第一篇：论我国警务督察制度与完善毕业论文
摘 要
1997 年 6 月《公安机关督察条例》颁布，标志着我国具有中国公安监督特色的警 务督察制度的建立。这一制度的建立，使公安内部监督与公安机关所拥有的行政管理、行政执法及刑事司法权力朝着相适应的方向迈进了坚实的一步，并逐渐形成了决策、执行、监督相协调的工作格局。警务督察制度的作用已经凸显，并取得成绩，但是任 何一项制度都不是一劳永逸的，警务督察制度在执行中也会存在各种各样的问题，这 些问题不容回避。这些问题中有督察制度体系设计的不完善，也有实际操作中需要做 出的具体规范。这些问题的解决对于完善警务督察制度，发挥好其作为公安监督体系 的关键一环具有重要意义。
本文力求从实践者的角度，以亲身感受和思考，来阐述警务督察制度在实际执行 中存在某些不足和改进的建议。
作者首先从警务督察制度的发展现状，阐述了警务督察的概念，警务督察制度的 历史发展及警务督察制度建立的意义及其职能作用。
其次从警务督察制度存在的主要问题及其原因，进一步阐述现阶段我国警务督察 制度面临的执法困境和造成这一现状的主客观原因。
第三作者从完善警务督察制度的重要性和相关建议，思考了完善警务督察制度的 条件，完善警务督察制度的重要性，并从警务督察的人事制度、警务督察系统的考核 制度、现场警务督察制度的规范建设、民警维权制度的规范建设、警务督察制度的信 息化建设等五个方面论述了警务督察制度体系建设及实际操作过程中需要着重解决 的问题及着重建设方面。
本文有如下的特点：
1、本文所阐述的主要问题，来源于警务督察制度在实践中的执行，因此对于发 现警务督察制度在执行中的问题和不足，具有较强的现实意义，利于制度执行者的思 考。
2、文中关于解决问题的建议，也是基于实践产生的思考，对于如何更好的解决 制度本身的问题，具有现实的指导意义，或者具有一定的实际操作性。
3、本文研究的是公安机关内部监督体系制度建设方面的问题，这类研究有利于 公安监督体系制度建设的长远发展和公安队伍的自身建设。希望此文能够起到对此类 问题研究的参考作用。
关键词：公安内部监督，警务督察制度, 制度完善
I
Abstract The issuance of “The Public Security Institute Supervision Regulation” in June 1997 symbolized the establishment of police supervision system that reflects the characteristics of Chinese public security supervision.The establishment of this system enables the internal supervision of public security and the administrative management, administrative law enforcement and criminal justice power of public security more adaptable to each other and a work pattern with the coordination of decision-making, implementation, supervision was gradually formed.The role of police supervision system has stood out and achieved result, but any kind of system would not work forever.During the implementation of police supervision systems, there are all kinds of problems which cannot be avoided, such as the imperfect design of supervision system and the actual standards that need to be made during operation.Solving these problems has important meaning to continuing perfecting the police supervision system and performing its role as a key link of the public security supervision system.In this paper, the author writes in the perspective of a practitioner, uses persona;experience and thoughts to explain the shortcomings of the police supervision system in actual implementation and give some advice for improvement.First, the author starts from the current development of the police supervision system, explains the concept of police supervision, the historical development of police supervision system and the meaning of establishing the police supervision system and its function.Second, based on some main problems existing in the police supervision system and their reasons, the author further explains the difficult of law enforcement in China‟s police supervision system and the subjective and objective reason for this situation.Third, with the importance of perfecting the police supervision system and relevant suggestions in mind, the author considers the condition for perfecting the police supervision system, the importance of perfecting the police supervision system, and discusses the construction of the police supervision system and the key issues during actual operation and aspects that need to be specially constructed and perfected.The discussion is divided into five aspects: the personnel system of the police supervision system, the examination system of the police supervision system, the construction of standard of on-site police supervision system, the construction of standard of the civil police‟s right protection and the information construction of the police supervision system.This paper has the following features:
II
1.The main issue discussed in the paper originates from the actual implementation of the police supervision system, therefore it has relatively strong realistic meaning for discovering problems and shortcomings in the police supervision system, which is beneficial to the consideration of the implementer.2.The suggestions given in the paper are based on consideration of the actual practice, which can realistically direct officials to better solve the problem of the system or have certain practical operability.3.This paper studies the construction of the internal supervision system in the public security institute.This kind of research is helpful to the long-term development of the construction of the public security supervision system and the construction of public security team.Hopefully this paper can serve as reference for the study of this kind of issues.Keyword: internal supervision of public security, police supervision system，perfection
III
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2010 年 月 日
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2010 年 月 日 2010 年 月 日
第1章 引 言
1997 年 6 月 20 日，国务院颁布了《公安机关督察条例》，这是建国以来第一部规 定公安机关内部监督机制的专门行政法规，标志着具有中国特色公安监督体系中警务 督察制度的建立。这一制度的建立，使公安内部监督与公安机关所拥有的行政管理、行政执法及刑事司法权力朝着相适应的方向迈进了坚实的一步，并逐渐形成了决策、执行、监督相协调的工作格局。1在十几年的督察工作中，警务督察在推进公安中心工 作上，起到了一灵招儿作用。
任何一项制度的确立，都有当时与之相应的历史背景和社会环境，但是以期一劳 永逸的制度是不可能存在的，也不符合科学的发展规律。当前，随着我国社会结构的 急速转型，公安工作也从重管理轻服务的传统管理模式，向以服务为中心的服务型模 式快速转变，同时整个公安工作中将执法规范化建设、警务信息化建设、警民关系和 谐化建设，作为公安工作的三项重要建设，而社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉 洁执法又作为公安机关三个重点工作。2事实表明，公安建设正在从传统的行政管理，过渡到公共服务模式，这种转型是现实的需要，也是公安工作未来的发展方向。3警务 督察作为推进公安工作的重要力量，如何适应新形势下的新转变，如何科学的加快自 身建设和完善，这对于更好的完成公安中心工作，及警务督察自身的可持续发展至关 重要。本文以实践者的角度，从实际工作中对《公安机关督察条例》实际操作层面，探讨现在的警务督察制度中存在的亟待完善的体系及制度建设问题。
祝春林主编：《十六大以来公安监督工作实践与思考》，群众出版社，2007 年版，第 1-7 页
张越：“关于推动„三项建设‟和„三项重点工作‟科学健康深入发展的认识与思考”，《公安研究》，2010 年第 6 期，第 5-7 页 3 张子荣：《我国警务模式选择与实现路径探讨》，《公安研究》，2009 年第 7 期，第 23 页 第 2 章 警务督察制度概述
2.1 警务督察的概念
“警务”这一概念，首次出现在《人民警察法》中。“警务”这一概念有狭义和广义之 分。狭义“警务”是指法律所规定的警察机关代表国家行使警察权力，履行人民民主专 政职能，惩治违法犯罪，进行治安管理，维护整个国家安全和治安管理秩序的活动。广义“警务”是指法律规定警察机关代表国家行使警察权力，履行治安管理和惩治违法 犯罪职责，维护国家安全和社会治安秩序以及人民警察队伍建设与管理事务的总和。即《人民警察法》第五章所规定的警务，我们通常所说的警务，是指广义的警务。“督察”是指法律赋予特定的机关或者组织机构依据有关规定，为完成既定的任务 目标，通过法律、法规赋予的手段、措施，对一定的个体行为和组织活动实施的监督、检查。
综上，“警务督察”是指公安机关警务督察机构在其法定职权范围内，依法运用一 定的手段和必要采取的措施，对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵 规守纪的情况进行的监督和检查。4其主要特征是：
第一，督察主体的特定性
《公安机关督察条例》明确规定了警务督察的主体是公安部和县级以上地方各级 人民政府公安机关的督察机构及其督察人员。据此，督察部门必须由《公安机关督察 条例》所规定的公安部、督察机构及其人员组成。督察人员必须具备相应的职业素质 和职业水平，按照法律赋予的职权和法定程序进行依法督察。督察机构具有相对的独 立性，只有建立相对独立的督察机构和组建专职的警务督察民警，才能发挥警务督察 特有的职能作用。
第二，督察内容的广泛性
公安工作内容涉及国家管理的方方面面，同时其管理内容也会涉及公民各种各样 的利益。警察权行使不当极易给国家公共权力、国家形象和公民利益造成各种各样程 度不同的损害和影响，因此公安工作内容的广泛性就决定了警务督察内容的广泛性，同时警务督察也肩负着公安队伍监督管理的职责。《公安机关督察条例》规定的警务 督察工作内容主要是：（1）重要的警务部署、措施、活动的组织实施情况；（2）重大 社会活动的秩序维护和重点地区、场所治安管理的实施组织情况；（3）治安突发事件 的处置情况；（4）刑事案件、治安案件的立案、侦查、调查、处罚和强制措施的实施 情况；（5）治安、交通、户政、出入境等公安行政管理法律、法规的执行情况；（6）
主编 郑百岗：《公安警务督察》，中国人民公安大学出版社，2007 年 7 月版，第 14-16 页
2使用武器、警械以及警用车辆、警用标志的情况；（7）处置公民报警、请求救助和控 告申诉的情况；（8）文明执勤、文明执法和遵守警容风纪规定的情况；（9）组织管理 和警务保障的情况；（10）公安机关及其人民警察履行职责、行使职权和遵守纪律的 其他情况。5 第三，督察客体确定性
督察的客体即督察对象，包括公安机关及其人民警察。对某一级督察机构来说，其对象是本级公安机关所属单位和下级公安机关及人民警察。公安部警务督察局负责 全国的警务督察工作，同时负责行业部门公安局如铁道部公安局、交通部公安局、民 航公安局、国家林业局森林公安局、海关总署缉私公安局，公安武警现役部队如武警 边防部队、武警消防部队、武警警卫部队的警务督察工作。各行业公安局及公安武警 现役部队在本系统设立警务督察机构。目前各地因警力不足，而招聘使用的治安联防 队员、协勤、辅警、保安等，虽不属人民警察，但因其参与一定的治安管理，其个人 及行为也被列入督察对象。
第四，督察结果的法定性
《公安机关督察条例》赋予了警务督察人员参与权、责令执行权、决定撤销或变 更权、现场处置权、决定采取停止执行职务和禁闭措施等督察职权。警务督察人员的 权力赋予有利于督察人员第一时间参与到具体警务活动中，为获得现场警务活动的真 实情况创造了条件，同时有利于采取警务督察措施，保证督察工作的有效开展。督察 结果的法定性，确定了警务督察的权威性、命令性和强制性。
2.2 警务督察制度的历史发展
1995 年 2 月 28 日第八届全国人大常委会第十二次会议通过的《人民警察法》第 四十七条规定：“公安机关建立督察制度，对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。”1997 年 6 月 20 日国务院依据《人民警察法》第四十七条 之规定，以国务院令第 220 号发布施行了《公安机关督察条例》，对公安机关建立和 实施警务督察制度进一步予以具体化和明确化。
1997 年 7 月 7 日，公安部、国务院法制局联合召开贯彻实施《公安机关督察条例》 座谈会，同年 7 月 18 日公安部发出《关于贯彻实施<公安机关督察条例>的通知》（公 通字【1997】42 号），9 月 10 日公安部以公安部第 31 号令发布实施《公安机关警务 督察队工作规定》。1998 年 9 月 27 日公安部警务督察局成立。
1999 年 7 月 9 日公安部党委印发的《关于贯彻<中共中央关于进一步加强政法干 部队伍建设的决定>加强公安队伍建设的若干意见》（公委发【1999】1 号）中明确提
出了“要以警务督察工作为重点，进一步完善监督制约机制，今年内，县以上公安机
公安部警务督察局编，《公安机关警务督察使用手册》，中国人民公安大学出版社，2006 年 6 月版，第 51-52 页
3关都要建立督察机构”。同年 8 月公安部发出《关于建立和规范地方各级公安机关警 务督察机构的通知》（公通字【1999】57 号），就督察机构规格、督察长配备等提出了 明确意见。
2001 年 1 月 20 日公安部第 55 号令发布施行了《公安机关督察条例实施办法》。同年 5 月 16 日至 18 日公安部在广东省深圳市召开第一次全国公安机警务督察工作会 议，总结 4 年以来警务督察工作成绩和经验，并研究下一阶段时期的工作任务。“深 圳会议”标志着警务督察初创阶段结束，并进入了规范化阶段。同年 8 月 14 日公安部 发出《公安部关于公安部督察委员会职责等有关问题的通知》（公通字【2001】64 号）和《公安部关于公安部督察委员会组成人员的通知》（公通字【2001】65 号），8 月 22 日公安部督察委员会召开了第一次会议，11 月 26 日公安部督察委员制定实施《公安 部督察委员会工作规则》（公督委字【2001】1 号）。
2002 年在《公安机关督察条例》实施 5 周年之际，时任公安部部长的贾春旺在《人 民日报》发表题为《深入实施<公安机关督察条例>全面推进公安工作和公安队伍建设》 的署名文章。
公安部还进一步加强了警务督察规范化和制度化建设，相继制定和发布了一些与 《公安机关督察条例》相配套的规章制度，如《公安机关实施停止执行职务和禁闭措 施的规定》、《公安机关督察证件和督察标志使用管理规定》、《公安警务督察队装备配 备标准》、《关于建立公安机关警务督察工作报告制度的通知》、《关于建立并实行督察 工作情况统计报表制度的通知》、《关于对省（区、市）公安机关警务督察部门实施年 度工作考评的通知》6等一系列规范性文件。
经过十几年的努力，公安机关警务督察机构从无到有，从小到大，已成为一个在 公安队伍中具有权威性的专业警种。目前全国公安机关共组建督察机构三千多个，有 专职督察民警一万多人。
2.3 警务督察制度建立的意义及其职能作用
2.3.1 警务督察制度建立的意义
警务督察制度的建立，是我国市场经济体制建设日益完善和民主法治建设日益成 熟的必然要求。公安机关作为政府行政执法和刑事司法权力的形象代表，其自身建设 直接关系到政府的执政能力和执政水平，这就要求公安机关必须加强执法水平、执法 效率及自身监督建设，以不断适应我国社会现状发展的客观需要。
第一，建立警务督察制度是推进公安机关执法规范化建设的必然要求。执法规范 化建设对于公安机关来讲，就是依法行使刑事司法权和依法行政，而依法行使司法权
和依法行政是依法治国的一项重要内容。这就要求公安机关在行使行政执法权及刑事
公安部警务督察局编，《公安机关警务督察使用手册》，中国人民公安大学出版社，2006 年 6 月版，第 52-150 页
4司法权时，必须时刻以宪法和法律作为行为准则，不得超越法律规定权限随意损害执 法相对人的合法权益，时刻以事实为依据，以法律为准绳，将法律的立法精神贯穿于 整个司法过程中。然而，目前一些地方公安机关及其民警执法效能不高、执法程序不 规范、执法手段简单、执法裁决随意、裁定执行不到位等原因，7没有做到严格执行程 序法和实体法方面的规定，从而导致“自由裁量权”的滥用及执法空间的随意性扩大，加之缺乏必要的有效监督，导致某些公安执法权被滥用，造成了侵犯社会公共利益和 公民合法权益的严重后果。因此建立警务督察制度，有利于加强公安机关及其人民警 察依法履职、遵守纪律。
第二，建立警务督察制度是新型警务活动不断出现的客观要求。随着我国经济、政治体制改革的不断深入，除公安自身建设的不断创新外，社会的新事物、新领域以 及对这些新事物、新领域不断进行调整和约束的新机制不断推动公安工作向广度和深 度发展，而公安机关在某些领域正是这些调整和制约机制的执行者。随着这种新事物、新领域的不断扩大，公安机关及其人民警察履行职权的范围也在不断扩大，且呈现动 态化发展，因此必须建立一种适应公安民警动态执法的具有现场性和动态性的监督机 制。通过现场执法的监督，及时灵活的发现、制止和纠正各种执法中的问题，并总结 经验，不断完善制度，从而在制度上预防和减少违法违纪现象的发生。
第三，建立警务督察制度是公安机关自身性质的客观要求。马克思主义政治学说 认为，军队、警察、监狱等是国家机器，是统治阶级实现国家统治的重要工具。公安 机关是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着打击犯罪、保护人民利益，保护国家安全和维护社会稳定的重要任务。公安机 关作为国家行政、司法机关与人民群众联系密切，是人民政府与人民群众联系的一个 重要窗口，代表政府的形象，警民关系则直接关系到政府与群众的关系。监督作为国 家维护公平与正义的一种基本职能，同时也是体现民主政治的一个重要标志。因此公 安机关必须建设成为一支维护国家和人民利益的忠诚力量，不允许出现侵犯社会公共 利益和人民群众利益的问题，所以对于公安机关除加强国家机构层面的外部监督之 外，为自身队伍的纯洁性和纪律性也必须加强内部监督。
第四，建立警务督察制度是公安机关自我监督的客观需要。公安机关作为维护我 国社会稳定的主要治安行政和刑事司法力量，其自身管理范围面广、管理层级多、民 警人数多是公安机关队伍管理面临的主要问题。尽管在内部管理中，公安机关建立了 纪律检查；在国家机构监督层面，有人大权力机关、检察机关、监察机关的监督及新 闻媒体和群众的社会监督，但各部门的实施的监督依据不同，侧重不同的方面行使不 同的监督职权，而各部门的不同监督做不到不留空白的实时监督，而且多数公安机关
赵志新：《关于公安机关执法规范化建设存在问题分析与改进措施建议》，《公安研究》2010 年第 2 期，第 9-10
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及其人民警察违规违法行为的程度还未上升到纪检、检察机关、监察机关管辖范围，相比之下，作为内部监督的警务督察制度就填补了这一区域的空白。公安机关的自我 约束，自我监督，自我督察降低了国家监督机构的监督空白和成本，而且易于发现内 部问题，整改内部问题，更能从苗头性问题杜绝根本性问题的发生，做到防患于未然。2.3.2 警务督察制度的职能作用
警务督察的职能是警务督察制度的外部表现形式，也是建立警务督察制度的目的 之一。《公安机关督察条例》规定警务督察在对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律等三个大方面进行监督检查，其监督检查的内容也就决定了警务 督察的职能和作用。
第一，督促作用。督促抓公安中心工作的落实，是警务督察的工作内容之一。《
公 安机关督察条例》规定，凡重大警务活动都要有督察参加，凡重要的工作部署都要通 知督察人员到场。在实际工作中，警务督察在各项重要的工作部署中，都发挥了积极 的作用。由于公安机关部门警种工作的侧重点不同，采取的工作方法、方式也就不同，必然会出现不同警种对某些公安中心工作侧重的重心不同，导致各地区、各警种对公 安中心工作推进的不平衡。为保证全国公安中心工作的整体推进，平衡发展，确保上 下一盘棋思想，警务督察部门会依据某公安中心工作的特点及推进进程制定专项督察 的工作方案，对各地、各警种进行督促、监督、检查，进一步促进全国公安中心工作 的全面落实。
第二，纠正作用。《公安机关督察条例》规定：警务督察机构对本级公安机关所 属单位或者下级公安机关作出的错误决定、命令，可以决定撤销或者变更，报本级公 安机关行政首长批准后执行。《公安机关督察条例实施办法》规定：督察机构发现本 级公安机关的决定和命令与上级公安机关不符的，应当及时向本级公安机关行政首长 提出，同时报告上级公安机关督察机构。由于公安机关的管理涉及面较大，在执法过 程中因为执法人员素质及水平等诸多方面因素的影响，必然会导致在某一环境下同一 法律规范在适用同一情况时会出现不同的法律后果，这种不同的法律后果严重时会出 现执法的错误，因此在执法前、执法中及执法后，加强警务督察的动态监督，有利于 发现执法中存在的问题，并及时予以纠正，避免因为执法不当造成无法弥补的过错和 损失。警务督察部门除了对其他警种在执法中出现错误的纠正、纠偏外，自身也从制 度上加强了督察过程的监督。《公安机关督察条例实施办法》中规定：上级督察机构 发现下级督察机构对督察事项处理不适当的，可以提出重新处理的建议。必要时，可 以责令下级督察机构停止执行，并予以撤销或者变更。这同样也是对自身执法规范的 约束和出现执法问题的纠正。
第三，防范作用。警务督察在动态执法中的监督，对及时纠正执法中的问题，有 积极作用。更重要的是这种“纠小”、“纠早”，能够有效的预防在执法过程中出现的更
6大错误和问题，做到未雨绸缪、防患于未然。警务督察在更好的维护法律公平和正义 及公民合法权益的同时，也有力的保护了民警自身。民警的执法行为过程要受到包括 自身素质、社会环境等诸多方面因素的制约，警务督察作为强有力的内部监督力量，通过强制性的监督，促使公安机关和民警受到外部的强制规范和制约，进而培养良好 的执法素质，养成高水平的执法习惯，对于提高整个公安队伍的执法水平和防止队伍 因执法或者内部管理出现问题有重大意义。
第四，维权作用。规范执法，即将执法全程规范化。规范执法避免了执法的随意 性和不确定性，使执法者和被执法者对于法律维护的利益，具有共同的可期待性。警 务督察作为执法的内部监督机构，其中一项重要职能就是督促监督执法者执法行为的 规范化。从这一角度看，表面上是约束了执法者，但相反当法治意识成为社会公民自 觉的意识后，公民会习惯于用法律维护自身的合法权益，面对管理者与被管理者，执 法者与被执法者这一对客观矛盾，在执法过程中，规范执法就成为执法者的护身符、保护伞。警务督察在监督执法过程中，既要纠正执法过程中的不规范甚至是违法行为，更要维护执法者规范执法后的合法权益，维护他们代表国家行使执法权的权威性和不 可侵犯性。
第五，参谋作用。《公安机关督察条例》规定：公安部督察委员会领导全国公安 机关的督察工作。《公安部督察委员会工作规则》规定：公安部督察委员会实行督察 长负责制，对公安部部长负责并报告工作。这就决定了警务督察机构不仅是公安机关 的内部监督机构，更是行政首长在推进公安中心工作中，发现问题、研究问题、解决 问题的好参谋，好助手。特别是一线督察机构在监督公安机关推进中心工作时，必须 倾听一线执法者在执行某项工作中遇到的问题，及需要克服的困难，警务督察部门会 将这些情况反映给公安机关的行政首长，以评估工作的效果，进行疏阻堵漏，或是推 广成功经验，或是改进工作方法，以最好的效果推进公安中心工作。
警务督察的督促、纠正、防范、维权、参谋等作用，每个作用不是相互孤立的，而是互相交叉、互相联系、互相作用，是有机整体，不可割裂开来。第 3 章 警务督察制度在实际执行中存在的问题及原因
3.1 警务督察制度存在的主要问题
第一，警务督察制度与急速转型的公安工作不相适应。随着经济建设的全面发展，我国社会结构也发生了变化，东西部发展差距缩短，社会城市化进程快速发展。初期，某些问题还具有区域性特点，而现在的各类社会问题，越来越多的带有普遍性。因此 就社会治安管理而言，公安机关需要更多的站在全国角度看问题，警务督察部门更要 适应这一变化，由原来分散的各省、自治区、直辖市或者某部门的专项督察，向全国 性的大督察转变。治安管理问题的普遍性决定了全国公安中心工作的普遍性，决定了 全国大督察的发展趋势。公安部警务督察的领导机关，要从单纯的工作指导，转变成 统领全国警务督察进行各类全国性专项督察的机构。目前全国的警务督察机构，还没 有形成体系，部门齐全，制度完善，专业人才突出的局面，这种局面不能适应公安业 务快速发展的需要，也会阻碍警务督察制度自身发展。警务督察机构需要从上到下建 立统一、有力、集约、高效的新型警务督察机制，不仅要建立、健全相关的内设机构，而且要建立健全相关的配套机制，吸引公安业务的专家型人才进入督察队伍，充分发 挥警务督察部门法定职能。
第二，现有部分督察制度规定简单，不宜操作。从实际操作上看，现有警务督察 制度因规定简单，不具实际操作性，从而导致一些制度虽建立，但没有发挥相应作用，或不具执行意义而没有坚持执行，或过于空洞，达不到相应目的。导致出现这些问题 的原因是客观的，因为警务督察作为一个新生制度，需要我们在实践中不断探索，需 要进一步认识本质，发现规律。作为已经成长 13 年的警务督察制度，现在需要我们 重新考虑：现有的某些督察制度在最初设计上是否存在某些缺陷，是否需要我们进一 步调查研究予以改进。比如现行的《关于对省（区、市）公安机关警务督察部门实施 年度工作考评的通知》，就没有发挥考核的实际作用，没有达到考核需要达到的目标。
第三，缺乏创新机制。构建现代警务机制，实现传统警务向现代警务的跨越，是 公安工作发展的长远机制。8警务督察制度创新同样也是警务督察工作长远发展的机 制。创新从干中来，基层督察部门和督察民警有许多成功经验值得认真思考和总结，并通过理论提升，经法定程序推广为制度。及时总结好经验和好做法，能够为制度创 新奠定良好的基础。这种好经验、好做法，是理论的实际应用，更是实践检验的结果，其最大特点就是具有实际操作性。制度创新对于一线督察部门的实践工作具有至关重 要的意义，好的工作制度不仅易于操作，而且会达到意想不到的效果和目的，对推动
梁群：《对构建“四警一体”现代警务机制的思考》，《浙江警察学院学报公安学刊》2009 年第 2 期，第 14 页
8工作起到事半功倍的作用。目前，我国的警务督察还需要进一步提升制度创新的能力。
第四，缺乏完善的体系建设。如果将警务督察的规范性文件加以分类的话，可分 为三类：一为总类；如《公安机关督察条例》、《公安机关督察条例实施办法》等，二 为督察队伍管理类；如《关于公安机关督察机构领导人员管理问题的通知》、《公安机 关督察证件和督察标志使用管理规定》等，三为督察业务工作类；包括《关于开展“暗 访”工作有关事项的通知》，涉及专项督察的如《关于对公安部“五条禁令”贯彻执行情 况开展专项督察的通知》等。这种分类体现出警务督察的工作制度的总体框架。按照 《公安机关督察条例》第四条之规定，警务督察的职责共十项，其中具体职责九项。将《公安机关督察条例》的具体职责，与现行的警务督察制度进行比照，会发现仅督 察业务类方面就有许多职责规定没有形成相应具体的督察部门及与之配套的规范制 度。《公安机关督察条例》第四条规定警务督察机构对公安机关及人民警察依法履行 职责、行使职权和遵规守纪方面进行现场督察。现场督察作为公安机关督察部门的主 要督察方式，到目前为止，还没有详细的规定。在实际工作中，也能够体会到业务方 面的督察工作还存在许多盲区及缺乏对相应公安业务的深入了解。关于督察队伍管理 方面，比如内部管理的制度规范等还没有进行相应的建设。因此整个警务督察体系建 设还不完善。
3.2 警务督察制度存在问题的原因
第一，领导重视不够，不能深刻认识警务督察工作的重要性。警务督察部门的自 身建设，直接关系着公安监督工作的质量、水平和长远发展，也直接关系到公安中心 工作的开展效果和公安队伍建设的整体水平。警务督察不是对一时一事的监督，不是 对某个岗位和某个环节的监督，而是涵盖了从公安队伍的内部管理到行政执法、刑事 司法全过程。重视警务督察部门建设的公安机关，整个队伍的整体素质和执法水平就 会相应提高，基础工作扎实，人民群众的满意，相反有些公安机关不重视警务督察工 作，或许某项工作成绩突出，但整体发展就会比较薄弱，其中主要原因是忽视了警务 督察在推进工作和队伍管理方面的积极作用。公安机关有一个共识：即一个好的公安 局长一定是一个善于发挥警务督察部门作用的局长。这句话充分体现了警务督察部门 在推进整体公安工作和队伍管理方面发挥的积极作用。从全国范围来讲，就警务督察 部门的建设也存在着不平衡的问题，主要原因是由于各地公安机关行政首长的重视程 度不同所致，所以有必要自上而下的继续加强警务督察部门在整个公安工作体制中的 建设。
第二，警务督察人员素质参差不齐。《公安机关督察条例》第十二条规定了警务 督察人员应该具备的素质，概括为两方面一是政治素质，一是业务素质。政治素质要 求坚持原则、忠于职守、清正廉洁、不徇私情、严守纪律，业务素质则要求具有专业 的法律和公安业务知识，且有 3 年以上的工作经验，并经过专门培训合格方可上岗督
9察。警务督察人员的上岗培训要达到何等程度、培训时间多长、资格认定标准等方面，公安部还没有出台相关的规范细则。随着警务督察工作的细化，警察职业化倾向越来 越明显，原来的警务工作需要 2-3 个月熟悉后即可胜任的现象越来越少，而更多的职 位是需要几年或者十几年知识、经验不断积累的专家型警员，比如刑侦、经侦、预审、刑事技术等部门。警务督察的工作内容是对警务活动包括行政、刑事办案、执勤、安 保等方方面面监督检查，如何确保检查到位，发现执法问题，并帮助一线执法单位及 执法民警解决问题，这不仅需要警务督察人员的工作热情，更需要警务督察人员的专 业素质，并且对所检查部门的业务要有深入的了解（而不是表面了解，事实上往往一 些执法中的违法违纪行为，单从案卷检查中是无法发现问题的），因此警务督察人员 不仅要具备相应的法律知识，更重要的是要有多年基层工作经验。目前多数警务督察 部门，没有按照这个原则标准选拔人员，而且人员素质参差不齐，各地普遍存在“外 行人管内行人”的现象，督察也流于“外行人看热闹”的形式，这种面上的检查不仅为一 些违纪苗头留下了的隐患，更制约了警务督察建设的进一步发展。
第三，缺乏警务督察制度建设方面的调查研究。没有调查研究就没有发言权，做 出的决策必须在大量事实调查的基础上，经过科学的研究、论证而做出的贴近实际的 决策。但是，现在仍存在一些制度凭经验主义制定，不仅不适合工作需要，而且还会 造成负面影响。调查研究对于解决警务督察工作机制上的问题，对于捋顺警务督察的 工作关系，建立协调、有序、便捷、高效的工作制度，保证工作的顺利开展和既定目 标的完成具有重要意义。
第四，相应的保障机制不到位。做好警务督察工作离不开相关部门的配合和保障，比如人事部门对于警务督察人员的选用、提拔、职数等要有相关的特殊政策、装备部 门对于警务督察的警务装备要予以充分的保障、财务部门对于警务督察部门开展的明 察暗访及专项督察要给予财政支持等等。行政首长要重视警务督察的建设，就要积极 主动的协调好相关部门对警务督察部门的保障工作。同时，公安机关各部门、各警种 要主动接受警务督察部门的监督。目前，各地的警务督察部门多数存在保障不到位的 情况，这也是亟待解决的一个问题。
第 4 章 完善警务督察制度的重要性和相关建议
4.1 完善警务督察制度的条件
第一，公安业务的快速发展为进一步完善警务督察制度提供机遇和舞台。公安工作随着社会的发展和进步，管理范围也在不断的拓展，也为进一步完善警 务督察制度提供难得的发展机遇和舞台。随着警务活动内容的增加，警务督察制度的 触角也延伸到警务活动的方方面面，一些新警务活动的督察形式，给督察工作提出了 新挑战，旧有的督察制度和一些传统的工作方式、方法从某种程度上已不能适应新工 作形势的需要，因此发展、创新是适应客观工作的需要，才能更有利于警务督察制度 发展。随着政治体制改革的深入，民主与法制建设成为改革的重要内容，规范执法与 规范督察也在应有之义，警务督察要抓住社会变革的难得机遇，加快改革，加速发展，在变革中不断调整和完善工作机制，为警务督察制度的建设和发展打下坚实的基础。
第二，现有体制建设奠定的坚实基础。
现有的督察制度，比如《公安部关于印发<公安机关关于实施停止执行职务和禁 闭措施的规定>的通知》、《公安机关督察人员暗访工作规则》（试行）、《关于建立公 安机关警务督察工作报告制度的通知》、《关于报送<督察机构处置 110 报警服务台受 理的群众电话投诉情况月报表>的通知》、《公安部关于建立并实行督察工作情况统计 报表制度的通知》、《关于对<公安机关督察人员轮岗交流工作暂行规定（稿）>征求意 见的通知》、《关于加强督察 24 小时值班备勤工作的通知》、《关于切实加强公安检察 干警执法权益保护工作的通知》、《
关于填报<维护公安民警执法权益工作统计月报表> 的通知》、《关于印发<“警务督察管理信息系统”运行管理使用规定（试行）>的通知》、《关于下发<公安机关警务督察部门交办案（事）件办理程序规定>的通知》、《关于 印发<公安部派驻督察工作规定>的通知》。这些制度的建设在警务督察制度的发展 中做出了突出的贡献，正是这些制度奠定了警务督察制度的基本框架，打下了坚实根 基。下一步的工作就是将其不断丰富和完善，着重体系建设与长远发展。
第三，十三年工作经验的积累和总结。
从 1997 年 6 月《公安机关督察条例》实施至今，已有 13 年之久。在这 13 年中，全国警务督察部门和督察民警依据《公安机关督察条例》，在公安部的正确领导下，将警务督察制度从小做到大，使之成为具有中国特色的一项重要的公安监督制度。警 务督察制度的建设也必然遵循所有社会制度发展的客观规律，摸着石头过河，其中有 成功的经验和值得肯定的成绩，也有惨痛的失败和血的教训。全国各地、各级公安机 关就是在不断的督察实践工作中，不断的摸索经验，总结教训，从而探索出好的督察 方式，进而不断完善和创新各项督察制度。因此，全国各地、各级督察部门经过十三
1年督察经验的积累，为进一步完善警务督察制度提供了丰富的资料和借鉴。
4.2 完善警务督察制度的重要性
第一，警务督察制度的完善有利于对权力运行进行同步监督。
公安机关拥有行政执法权和刑事司法权。《治安管理处罚法》第七条规定：“国务 院公安部门负责全国治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政 区域内的治安管理工作。”根据《宪法》和《刑事诉讼法》规定，公安机关依法行使 刑事侦查权。《刑法》规定的 400 多种罪名，其中公安机关有管辖权限的就有 340 多 种罪名。由于公安机关所行使的职权范围较大，其所行使的权力直接关系到公民的切 身利益，因此无论是治安管理或是刑事侦查，都必须严格依法进行。这就要求警务督 察工作必须与公安机关的权力运行实施同步跟进、同步运行。实践证明，建立完善的 警务督察制度对公安机关权力运行的同步监督，是保证执法权力正确运用的重要手 段。
第二，警务督察制度的完善有利于实现对执法的流程监督。
公安机关的任何一项执法活动都有严格的程序规定，从公安执法的这一特点出 发，警务督察在注重对执法结果进行监督的同时，对执法程序采取集中检查、明察暗 访等方式，融监督与执法过程于一体，不但加大了监督的力度，而且有效地保证了执 法过程的规范与公正，保证了法律法规的正确实施。这种流程上的监督，同样需要有 完善的警务督察制度予以保障。
第三，警务督察制度的完善有利于实现全面覆盖。
公安机关作为执法权力机关，与国家的行政管理权力密不可分，贯穿于公民生活 的方方面面，由于每名民警都有一定的执法权力，上到机关，下到科队所都是具体的 执法单位，可见公安机关的执法具有点多面广的特点。由于公安机关的执法活动高度 分散，公安执法的权力也相对分散，而且民警在执法中接触的多是社会中的阴暗面和 丑恶现象，警务督察在加强对重点岗位、重点环节监督的同时，必须立足于全面防范，在力求突出重点的前提下，努力将监督面实现全面覆盖。如何在督察力量有限的前提 下，挖掘潜力，不仅需要制度的创新，更需要警务督察制度的不断完善。
第四，警务督察制度的完善有利于维护民警的合法权益。
随着法制社会的建设，法律意识的提升，公民在争取权益方面要依法办事、依法 维权就变得日益凸显，但现实中，与此相适应的个人法律素质没有实现与社会进步的 同步发展，自由及个人利益不容触碰往往被某些公民误读为游离于法律之外的特权。在此思想下，公民违法存在侥幸心理，遵纪守法被看成假象，民警执法权的公正、公平性也往往受到质疑，并屡次出现民警执法时被侵害的现象。完善警务督察制度，必 然要建立完善的维权机制。民警执法被侵权后，维权机制的快速启动和顺利开展，这 不仅有利于执法活动的正常进行，维护法律的公平与公正，更有利于维护民警执法的
2正当权益和执法权威。
第五，警务督察制度的完善有利于督察制度的长远发展。
《公安机关督察条例》颁布以来，警务督察部门有力的推动了公安中心工作的开 展，但督察工作中的不足与不完善也随之暴露，其中有方式、方法上的问题，也有制 度建设上的问题。“有为才能有位”，“徒法不可自行”，好的制度不是一蹴而就的出现，而是要不断的根据实际需要进行发展和完善，这才能适应社会的发展。用发展的眼光 看问题，符合马克思主义的发展观，因此完善警务督察制度的结构体系，是做好警务 督察工作的前提和基础，也是重要的保障。通过完善的制度建设体现最优化的体系结 构、高效的工作效率，满意的工作成果等，这些有利于警务督察制度在公安体系建设 中的长远发展。
4.3 完善警务监督制度的几点建议
邓小平同志曾经指出，制度好可使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法 充分做好事，甚至会走向反面。9警务督察同样需要有好的制度保障，才能够有效的推 进工作并发挥其应有的效能。
外部问题是内部症结的表现，解决好外部问题，有利于进一步捋顺内部关系。解 决问题的方法如果形成处理某类问题的规范，则需要时间的考验，和认真的调查研究。实践证明未经详实的考证和调查研究而形成的规范，多数存在从理论性上看似行之有 效，但实际操作性却差强人意，严重时还会出现越调整越混乱的局面。为避免上述问 题，以下的表述多来源于警务督察的实践工作。这里阐述的问题也是基层实践者长时 间讨论的问题。这些问题非孤立存在，而是相互影响的整体。笔者试图将这些问题分 析、总结，从警务督察制度的基础性建设层面进行论述，为进一步厘清现警务督察制 度中一些基础的结构性问题创造条件。4.3.1 警务督察部门的人事制度建设
人事关系是根本，作为国家行政机关的一个机构，人员职数、配备、级别、待遇，后勤、装备保障等尤为如此。人事制度能够切实关系到一项制度的长远发展，和从事 这项工作人员的前途利益。没有到位的人事制度做保障，最直接可导致两个问题的出 现，一是不利于一项制度的建立和发展，二是留不住愿意做好工作又顾及未来的人才。下面就警务督察的人事制度建设进行阐述。
（1）机构名称及人员配置方面。目前，各地方警务督察部门没有统一的督察机构 名称和最低人员配置标准，这没有“正名”的小问题，已经严重削弱警务督察工作的有 效开展。《公安机关督察条例》及《公安机关督察条例实施办法》也未对此内容进行
规定。目前各省、自治区、直辖市公安厅、局普遍存在对督察机构没有进行名称统一
邓小平：《邓小平文选（第 2 卷）》，人民出版社，1994 版，第 280 页
3的问题，叫法不一。有的地方称总队或处；地市级公安机关有的称处或支队，县级公 安机关则称大队或政工监督室，部分县级公安机关已将督察机构撤销或者合并他属，这种现象严重弱化了警务督察部门在基层公安机关的工作。在人员配置方面，往往公 安机关内设的纪律检查人员兼职做督察民警，或者存在警务督察机构，但由于人员不 足，根本无法承担本级公安机关的警务督察任务，警务督察形同虚设。警务督察部门 没有统一的机构名称和最低的人员配置标准，一是不利于警务督察业务的开展，不能 形成上下协调一致的督察格局，弱化了机构职能，二是导致各地督察工作开展和人员 配置参差不齐，更为严重的是没有强制性的规范名称和人员配置标准，导致了个别基 层公安机关裁撤警务督察部门，形成与《公安机关督察条例》相背离的局面。因此必 须从更高层次重视警务督察机构和警务督察人员的规范化建设，对于警务督察机构的 层级、设置、名称、机构人员编配进行详细规定，以规范形式硬性规定警务督察部门 的组织结构。
（2）督察人员的任用方面。在人事组织上，警务督察人员要在干部的使用、任免、升迁有一定的特殊性。警务督察作为公安监督部门，除了维护民警的合法权益之外，最多的还是督促公安中心工作的落实，和公安队伍管理中查纠民警在工作中的执法错 误，甚至是渎职、徇私舞弊等违法违纪问题。尽管对民警的日常教育中倡导“严是爱，松是害”，但是管理与被管理始终是一对不可调和的矛盾。警务督察的职责要求警务 督察人员在管理和查纠中要敢于管理，敢于碰硬，敢于较真，这种工作性质也必然要 触及到某些人或者某些小团体的利益，简而言之警务督察工作就成了得罪人的工作。因此督察部门民警在职务升迁等需要基层民警的民意测评中，得不到被督察民警的支 持，不能真实反映其群众基础。因此，由于督察工作的特殊性，必须认识到督察民警 在职务任用上的特殊性，从而在人事任免上要研究出一套既真实体现警务督察的实际 工作性质和工作成绩，又充分调动警务督察民警工作积极性的人事制度，这样有利于 警务督察工作的稳定和长期发展。
警务督察的工作性质决定了警务督察的工作内容，要求督察民警既是公安业务方 面的专家，也具有一定组织才能，并对整个公安工作现状有深入认识和了解，同时要 具有高度的整治责任感和纪律性，能够时刻严格要求自己，做到管人先管己。因此在 警务督察选人方面，要挑选政治条件、业务条件较为优秀的警务人员，或者有意培养 提拔的干部作为警务督察民警，或者提拔任用的干部必须有警务督察的工作经历等，从用人制度方面确保警务督察民警的人员素质和工作能力。
（3）警务督察人员数据库的建立及应用。由于警务督察民警的管理权限在省、自 治区、直辖市公安厅、局的警务督察部门，而警务督察人员流动较快，关于全国警务 督察民警的统计与实际在职在岗人数出入较大。公安业务中警务督察的工作总量是否 与警务督察的人员配置比例相协调，是否能够适应公安工作的现实需要，都需要对警
4务督察人员职位和人数进行精确测算。但是由于没有建立全国警务督察人员信息数据 库，为更好的开展警务督察工作，发挥警务督察作用设置了障碍。
因警务督察工作的任务要求，公安部会开展针对某一地区或某些特定内容进行专 项督察，如经济案件、扫黑除恶的专项督察等，参加专项督察的督察民警会从全国各 地的督察部门抽调，组成代表公安部行使职权的专项督察组开展工作，针对不同的工 作内容，在选择督察人员时特别需要对具体的人员素质进行精确掌握。人员信息库的 建立就为掌握警务督察人员的全面情况，决定某些同志能否胜任某项专项督察工作，提供了准确的个人信息资料。由于公安部把组织专项督察作为推进全国公安工作一个 重要工作方法，因此涉及全国范围的专项督察工作时常会有，形成全国范围的大督察 机制，建立警务督察人员数据库将为此提供完善、科学的组织、信息平台。通过警务 督察人员数据库可以筛选有丰富工作经验和书面材料过关的警务督察民警入选，因才 施用，发挥特长，这有利于全国督察工作的深入、到位，取得更好的实效。4.3.2 警务督察系统的考核制度建设
警务督察制度的考核有广义和狭义之分。广义的考核即对公安机关所属部门进行 的考核，即公安部按照《公安机关督察条例》规定的督察工作内容，对各省、自治区、直辖市公安厅、局进行的考核，及各省、自治区、直辖市按照《公安机关督察条例》 规定的督察工作内容，对所属公安机关部门的进行考核。考核的层级和范围及考核结 果，纳入相应的质量考核。狭义的考核是指公安机关警务督察机构的内部考核，即上 级警务督察机构对下级警务督察机构完成各项督查任务的考核。我们在这里讨论的主 要是狭义警务督察机构的考核。警务督察考核制度的制定应考虑如下问题。（1）考核的设计、制定要贴近实际工作。考核在某种意义上是一种工作指导，指 导被考核人员如何开展工作，哪方面的工作应该做好，应该突出，哪方面应该注意避 免出现问题以防止失分，并以此指导开展工作，取得的工作业绩作为年终工作总结的 主要内容。警务督察系统的考核除中心工作部署外，应以警务督察部门的日常工作作 为考核的主要内容。这些考核的制定要紧贴工作实际，考核细节要紧紧围绕督察工作 的具体环节展开，突出基础工作，具有较强的实际操作性，能够做到准确体现基层督 察部门的实际工作效果。
（2）考核应以日常工作和中心工作为核心。按照项目管理理论，可以将警务活动 分为常规（日常、例行）警务活动和专门（包括应急组织等）警务活动。10警务督察 制度的考核主要是对督察部门基础工作、日常工作完成情况的考量。基础工作和日常 工作完成的好坏，直接体现警务督察部门在本级公安系统中的工作质量及发挥的作 用。基础工作涵盖了《公安机关督察条例》中规定的督察部门的主要工作内容，如执
张兆端：《论警察活动项目化管理》，《中国人民公安大学学报社会版》，2009 年第 6 期，第 85 页
5法活动的现场督察情况、核查群众的 110 投诉、公安机关内务管理和警容风纪等。考 核的内容越具体、越广泛，越能体现基础工作的工作细节和工作量。在抓基础工作考 核的同时，公安中心工作即重大的警务部署、措施、活动的专项督察，也是考核的重 点。这项工作落实的好坏直接体现了警务督察部门在推进公安核心工作中发挥在重要 作用。公安中心工作的考核要充分体现全国一盘棋思想，要充分调动各地公安机关推 进全国公安中心工作的积极性，把如何贯彻公安部部署、采取哪些实际行动、督促落 实程度、如何配合公安部进行全面督促检查作为重点内容进行考核，以此作为落实公 安中心工作的重要督促手段。
（3）考核以量化为基础，突出具体目标。从目前的考核机制上来看，量化考核能 够有效、直观的反应工作的基本情况，且最具有激励性。在没有找到更为先进的考核 方法之前，将警务督察的量化考核科学化、系统化，是保障考核有效性的重点。设定 一个总的基础总分值，考核项目设定一个分值，完成的数量按照基础分值的倍数加分； 完不成的数量按照基础分值的倍数减分，各单位的最终分值由考核各项的总分值相加 而成。考核的主要目的之一是督促工作落实，对需要突出加强的工作目标，可加大考 核的力度，扩大考核的范围，使督察部门的工作更加侧重于目标任务。
（4）考核的评价体系要有科学性、权威性，突出奖先罚后。考评既要兼顾程序又 要兼顾实体，突出考核的主要内容，具有实际操作性。对于考评中易于混淆的概念和 操作方式，要及时作出说明，对不具合理性和操作性的考核内容，要及时进行修正。同时建立健全考核数据的报送系统，运用科学的统计方法，建立科学详实、有据的统 计信息，为考核奠定客观的数据基础。科学性作为考核的有力保证后，就要突出考核 的督促作用，考核要明确规定对先进实行奖励和对落后进行处罚。考核，要有权威性，就要落实考核的最终结果，并予以兑现。在督促落实公安中心工作方面，落实考核的 结果比考核本身更为重要。如果不兑现考核的奖先罚后，考核就会流于形式，考核就 不如不考。事实证明没有任何考核后果的考核，不会被任何一个被考单位重视。同时，对于排名靠后者要突出体现一票否决，以此体现考核的权威性和激励作用。4.3.3 现场警务督察制度的规范建设
《公安机关督察条例》第四条规定，督察机构对公安机关及其人民警察依法履行 职责、行使职权和遵守纪律的事项，进行现场督察。《公安机关督察条例实施办法》 第三条，现场督察是指警务督察人员对公安机关及其人民警察在执法、执勤活动中依 法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行的同步监督和检查。《关于进一步规范 警务督察工作的意见》中规定，现场督察对公安机关及其人民警察依法履行职责、行 使职权和遵守纪律情况进行的同步监督和检查，现场督察是最基本的督查方式。要充 分发挥现场督察的优势，强化公安系统的内部监督管理的力度和深度，对存在的问题 做到早发现、早制止、早纠正、早解决，并督促有关部门和单位认真整改、建章立制，16
堵塞漏洞。
现场督察是督察的基本方式，现场督察又分为明查、暗访、专项督察、集中督察 等形式多样的具体形式。现场督察具有动态性的督察形式，主动性的督察性质，督察 采取的形式，要依据具体的督察内容来确定，因此现场督察具有很强的灵活性。现场 督察的督察权限具有强制性，督察人员在现场督察中发现民警有违法、违纪行为的，依法可以进行纠正、扣留、带离现场等，对严重违法、违纪的民警还可以采取停止执 行职务和禁闭措施。因此可以说现场督察是警务督察权限的直接体现，是派生其他督 察形式的基础。
现有的警务督察制度中，目前还没有关于现场督察的全面、具体规范。内容决定 形式，督察的内容也就决定了督察的形式。多年来，经过不断的警务督察工作的探索，对于警务督察的内容早已有了明确的界定，加之广大基层督察部门及督察民警积累了 丰富的督察经验，可以说具备了制定现场督察统一规范的条件。现场督察统一规范的 建立，有利于搭建警务督察工作的基础平台，对于警务督察的督察内容和方法具有提 纲挈领的作用，更是警务督察工作规范化的具体要求。在现有警务督察制度中，公安 部关于现场督察方面出台了一些规定，如《公安机关督察人员暗访工作规则》等，但 只是对现场督察一种或有限的几种督察方法进行了规范，这些规定孤立、零散，没有 形成关于现场督察规范的系统性规范。而同样经过实践使用的督察方法如专项督察、联合督察、突击督察等却没有相应的规范，致使督察部门对于此类督察，只能凭借经 验开展工作，因缺乏依据而导致现场督察的力度和效果不一，这样就给一线督察部门 的督察工作带来了困难。根据目前的工作情况，有必要对现场督察制度进行规范。建 立现场督察制度应考虑以下问题：
（1）现场督察制度的建立，应考虑到日常工作的现场督察和专项任务的现场督察。根据《公安机关督察条例》中规定的工作内容，现场督察规范的制定涉及内容较多，如刑事案件现场督察规范、治安案件现场督察规范、武器警械现场督察规范等等。这 些现场督察规范的制定既有原则性、概括性，突出实用性，要结合具体的工作环节，避免面面俱到，不突出重点，丧失灵活性。
（2）现场督察制度的建立，要明确规范现场督察的程序性，规定督察和被督察人 员在现场督察中的权利和义务，以此来约束督察人员和被督察人员行为。突出现场督 察的规范性，保证督察结果的公正性，这也是警务督察部门督察规范化建设的应有之 义。
（3）现场督察制度的建立，需要相关配套制度的跟进，并与之形成体系规范。要 将《公安机关督察条例》第四条的督察内容与依据现场督察派生出的具体督察方法，如明察、暗访、集中督察、专项督察、异地督察等进行有效分类、融合，依据实际工 作，制定现场督察的相关配套制度。
（4）加强异地督察制度建设。从全国的督察工作看，异地督察对于促进督察工作，提高督察效率和督察效果都起到重要作用，适应全国范围的大督察制度。异地督察制 度，是指某一督察机构的督察人员在上级督察机构的授权和组织下，对非辖区公安机 关及其人民警察的执法执勤活动进行的现场督察活动。异地督察的优势之一在于有效 地克服本地督察对于本地民警督察时的“熟人熟面孔”难于执法或者网开一面的问题，而异地督察有利于消除这种督察工作中的不正之风，取得严格、公正的督察效果。异 地督察另一优势在于，能够在督察人员不足的情况下，有效地调动全国的督察力量，推进全国范围内的公安中心工作。一方面异地的督察民警在参加整个督察活动中，能 够理解公安中心工作的精神实质和此项中心工作在全国各地的开展情况，在督察过程 中，发现工作开展中的问题和不足，并思考解决问题的方法，待异地督察结束后，将 在异地发现的问题及时向本级公安机关行政首长汇报，对工作开展进行改进，以克服 自身未发现且通常存在的问题，为公安中心工作的进一步推进创造良好条件。另一方 面异地督察中，可以起到互相学习的效果，真正让督察民警做到在干中学，学中干。异地督察民警在进行异地督察时，同时也是对异地督察工作的了解过程。对异地督察 机构的某些先进的理念会在专项督察有所体会，这会使督察民警在异地专项督察中进 行学习，从而节约了专门考察、学习的费用。4.3.4 民警维权制度的规范建设
就近几年来说，2006 年 1 月-5 月，全国共发生暴力袭警事件 1545 起，造成 11 名民警牺牲，164 名民警受重伤或者轻伤，1733 名民警轻微伤，暴力袭警月均 300 余 起。112007 年上半年，全国公安机关因公伤亡民警 3382 人，其中因公牺牲 170 人，因公负伤 3212 人。在执法中因暴力阻碍而牺牲的民警 23 人，负伤 1803 人，分别占 牺牲和负伤人数的 13.5%和 56.1%。12当前我国正处于社会转型时期，社会矛盾凸显和 刑事犯罪高发，袭警事件就是这种社会大环境下所凸显的问题之一。
公安部在《关于进一步规范警务督察工作的意见》中规定，警务督察部门要建立 维护公安民警执法权益工作机制。建立健全维护公安民警执法权益的工作机构，制定 侵害民警执法权益案件的受案、办理和处置的工作制度，建立公安机关执勤风险评估 机制、公安民警求助机制、澄清不实投诉的正名制度、重大案（事）件及时介入核查、通报制度和新闻发布制度等。《意见》中关于维护民警的合法权益作为警务督察部门 的一项重要工作。警务督察部门在督促民警加强工作的同时，也更要关心和维护民警 在执勤执法中的合法权益，当民警的合法权益被不法侵害后，警务督察部门要启动相 应的维权机制予以积极的保护，即对民警进行有效的维权。当前维权机制还没有完善，其主要原因：
12
李刚：《暴力袭警案月均 300 余起》，《人民公安报》，2006 年 7 月 25 日 王璇：《杨佳暴力袭警案的几点启示》，《前沿》2009 年第 4 期
（1）维权的法律法规不健全。目前保护民警执法权益的法律法规主要分散在《刑 法》、《治安管理处罚法》中，这些规定一般比较笼统，可操作性不强。人民警察在执 法活动中遇到不法侵害时，缺乏明确的保护规定，以法护警方面存在软弱与不足现象。（2）维护民警执法权的宣传力度不够。当前无论是公安机关还是社会舆论，都比 较注重对“文明执法、热情服务”的宣传，但对于民警执行职务时公民和组织应给予支 持协助和阻碍执法将受到严肃处理等方面宣传力度不够。一些舆论媒体对公安机关的 负面报道过多，客观上加剧了部分群众对公安机关的对立、反感情绪，影响了执法环 境。有的新闻刊物为了追求“可读性”，人为夸大事实，丑化公安队伍形象，无形中也 增加了民警的执法难度，给执法环境造成消极影响。
（3）执法环境复杂。随着我国社会贫富悬殊日趋扩大，社会矛盾也随之增多。一 些地方政府滥用警力，大大影响了警察在群众中的形象，致使一些群体性事件中，群 众直接把矛头指向民警。
（4）民警自身素质不足。一是个别民警执法为民的宗旨观念树立不牢固，存在以 管人者自居的特权思想，表现在执法中态度生硬、不听申辩、缺乏耐心；二是个别民 警在执法中工作不规范，易产生矛盾激发点；三是个别民警缺少工作经验，在执法中 不能控制情绪，做出一些不得体行为；四是缺少执法技巧，执法工作方法简单，没有 正确把握好严格执法和人性化管理之间的关系，存在着重处罚轻教育的倾向；五是民 警缺乏防卫意识，防卫意识是民警通过执法实践经验的积累或受一定指导思想的熏 陶，以及日积月累的教育训练养成的临场实战中的防卫运用和应变方法。目前，我国 民警多数没有养成良好的防卫意识。13六是民警缺乏维权取证意识。在执法受到侵害 时，大多民警缺乏维权取证意识，一些基层公安机关没有给民警配备录音录像设备，也是维权取证难的原因之一。
（5）民警执法过程中的防护装备不足。实践经验和成功做法表明，适当的防护装 备和防护措施对保护民警人身安全、震慑不法侵害行为具有明显的效果。但是，在执 法中一些单位对民警防护装备投入不足。
综上，维护民警的合法权益，不仅是从优待警的重要体现，而且是执法规范化建 设的重要方面。从优待警就要切身维护民警的合法权益，尤其是因公受到不法侵害，更要体现出组织对民警的关怀，物质补偿是一方面，重要的是精神上的安抚与慰藉，这对于民警能够重新投入到工作岗位具有重要作用。在执法无过错前提下，对于侵害 执法主体，应采取“零容忍度”。因为对任何犯罪包括轻微的违法犯罪的漠视和放纵必 将诱发滋生新的、更多的严重犯罪行为，公安机关在打击和控制犯罪方面如果不能保
顾益光 方奇应：《对警察防卫意识的思考》，《上海公安高等专科学校学报公安理论与实践》2009 年第 3 期，第 93 页
持强势，就不可能掌握社会治安的主动。14对于袭警、暴力抗法等严重妨碍公务行为，必须严厉打击，并上升到刑法层面调整；对于轻微侵害民警合法权益的行为，更应严 厉惩处以防止发展成为个别违法、犯罪分子漠视法律，公然挑衅法律的严重暴力犯罪。
警务督察部门是群众投诉民警不规范执法的主要部门，对于投诉，警务督察部门 必须客观公正的进行调查取证，对于有些不实投诉，警务督察部门一方面要做好民警 的维权工作，另一方面就要做好民警公正执法、严格执法的坚定支持者，积极消除民 警执法的后顾之忧，做好“有法必依、执法必严、违法必究”的坚强保障，保证法律法 规执行的严肃性、公正性。因此必须加强民警维权的机制建设。但就目前情况看，警 务督察部门关于民警维权机制建设，还存在不足。警务督察部门建立完善的维权制度 需要考虑以下问题：
（1）健全民警维权法律法规。维权法律法规的建立，是民警维权的前提和基础。警务督察部门要积极呼吁，将袭警等严重侵害民警执法权益的行为增设专门内容，以 健全、完善维权的法律法规。建议在《刑法》中增加打击侵害民警合法权益行为的专 有罪名，如“袭警罪”，以加强打击袭警行为的力度。如《新加坡共和国刑法典》中对 警察的权力制约和保障亦是将其放在有关公务员的规定内，规定详细，可操作性强。第十章是“藐视公务员法定权利罪”，共 19 条。受处罚的行为罗列细致，对“拒绝公务 员”的行为有 4 条针对 4 种情况加以处罚。在美国执法体制中，警察执法具有绝对的 权威，在警察执行公务时，任何与其身体上的接触均被视为违法，警察有权在保护自 己的前提下，对对方采取行动。按美国法律规定，警察在执勤过程中，可以出于自身 安全的角度考虑对可疑人员采取较为激烈的强制措施。15（2）健全维权工作机制和专门机构。维权机制的建立和完善，是公安民警维权的 重要保障。要建立快速查处机制，及时固定证据，一方面为查处案件提供保障，另一 方是对违法人员及嫌疑人员进行有效威慑；建立与检、法机关的维权会商机制，加快、加强对此类案件的公诉及审判力度；建立民警维权公职律师制度，16对民警的合法权 益进行有效保护。公安机关要建立“维护公安民警正当执法权益委员会”及其日常工作 办事机构。该机构要有公安机关的纪律检查、政治部、法制、装备财务等机构参加，以加大公安机关内部不同部门的维权协调。
（3）完善民警日常心理辅导机制。正确的心理辅导能缓解民警压力，使其在短期 内心理健康恢复正常。发达国家大多数警察机构均设立有心理治疗室、情绪宣泄室等
王辉忠： “以„零容忍‟、„零懈怠‟为导向构建新形势下的和谐警民关系”，《公安研究》，2010 年第 8 期，第 7 页 黎慈：《袭警事件下反思警察人性化执法的有效保障》，《上海公安高等专科学校学报公安理论与实践》，2010 年第 1 期，第 32 页
林天：“浅论公安机关设立公职律师岗的必要性和可行性”，《公安研究》，2010 年第 8 期，第 72 页
心理辅导机构，让警察心理状况在高风险环境中保持稳定。我国在这方面比较欠缺，还没有相关的文件进行规定，有些地方公安机关也建立了自己的心理治疗室，但没有 做到整齐划一，统一标准，建设不规范。对于遭到不法侵害的民警进行有效的心理辅 导，不仅体现人文关怀，更是能进一步帮助受侵害民警尽快恢复信心，这也是民警维 权建设的重要方面。
（4）正确把握舆论导向。充分利用各类新闻媒体，广泛宣传公安队伍中涌现出来 的先进人物和感人事迹，树立民警良好的社会公众形象。警务督察部门要建立与群众 进行有效沟通的平台，建立例行的新闻人制度，对于网络、报纸等新闻媒体所报道的 反映民警执法的问题，要及时向群众说明真相。确实有问题的，要及时查处，及时通 报，以消除猜疑；对于属于误传的新闻，要及时找相关当事人进行澄清。要掌握舆论 话语权最关键的就是“快”，即第一时间发布信息，公安机关“失声”，就会有谣言，“不说话”，就会有人趁机乱说，所以警务督察部门，必须建立与群众进行有效沟通 的渠道。17另外也通过宣传向公民进行教育，宣传民警执法的正当性，及妨碍执法的 严重后果。因此要有效的利用公安舆论，来改善警察与群众的公共关系。18 4.3.5 警务督察制度的信息化建设
公安信息化，简要的讲，就是信息技术（可以扩展人的信息功能的技术）在公安 工作领域中的具体应用。19信息化建设是推进公安机关社会管理创新，牵动警务机制 改革，提升动态环境下公安机关管控能力水平，推动新一轮公安工作发展进步的强大 引擎。抓住了信息化，就抓住了公安事业发展的未来。20信息化可以说是公安工作的 一次革命。同样，信息化建设也给警务督察工作开拓了前所未有的道路，也为警务督 察工作的发展带来了巨大的动力。警务督察的信息化建设，除了建立网上案件管理系 统外，重点建设网上督察系统。
网上督察就是充分利用科技手段，依托警务综合管理平台，对执法办案中 110 接 处警的反馈、现场情况的录音录像，治安及刑事案件网上流转，包括审批、处罚，网 上赃证物管理信息等进行全过程、全方位的监督检查。对讯问室等限制违法、犯罪嫌 疑人自由的场所，安装录音录像监控系统，将刑事传唤、拘传、刑事拘留、取保候审、监视居住、羁押等关乎公民人身权利的强制措施，置于督察部门的动态监督之下。对 被督察单位的违法、违纪案（事）件进行统计、分析，找出执法过程中或是队伍管理 过程中的风险点和普遍问题，提出有针对性的预警防范、整改措施，提升督察工作的 17 18 19 梁伟发：《关于做好涉警舆情应对工作的认识与思考》，《公安研究》2009 年第 10 期，第 7 页 吴航：《公安机关加强舆论引导的理论探讨》，《公安研究》2009 年第 10 期，第 67 页
梁慧稳：“公安信息化演进路径的诺兰模型分析”，《中国人民公安大学学报 社会科学版》，2009 年 4 月第 1 期，第 109 页
张越：“关于推动„三项建设‟和„三项重点工作‟科学健康深入发展的认识与思考”，公安研究》，2010 年第 6 期，《第 5 页
21效能。通过网上督察可以科学延伸督察触角，丰富督察手段，增强督察工作的针对性、精确性和时效性。
（1）提高了督察效率性。依靠有限的督察警力对公安工作和队伍建设各个方面开 展现场督察不可能做到全覆盖，有限的人力资源与广大、庞杂的公安工作内容形成了 鲜明的对比，做到百密不疏，从现实来讲是不可能做到的。网上督察应用系统的建立，有效解决了这一难题。
（2）提高了督察针对性。各级督察部门在开展现场督察前，能有针对性地通过网 上督察系统了解掌握被督察单位的实际情况，进一步明确了督察重点，增强了督察工 作的针对性、精确度。
（3）强化了督察动态性。现场督察是督察工作的基本形式，而网上督察是现场督 察的延伸和发展，丰富了督察的方式和手段，实现了实时、动态督察。实行网上督察，警务督察部门对民警执法活动做到同步督察、动态监督。
网上督察是警务督察的信息化建设的重要内容，其能够做到与现场督察的良性互 动与优势互补，为警务督察工作开拓新途径。进一步完善警务督察信息化建设要考虑 如下问题：
（1）全面更新督察理念。要敏锐地意识到，警务督察信息化建设，是缓解督察警 力不足、节约督察成本、提高督察针对性、时效性、保障性的有效手段，是实现科技 强警、信息强警的必由之路。
（2）警务督察信息化建设要坚持网上督察与现场督察的有机结合。网上督察也有 局限性，不可能覆盖所有警务活动，不能替代现场督察，而应该是现场督察手段的重 要补充。网上督察与现场督察的有机结合，将进一步发挥警务督察事前、事中的监督 优势，有效实现两者之间的“无缝对接”，起到事前精确制导、事中准确查纠的督察效 果，形成优势互补和良性互动，起到事半功倍的效果。
（3）警务督察信息化建设应提高网上督察信息的关联性和共享度。实现网上督察 信息的关联共享，是提高网上督察针对性和效率的关键。特别科学设计督察信息子系 统，实现高关联性和共享度，整合各类警务资源，梳理各类有用信息，对公安执法和 队伍建设的重要领域开展全方位、多角度的网上督察，发挥督察合力，提高实战效果。（4）健全警务督察信息化的应用机制。要把科学管理、规范应用作为提高警务督 察信息化程度的重要手段，建立健全各类工作机制和基础台帐，提高警务督察信息化 的规范性和实效性。规范机制的建设，促使督察民警开展信息化应用的自觉性、主动 性，使警务督察信息化走上了良性发展轨道。
2第 5 章 结
论
自 1997 年国务院颁布《公安机关督察条例》以来，在 13 年警务督察的工作实践 中，警务督察部门通过不懈的工作，在公安体系中发挥了公安内部监督的重要作用，取得了很大的成绩。实践证明，警务督察对推进公安中心工作、公安队伍管理等方面，具有独特和不可替代的作用，作为一个共识，这已经被广大公安民警深刻认识并接受。但是，任何一项制度的建立都不是一劳永逸的，在发展过程中会遇到各种各样的瓶颈，有自身体系制度的原因，也有外部环境需要解决的问题。但是，笔者深信随着我国社 会经济、政治的发展和公安建设的科技化、现代化，警务督察制度作为具有中国特色 的公安内部监督制度必然继续发挥其重要作用，为推进公安队伍的正规化建设做出应 有的贡献。
本文重点阐述如何进一步完善警务督察制度，文中的观点是笔者通过自身的实践，即警务督察部门在实际执行《公安机关督察条例》的督察过程中发现的一些制度性问 题，及如何进一步解决这些问题，以利于警务督察制度自身完善和长远发展，而所做 的认真思考。但是，由于目前研究警务督察制度的相关资料较少及笔者自身研究水平所限，其中的一些观点、理论明显还不成熟，特别是设想的一些制度在未来实际操作 中会出现何种问题未作详细而周密的理论推演。也正因为如此，抛砖引玉是笔者希望 达到目的之一，希望此文能够引起关心警务督察制度建设的研究者和决策者的一些思
考。
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[19] 张越：“关于推动„三项建设‟和„三项重点工作‟科学健康深入发展的认识与思考”，
第二篇：论我国人民陪审员制度的现状与完善
论我国人民陪审员制度的现状与完善
[摘要]陪审制作为公民直接参与司法活动的民主方式，有利于司法公正和司法民主，也有利于司法廉洁和司法监督，而我国人民陪审制尚处于不成熟阶段，在司法实践中已暴露了诸头问题，本文在结合陪审制的产生、意义及中国的社会现状，分析该制度存在的缺陷后，提出完善我国人民陪审员的几点设想。
[关键词]人民陪审员；必要性；意义；现状；完善
实践证明，我国的人民陪审员制度在人民法院的审判工作中发挥出了重要的制度，形成了人民司法的优良传统。它是全面推进司法改革、促进司法民主的重要举措，已经得到社会各界的普遍认同。但一直以来，无论是司法实务界还是法学理论界，对于我国人民陪审员制度的存废却进行着激烈的争执。虽然2004年８月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，欲起到定纷止争的作用，但此类争执仍未消弭。故当下对我国人民陪审员制度的探讨仍具有很强的现实及理论意义。
一、人民陪审员制度的产生及在我国的确立
(一)、简述国外陪审制度的发展历程
陪审制度作为一项诉讼制度在古代审判制度的基础上发展起来，源于公元前594年的古代希腊和罗马。这得益于雅典著名的政治家梭伦的改革①，从其实施过程可以看出陪审团人数的多少反映了所审案件重要性的大小。
现代的陪审制度肇始于欧洲中世纪②。英美法系最早采取陪审方式的是英国，如英国历史上著名的12人陪审团。在殖民地时期，英国殖民者就将陪审制度带到了美国，由此而知，美国的陪审制度完全是在借鉴英国的传统的基础上形成并发展的。
大陆法系最早采取陪审方式的是法国“加洛林”王朝③，虽然王权的一度扩张导致陪审制度逐渐消失。但法国大革命时期，为了反封建和推进民主的需要，法国引入了英美法模式的陪审制，并在司法制度的设计上突出公民权和对司法权力的制约，使其成为体现司法民主和主权在民宪政思想的一项重要制度。而由于拿破仑对德国的征服，陪审制度也被引进了德国。
(二)、简述我国陪审制度的发展历程
中国的陪审制度虽启萌于清朝④。但旧中国内忧外患的残酷现状导致中国法制建设举步维艰，公民权与司法权无法得到有力保障，陪审制也成了一纸空文。
新中国成立之初，在中国共产党的领导下，以抗战时期根据地陪审制度建设经验为基础，如著名的“马锡武审判方式”就采用的陪审制度，1949年《共同纲领》和1951年《人民法院暂行组织条例》规定了陪审制度。1954年宪法将其确认为一项宪法制度，其第75条明确规定:“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。”
但大跃进特别是文化大革命期间，军管人员代替法官办案，司法制度受到冲击和破坏，陪审制度也严重异化。1978年，中国开始恢复和重建司法制度，陪审制度得以重建。同年通过的《宪法》第41条规定:“人民法院审判案件，依照法律规定实行群众代表陪审的制度。”随后，1979年新颁布的《人民法院组织法》和中国第一部《刑事诉讼法》也做了规定。至此，陪审制度作为一项审判制度被确定下来，并具有强制性。由于人民民主意识的加强和我国政治体制改革的推进，使得人民陪审制度的价值倍受观注。
2004年８月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，这是社会各界不断努力探索的结果，为我国人民陪审制度的发展提供了新的契机。
二、人民陪审制度在中国是否应该保留及存在的意义。
（一）陪审制度是否应该保留
一直以来，无论是司法实务界还是法学理论界，对于我国人民陪审员制度的存废进行着激烈的争执。综合反对保留陪审制度的理由，主要有以下三点：
1、陪审制度不符合中国国情。由于中国几千年的封建专制统治，造成独立人格意识和民主意识淡薄，民众易屈服于权威。且中国是一个人情社会，民众历来是“重人情、轻法治”，审判易受人情的影响；
2、陪审人员难满足审判要求。民间挑选出的人民陪审员，虽然具有一定的法律意识和司法经验，但其审理案件的能力仍不具备，特别是案情复杂案件；
3、陪审费用易造成资源浪费⑤。人民陪审员参审支出的大量费用如误工费、食宿费、交通费等，这些费用大都是由法院从自身办公经费中支出。针对中国目前各级法院现状，承担此费用仍有很大压力。
针对上述三点反对意见，笔者一一评析，认为人民陪审制度需保留。
1、以发展的眼光看待中国的现状。我国经历漫长的封建社会不假，但并不能以此枉下我国人民屈服权力、反对参与司法的结论。从人民陪审制度在中国的发展历程就可看出，中国民众正从以往对权力的顶礼膜拜，一步步的以主人翁的姿态积极争取法律应该赋予自己的权利。我国的民主进程有目共瞩，公民的法律意识和法律知识都有很大的提高，以封建历程之久来否认陪审制度的存在观点难以立足；
2、以全面的视野理解陪审员的意义。陪审员就其法律专业素养及审判经验来讲，的确不如职业法官，容易受感情的影响和伪证的迷惑，有时对复杂的案件较难做出准确的判断和了解。但从判断事务上讲，陪审员能从社会伦理和社会一般价值标准出发看待问题，具有能正确反映民意的优点。选取最合理之理由，在案件审判做到合法的同时最大程度的合理化，这也符合当代中国审判的要求。
3、以理性的价值观领悟司法效率的本质。本人认为陪审制度是涉及司法公正的问题，司法效率与司法公正并不属于一个层面，当发生抵触时，应当优级先考虑司法公正的问题。
（二）人民陪审制度存在的意义
人民陪审制度的存在有其深刻的意义。其价值主要体现在它的司法民主价值和司法工具价值。
1、司法民主价值。人民陪审员制度的司法民主价值是指陪审制度在维护公众的民主权利方面的价值，它是陪审制度在形成过程中所追求的初始价值，或者说是陪审制度的内在价值，它体现在人民陪审员参与法庭审理的过程之中。
（1）、人民陪审员制度体现社会主义民主。民主是陪审制存在的基础和实现的方式，是陪审制的核心，民主贯穿于陪审制始终。
一方面，人民陪审制符合我国政治体制的要求。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民陪审员制度是我国民主制度的重要组成部分，是人民司法工作依靠群众的重要形式，是实现社会主义司法民主的重要方式和途径。人民通过陪审方式参与司法活动，直接感受到参与了国家审判权的行使，是真正行使民主权利的一种形式，体现了人民群众是国家的主人。
另一方面，人民陪审制加快我国民主建设的进程。人民群众管理国家、建设国家的积极性，司法民主被视为实行陪审制度的正当化理由，陪审制度是司法民主的象征和宣示。人民陪审员制度已成为人民司法工作依靠群众的重要形式，人民陪审制度体现了人民群众参与司法的民主化进程，也调动了人民群众参与司法的积极性和能动性，对加强我国的民主与法治建设起到了一定的积极作用。
（2）、人民陪审员制度监督司法权力行使。广大人民群众通过人民陪审员制度直接参与司法过程中，可以对司法权行使进行直接的、面对面的监督。
一方面，人民陪审员监督震慑于法官的一言一行。如果一名法官与陪审员共同审判，则该法官在各种诱惑面前一般要三思而后行。一位法官对陪审员陪审这样表述:“感到不仅双方当事人的眼睛在注视着我，旁听群众的眼睛在注视着我，而且陪审员的眼睛也在注视着我，这是一种无声的监督。”
另一方面，人民陪审员监督贯穿于案件的审理过程。人民陪审员在具体的个案中参加案件的调查取证的全过程，相对于其他公民而言，更容易发现问题。由于人民陪审员与法院的利害关系不大，他们也更容易在司法审判中揭露自己在案件中发现的问题，从而更容易防止法官在审判过程中搞“暗箱操作”。
（3）、人民陪审员制度促进法制教育发展。审判法庭可以说是一所内容丰富范围极广的普法教育课堂。陪审员制度对于增进公民的法律知识具有很好的促进作用。
一方面是人民法院对人民陪审员的教育与宣传。人民以陪审员的资格参加审判，也能受到国家的管理教育，受到严格的遵守法律锻炼。人民陪审员通过直接参与审判活动，亲身经历有关诉讼程序、证据采纳规则、审理裁判过程以及法律适用等，相当于自己接受了一堂生动的法制教育课，不仅可以学到许多法律知识，而且从亲身经历的案例中获得启发和教训。
一方面是人民陪审员对人民大众的传播与辐射。由于人民陪审员来自于社会大众，他们还把自己参加审判所受到的教育锻炼输于广大人民，回到大众中去，他们可以通过向其他群众讲述自己陪审的经历，以及他们从中获取的法律知识传播给更广泛的人们，从而对全社会起到普法宣传的教育功能。一位伟大的历史学家曾把它说成是“有利于国家和平发展和进步的一种最强大的力量”。
2、司法工具价值。人民陪审员制度的司法工具价值是指陪审制度的外在价值，它的实现体现在纠纷的化解和裁判结果的正当功能上，集中体现在陪审员参加的审判所能够产生的理想结果上。这一价值实际上是现代陪审制度在形成过程中逐步显现出来的。
（1）人民陪审员制度有利于促进司法公正。一般来说法律只是原则性的、有限的条文，且于现实生活具有滞后性。面对丰富的社会生活，其规定难免有所漏洞。因此法官在审判过程中，常常需要借鉴社会生活经验，借鉴社会公认的公平、正义原则。而法官由于其职业特点和生活圈层的限制，对社会公众公认的公平、公正原则和社会公众的良心，对社会生活方方面面的经验难以全面了解和体验。人民陪审员大多来自基层，熟悉社会，了解民情民意，他们的大众性思维，可以与职业法官的职业思维形成有效互补，矫正法官的职业偏见，督促法官养成公正的职业道德，进而促进司法公正。
（2）人民陪审员制度有利于广纳公众智慧。⑥陪审员的专业知识优势可以弥补职业法官知识结构单一的缺陷，进而保障司法公正。目前我国很多法官在案件的法律适用上研究的比较深入，能利用一些法理来分析解决现实中的法律问题。但对于法律以外其他一些专业性很强的领域如金融、财会、房地产、股权等研究的不够专业、深入，而一旦出现类似领域的纠纷案件，知识的匮乏成为案件审理中的一种欠缺。而陪审制度却完全可以克服这种缺陷，它通过充分利用社会上丰富的人才资源，吸收各行各业的专家参与审理此类案件，形成较为科学完善的文化、智力和专业结构，陪审员和法官发挥知识互补的实力，大大提高了法官专业化审判水平，弥补了法官的专业知识缺陷，从而有效避免做出不公正的裁判。
三、我国人民陪审员制度的现状
我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权利属于人民，人民陪审制是人民当家作主，参与国家管理活动的一种重要形式，具有不可缺少性，但它在我国审判实践中反映出来的问题是不容忽视的。
（一）人民陪审员代表的片面性
1、人民陪审员产生方式的制约性。从人民陪审员的产生来看，一种是选民选举或有关单位推荐产生，另一种是法院（长期或临时）聘任。法律法规并未对两种选任方式做具体规定，过于笼统。在实践中，单位推荐和法院长期聘任的方式较为常见，法官总是希望由那些曾与自己意见相合，甚至习惯于听从自己的陪审员合作，因此，陪审员与法官组成合议庭相对稳定，这样就使陪审员参加审判工作的比率相差较大。这也造成了实际担任陪审员的只是公民中的极少数人，而不是普遍的。
2、人民陪审员任命期限的模糊性。从人民陪审员的任期来看，陪审员任期一般为五年，并可连任，这就使得陪审员的资格相对稳定。并不会使极少数人才有可能成为陪审员的情况有根本的变化。许多已经担任过陪审员的人在任期届满后仍可能保留在新的陪审员名单中。因此，陪审员由少数人担任的情况是较普遍的现象，这样就使陪审员所代表的范围大大缩小。与陪审制度的本质—司法民主相悖。
（二）人民陪审员作用发挥的约束性
1、人民陪审员素质判断过于单一。从陪审员的素质来说，人民陪审员被要求具备大专以上的文化程度，但仅仅对学历的要求仍难以满足陪审员的现实需要，也无法判断一个人分析问题的逻辑能力，特别是遇到案情比较复杂的案件，由于受其业务实力与法制素质的限制，陪审员很难把握事实，正确地分析证据，从而导致人民陪审员制度流于形式，陷于被动。
2、人民陪审员考核机制不够健全。人民陪审员在审判中与法官享有同等的权利，同样应该也应与审判员有同等的义务，其在审理案件时违法违纪也应按审判员违法违纪责任追究办法处理。但就目前对陪审员的管理上看，尤其在错案追究责任上，主审法官是第一责任人，现行的法律对陪审员过错没有具体追究责任的措施，这样，不仅弱化了陪审员陪审义务，也助长了陪审员合而不议的风气。
（三）人民陪审员管理上缺乏可操作性
1、人民陪审员管理机构不够专业。审判工作需要陪审员到法院履行职务，则在法院内设臵专门机构对陪审员进行管理，保证人民陪审员制度的落实是非常有必要的。但在现实中，人民法院并没有设臵相应的专门机构，或者有专门机构也形同虚设。
2、人民陪审员身份保障不够健全。在身份保障方面，人民陪审员的地位和待遇都比较低。虽然《决定》第十九条规定人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院和司法律行政机关业务经费，由同级财政予以保障，但在实际执行过程中，由于地方财政紧张，人民陪审员经费难以足额保障，致使人民陪审员对其价值产生怀疑。
3、人民陪审员培训制度不够科学。在培训方面，大多数法院对陪审员进行了任前培训以及每年一次的为期两三天集中业务培训，但这种培训取得的效果为短期的，一名人民陪审员需要经过长期的学习和培训，各方面素质才能得到提高，才能更好地发挥作用。
四、完善我国陪审制度的对策和建议
（一）从人民陪审员的选任要求和程序上，提高人民陪审员的代表性
1、人民陪审员素质判断方式的多元化。鉴于陪审制度的本质，在人民陪审员的选任上应强调其广泛性、代表性。在陪审员的资格上，陪审员的文化程度是一个值得注意的问题，这里所说的文化程度并不是专指法律方面的知识，还包括一定的常训和逻辑思维能力。像如今的公务员招考，分笔试与面试。笔试内容全面，涉及范围广，以更好的判断考生的知识面，面试题目新颖，切合社会现状，以更好的判断考生的应变与表述能力。
2、人民陪审员程序选任方式的合理化。为确保陪审员的素质，陪审员应选举产生，陪审员的选举应当独立进行，各级人大常委会成立人民陪审员任选委员会，为避免不必要的浪费，陪审员的选举可与基层人民代表的同步进行，这样做可以不断更新陪审员，使陪审员的代表范围更为宽广。根据案件的数量，确定当先陪审员在总人口中所占的比例，一般情况下不宜比例太小，从而影响案件的审理。陪审员先出后，陪审员名单由选举委员会掌握，法院审判案件前，可委托选举委员会随机抽取一定名额的陪审员参加审判，选出的名额应多于审判时之名额，以备控辩双方提出回避或庭审期间陪审员生病等事实出现时使用，这样做，可以杜绝出于各种考虑指定陪审员进行审判。
（二）从人民陪审员的任期与追责上，提高人民陪审员的责任意识
1、任期上主张不加期限。人民陪审员是否需要规定任期这个问题上，本人认为不需要规定陪审员的任期，而是符合规定的并通过法定途径产生的陪审员一旦确定就具有陪审员的资格，第二年再由县（区）级人大常委会对以前确定的陪审进行资格复审，如有不符合条件的撤销其陪审员资格。一方面节约陪审员新旧更替带来的资源浪费，如新进人员的培训费等，一方面一年一次的资格复审，无形中也加强了人民陪审员的自律。
2、追责上主张权责分明。从《决定》可以看出，人民陪审员与法官在审判中享有同等的权利，但法官是案件的第一责任人，人民陪审员在错案追究上不承担责任，这是导致陪审员审判中责任意识不强的一个重要原因。陪审员在享有权利的同时，应同样履行与审判员同等的义务，准时到庭，及时做好庭前准备工作，积极参与庭审活动，陪审员应当自始至终参加一个案件的审理活动，如果陪审员无正当理由不能按时执行职务或者拒绝履行职务的人民法院可以对其予以罚款或其他惩罚措施。
在陪审员的职权上，⑧美国的陪审员职权是对被告是否有罪作出裁决，而适用法律则交给法官，由法官判处其应适用的刑罚。我国可以借鉴这种权限划分，明确规定人民陪审员只做那些他们自己能够做到的。并且是做得好的事，即只认定案件事实问题。如法庭陈述的真假，或者当庭举出的合部控诉和辩护证据能否令人信服的得出被告人有罪或无罪，这是凭借普通大众的日常生活经验就可得出的正确结论的问题。
（三）从人民陪审员的管理上，健全人民陪审员的管理机制
1、加强对人民陪审员的培训管理。设立对人民陪审员的专管机构，加强人民陪审员的培训，提高人民陪审员的素质，也是为了更好的服务于审判。
一是对陪审员定期培训，定期组织陪审员学习法律知识和观摩法院的庭审活动，让陪审员学习掌握新颁布的法律法规，从而不断提高陪审员的素质，提高其履行职责的能力。石门县人民法院高度重视人民陪审员在庭审中的作用，不仅对人民陪审员予以定期培训，同时对于影响较大的典型性案件组织全体人民陪审员旁听，反响甚佳。
二是吸收陪审员作为法官业余学校学员，邀请陪审员参加对某些新型案例的研讨等。
三是注重庭前准备，可以在开庭前将起诉书、答辩状送人民陪审员一份，让其了解案件的基本情况或争议焦点，引导陪审员熟悉相关法律条文，更好地发挥其在审判过程中的作用。同时还要提高具有专业知识的陪审员的比例，如医疗卫生人员、工程技术人员等，这样可以使审理一些比较专业的案件，如医疗案件、工程争议案件时，陪审员的专业知识和审判人员的法律知识形成一个优势互补，从而提高案件的审判质量。
2、健全人民陪审员考核约束机制。
一是健全考核约束机制。可以考虑同人大协商制定专门制度考核约束人民陪审员的工作，对无故推脱不参加庭审的人民陪审员采取相应的措施予以约束。人大每年对人民陪审员工作进行综合测评，将考核结果备案，作为下次推荐人民陪审员候先人时的参考。
二是实施单独序列考核管理。法院可以成立人民陪审员办公室，由政治处来负责对陪审员的选任、资格审核、校训，受理当事人要求人民陪审员参审的申请、通知到法院履行职务、支付报酬。对人民陪审员进行考核、惩戒等管理工作。对表现突出的，应采取适当方式予以表彰，这样既便于考核和管理，又有利于确保人民陪审员依法履行职责。
3、落实人民陪审员的保障条件。上级法院应会同司法行政部门，报请各级人大，明确陪审员名额及陪审员经费标准，协调各级政府财政部门，追加财政预算，今后每年列入正常财政预算，保障陪审员培训和履取经费⑦。法院明确规定根据陪审的次数或时间长短给予相应的报酬，消除陪审员在物质保障上的后顾之忧。从法律上明确对陪审员人身案例的保障，对打击、报复陪审员的诉讼参与人或其他人员要给予严惩，消除陪审员陪审时的后顾之忧。
①陈盛清主编：《外国法制史》，北京大学出版社1982年版，第39页。
②③④王利明：《我国陪审制度研究》，浙江社会科学2000年第1期，第55页。
⑤王敏远《中国陪审制度及完善》，载于《法学研究》1999年第4期。
⑥刘家兴：《新中国民事程序理论与适用》第117页。⑦程雷：《人民陪审制度的现状及思考》，载《人民司法》1997年第5期。
⑧龙宗智：上帝怎样审判[M].北京.法律出版社2006.On the Status Quo and Perfection of People’s Juror System
[Abstract] Jury system, as a democratic way for citizens to directly participate in judicial activities, is conducive to judicial fairness and judicial democracy as well as judicial honesty and judicial supervision.However, people's juror system in our country is still at an immature stage and has been exposed in judicial practice.After discussing the birth and the significance of the jury system and the current social conditions in China, this article analyzes the shortcomings of the system, and proposes some suggestions on how to improve the people's jury in our country.[Key words] people's juror;necessity;meaning;current situation;perfection Practice has proved that the people's juror system in our country has played an important role in the trial of people's courts and has formed a fine tradition of people's justice.It is an important measure to promote judicial reform in an all-round way and promote judicial democracy.It has been widely recognized by all walks of life.However, no matter from the field of judicial practice or legal theory, there has been a fierce dispute over the existence and abolition of the people's jury system in our country.Although the 11th meeting of the Standing Committee of the Tenth National People's Congress on August 28, 2004 adopted the “Decision on Perfecting the System of People's Jurors,” which is intended to play a role in determining the extent of the dispute, such disputes have not yet been settled Eliminate.Therefore, the discussion on the people's jury system in our country still has very strong realistic and theoretical significance.First, the people's jury system and the establishment of our country(A), briefly describe the development of jury system in foreign countries As a litigation system, the jury system developed on the basis of the ancient judicial system originated from ancient Greece and Rome in 594 BC.This is due to the reform of Solon, a famous Athens politician.From its implementation, it can be seen that the number of juries reflects the importance of the case under trial.The modern jury system started in medieval Europe ②.Anglo-American legal system is the earliest jury way the United Kingdom, such as the famous 12-person jury in the history of Britain.During the colonial period, British colonialists brought the jury system to the United States.From this we can see that the jury system in the United States was formed and developed solely on the basis of British tradition.The earliest jury trial in the civil law system was the French “Carolingian” dynasty3, although the jury system gradually disappeared once the expansion of the monarchy.However, during the French Revolution, in order to counter feudalism and promote democracy, France introduced the jury system of the Anglo-American legal model and highlighted the citizenship and restriction of judicial power in the design of the judicial system, making it the embodiment of judicial democracy and sovereignty over the people An Important System of Constitutional Thought.Due to Napoleon's conquest of Germany, jury system was also introduced into Germany.(B), briefly describes the development of jury system in our country Although China's jury system started in the Qing Dynasty ④.However, the brutal current situation in the old China caused the difficult legal construction in China, civic rights and judicial power can not be effectively protected, and jury system has become a dead letter.At the beginning of the founding of New China, under the leadership of the Communist Party of China and based on the experience of building a jury system in the base area during the War of Resistance Against Japan, such as the jury system adopted by the famous “Ma Xiwu Trial Method,” the “Common Program” of 1949 and the “People's Court of 1951 Interim Organization Ordinance ”provides for the jury system.The 1954 Constitution recognized it as a constitutional system and Article 75 of the Constitution clearly stipulates: “People's courts shall try their case in accordance with the law in the trial of the people's court case.” However, during the Great Leap Forward, especially during the Cultural Revolution, military personnel took the place of judges for handling cases, the judicial system was attacked and destroyed, and the jury system also suffered serious alienation.In 1978, China began to restore and rebuild the judicial system, and the jury system was rebuilt.Article 41 of the Constitution, passed in the same year, stipulates: “The people's court shall try the case in accordance with the law and carry out the system of mass representation of the jury.” Subsequently, the newly promulgated “Organization Law of the People's Court” in 1979 and China's first “Criminal Procedure Law ”Also made provisions.At this point, jury system as a trial system has been established, and mandatory.Due to the strengthening of the people's democratic awareness and the advance of the political system reform in our country, the value of the people's jury system has been greatly watched.On August 28, 2004, the 11th meeting of the Standing Committee of the Tenth National People's Congress passed the Decision on Perfecting the System of People's Assessors, which is the result of continuous efforts by all walks of life in the exploration and development of the system of people's jury in our country Development provides a new opportunity.Second, whether the people's jury system should be retained in China and its existence.(A)whether the jury system should be retained All along, both judicial practice circles and jurisprudence circles have fierce arguments over the existence and abolition of the people's jury system in our country.The reasons for comprehensively opposing the retention of the jury system are as follows: 1, jury system does not meet China's national conditions.Due to China's several thousand years of feudal autocratic rule, resulting in an independent personality and a weak sense of democracy, the people easily succumbed to authority.And China is a humane society.The people have always been “paying attention to the human race and ignoring the rule of law.” The trial is susceptible to the influence of human beings.2, jury staff difficult to meet the trial requirements.Although the people's jurors selected by the people have certain legal awareness and judicial experience, they still do not have the ability to handle cases, especially the complicated cases;3, jury fees easily lead to waste of resources ⑤.People's jurors participating in a large expenditure of expenses such as the loss of working time, boarding fees, transportation expenses, etc., most of these costs are spent by the court from their own office expenses.In response to the current status of courts in China at various levels, there is still a lot of pressure to bear this cost.In response to the above three points of objection, the author one by one comment, that the people's jury system needs to be retained.1, look at the status of China from a development perspective.Our country experienced a long feudal society is not fake, but not in vain under the people of our country to submit to the power, the opposition to participate in the conclusion of the judiciary.From the development process of the people's jury system in China, we can see that the Chinese people are paying their own rights to fight for power proactively in a step-by-step approach based on their own masters' attitude.The democratic process in our country has a clear view of both the public interest and the law.Citizens have great improvement in their legal and legal knowledge.It is hard to gain a foothold to deny the existence of the jury system by the long history of feudalism.2, a comprehensive vision to understand the meaning of jury.Jurors, in terms of their professional legal literacy and trial experience, are indeed not as good as professional judges, susceptible to feelings and perplexity of perjury, and sometimes difficult to make accurate judgments and understandings in complex cases.Judging matters, however, the jurors can perceive issues from the perspective of social ethics and social common values and have the advantage of correctly reflecting public opinion.It is also in line with the requirements of contemporary China's trial that the most reasonable reason should be chosen to maximize its legitimacy in the trial of the case.3, with rational values to understand the essence of judicial efficiency.I think the jury system is a matter involving the fairness of the judiciary.Judicial efficiency and judicial fairness do not belong to one level.When there is a conflict, we should first consider the issue of judicial fairness.(2)the significance of the people's jury system The existence of people's jury system has its profound significance.Its value is mainly reflected in its judicial democratic value and judicial tool value.1, the value of judicial democracy.The judicial and democratic value of the system of people's jurors refers to the value of the jury system in safeguarding the democratic rights of the public.It is the initial value of jury system in the process of its formation, or is the intrinsic value of jury system.It is reflected in the people's jury system Members participate in court proceedings.The company is located in:(1)People's jury system reflects socialist democracy.Democracy is the basis of jury system and the way to realize it.It is the core of jury system.Democracy runs through jury system.On the one hand, people's jury system is in line with the requirements of our political system.Our country is a socialist country under the people's democratic dictatorship.The system of people's assessors is an important part of our democratic system.It is an important form by which the people's judicial work relies on the masses and an important way and means to realize socialist judiciary democracy.People participate in judicial activities through jury methods and feel directly involved in the exercise of the nation's judicial power.They are a form of truly exercising democratic rights and reflect that the people and the masses are the masters of the country.On the other hand, the people's jury system will speed up the process of democratic construction in our country.The people's enthusiasm in administering the country and building the nation and judiciary democracy are regarded as justification for the jury system.Jury system is a symbol and declaration of judicial democracy.The system of people's jurors has become an important form by which people's judicial work relies on the masses.The system of people's jury reflects the people's participation in the process of democratization of the judiciary.It also mobilizes the enthusiasm and initiative of the people in judiciary participation and plays an important role in strengthening the building of democracy and the rule of law in our country To a certain positive effect.(2)People's assessor system supervises the exercise of judicial power.The majority of the people directly participate in the judicial process through the system of people's jurors and can exercise direct and face-to-face supervision over the exercise of judicial power.On the one hand, the people's assessors monitor and deter the judge's words and deeds.If a judge and jury co-judge, then the judge in the face of all kinds of temptation to think twice before you go.One judge said to the jury jury: “I felt not only the eyes of both parties watching me, the eyes of the masses watching me, but also the jury's eyes watching me, which is a silent supervision.” On the other hand, people's jury supervision runs through the case.People's assessors in the specific case to participate in the case of investigation and evidence collection process, compared to other citizens, the more likely to find the problem.As people's jurors have little stake in the court, they are also more likely to expose their own problems found in the case in judicial trials, making it easier to prevent judges from engaging in “black hat” operations during the trial.(3)People's jury system to promote the development of legal education.The trial court can be said to be a very rich and extensive popularization education classroom.Jury system for promoting the legal knowledge of citizens has a very good role in promoting.On the one hand, it is the education and propaganda of people's court on people's assessors by people's courts.People participate in trials with jury qualification, but also receive state management and education and are subject to strict compliance with the law.Through direct participation in trial activities, people's jurors first hand to experience the relevant procedures, the rules for the adoption of evidence, the trial of the referee process and the application of law, which is equivalent to accepting a vivid legal education class, not only can learn a lot of legal knowledge, Experience and lessons learned from the experience of the case.On the one hand, it is the spread and radiation of people's jurors to the public.Since the people's jurors come from the general public, they also lose their education and training they have participated in the trials to the masses and return to the public.They can tell other people about their jury experience and the legal knowledge they have gained from them Disseminate it to a wider range of people and thereby educate society as a whole.A great historian once described it as “one of the most powerful forces conducive to the peaceful development and progress of the country.” 2, the value of judicial tools.The value of judicial tools in the system of people's jurors refers to the external value of the jury system.Its realization is reflected in the proper function of the dissolution of the dispute and the result of the refereeing, and is embodied in the ideal result that the jury members can participate in.This value is actually the gradual emergence of the modern jury system in its formation.(1)People's jury system is conducive to promoting judicial justice.In general, law is only a principled and limited provision and lags behind in real life.Faced with rich social life, its provisions will inevitably be loopholes.Therefore, during the trial, the judge often needs to learn from the experience of social life and draw lessons from the socially accepted principle of fairness and justice.Judges, because of their professional characteristics and the limits of the living circle, recognize the fairness and fairness of the general public as well as the conscience of the public, and find it hard to fully understand and experience all aspects of social life.Most of the people's jurors come from grassroots level, are familiar with society, understand the conditions of public opinion and public opinion, and their popular thinking can complement the occupational judge's professional thinking effectively, rectify the judge's professional prejudice, urge judges to develop fair professional ethics and promote judicial fairness.(2)People's jury system is conducive to 广纳 public wisdom.⑥
The professional expertise of jurors can make up for the single defect of the professional judge's knowledge structure and thus guarantee the judicial fairness.At present, many judges in our country have studied more deeply on the application of law in cases and can use some jurisprudence to analyze and solve the legal problems in reality.However, some fields of specialization other than law are less specialized and in-depth than those specialized in finance, accounting, real estate and stock rights.In the event of disputes in similar fields, the lack of knowledge has become a deficiency in the handling of cases.The jury system can completely overcome this defect.It takes full advantage of the abundant human resources in society and recruits experts from all walks of life to participate in the trial of such cases to form a more scientific and complete cultural, intellectual and professional structure.Jurors and judges Give play to the strength of complementing each other's knowledge, greatly improve the level of judges 'professional judgment, make up for the defects of the judges' professional knowledge and effectively avoid making unfair judgments.Third, the status quo of the people's jury system in our country China is a socialist country under the people's democratic dictatorship and all its rights belong to the people.People's jury system is an important form of the people's masters and their participation in state management activities.It is indispensable, but it reflects the problems in our country's trial practice Can not be ignored.(I)One-sidedness of the representative of the people's assessors 1, the constraints of the way people's jurors produce.Judging from the emergence of people's assessors, one is the election of voters or the recommendation of relevant units, and the other is the appointment of courts(long-term or interim).Laws and regulations do not make specific provisions on the two options, too general.In practice, the unit recommendation and long-term appointment of the court are more common, and the judge always wants to cooperate with those jurors who have used their own opinions and even accustomed themselves to hearing from oneself.Therefore, jurors and judges form a relatively stable court, so that The rate of participation of jurors in trials varies widely.This has also resulted in the fact that only a handful of citizens are jurors, not universal.2, the jury of the ambiguity of the term of appointment.Judging from the term of office of the people's assessors, jurors generally hold a term of office of five years and be eligible for reelection, thus making jurors relatively more qualified.Does not fundamentally change the situation in which very few people are likely to be jurors.Many who have served as jurors may still remain on the new jury list after the term expires.Therefore, it is more common for jurors to be members of minorities, thus greatly reducing the scope of jurors.And the nature of jury system-the opposite of judicial democracy.(B)the role of people's jury play binding 1, the people's jury quality judgment is too single.In terms of the quality of jurors, people's jurors are required to have a college education or above.However, the requirements of academic qualifications alone can not satisfy the actual needs of jurors nor can they judge the logic ability of a person to analyze problems, especially when they encounter Due to its limited business conditions and the quality of the legal system, jury members find it difficult to grasp the facts and correctly analyze the evidence.As a result, the people's jury system is in a passive state.2, the assessment mechanism of the people's jury is not sound enough.People's jurors shall enjoy the same rights as judges during the trial.Equally, the people's assessors should also have the same obligations as the judges.When they try the case, the law and discipline should also be handled according to the accountability of the lawbreakers and violators.However, judging from the current management of jurors, in particular, the trial judge is the first responsible person for the investigation of the wrong case, and the current law imposes no liability on jury members
第三篇：论我国罚金制度的现状与完善
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论我国罚金制度的现状与完善
韩艳春
罚金是人民法院判处犯罪分子向国家缴纳一定数额金钱的刑罚方法。我国现行刑法顺应世界刑罚立法潮流，改变过去片面强调生命刑和自由刑的立法倾向，引入经济刑罚观，扩大了罚金刑适用范围，这无疑是立法上的重大进步。但是修订后的刑法在罚金刑的数额、罚金刑的执行等方面规定过于原则，审判实践操作困难，明显存在罚金数额混乱，空判现象严重等不容忽视的问题。我国《刑法》第五十二条、第五十三条对于罚金刑仅作了较原则的规定：“判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额。”“罚金在判决指定的期限内一次或者分期缴纳。期满不缴纳的，强制缴纳。对于不能全部缴纳罚金的，人民法院在任何时候发现被执行人有可以执行的财产，应当随时追缴。如果由于遭遇不能抗拒的灾祸确实有困难的，可以酌情减少或者免除。”罚金刑的适用条件可以概括以下三个方面：
1、经济犯罪，这是适用罚金的主要对象。
2、经营利、贪财为目的的犯罪，大多数可适用罚金。
3、其他轻罚。在实践中，法官也是根据被告人的犯罪金额大小和犯罪情节来确定罚金数额的，这就造成了罚金刑的不平等和无法执行的后果。这同样值得我们重视，在今后的立法中需要不断完善。
一、适用中存在的问题
1、罚金数额缺乏统一的标准。根据《刑法》第五十二条的规定，罚金的多少以犯罪情节来定，确定罚金数额的依据不明确。在审判实践中，由于罚金伸缩性很强，弹性很大，而每个审判人员的观点角度不同，造成了对同一类案件
判处不同数额罚金的后果，突出表现为被告人的犯罪情节和判处主型一致，所判罚金却很悬殊。如果法院在办理刑事案件时，凭借主观判断、随意甚至滥用罚金刑，直接把收取罚金作为谋利的工具，就是适用罚金中的一种最可怕的腐败现象。当前我国审判人员的素质参差不齐，立法上赋予审判人员过多的自由裁量权，又给其营造了一个谋取私利的温床，使权钱交易自然而生，再加上这些交易都是在法律规定中的阳光操作，很难打击。
2、罚金刑的滥用造成法律失衡。在审判实际中，法院和审判人员受利益的驱动，罚金会作为一个重要的量刑情节予以考虑，在适用量刑及自由裁量权时往往把被告人是否交纳罚金和交纳罚金的多少作为前提来考虑。被告人只要交纳了一定数量的罚金，其量刑结果可能是刑法所规定的最低刑或者在法定刑以下量刑处罚，以罚代刑，至于其它条件，可以自由裁量。罚金适用不当的问题，违背了罚金的立法初衷和罪刑相适应原则。有的被告人因主动缴纳了罚金，而人身刑相对较低，甚至出现同一案件中作案次数、金额相差不大的被告人，也因有无缴纳罚金而判处刑期不同的人身刑，有的则是因为一人缴纳了罚金，而其他人也随之受益。这样一来，刑罚不但不能起到惩罚和教育的目的，而且还会给犯罪分子及其家属和社会造成用钱就能买刑，有钱者就可以犯罪而不会被处罚的不良影响。对严肃的法律来讲，就失去了法律面前人人平等的权利，使少部分犯罪分子到得了不应得到的自由，使刑法的惩罚作用减弱，可以说是纵容了犯罪，在惩罚犯罪的同时，制造社会危害因素。
3、罚金刑造成的亲属株连。犯罪人在犯罪前大部分为无业人员，或社会闲散人员，在犯罪后所得财物往往会挥霍一空，归案后根本不可能再有财物来缴纳罚金。对被告人判处罚金，一般应在判决生效后缴纳，由于交纳罚金在现实中会作为量刑的重要情节，于是犯罪人的家庭成员为了给其减轻处罚，会尽最大的努力帮被告人预先交纳罚金。我国的经济发展不平衡造成了贫富差距，使得在同等数额罚金的人所承受的能力甚远，对于一些家庭生活条件较好的人来说，罚金是无所谓的，只要能从轻处罚，多罚也愿意。但对于那些家庭条件不好的人来说，罚金却是沉重的痛苦和负担，这时其亲属因为害怕不能交纳罚金而受到严历的刑罚，就会极力借钱，变卖值钱的东西来缴纳。特别是在未成年人犯罪中，出于父母的职责和关爱，这种现象更为严重，这就造成了一人犯罪数人担责的现象。
4、罚金难于执行，使罚金型有罚无实。只要在案件处理过程中，没有收缴到罚金，那么将会使罚金根本无法再继续执行，因为犯罪人在服刑时无法执行，刑满释放后，法院又无法跟踪其去向。而且法院没有办法摸清执行人的财产状况，为了搞清犯罪人的经济情况，有的法官只能在法庭审理中对被告人进行询问，但这种询问根本没有效果，因为明知自己要坐牢的被告人，他不可能在被刑法剥夺了人身权时，再把自己的财产拿出来。即使能找到执行对象的也是无力缴纳，或缴纳数额严重不足，或隐慝财产拒不缴纳，致使罚金刑得不到执行，流于形式，使得缴纳罚金者感到吃了亏，未缴者暗自高兴，有失法律的严肃性。到最后法院的罚金执行案件只能中止或者终止执行，在社会上产生“坐了牢就可以不用缴罚金”的不良影响，以为坐一年牢就可以抵多少罚金。
二、我国罚金刑的执行现状
我国刑法大量规定了罚金刑，罚金刑适用率高达40%以上，虽然罚金刑越来越发挥着公正与效益兼容不可替代的作用，但是在现有条件下，社会成员存在贫富悬殊的差别，很难真正实现处罚上的平等，这种客观现实的存在必然影响
罚金刑的执行。同时，由于我国罚金刑制度在立法上的缺陷和司法实践的不足，使罚金刑执行工作陷入困境，影响了罚金刑的刑罚效果。从当前罚金刑的执行情况看，其存在的问题主要表现在以下几个方面：
1、罚金刑执行对象财产状况不明确，造成执行盲目性
我国刑诉法没有赋予侦查机关对犯罪嫌疑人财产状况的调查权，以致侦查伊始，司法机关不会着手调查行为人财产状况。案件一旦移送法院，法官对被告人财产范围一无所知，给法院裁量和执行罚金刑造成极大的盲目性。另外，根据刑法罪责自负原则，判处罚金只能以被告人个人合法财产承担，但是我国长期以来形成以家庭为中心的社会结构，缺乏明确的个人财产观念，个人财产与家庭共有财产往往混为一体，难以准确区分出犯罪分子的个人财产，如果犯罪分子拒不缴纳罚金，法院则很难对其个人财产强制执行。因此，我国无论是立法规定，还是人们生活习惯都潜在着执行对象财产状况不明确的弊端，以致罚金刑执行盲目性而被迫夭折。
2、罚金刑确定的罚金数额不平等，造成执行随意性
根据刑法52条规定，判处罚金应根据犯罪情节。但是由于全国各地经济发展不平衡，社会成员贫富悬殊，罪犯财产多寡不同，适用罚金刑不可能完全平等，对腰缠万贯的富翁处以巨额罚金，可能无关痛痒，而对饥寒交迫的贫民处以小额罚金，则无异于雪上加霜，当罪犯行为轻重相当，量刑情节相同而经济状况不同的情况下，相同的罚金刑判决乃是以形式上的平等掩盖了事实上的不平等。因此，审判机关在判处罚金刑时如果完全不考虑罪犯财产状况，可能带来两种不利后果：一是罚金数额相对于罪犯经济承受能力过多，罪犯无能力交纳而使罚金刑不能执行;二是罚金数额相
对于罪犯经济承受能力过少，罪犯得不到经济惩罚的痛苦难以起到判处罚金的作用。由于罚金刑数额的不平等和罚金刑执行的不规范，有些罪犯甚至有缴纳能力而故意想方设法逃避，在目前尚无制度约束的情况下，导致罚金刑执行的随意性，许多判决成为一纸空文，根本没有进入执行程序而不了了之，使应交纳国库的罚金成为法律上的“白条子”，大大影响了罚金刑的刑罚作用。
三、司法建议
1、完善罚金标准，强化监督机制。可以通过立法或者司法解释、规定来明确罚金数额的多少和适用的范围，作出相应的制约措施。由法院内部、人大和检察机关对罚金刑定期检查，在发现适用罚金不当时，提出建议和意见，或者通过审判监督程序予以纠正，如果是审判人员违法行为，要严肃查处。而且使人民法院对罚金的判决和收取与其自身的经费使用彻底脱钩，保证法院或者审判人员在适用罚金刑时不会因利益驱动而乱罚，体现司法裁判的公正性。只有完善的执行依据和有效的监督，才是保证罚金型正确实施的前提，才能杜绝“乱罚”现象，保障司法公正性和公平性，体现出罚金型的真正作用。
2、建立罚金偿还制度。在被告人刑满释放后，如果被执行人确无执行能力，可以安排其为社会做义工等有益社会的形式偿还，通过被执行人的义务劳动来弥补国家在公益方面的投入不足。规定每周或者每月最少做一件公益事件，以此形式来折抵罚金，还可以教育罪犯，对其进行思想改造。因为收取罚金后都要上交国库，作为财政收入支出，而被执行人的义务劳动可以说是为社会作出贡献，虽然这种贡献不应有报酬，但也不失为一种手段，或许通过此形式社
会将会形成一种良好的风气。如果在无执行能力的情况下，就对被执行人进行拘留措施，不但增加了国家的负担，也会使被执行人产生抵触情绪或“赖帐”心理。所以罚金以义务劳动偿还，即树立了被告人的人格尊严，又有益于社会，使社会接受改造后的犯罪分子，也让其溶入社会。当然，偿还制度可以根据实际需要和实际情况来确定，但目的就是为了罪犯危害社会后，用行动再服务于社会。
3、完善罚金刑减免执行制度。刑法53条规定：罚金在判决指定的期限内一次或分期缴纳，期满不缴纳的强制缴纳。对于不能全部缴纳罚金的，人民法院在任何时候发现被执行人有可以执行的财产，应当随时追缴。如果由于遭遇不能抗拒的灾祸缴纳确有困难的，可以酌情减少或者免除。从立法和司法实践看，笔者认为，对于罚金刑的减免，一是必须在判决之后遭遇不能抗拒的天灾人祸，确实不能缴纳全部或部分罚金的可以减免;二是必须由罪犯提出减免申请并提供相关证明材料，经人民法院调查核实后方能决定是否减免;三是对罪犯判刑后在一段时间内不具备执行条件的，可以裁定中止执行办法暂缓执行，待被告人刑满释放后有了经济来源再予执行，确实没有履行能力的，应依法裁定免除执行。
第四篇：论我国取保候审制度的不足与完善
论我国取保候审制度的不足与完善
【内容提要】本文阐述了我国刑事法律制度中取保候审的基本内容，分析了取保候审制度在立法上的不足和执行上的偏差，并着重提出了对我国取保候审制度的八条政策建议。
【关键词】取保候审 现状分析 制度完善
【正文】
取保候审是指人民法院、人民检察院、公安机关依法责令犯罪嫌疑人或者被告人提供保证人或者交纳保证金并出具保证书，保证其不逃避或者妨碍侦查、起诉、审判并随传随到的一种强制措施。我国设立取保候审是为了保证侦查，起诉和审判活动的顺利进行，同时由于是一种非羁押性的强制措施，有利于保护当事人的合法权益，贯彻少押政策，提高诉讼的效益，减少羁押场所的负担，减轻国家的诉讼成本，具有非常重要的意义。本文试对我国职保候审制度的现状作些剖析，并提出八条完善建议。
一、我国刑事法律制度中的取保候审的基本内容
我国的相关法律、法规和司法解释，对取保候审制度的一系列问题都作了明确的规定，初步建立起了一整套具有中国
（一）我国取保候审制度的适用对象
综合《中华人民共和国刑事诉讼法》①、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》及两高的司法解释②，下列8种人员可以适用取保候审：可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；可能判处有期徒以上刑罚，采取取保候审，监视居住不至发生社会危险性的；应当逮捕但患有严重疾病的，或者是正在怀孕哺乳自己婴儿的妇女；需要逮捕而证据还不充足的被拘留人；已被羁押的犯罪嫌疑人、被告人，不能在法定的审查、起诉、审判期限内办结，需要继续查证、审查的；已提出上诉的共同犯罪的被告人，有的在一审审判期间羁押已达到或超过判刑期的；持有效护照或者其它有效证件，可能出境逃避侦查，但不需要逮捕的；一审法院判处拘役或者有期徒刑宣告缓刑的犯罪分子，判决尚未发生法律效力的，不能立即执行。
（二）我国取保候审制度的适用程序
《中华人民共和国刑法诉讼法》第五十条指出：人民法院、人民检察院和公安机关根据案件情况，对犯罪嫌疑人、被告人可以取保候审。被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权申请取保候审，被逮捕的犯罪嫌疑人，其聘请的律师也可以申请取保候审（第九十六条）。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条指出③：人民法院应当在接到书面申请后七日内作出是否同意的答复。对符合职保候审条件并且提出了保证人或者能够交纳保证金的，人民法院应当同意，并依法办理取保候审手续；对不符合取保候审条件，不同意取保假审的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。人民检察院和公安机关也有类似的规定（如《人民检察院刑事诉讼规则》第四十条④）。
（三）被取保候审人应当遵守的规定
《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十六条指出：被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人应当遵守以下规定：未经执行机关批准不得离开所居住的市、县；在传讯的时候及时到案；不得以任何形式干扰证人作证；不得毁灭、伪造证据或者串供。被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人违反前款规定，已交纳保证金的，没收保证金，并且区别情形，责令犯罪嫌疑人、被告人具结悔过，重新交纳保证金、提出保证人或者监视居住、予以逮捕。犯罪嫌疑人、被告人在取保候审期间未违反前款规定的，取保候审结束的时候，应当退还保证金。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》指出：人民法院决定对被告人取保候审，根据案件情况，可以责令其交纳保证金。保证金仅限于现金。人民法院应当根据起诉指控犯罪的性质、情节、被告人的经济状况等因素，决定应当收取的保证金数额。另外，结合《人民检察院刑事诉讼规则》和司法实际，保证金的起点金额为人民币1000元⑤，一般上限为人民币50000元。
（四）我国取保候审制度的显著特点
取保候审是人身强制性最弱的一种强制措施。取保候审对被取保人的人身强制性既不同于拘传的强制到案，接受讯问，也不同于监视居住对犯罪嫌疑人或被告人人身自由的一定限制，更不同于拘留、逮捕对犯罪嫌疑人、被告人人身自由的直接剥夺，它对在案犯罪嫌疑人、被告人而言，是人身自由较为充分、人身强制性最弱的一种强制措施。
取保候审是法定期限最长的一种强制措施。原《刑诉法》没有对取保候审期限进行限制，存在着对犯罪嫌疑人、被告人长期取保既不结案，又不及时进行侦查、起诉、审理，变相侵犯公民的合法权利。修改后《刑诉法》规定取保候审的最长时间不得超过十二个月，虽然规定了期限，但同其它强制措施相比较，取保候审的法定期限还是最长的。
取保候审的强制措施，公检法三家均可使用。取保候审不同于拘留和逮捕的强制措施，公、检、法在办理刑事案件中，根据具体情况，经过本单位领导批准，都可以使用该项强制措施。
（五）外国类似取保候审制度建设与适用之扫瞄
1、英国保释制度的两种类别
英国现代保释制度始于1967年颁行的《人身保护令法案》⑥。依据英国法律规定，保释必须坚持三项原则：一是保护公众，二是保证证据，三是避免犯罪嫌疑人、被告人潜逃。在英国，保释制度分为无条件保释和附条件保释两种。一般情况下，犯罪嫌疑人都可以获得无条件保释。如果情况发生变化，无条件保释可以变为附条件保释。附条件保释主要包括：在指定的地点居住；宵禁（通常在指定的时间、在住址内）；在某一具体的时间向警察署汇报；不直接或间接地接触控方证人；远离指定的区域或位置；上交护照；缴纳保证金；接受电子监视器的监视和毒品测试等，对于一些很严重的犯罪，不允许保释。
2、美国保释制度中的赏金猎人和保释公司
在美国建国时，西部**不安，暴力横行，民不聊生，地方和联邦政府常常对罪犯无能为力。开庭时，犯罪嫌疑人不仅拒不出庭，还在庭外玩快枪示威，使法庭形同虚设。为此，政府张榜捉拿犯罪嫌疑人，告示说：无论是死是活，谁把犯罪嫌疑人带上法庭，就可得500美元赏金，在一百多年前的美国，这可是一大笔巨款了。重赏之下，必有勇夫，于是，美国最早的一批赏金猎人脱颖而出。这一招果然有效，美国西部由此渐渐进入法制管理。
美国以前有一种说法，说美国监狱只关穷人，不关富人。于是，看准这一市场的人成立了专门给犯罪嫌疑人提供经济担保的保释公司。犯罪嫌疑人只需拿出保释金的15％，外加一些实物做抵押，就可得到保释公司的出面担保。保释公司转手将犯罪嫌疑人的实物抵押给保险公司，让保险公司提供抵押担保。在接受实物抵押后，保险公司就向法庭承诺提供5千至50万美元的保释金。一旦犯罪嫌疑人弃保逃跑，犯罪嫌疑人所抵押的实物就会被保释公司和保险公司拍卖。拍卖之后，保释公司就会出具文件，把拍卖所得，减去追捕费用、律师费用、手续费用，若有剩余，再还给犯罪嫌疑人。
3、挪威保释制度中的有条件释放
《挪威刑事诉讼法》第181条规定了一种类似于保释的“保证制度”。检察官可以决定不执行逮捕或者释放被逮捕者，前提条件是其保证在警察传唤时随传随到，并不离开指定地点。这种保证还可以附带要求嫌疑人同意遵守其他条件，如交出护照、机动车驾驶证、海员证等类似证件。这种保证或同意必须以书面形式作出。当然，此类有条件释放的前提是法律规定了被逮捕者有权要求法院对逮捕进行司法审查，以决定逮捕是否合法及必要。
4、日本保释制度的委托办法
日本刑事诉讼法中明确规定了保释制度，分为依请求准许的保释和依职权准许的保释。另外，在发生不适当延长的羁押时，除了可以依照被告人及其辩护人等的请求予以撤消外，也可以由法院依职权予以撤消，同时可以考虑准许保释。对于保释的请求，法律明文规定除非有法定的不准予的情形，均应当准许。另外，还有一种“停止执行羁押”的措施，是将被羁押者委托给其亲属、保护团体或其他的人，而停止执行羁押。
二、我国取保候审制度在立法上的或缺与不足
由于我国取保候审制度设立时间不长，1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国刑法诉讼法》至今也未满30年，有关取保候审制度的许多问题尚处于一个摸索探求阶段，因而不可避免的存在着一些有待改进之处。
（一）取保候审仅是犯罪嫌疑人的表面权利
根据我国法律的规定，取保候审是司法机关依职权对犯罪嫌疑人或被告人采取的一种强制措施。这样定性就会产生立法上的逻辑悖论，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十二条和第九十六条的规定，被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属和聘请的律师有权申请取保候审。从其立法原意看，取保候审应是一种可申请的权利，但我国刑事诉讼法律制度却将它归类为一种强制措施。因而，从诉讼理论上说这显然是错误的，也是不合情理的。
（二）取保候审缺乏法律救济程序
我国《刑事诉讼法》及相关司法解释只规定了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属和委托的律师，可以向司机机关申请取保候审。申请人递交了取保候审申请后，一切均由司法机关决定是否予以取保候审，且申请人又无申请复议等权利，缺乏法律救济程序，从而使得一些符合取保候审条件的人被长期羁押，这也是造成我国取保候审比率较低的一个重要原因。
（三）取保候审程序留有浓厚的行政化裁决色彩
作为与案件有着直接联系的诉讼利益主体，公检法机关往往会因为涉及自身利益而影响到取保候审的作出，可以说犯罪嫌疑人、被告人是否能取保候审完全取决于公检法机关的利益取向，缺乏一定的可预期性和确定性。取保候审是公检法在单方、秘密情况下进行的，而且公检法机关的决定是终局性的，申请人不得提出异议或者再申请，有一种“一裁定局”的行政化裁决色彩。
（四）取保候审的期限与次数不明确
《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十八规定“取保候审最长不得超过12个月”。然而，在公检法三机关各自的相关司法解释中都扩大解释为各自都有权决定取保候审，且取保候审的期限最长不得超过12个月。这样，在公安机关执行取保候审后，到起诉阶段人民检察院认为符合取保候审条件的同样可以决定继续取保候审，期限重新计算。其后至审判阶段，人民法院依然可以根据需要决定是否第三轮的取保候审。这样,一个犯罪嫌疑人就有可能被多次执行取保候审，而取保候审时间最多可长达36个月。这显然与《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十八条“取保候审最长不得超过12个月”的规定相悖。同时，同一机关是否可以作出数次取保候审，法律也无明确确定。另外，如果人民检察院退回公安机关重新侦察，或者人民检察院在审判阶段要求补充侦查的，那么就有可能出现四五次之多的取保候审了。
（五）取保候审的保证方式单一
根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十三条的规定，取保候审的保证方式为两种，即由犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金。依据立法原意，被取保候审人只能执行其中的一种保证方式，即要么提出保证人，要么交纳保证金。但在司法实践中，大多数案件采用的都是保证金制度，保证方式单一，可供当事人选择的余地几乎为零。
三、我国取保候审制度在执行上的偏差与随意
应当看到，在取保候审制度的建设上，不但相关的法律、法规有待进一步完善，就是在司法实践中也存在着不少的偏差与随意，所有这些都给司法机关公正执法与司法机关的社会公众形象带来负面影响。
（一）对被取保候审人的监督容易流于形式
犯罪嫌疑人、被告人被获准取保候审后，应该严格遵守法律规定的取保候审期间的义务，不得妨害诉讼活动的正常进行。取保候审执行机关即公安机关又要保障了被取保候审人的权利，而被取保候审人往往借公安机关无警力实施监管的情形，常常发生逃跑、毁灭或者伪造证据、串供、干扰证人作证、干扰司法机关的正常程序的进行等妨害诉讼正常进行的行为，从而导致取保候审流于形式。
（二）对弃保出逃行为处罚不严
由于各种因素，犯罪嫌疑人、被告人在抛弃取保候审后，司法机关仅是对已经收取的保证金没收了之，而对保证人也未能作出更为严厉的处罚，使得相当一部分犯罪嫌疑人、被告人置保证人、保证金于不顾，弃保逃跑，影响了正常的司法程序的进行。
（三）取保候审的频繁适用平添诉累
按照有关法律和司法解释的规定，当事人在公、检、法三机关符合办理取保候审的，三机关均可以依各自的职权重新办理取保侯审，但这样的对同一个犯罪嫌疑人、被告人不断续保方式有重复取保之嫌，增加了当事人的诉累。
（四）取保候审决定作出缺乏严肃性
《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十条规定：人民法院、人民检察院和公安机关根据案件情况，对犯罪嫌疑人、被告人可以拘传、取保候审或监视居住。”据此，公检法三机关可在不同的诉讼阶段对犯罪嫌疑人、被告人作出取保候审的决定，即使对于同一案件不同的司法机关对能否适用取保候审的认识不同，也不妨碍其中一机关作出取保候审的决定，这无疑使取保候审决定的作出带有相当的随意性，也不符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第七条有关公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则。
（五）取保候审的适用条件模糊不清
《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十一条对取保候审和监视居住这两种限制人身自由措施的强制措施，作了完全相同的规定，使取保候审与监视居住两种限制人身自由的措施有混为一谈的趋势，同时也为作出取保候审决定适用条件带来了不确实性。从理论与司法实践上说，监视居住是一种远比取保候审更加严厉的限制人身自由的强制措施，然而法律竟然将两者的适用条件放在同一条文中，令人费解。
（六）取保候审政出多门，三机关各行其事
根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，公检法三机关均可对犯罪嫌疑人、被告人决定取保候审，但却在程序上没有规定对被取保人在各个诉讼环节如何分工配合、协同一致，以至于在实践中有公安机关取保候审后，人民检察院、人民法院不知该对被取保候审人办何种手续而不再办手续的；也有公安机关决定取保候审后，人民检察院、人民法院重新取保候审的；更有甚者，还有公安机关确定取保候审后，人民检察院不办任何手续而人民法院却又重新决定取保候审或者人民检察院重新决定取保候审而人民法院不办手续的，各部门根据各自政策而为政，各行其是，这就使得犯罪嫌疑人、被告人或被取保候审一次，或被取保候审二次甚至多次，使严肃的执法如同儿戏一般。
（七）执行机关无力执行，法律规定形同虚设
刑诉法第五十一条第二款明确规定，取保候审由公安机关执行。而现实中如果是公安部门自己取保的，由取保部门自行执行倒也顺理成章，而如果是检察院、法院取保候审的，则由公安机关的哪个部门执行却法无明文规定，公安机关也无相应对口部门，况且，公安机关维护目前社会治安尚感警力不足（现在我们可以看到许多协警在工作），若再增加取保候审执行这一块，警力将更加捉襟见肘。因此，现实中，对刑事案件，法院环节基本上不主动采用取保候审，而检察院由于对职务犯罪案件侦查的需要则往往与公安机关达成协议，由公安机关委托检察院对其取保候审的犯罪嫌疑人、被告人进行执行，也就是说，检察院取保的犯罪嫌疑人、被告人仍然由检察院自己执行了。
四、对我国取保候审制度的若干政策建议
应当说，改革开放以来，我们在立法与司法制度的建设上已经作了较大改革和完善我国的取保候审制度，应从我国的实际国情出发，借鉴国外有益做法和经验，建立符合中国国情的有特色的取保候审制度。针对我国的实际情况，笔者提出如下八条政策建议，以期进一步完善我国的取保候审制度。
（一）借鉴国外保释制度，完善我国的取保候审
他山之石，可以攻玉。早在1679年，英国的《人身保护法》就规定了请求准许保释是被羁押人一种权力。保释制度的形成有两条重要的理论基础：一是任何人均享有自由权，哪怕存在犯罪嫌疑，也应尽量保证人在社会生活中的自由。二是无罪推定原则。任何人在未经判决有罪以前都是无罪的，都应享有自由的权利。保释制度目前已为许多国家所采用，并已建立了一整套完善的制度，我们完全可以采用拿来主义，吸收其中适合我国国情的精华，修改完善我国的取保候审制度，使各部门在操作中有法可依。
（二）明确取保候审适用条件，扩大取保候审适用范围
取保候审的适用条件，世界各国均采用法定主义为主，酌定主义为辅的立法原则。如英国法律规定，保释可产生于刑事诉讼的各个阶段，同时对不准保释的对象、范围作出详细、明确的规定。日本法律规定，除法定情形外，应当准许保释；此外法院可以依职权作出保释裁定。美国法律规定，对轻罪被告人，所有的司法区都适用保释，对死罪被告人均不适用保释。对非死刑、重罪被告人是否适用保释，有的司法区是由法官或者司法官酌情决定，有的州的法律明确规定不适用保释。在我国取保候审变为权利后，应当无条件地适用于一切刑事案件，任何犯罪嫌疑人、被告人在任何诉讼阶段都有权申请取保候审；除非对一些如危害国家安全的犯罪、暴力型的严重犯罪等、可能会被判处较重刑罚的被告人或取保后有可能继续犯罪、毁灭伪造证据，串供、干扰或报复证人，影响侦查和审判的，对上述情形通过列举方式予以禁止，除此之外均可以适用取保候审。
（三）增加保证方式，提高保证金额，严格保证责任
在今后《中华人民共和国刑事诉讼法》修订之际，尽可能设定包括保证书担保、保证人担保、保证金担保、保证人的保证金担保、人金混合担保等多种保证方式。在具体适用上，依据申请人的情况确实一种或者数种保证方式。
现行法规和司法解释对保证金仅做了不低于1000元的原则性规定，由于每起案件的性质、情节不同，低额保证金不足以约束被取保的人，极易发生弃保逃跑。在设定保证金下限1000元的同时，应依据当事人的情节与危害程度将保证金的数额提高到案件损害损失的二至五倍，让犯罪嫌疑人、被告人在逃跑与较大数额保证金被没收之间作出权衡，借用经济杠杆的扭力，使他们放弃逃跑的念头，不想也不敢逃跑。
现行法律对于逃跑的被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人来说，没有明确的刑事上不利后果。建议对弃保逃跑的犯罪嫌疑人可以考虑修改《刑法》脱逃罪的主体范围，将《刑法》第316条的“依法被关押的罪犯”修改为“依法被关押的或被采取强制措施的罪犯、被告人、犯罪嫌疑人脱逃的，构成脱逃罪”，脱逃罪应与原罪并罚，打击和震慑犯罪的气焰。
（四）明确规范取保候审的期限与数次
刑事诉讼法规定，取保候审最长不得超过12个月，这12个月是指公检法三机关适用取保候审的总和期限，还是指每一家司法机关各自适用取保候审的最长期限，至今纷争不止。一种观点认为“12个月”按法律精神的理解应该是司法机关采取取保候审的最长总和期限。另一种观点认为，依照最高人民法院关于执行《刑诉法若干问题的解释》、最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》取保候审的期限均应重新计算。为此，全国人大应对取保候审的期限作出规范性的解释，明确取保候审期限。另外，对取保候审的数次也应当作出必要的规定，防止“一案多保”或者“早撤晚保”，维护法律的严肃性。
（五）建立人民法院取保候审的决定权制度
公检法三机关均有权决定适用取保候审的规定，有违权力制衡的原则。严格实行决定权与执行权相分离的原则，应对我国目前的取保候审体系加以调整。取保候审决定权应统一收归由人民法院行使，人民法院决定取保是否同意，公安机关执行，检察机关有权对人民法院做出的决定以及公安机关的执行情况提出异议，实行监督，加强监督制约。
（六）建立取保候审执行机关的相应执行机构
《中华人民共和国刑事诉讼法》规定取保候审由公安机关执行，而目前公安机关内部并无与之相对应的机构设置，使法律规定流于形式。因此，尽快在公安机关内部设立专门科室，管理被取保人员，以保证其随传随到，接受审判。同时，由该机构实行对保证人的管理，使他们能自觉、忠实地履行自己的保证责任。
（七）建立取保候审救济程序
我国现行的取保候审是公检法三机关单方面决定，不同意取保候审时申请人可要求答复，但无听证制度，更无复议权、上诉权等救济机制。从程序公正和诉讼文明的价值观出发，取保候审的亦应实行诉讼程序化，并允许犯罪嫌疑人、被告人对拒绝的决定寻求复议、申诉或诉讼的救济，切实维护当事人的合法权益。
（八）明确人民检察机关对取保候审执行情况的监督职责
检察机关作为法律监督机关，应当通过审查逮捕、审查起诉，接受控告申诉等环节加强对取保候审过程中存在的种种违法行为的监督，改变监督难、查处难的现状，对于其它司法机关作出的明显不当的取保候审决定应及时建议有关机关解除取保候审，对于被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人在取保候审期间有明显违法违纪行为的应当及时决定或建议有关部门变更强制措施，对于其他司法机关在取保候审出现的违反法律和政策规定的行为应当通过法律规定的程序依法行使监督职责，以减少直至杜绝取保候审中的各种司法腐败现象的发生。
【注释】
①《中华人民共和国刑法诉讼法》, 1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议，根据1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定修正，自1997年1月1日起施行。
②《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》, 1998年1月19日。
③最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》，1998年6月29日最高人民法院审判委员会第九百八十九次会议讨论通过。
④《人民检察院刑事诉讼规则》，1997年1月15日最高人民检察院第八届检察委员会第六十九次会议通过，1998年12月16日最高人民检察院第九届检察委员会第二十一次会议修订。
⑤《关于取保候审若干问题的规定》第五条规定，采取保证金形式取保候审的，保证金的起点数额为一千元。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部关于印发《关于取保候审若干问题的规定》的通知，1999年8月4日。
⑥《英国保释制度与中国少年司法制度改革——犯罪学大百科全书》，中国方正出版社2005年3月版。【参考文献】
1.《构建程序化的取保候审制度》徐美君，载《法制与社会发展》2003年第5期 2.《取保候审法律制度性质的错位》，李建明著，载陈卫东主编《保释与取保候审》，中国检察出版社2003年版
3.《从英美保释制度看我国取保候审制度存在的问题存在问题及出路汪建成》，杨雄著，载陈卫东主编《保释与取保候审》，中国检察出版社会2003年版
4.《完善我国取保候审制度的几点思考》，柯葛壮著，载《法学》2003年第6期 5.《再议取保候审制度》，张得会著，中国法院网2004年10月27日 6.《刑事诉讼法实施问题研究》，陈光中著，法制出版社2000年5月版 7.《对取保候审几个问题的认识》，杨法周、张新江著，人民检察出版社1997年12月版
8.《保释制度与取保候审》，陈卫东著，中国检察出版社2003年8月版 9.《刑事诉讼法》，［德］克劳思罗科信著，吴丽琪译，法律出版社2003年版 10.《德国刑事诉讼法典》，李昌珂著，中国政法大学出版社1998年版 11.《刑事诉讼的前沿问题》，陈瑞华著，中国人民大学出版社2000年版
第五篇：警务督察题
警务督察
一、单选题
1、《公安机关督察条例》是由哪几个部门颁布的？（B）A、公安部
B、国务院
C、全国人大
D、省公安厅
2、《关于进一步规范警务督察工作的意见》是由哪几个部门下发的？（A）A、公安部
B、国务院
C、全国人大
D、省公安厅
3、督察部门是如何设置的？（A）
A、县级以上公安机关设立
B、县级以下公安机关设立 C、市级以上公安机关设立
D、厅级以上公安机关设立
4、对公安机关交通管理部门及其交通警察执行法律、法规和遵守纪律的情况依法进行监督的部门是（A）
A、公安机关督察部门
B、各级人民政府
C、司法机关 D、人民法院
5、禁闭的期限为（C）
A、一至三天
B、一至五天
C、一至七天
D、一至十五天
二、多选题
1、警务督察的基本任务是保障和监督公安机关及其人民警察（ABC）A、依法履行职责
B、行使职权
C、遵守纪律
D、日常工作 E、治安案件查处
2、督察人员在现场督察中的权限有（ABD）
A、纠正权
B、扣留权
C、侦查权
D、带离现场权
E、处分权
三、判断题
1、公安机关建立督察制度是依据《中华人民共和国警察法》实施的。（√）
2、执照规定组织督察人员进行专门培训，合格后才准予上岗。（√）
3、县级以上公安督察机构首先对本级行政首长负责。（×）
4、两个以上督察机构都有权管辖的督察事项，由上一级督察机构办理。（×）
5、下级公安机关督察机构查处不力的，上级公安机关督察机构可以直接进行督察。（√）
6、停止执行职务的期限为十五天至三个月。（√）
7、督察人员在执行现场督察任务时，至少有1-2人执行。（×）
8、上级督察机构发现下级督察机构对督察事项处理不适当的，可以提出重新处理的建议，但不得予以直接变更。（×）
9、对本级公安机关所属单位和下级公安机关拒不执行法律、法规和上级决定、命令的，督察机构可以责令执行。（√）
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