预算执行和决算审计的必经程序。这也就是为什么政府投资要以审计结果作为工程竣工结算依据的理由，是《审计法》赋予政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算审计的必然。当然，如不是政府投资的，发包方也可以委托具有相应资质的工程造价咨询机构进行审查。
2.工程决算。（1）工程决算是工程竣工决算阶段，以实物数量和货币指标为计量单位，综合反映竣工项目从筹建开始到项目竣工交付使用为止的全部建设费用、建设成果和财务情况的总结性文件，是竣工验收报告的重要组成部分，工程决算是正确核定新增固定资产价值，考核分析投资效果，建立健全经济责任制的依据，是反映建设项目实际造价和投资效果的文件。工程决算一般由工程建设单位编制，上报相关主管部门审查。（2）工程决算包括从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，即包括建筑工程费、安装工程费、设备工器具购置费用及预备费和投资方向调节税等费用。按照财政部、国家发改委和建设部的有关文件规定，工程决算是由竣工财务决算说明书、竣工财务决算报表、工程竣工图和工程竣工造价对比分析四部分组成。前两部分又称建设项目竣工财务决算，是竣工决算的核心内容。
3.两者的联系和区别。（1）联系。一是工程结算和工程决算两者都是政府投资建设项目审计的重点内容；二是项目建设单位是工程结算和工程决算共同的主体；三是工程结算是工程决算的组成部分，工程结算是决算的基础，工程结算应按照决算的要求，在相关内容上与决算保持一致。（2）区别。一是范围不同：工程结算确定的是工程建设阶段的工程价款，包括建筑工程费、安装工程费等；竣工决算包括从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，即包括建筑工程费、安装工程费、设备工器具购置费用及预备费以及监理费、设计费、建设单位管理费等费用。二是主体不同：工程结算是在建设单位和施工单位之间进行，有两个平等的主体；工程决算是由建设单位对工程项目发生的费用进行归集、分配、汇总编制，只有一个主体。三是时间不同：工程结算发生在工程决算之前，只有工程结算完成后，才能进行工程决算。四是作用不同：工程结算是施工单位向建设单位索取工程报酬的依据，反映的是项目建设阶段的工作成果；工程决算是正确核算新增固定资产价值，考核分析投资效果，反映的是综合、全面、完整的项目建设的最终成果。五是依据法规不同：目前，工程结算的编制主要依据财政部、建设部联合发布的《建设工程价款结算暂行办法》；工程决算的编制主要依据财政部发布的《基本建设财务管理规定》；六是审计侧重点不同：工程结算审计主要侧重于工程造价审计；工程决算审计包含了对工程及财务等全部建设费用的审计。
总之，工程竣工结算与决算是建设工程估算、概算、预算、结算、决算“五算”中的最后两个环节，是最终反映建设项目实际工程造价和建设情况的综合体现，工程结算、决算涉及诸多主体、环节与内容，是一项复杂的系统工程。正确理解、认识结算、决算的区别与联系，有助于我们高质量、真实、完整、全面地反映、评价项目的实际建设情况。
四、正确理解《审计法》与《合同法》的“矛盾” 首先从立法的角度来说，《审计法》和《合同法》是调整不同关系的法律，不存在矛盾。审计机关依据《审计法》对政府投资项目进行审计属于行政监督，监督对象是使用政府资金的建设单位。是规范建设单位的行为，审计要求建设单位在与施工单位签订合同及工程结算时，不得恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的，签订施工合同应符合《合同法》的规定。《审计法》要求审计人员依法办事就是要求审计人员严格遵守《合同法》的规定，损害合同双方的利益审计要承担责任。因此，审计人员在执行《审计法》的过程中也是维护《合同法》的有效执行的过程。
审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与施工单位的合同效力。
政府投资工程审计的过程是按照法定的审计程序进行的，审计程序是完全符合《合同法》中的平等、自愿原则的。审计程序中对审计结果除征求建设单位的意见外，为了维护《合同法》的平等自愿原则，还要征求施工单位的意见。
《合同法》规范的是民事法律关系，合同双方的法律地位是平等的，在政府投资项目中的合同双方，原则上是政府与施工单位。政府投资项目施工合同中的建设方就是政府委托的代建方。其他监督机关如财政、审计等对建设单位资金的使用等进行内部检查与外部监督，这些监督单位原则上也构成了合同关系中建设单位的一方。审计作为建设单位资金使用的监督方，代表建设单位对施工单位上报的造价进行审计，没有改变建设单位与施工单位的民事法律关系，审计对建设单位出具的审计结果没有限制施工单位的民事诉求。下面通过审计程序来分析一下政府投资工程结算的过程，进而说明《审计法》与《合同法》之间的关系。
政府投资的项目审计的程序是：
（一）工程完工后施工单位在规定的时间内向建设单位上报工程结算书；
（二）建设单位对施工单位上报的工程结算书的资料进行检查，在符合要求的情况下报审计单位对工程结算进行审计。这个过程审计是按《审计法》、《预算法》的规定，履行审计监督职责，审计代表建设单位对上报的工程结算书进行审计，确保工程结算的真实性、合规性。这一过程，符合施工单位上报，建设单位对其进行审核的程序。在此过程中，审计不是第三方，而是代表建设单位对工程结算的审计，是合同中的一方，审计没有用行政行为去干涉民事行为。
（三）审计对工程结算书审计完成后先征求建设单位的意见。在此过程中，建设单位对征求意见的审计结果不服，可以进行反馈意见。
（四）由审计单位与建设单位就审计结算书征求施工单位的意见。这一审计程序，是履行《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定。施工单位如对审计结果不服，按规定反馈意见。这一过程中审计没有影响建设单位与施工单位的合同效力及履行，没有限制施工单位的民事诉求，而是按照合同法中平等自愿的原则征求施工单位的意见，力求建设单位与施工单位达成共同的意见。
（五）审计结算书经双方同意后应在审计结算书上签字盖章，签字盖章的审计结算书具有法律效力。根据《合同法》第七十七条第一款的规定：“当事人协商一致，可以变更合同。双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力”。这一审计程序，符合《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。
（六）审计依据经双方签字的审计结算书出具审计结果。既按照双方签字的审计结算书给建设单位出具审计决定、审计报告。在这一审计程中，如果建设单位对审计结果不服，按照规定可以进行行政诉讼或复议。如果施工单位对审计结果不服，可以按合同约定进行仲裁或民事诉讼。这一过程中审计结果没有限制施工单位的民事诉求。
施工单位对建设单位的民事诉讼中，审计结算书上如有建设单位与施工单位的签字盖章，审计结算书应作为民事诉讼中建设单位一方的有力的证据应为法院所采用，因为双方签字的工程结算书对双方具有法律上的约束力，他符合《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定及依据《合同法》制定的《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。
如果审计结果没有依据经建设单位和施工单位双方签字盖章的审计结算书而出具。既审计结算书上没有建设单位与施工单位的签字盖章，法院对审计结果不予采纳是完全正确的，一是因为，此时的审计结果仅代表建设单位一方，是审计的一种行政监督，是民事合同中的一方的意见，审计和建设单位在此民事诉讼中应为共同的被告（或原告）。法院不可能依据未经另一方认可证据（审计结算书）进行判决。二是因为审计程序是违法的，违反《合同法》中平等、自愿的原则。既审计结果没有按照《合同法》中平等的原则征求施工单位的意见，在民事诉讼中审计结果是建设单位一方提出的，没有经施工单位认可，违反了《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定及依据《合同法》制定的《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。因此法院不会把没有经双方确认审计结果作为判决的依据。
这里我们要明白，法院不把审计结果作为民事诉讼中的判决依据并不是法院判决“审计结果不能作为工程竣工结算的依据”，最高院及地方法院相关指导意见认为：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承包单位的合同约定及依合同约定进行的工程结算，除非合同双方明确约定结算以政府审计为准，否则发包人不得以审计或财政评审的金额作为合同结算依据。因此审计结果能否作为工程竣工结算的依据在民事诉讼中是有条件的。一是在民事合同中双方约定，如果在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据，那么审计是作为第三方参与的，审计决定会作为法院定案的依据。二是如在民事合同中不约定以审计结果作为竣工结算依据，此时，审计应作为建设单位的监督方与建设单位共同构成了民事主体的一方，那么形成审计结果的工程结算书应作为建设单位一方的证据，法院应对建设单位的举证的合理性进行审判，而这时我们应向法院出示的是工程结算书的证据材料，而不是审计结果，审计结果此时对施工单位没有约束力，法院当然也不会采用。只要证明举证的事实情处，证据真实可靠，不违反合同中的有关约定，即使法院进行司法造价鉴定，鉴定的结果与审计结算书应基本一致，建设单位当然会胜诉的，这样会进一步证明审计结果的正确性，审计结果必然成为工程竣工结算的依据。
因此法院并没有否定《审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”的规定。《审计法》与《合同法》在政府投资工程结算审计中并不矛盾。
我们不能因为法院没有把审计结果作为民事诉讼判决的依据，就说《审计法》与《合同法》存在矛盾，也不能就此说审计结果不能作为工程竣工结算的依据。这些认识是片面的，是形而上学的。而应该认识到《审计法》是行政法，调整的对象是行政单位，在政府投资合同关系中是代表建设单位的一方，而《合同法》就是调整建设单位与施工单位的民事法律关系。合同一方中的建设单位无论以谁的审计结果作为工程结算的依据，不是《合同法》规定的内容，《合同法》不决定工程竣工结算由谁审定。在合同中未约定的情况下，即使建设单位的竣工结算是委托社会中介进行审定的，法院也不会以社会中介机构为建设单位出具的审核结果作为判决的依据。只要建设单位的最终审计结果不损害施工方的利益，不损害国家利益，不违反合同的约定，保证合同中平等的原则，由谁审计不影响合同的效力。审计机关作为政府法定的审计监督者，正确的审计结果理应成为工程竣工结算的依据。即使工程结算书经建设单位和施工单位双方签字认可，审计结果如能证明双方签字认可的工程结算书损害了国家利益，存在虚报工程价款，致使合同无效的情形，审计应给予无情的揭露，追回违规拔付的资金，对违法线索还应及时移送。
只要审计站位正确，明确审计对象，不越位，也不缺位，严格执行《审计法》，严格按审计程序进行政府投资审计，严格维护并遵守《合同法》及其他法律法规的规定，才能在政府投资审计中规避审计风险。才能使审计结果作为工程结算的有力依据，维护审计的权威。
在政府投资过程中审计机关人员必须定好位。审计的对象是建设单位，而不是施工单位，审计结果规范的是政府投资的建设单位，是一种行政监督行为。没有对施工单位做出强制规定，要求施工单位必须执行。审计结果是按《合同法》中的平等自愿原则征求施工单位的意见。施工单位可以对自己已完工程的结算聘请社会中介机构进行核对并审核，对审计机关为建设单位出具的审计结果提出异议。因此审计结果并没有限制施工单位的民事权利。施工单位对审计结果不服，可以按《合同法》的规定进行民事诉讼，要求法院委托的工程造价进行司法鉴定。只要审计结果及审计程序正确并符合合同及相关规定，审计完全可以预防这种诉讼风险。
第四篇：对我国政府绩效审计的思考
审计作为一种监督管理活动，从根本上讲是为维护财产所有人或出资人（股东、债权人、纳税人等）的利益服务的。对政府审计来说，其实际是代表纳税人（人民或公众）在监督政府对财政资金或公共资源的管理和使用。作为出资人，他们不仅应该知道政府将钱用在那里，而且还应该知道其实际的使用效果如何。这就要求，国家审计机关不但要对政府的财政、财
务收支进行审计，以检查其资金使用是否在国家预算范围内——这被称为合规性审计或财务审计；而且还要对财政资金的使用效果进行审计，以检查其是否存在无效率或低效率现象—这被称为绩效审计。
政府绩效审计就是国家审计机关依据其职责利用专门的审计方法和依据一定的审计标准，对被审计单位资源利用的经济性、效率性、效果性进行监督与评价。
一、我国政府绩效审计的制约因素
（一）政府绩效审计的基础比较薄弱。
开展政府绩效审计有几个重要的前提条件：一是基于相对完善的政府预算管理体系下的财务审计已经相对成熟，形成了一套完整财务报告体系和与之配套的报表审计体系，财务审计已经实现了规范化和制度化。二是法律制度相对完善，财政财务活动中的违法违规问题相对较少，合规性已经不是审计的主要关注目标。我国的现状是经济生活中违法乱纪行为还大量存在，审计机关每年都揭露大量的违规行为，反腐败仍是审计机关的一项重要任务。进行的财务审计还没有实现对所审计单位会计报表发表意见，主要还是针对有关制度法规的遵守情况进行检查。而且由于政府会计制度还不完善，加之相关的财务报表未经过审计，会计资料的真实性还没有得到保证，开展绩效审计的基础比较薄弱。
（二）政府绩效审计尚没有明确适用的绩效标准。
在政府绩效审计过程中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、鉴定经济效益质量的标准，这就是绩效标准。绩效标准是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，是衡量经济效益优劣的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。评价标准有两大类：一类是规范性标准，如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准；另一类是用来衡量绩效的计量标准和其他良好实务与规范化控制模式等非强制性标准。从我国的审计传统来看，使用强制性标准审计人员与被审计单位都容易接受，而要使用非强制性标准就会有一定的困难。这一方面是由于非强制性标准的不统一、约束力与说服力弱等原因，另一方面是由于我国公共部门的管理水平还比较低，对规范化的控制模式和良好实务的认同程度不够有关。在这种条件下，对非强制性标准的使用就还需要有一个渐进的过程。
（三）审计方法、审计人员结构均有待优化。
与财务收支真实合法审计相比，政府绩效审计是面向未来的审计，要求审计人员在揭露问题的基础上，要进行趋势分析，并提出解决问题的方案。在具体的审计方法上，要根据审计目标而定，并没有固定通用的方式方法，往往要运用多学科的知识，对审计目标进行分析评价，为审计结论提供科学依据。这些学科领域包括：公共管理和现代预算制度，成本效益与经济分析学的分析方法，应用统计学与计算机技术，心理调查技术与其他行为科学，包括政治学在内的社会科学等等。而我们现有的审计人才多具备丰富的财经、审计方面知识和经验，其他具备如法律、计算机、工程等知识的人才相对欠缺，这也成为制约我国绩效审计开展的一个方面。
三、对我国政府绩效审计未来发展的几点建议
（一）积极推动政府预算管理制度的完善。
政府预算管理制度直接影响绩效审计的开展。当前我国正在探索绩效预算制度，这一制度的实施，将对政府支出提出相对明确的绩效要求与考核标准，这就为审计机关开展绩效审计创造了良好的条件。反过来，绩效审计的开展也为绩效预算的实施提供了支持。通过绩效审计可以对项目或单位的绩效水平作出客观的评价，为下期预算提供决策基础，也便于考核预算单位的责任履行情况。当前审计机关应积极与财政部门配合，共同促进绩效预算制度的建立。
（二）积极促进政府管理水平的提高。
绩效审计归根到底还是对政府经济责任履行情况的监督。而监督的一个重要条件是政府及其部门（单位、项目）应有一个事先确定的责任目标，如果没有一个事先明确的责任目标，事后的审计监督也就难以进行。而要有一个明确的项目或单位工作责任目标，需要政府管理水平发展到一定程度之后才能实现。我国的政府正在进行职能转变，在这个转变的同时也伴随着管理水平的提高，其中的一个重要内容就是正在建立责任政府。责任政府的形成，对于开展中国式的绩效审计将创造有利的条件。在这个过程中，审计机关也应通过自己的工作积极推动政府管理水平的提高。如通过绩效审计揭示政府在预算管理、投
第五篇：浅谈地方政府投资绩效审计
浅谈地方政府投资绩效审计
摘要：目前我国正处于改革开放的深水区，市场经济体制的各项规章制度还未完全建立，各项投资制度也很不完善，地方政府投资出现了不少“政绩工程”、“形象工程”,决策不民主、不科学导致了地方政府投资效率低下，严重地影响了财政资金的使用效益。作为监督财政资金有效使用的重要方式之一的地方政府投资审计，在促进积极财政政策的有效实施，深化投资体制改革，维护财经法纪方面发挥了重要、积极的作用。面对新的公共财政框架体系的建立，地方政府投资审计必需切实把握地方政府投资存在的实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，在真实性、合法性、经济性审计的基础上，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。
一、地方政府投资现状、存在问题及原因分析
（一）地方政府投资现状
1.政府投资受政绩影响的冲动。改革开放以来，地方官员的选拔标准由单纯的政治指标变成了经济绩效指标，地方GDP增长更是居于核心地位。因此，参与竞争的地方政府官员为免于在博弈中处于下风，往往都会有强烈的动机选择尽力刺激当地的投资需求，通常也都会以冲动的地方政府投资拉开竞争的序幕。例如，目前各地政府逐年加大招商引资的力度，随之产生了经济开发区的盲目扩张和与之配套的基础设施、标准化厂房等项目的盲目建设等现象。
2.地方政府投资债务负担较重。基层地方政府为了加大关系民生的市政和基础设施建设的投入，只能举债建设，重大市政建设更是“重点举债”。审计署在2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》中指出地方债务问题：
一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54 亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。
二是部分地方政府债务负担较重。截至2012 年底，有3个省级、99 个市级、195 个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。
（二）地方政府投资存在的问题 1.政府投资决策方面
前期工作不实，政府投资无科学决策依据。根据现行的基本建设程序，基本建设项目前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行规划设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。事实上，为了确保项目尽快批准，原本在投资决策中起到举足轻重作用的可行性研究报告大多成了“可批性研究报告”，造成项目决策走过场，项目建成后效果不理想。如某县招商引资的某新能源项目，在国内外销售形势由于过热投资及反倾销等原因造成急转直下的情况下，仍然高姿态、大规模盲目引进，政府投资数亿元为该项目新建厂房、宿舍等厂区项目，项目建成投产不到一年就因市场萎缩而面临停产的窘境，投资决策失误。
2.政府投资项目管理方面
一是缺乏投资责任和风险约束机制，超预算投资严重。由于对各级政府投资主体缺乏有效的监督、制约机制和责任追究机制，在项目规划中盲目追求“大而全、小而全”的规模，立项时采取“钓鱼”手法，实施中通过擅自更改设计扩大规模，导致建设超规模、装饰超标准、决算超预算等现象，投资控制成了一句空话。如某县实施的内河环境治理工程，招标时采用费率招标，合同价款暂定5000万元。实施过程中边设计边施工、边施工边变更，工程管理混乱、投资控制缺失，造成工程竣工后结算造价达2亿元之多。
二是招投标管理薄弱。主要表现为：⑴将投资项目化整为零逃避公开招投标，从而采取邀请招标或直接发包；⑵以项目融资为由以BT、BOT等方式抬高项目招投标门坎，排斥潜在投标人。如超标准设置巨额投标保证金和履约保证金、脱离项目规模提高施工企业资质要求、无依据限定投标人及项目负责人在设定期限内的相关工程施工业绩等；⑶施工单位“挂靠”投标、围标，几家施工企业参加投标，而幕后真正的施工队伍就是一个；⑷以项目建设工期在急为由压缩公开招标时间，走所谓的“绿色通道”，缩小竞争范围。
三是合同管理混乱。不重视施工合同的签定，有的合同基本要素不全，合同双方责任不明确，极易产生合同纠纷；有的在中标价外擅自增加费用，导致不正当竞争；有的单位财务部门不掌握施工合同，仅凭领导签字支付项目工程款，导致工程款多付或超前支付。
3.政府投资建设效果方面
目前，地方政府建设项目中不计成本、不计风险、花钱不负责任的现象仍存在，地方政府投资没有发挥应有的作用，浪费现象严重。如某县级市人武部办公训练区项目，工程设计变更不合理、不经济，存在重复、浪费现象：⑴墙体材料变更方案不合理。外墙原设计采用粉煤灰加气混凝土砌块（不具备自保温功能）及1CM厚保温层，后变更采用具备自保温功能的石英砂加气混凝土砌块及2.5CM的保温层，经审计该方案造成重复投资近35万元；⑵建设标准过高，浪费投资。该工程外墙涂料采用档次较高的金属氟碳漆，如当时采纳跟踪审计建议使用中档的外墙弹性涂料，可节约政府投资近80万元。
（三）地方政府投资问题原因分析 1.投资项目监督力度不够。目前地方政府投资的规模大、领域宽，实际管理中，责权划分不明确、部门之间配合不协调，加之专业人才缺乏，很难做到全方位、全过程监管，监督没有形成合力，降低了监督效果。
2.对权力的制约和监督不力。权力监督不力导致决策不当、盲目决策、轻率决策，从而造成严重的损失浪费等问题。在现行体制下，地方政府不仅拥有对人、财、物的决策权和执行权，而且拥有监督检查权。这就造成行政部门自己监督自己，既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，在越位的同时又存在着缺位，没有一套科学有效的监督体系去制约。在政府投资公共项目中，“首长项目”较为普遍，即政府领导或有关部门领导以成立项目建设指挥部的形式利用权利干预项目建设活动：有的违反招投标法的规定干预工程承发包；有的以领导视察效果不明显、不理想，需着力提升的方式要求工程超标准建设、超规模“变更”。
3.重建设轻管理，重工期管理轻投资控制。一些地方政府为争取上级部门的资金支持，眼光只盯着资金。项目、资金争取下来后，不重视项目建设的规范管理，出现损失浪费甚至质量问题。
二、开展地方政府投资绩效审计的必要性和可行性
政府投资中出现的问题并非个别和偶然，它正在侵蚀着政府的廉政形象，影响到市场经济建设进程和秩序稳定。
（一）开展政府投资绩效审计的必要性
1.实施政府投资绩效审计是完善投资管理体制的需要。政府投资是否达到了预期效益，投资效果如何等问题都需要通过绩效审计予以客观评价，绩效审计可以揭示投资建设过程中存在的问题，深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经济发展的方面和环节，从而不断完善投资管理体制。
2.开展政府投资绩效审计是政府投资审计工作转型升级的需要。绩效审计着眼于管理的计划、控制和决策过程，强调对未来的改进，把重点放在经济性、效率性、效果性方面。开展政府投资绩效审计是时代的需要，是提升投资审计层次，真正发挥投资审计作用的一个重要途径。传统的投资审计对事前的决策失误无能为力，对“重复建设”、“政绩工程”、“形象工程”毫无办法。而政府投资绩效审计是一种综合性审计，突出了效益和效果，确定投资项目所占用的经济资源以及所带来的收益，评价项目决策部门的决策是否正确，继而考核其经济责任的履行情况。
（二）开展政府投资绩效审计的可行性
1.审计工作经验为投资绩效审计奠定了基础。近年来，在开展本级预算执行和其他财政收支审计、领导干部经济责任审计中对政府投资项目的效益进行审计，为绩效审计打下基础。一些地方政府审计机关积极投身于绩效审计的实践，如扬州市邗江区审计局《某区国家级科技企业“孵化器”运行绩效审计调查》等，均为政府投资绩效审计的开展奠定了一定的基础。
2.我国政府高度重视并积极推动政府投资绩效审计的开展。2010年4月12日，刘家义审计长在北京开幕的“世界审计组织第六届效益审计研讨会”上表示：“到2012年，我国所有的审计项目都将开展绩效审计，绩效评价指标体系必不可少。”
3.政府投资绩效审计的外部环境正在形成。投资审计的外部环境正发生着快速的变化：首先，政府职能的转变要求政府强化宏观管理和公共服务，提高政府工作效能；其次，公共财政框架体系逐渐完善，政府投资的重点转向了公共投资领域中的非竞争性项目——政府公共工程；第三，民主法制建设进程加快，公众对政府行为的民主监督意识得到增强，人们常要求政府尽量多做事、少花钱，对公共资金精打细算。
三、现阶段开展地方政府投资绩效审计的方式方法
在贯彻审计署全面开展绩效审计过程中，地方政府投资绩效审计的推进面临困难。只有从实际出发，寻找方法分步实施，才能深入开展绩效审计。个人认为：在真实性、合法性审计向经济性、效率性、效果性转变中，要有重点、有步骤地实施。现阶段还不能做到经济性、效率性、效果性三者并重审计和评价，因为科学的审计评价标准体系还未建立。面对新的公共财政框架体系的建立,投资体制改革的深化，必需切实把握地方政府投资存在的管理水平不高、制度建设不健全、真实性较差、操作不合规等实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，主要采取以制度审计、管理审计为主，以工程审计为辅，在政府投资的真实性、合法性、经济性审计的基础上，逐步向效率性、效果性审计过渡，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。
四、开展地方政府投资绩效审计的建议
（一）加快绩效审计法律体系和评价体系的建立
通过法律体系的建立和完善，保证绩效审计的合法地位，明确监督范围，清楚界定与其他相关职能。如在《中华人民共和国审计法》中增加绩效审计工作的内容，并相应修改《中华人民共和国审计法实施条例》，对绩效审计的具体内容、审计程序、评价体系等做出规定。
（二）优化投资审计队伍专业结构，整合中介机构审计力量
开展政府投资绩效审计需要审计机关储备更多的专业人才。一方面，广泛吸纳具有工程经济、投资经济方面高素质的人才加入到审计行业；另一方面，审计机关也可以组织审计人员到绩效审计开展较好的地区学习投资绩效审计的方法和经验。在审计机关自身审计力量不足的情况下，应整合中介机构审计力量，利用外部人力资源为审计服务。
（三）大力推进地方政府投资项目审计公告制度 加大对政府投资项目特别是公共项目审计结果的公告力度，一方面让社会公众了解审计结果，另一方面也是对审计质量最有效的监督。有利于提高审计工作的透明度，对审计机关内部规范化建设也是一种促进。
（四）建立和强化投资决策责任追究制度
在政府投资审计中，往往存在着责任不追究、问题屡查屡犯、法不责众的问题。投资领域损失浪费依旧，这和没有切实履行问责机制有很大关系。为了防止政府投资绩效审计成为一种形式化的程序，应该建立和完善政府投资决策责任追究制度，明确法律责任，真正建立“谁决策，谁负责”的责任机制，对投资浪费问题一查到底，坚决依法追究责任单位及其责任人的直接责任。
五、结语
随着国务院《关于加强审计工作的意见（国发〔2014〕48号）》的出台，审计监督的作用不断强化，审计工作机制的逐渐完善，审计发现问题的狠抓整改落实，审计能力的逐步提升和审计组织领导的加强，审计工作面临新的挑战压力和发展机遇。政府投资审计作为审计机关发挥审计监督作用的重要方式之一，也面临着同样的压力和机遇，也必将对地方政府投资审计从真实性、合法性、经济性审计的基础上逐步向效率性、效果性的绩效审计发展过渡起到积极的推动和促进作用。
参考文献：
⑴乔德全.关于开展政府投资建设项目效益审计的探讨[J].上海农村经济,2008(4).⑵罗发淦.政府投资建设项目审计监督现状及对策[J].审计月刊,2004(5).⑶姚和平.投资效益审计目标及内容研究[J].财会通讯,2005(6).⑷审计署.2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》.⑸徐涛.新时期地方政府投资审计研究.等。
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