创新流转机制 推进规模经营--我区土地承包经营权流转机制的实践与探索

第一篇：创新流转机制 推进规模经营--我区土地承包经营权流转机制的实践与探索

创新流转机制 推进规模经营

――台州市路桥区土地承包经营权流转机制的实践与探索

农村土地承包经营权流转是发展现代农业的基础，是农村经济发展的客观必然。推进农村土地承包经营权流转，实行适度规模经营，提高土地利用率、投入产出率和农产品优质率，是发展现代农业、建设社会主义新农村的客观要求，是稳定农村土地承包经营制度、发展农村经济、增加农民收入的重要举措。如何加快农村土地流转，促进土地适度规模经营，实现农业增效、农民增收，是推进我区打造现代都市型农业发展过程中迫切需要解决的重要课题。

近年来，我区在探索土地流转机制方面做量一定的工作，积累了一定的经验，也取得了一定的成效。探索出了具有路桥特色土地适度规模经营的新路子。现将近年来探索土地流转机制方面的实践与思考总结如下：

一、我区土地流转现状和特点

路桥地处浙江中部沿海，历来是商贸发达地区，“无街不市，无巷不贩，无户不商”，民营经济十分发达，人多地少矛盾突出。全区农村人口37.18万，承包耕地面积14.77万亩，承包经营的农户数83288户，人均耕地面积不足0.4亩，远低于浙江省人均耕地0.6亩的水平。从事第一产业的农村劳动力仅4.69万人，占农村人口数的12.6%，80%以上的农村劳动力转移到二三产业。农民收入的主要来源于非农产业，多数农民对承包地的依存度已经降低，客观上为我区的土地流转创造了有利条件。为适应农业经济发展需要，亩左右，占39%。种植面积在1000亩以上的农民专业合作社有12家。如灵生果蔬合作社通过租赁转入土地2100亩，种植西兰花、洋香瓜。双翼粮食机械化合作社转包面积达1300多亩，超藤葡萄专业合作社在区内建有基地8000亩，并在上海崇明租用土地800多亩建立葡萄基地，年产值在5000万元以上。太平蔬菜机械化生产专业合作社主要从事蔬菜的生产、经营和机械化服务，承包租用九塘、八塘、十塘地面积3500亩。有力地推动了农村土地长期而成片地流转。

（三）流转期限偏中短期化。

流转期限长短不一，仍以中短期居多，全区土地流转期限主要集中在5年以下，其中1年以下8261亩，1-5年的面积49886亩，5年以上的15853亩。多数农户不愿签订长期合同，普遍担心因流转土地的价格上涨或遇到土地征用而吃亏。

（四）流转范围以有序为主，自发为辅。

土地流转范围也不断拓宽，流转的土地由当初主要是耕地扩展到旱地、滩涂和山地，土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展，土地流转的对象由原来的村内进行，扩展到外地，经营内容从种粮为主转向发展优质高效农业。但农村土地流转以自发流转占了一定的比例，农户自发流转面积达2万多亩，占流转面积的29%以上。土地流转跨区势头良好，全区各类农业主体在市、省外流入的土地承包经营面积达1.5万亩。

二、土地流转所做的工作与经验

过调研，总结出了我区流转的现状，特点和存在问题，这为以后开展流转工作奠定了基础。

（三）抓土地流转服务组织的探索，为土地流转创建平台。经过近年来对流转服务组织的探索，结合流转调研的结果，并组织相关人员到外地做得较好的流转中心考察取经，在5月7日，我区首家镇（街道）级土地流转中心在横街镇正式挂牌成立。这标志着我区土地流转工作从自发的无形市场向有序的有形市场的转变。同年，相继成立了蓬街、金清和桐屿街道土地流转服务中心，促进了我区土地流转向有序的方向发展。

（四）抓土地流转合同的规范，为土地流转提供实质上的保障。针对以前由于自发流转为主造成合同不统一，不规范现象的普遍存在，导致矛盾纠纷频繁出现，严重地影响了土地流转的正常开展，并损害了流入户的根本利益。因些，区里统一制定并印发了6万份流转合同，免费下放到各镇（街道）提供服务。明确了流入户和流出户的权利和义务，保护了流入和流出户的权益，为减少不必要的纠纷将会日益发挥。

（五）抓土地流转实施意见的制定，为土地流转提供政策的支持。

我局专门组织人员在调研的基础上，参照各地制定的实施意见，结合路桥自身特点，经过反复讨论和修改，并经上级农经部门指导和征求有关部门意见，出台了路桥区《积极引导农村土地承包经营权流转，促进农业适度规模经营的意见。从2009年起，对当年新

的矛盾十分突出。我区农户承包田面积普遍较少，且零星分散，往往成片的土地由几十上百的农户承包，如果经营大户需要流入集中连片的土地，只要其中的部分农户不自愿流出土地，土地连片规模经营就很难形成，从而影响了土地整体耕作效能的提高，也影响了经营大户的经济效益。

（二）流转不规范，容易引发纠纷。

当前农村土地流转一般采用“口头协议”，私下流转的较多，通过组织流转、签订合同的少。即使订有合同，条款不规范，内容过于简单，对双方权利和义务及违约责任不够明确。流转的程序也不规范，手续不齐全，存在很大的纠纷隐患。

（三）流转的服务机构不完善，流转存在盲区。

我区土地流转仍处于自发阶段，大多数镇村尚未建立起有效的农村土地承包经营权流转交易服务平台，村集体经济组织的作用也未很好发挥，市场化的土地流转中介服务机构尚未发育起来，土地流转信息传播渠道不畅，供求信息不对称，想要流出土地的找不到接收人，想要转入土地的找不到地。

(四)农民流出土地积极性不高，阻碍流转进度。

农民不愿流转土地是当前制约流转工作的首要因素。土地是农民命根子的观念根深蒂固，尽管多数农民来自非农产业收入占80%以上且比较稳定，但是他们出于口粮自给和怕务工经商亏本后无退路考虑，宁愿自己粗放经营，甚至抛荒承包地，也不愿将土地流转出去。特别是国家取消农业税实行种粮补贴后，一些私下转出土地

流转服务。全区形成一个比较完整的土地流转服务网络，提高服务能力。

（三）加强流转管理，促进土地规范流转。

土地流转涉及土地所有者土地经营者的利益，流转必须按规范的操作程序进行。土地流转双方要签订标准文本格式的流转合同，明确流转的形式、数量、期限、补偿、用途及双方的权利、义务，并鉴证。要全面建立农村土地流转合同管理制度和流转备案制度，使流转管理工作正常化、规范化。建立土地承包经营权纠纷调处机制，区级成立农村土地承包纠纷仲裁机构，妥善处理土地流转中出现的纠纷。

（四）完善相配套措施，解决土地流转后顾之忧。

加大对农村富余劳动力的技能培训，促进农村劳动力转移，减少农民，为农村土地流转创造条件。加快建立完善适合农村特点的养老、农医保、农民工保护、低保、子女入学等多层次的农村社会保障体系，只有消除农民离土的后顾之忧，土地的流转才会真正加快。

我区的土地流转流转服务工作尚在探索起步阶段，因此各有关部门要密切配合，通力合作。要深入开展农村土地流转有关问题调研，及时提出对策建议，要宣传党和国家农村土地流转有关法律法规，及时收集发布农村土地流转的有关信息，做好各项基础工作，确保正常运行，长期运行，并取得实效。以十七届三中全会《决定》为指导、以科学发展观为统领，做好土地流转服务工作。村级是基

黄朝辉

第二篇：推动土地承包经营权流转发展适度规模经营

推动土

地承包经

营权流转

发展适度

规模经营

作者:李洪波浏览次数:544发布时间:2009-03-18文章来源:《农村

经济管理》2009年第3期

党的十七届三中全会《决定》规定：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”，“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平”，“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体服务功能，培育农民新型合作组织，发展多种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益连接机制，着力提高组织化程度”，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

这“一个长久不变”、“两个转变”、“一个允许”、“三个不 得”是新形势下，农村基本经营制度的完善和创新，加快改造传统农业、发展现代农业的客观要求。学习这些关于土地流转和适度规模经营的制度性政策，从认识层面上，应把握住两个要点：

一是在土地承包关系长久不变的前提下，要完善土地承包经营权权能。土地承包经营权作为用益物权，是一种产权，这在《农村土地承包法》和《物权法》都作了严格的法律界定，不得损害。现在的问题是我们相当一部分干部和基层的同志对这个问题的认识虚置化、空洞化、边缘化。所谓虚置化就是认为一、二轮承包都有期限，到期还要调整，所以长久不变的观念没有真正树立；空洞化就是对承包经营权的内涵和权能不甚知晓，总想从这种农民拥有的物权中挤点什么，捞点什么，所以损害行为不断发生；边缘化，就是在农业农村工作中，总存在不充分维护农民的土地承包经营权益的现象，总是用强制、强推、强压的办法开展工作，不顾及对农民承包经营权的维护和尊重。土地承包经营权既然法律明确为物权，是一种产权，首先要确权，要依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等权利。只有在确权和权能保障的前提下，土地承包经营权作为农民的生活保障，作为农业生产要素才能够得到落实。我国的现代化过程在某种意义上说就是土地增值和土地资本化的过程。而农村土地增值和资本化，主要通过两个市场来实现，一个是建设用地市场，一个是土地承包经营权流转市场。允许土地承包经营权合理流转，是党的一贯政策。自农村改革以来，在有关法律政策中，党中央一直是把土地承包和承包经营权流转放在一起讲的，并且强调依法、自愿、有偿是承包经营权流转的基本原则。这些年流转市场为何发育不起来，主要是土地承包经营权不够明晰和稳定。当然，农村劳动力稳定转移就业相对缓慢和农业适度规模经营主体发育不足，市场拉动力不强，也影响土地承包经营权的流转。目前许多地方正在积极探索土地经营权流转的有形市场，有的地方已经成型，机制正在完善。其关键是土地规模经营主体竞争力的培育和规模经营的效益。尽管农户是流转的主体，但流转价格的提高，根本还在市场的发育程度，尤其是经营的效益。

二是发展适度规模经营问题。这个问题，是邓小平同志在上个世纪90 年代提出来的。他指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程”。这就是邓小平同志关于农业改革发展“两个飞跃”的思想。适度规模经营问题，是我国发展现代农业中必然遇到，也是迟早要解决的一个问题，是农业改革和发展必须要迈过的一道坎。我国有2 亿4 千多万农户，耕地目前直逼18 亿亩的底线，人均1.4 亩，农业户均只有7.5 亩，经营规模少于日本，有学者称微型农业。“家家包地地不多，户户务农各干各”，这种格局是典型的小规模低收益。这也是提高资源利用率、土地产出率、劳动生产率，发展现代农业的明显障碍。这是个不争的事实。随着市场经济的发展，特别是参与国际市场竞争，没有适度规模，生产成本降不下来，产出率就不会高；没有规模，生产标准上不去，产品质量安全水平上不去，竞争力就不强；另外没有规模，要素投入就没法集约，劳动生产率就不会高。所以在适度规模问题上应该也是“大发展、小困难，小发展、大困难，不发展、最困难”。当然我国的基本国情，决定了农业经营规模要适度。我国人均1.4亩，就是把100 个人的地都转给一个人种，与南北美洲、澳洲等比，也称不上什么规模，但你却要解决另外那99 个人的就业和生计问题。所以规模要适度，形式要多样，最重要的条件就是农村富余劳动力要转移出来，二、三产业的稳定就业要充分，农民的增收渠道要拓宽，农业生产的要素市场要发育充分，农业规模经营主体培育要充分，只有这样才能实现“多数的农民不种地，少数的农民多种地”，使农业职业化，提高农业经营集约化、组织化水平。所以实行土地流转，发展适度规模经营，是现代农业发展的客观现实要求。

从推动工作的操作层面上看，当前主要应抓好以下几个方面：首先，解放思想，大力宣传，尽快提高广大干部和农民群众的认识，认清粗放经营的弊端，为增加农民收入，保障主要农产品供给，提高实现“两个转变”的自觉性。当下有三种不正确的认识需要端正：一是有相当一些干部认为：“土地流转靠自愿，推动快了惹祸端”。这种认识只是从表面上看到一些条件的制约，如劳动力转移不充分，市场环境不完善，主体培育不成熟等，但他们没有从本质上看到农业产业发展的新需求，而是消极等待条件的成熟，这是不正确的。推动工作不应只靠等待，还应靠创造，靠发动，靠宣传催生，靠使农民认识到“两个转变”的好处，充分调动他们自愿流转的积极性。二是有的基层干部认识滞后，有的说，土地自由流转最省事，有无合同不碍事，干部操心是多事，这说明乡村干部在推动这项工作上的认识上有误区。主要是责任心不强。“土地分到户，滋了村干部，不派粮和款，工作歇半年”，这是实行家庭承包和取消农业税后一些干部心中的失落心态，也是目前农村土地流转不成规模，流转不规范，缺乏正确引导和组织的主要原因。三是农民的认识跟不上。有的农民说：“土地是命根儿，种地有粮吃，打工能争钱，钱粮保平安”，作为一种朴素心态这是无可厚非的。但是由于比较效益的问题，种粮效益低，成本高，所以青壮年进城务工的积极性高，就导致出现留守农业；农业从业人员老龄化，低素质化，于是本来精耕细作的农业传统就让位于粗放经营；同时也由于有良种、化肥和农机作业使种粮简单了，种地的基本收益还守得住，所以就导致农业的兼业化成为眼下的常态，“想多种的种不上，不想种的丢不开”，不温又不火，成为新障碍。还有的直截了当说：“不想不种田，不想多种田，只种口粮田”。

我国农村经济体制目前正处在向市场体制的转换中，由于市场化不充分，所以农村发展的许多工作离不开各级党委、政府的推动，而推动首先要发动宣传，因此，目前提高广大干部群众对推动土地承包经营权合理流转的认识，充分调动自觉性和积极性是第一位的。

其次，尽快建立以县为单位的农村土地流转有形市场，健全土地流转管理服务体系。有形市场主要是交易平台，在县、乡两级建成服务网络。有形市场要依托农村土地承包管理机构。市场的完善首先是服务流转的各种要素要全，如流转的信息采集与发布系统；提供指导价，服务竞价；指导合同的签订与鉴证以及风险保障等。要统一工作流程：以村会计为信息联络员，流出、流入方都要填申请登记，进乡信息库，然后在市场（中心大厅）显示屏公布；有意者可自由，也可由中介服务组织引导洽谈协商，达成一致意见的，即用标准合同文本签约。在管理服务上，要把规范流转放在第一位，坚持依法、自愿、有偿的基本原则。同时要牢固树立“三个不得”的要求，即“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。另外，在探索农村金融体制改革中，应排除把农民土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押。这是《担保法》规定的，因为这些是农民生活的必需品，是农民最后的生存保障，不能拿走，根本原因是我们的社会保障体系不完善，必须避免农民失地、失业、失住房，以维护农村社会和谐稳定。流转中的矛盾纠纷调解仲裁，加强合同管理，以及政策法规咨询等也是管理的重要内容。

第三，转移农村富余劳动力和扶持规模经营主体的发育。推动土地流转的一个重要条件就是富裕劳动力有效转移，拓宽就业增收渠道。十七届三中全会决定有个重要的“三业”提法，即“统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业”。许多实践经验证明，人力资源市场与土地流转市场是相辅相成、相得益彰的。当前应进一步加大对劳动力转移的培训引导力度。土地市场化流转，从目前看，真正的拉动力在规模经营主体的经营能力及经营效益，只要有效益，土地经营主体的数量扩张和质量提升才会走上正轨，并加快速度。所以，必须在大力发育优势产业、特色主导产业的同时，大力培育农业规模经营主体。从目标发展情况看专业大户仍然是规模经营的主体。专业合作社正在快速发育，最近华东地区一些土地股份合作社的发展势头也很好，方兴未艾。其突出的特色是效益好，能保证农民有三个方面的稳定收入：即地价款，效益分红和工资收入。但也有几种倾向需要注意，即：地价以种粮收益为基础；经营结构以高效经济作物和设施农业为主，非粮化突出；前期投入较大，起步要靠大户和龙头企业带动。但这个方向很好，值得推动。

第四，加大扶持力度，出台扶持政策。当前制约土地流转的因素，除了认识和劳动力转移等外部因素外，就流转市场环节的内部因素看，主要有三点：一是流出方对流转价格要求高，但目前流转价格基本是以种粮收益为基准；二是流入方要求流转土地成方连片、不断垄，并要求期限长且稳定；三是服务环节要规范，要保障。而要解决这三个方面的问题，单靠市场机制，一是速度慢，二是农民的权益得不到保障。因此政府必须就这三个方面给予适当扶持。关于流转价，目前一些省份是补流入方，以减少其在流转上的投入。但作为流转引导应在双方协商价的基础上再补流出方一部分，这样可起到加大引导牵动作用。关于对流入方，即规模经营主体，主要应从产业上扶持，如种子、农机、标准化、产业化项目等。关于服务保障，主要是有形市场建设，这属于公共服务范围，理应由政府财政负担。全国经验都说明，当前政府扶持是推动流转的重要动力。所以各级各有关部门要提高认识，尽快采取措施，出台扶持政策，加大引导力度。

第五，加强管理服务体系建设。首先要稳定完善农村基本经营制度，确保现有承包关系稳定并长久不变，解决二轮土地承包遗留问题，严格做好承包地的使用权登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民承包地的占有、使用、收益等权利。严格遵循“依法、自愿、有偿”原则，和“三个不得”规定，规范流转程序，依法化解矛盾纠纷等。

同时，要以建立土地流转有形市场为抓手，以农村土地承包管理机构为依托，健全省、市、县、乡四级管理服务体系，建立以农村会计兼土地流转信息员为基础，以各级土地承包管理机构为支撑的服务体系队伍，确保稳定承包权，搞活经营权，保障收益权。

在服务体系建设上，要保证运转，也要适当投入。目前河北基层农经队伍不稳定，体制不顺，机制不活，保障不足。要采取措施解决这些亟待解决的问题。不光要有章程、理事，有人管事，还必须有钱办事，不然运转就受影响，管理服务就难以做到位，从而影响整体工作的推动和发展。总之，当前推动农村土地经营权流转，发展适度规模经营，要靠认识发动，市场拉动，扶持推动，服务促动，监管护动，“五动”齐动，才能推动。(作者单位：河北省农业厅农经处)

第三篇：创新土地流转机制推动现代农业发展

创新土地流转机制 推动现代农业发展

柏梁镇辖29个村、5个社区，总人口5.3万人，耕地面积6.8万亩。近年来，我们在稳定农村土地承包政策的前提下，依托花木种植优势，以名优花木科技园区建设为契机，积极探索土地流转机制，以区域化布局、规模化生产、产业化经营推动花木产业提档升级，实现了土地增效、农民增收、企业受益、新农村发展的“多赢”目标。目前，全镇共流转土地4.6万亩，入驻企业79家。我们的主要做法是：

一、广泛宣传引导，营造流转氛围

土地流转的前提在于取得群众的理解、支持和参与。为解决群众思想认识上的偏差，我们利用党员干部会、群众会、座谈会、广播会等形式，深入宣传土地流转的政策法规、目的意义、操作程序等，让群众在思想上树立“只有离开土地，才能走向富裕”的新理念。同时，积极组织镇村干部进村入户，零距离接触群众，用算帐对比的方法，让群众了解“转地不失钱、转地不失利、转地不失业”的流转效益，用典型事例和成功经验向群众宣传土地流转带来的经济效益和长远利益，赢得群众的理解和支持，让群众从内心深处愿意流转、放心流转，为土地流转奠定了良好的思想基础和群众基础。

二、抓住关键环节，规范流转程序

在土地流转过程中，我们坚持“依法、自愿、有偿”的原则，抓住五个关键环节，引导群众自觉参与土地流转。一是征求民意关。土地流转前，各村按照“四议两公开”工作程序，深入进行民意调查，扎实开展信访评估，积极与企业、群众沟通，待形成共识后再行商定土地流转的具体事宜。二是土地整合关。由村委会牵头，组织人员对参与流转的土地实地丈量，经过公示后，在地界处设置明显标志和永久性界桩，绘制出土地现状平面图，并存档备案。三是合同签订关。先由农户与村委会签订《土地使用权流转委托书》，把土地使用权委托给村委会，再由村委会与企业签订《土地使用权流转合同书》。四是土地租金关。按照当地生产成本和效益核算，经与群众协商后，制定合理的土地流转指导价格，每四年上调5%，保证当年收益不低于物价上涨幅度，并由村委会督促企业每年按时足额支付租金，切实保障群众利益。五是遗留问题处理关。建立土地流转档案，对每宗流转出去的土地资料存档

第四篇：推进农村土地承包经营权流转的政策创新

推进农村土地承包经营权流转的政策创新

区2009年初任副处级领导干部培训班第四小组“三农”问题的核心是农民问题，而土地问题是解决农民问题的关键。推进农村土地承包经营权流转，实行适度规模经营是促进农村劳动力转移、增加农民收入的重要措施。十七届三中全会提出:赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，允许土地通过转包、转让、出租、互换、股份合作等方式流转，这是农村土地制度的一项重要创新，为拓展解决“三农”问题路径和农民地权的完善提供了政策创新空间。

一、当前我区农村土地流转现状

截止2008年底，我区常用耕地面积14.05万亩，农村土地流转总面积3.33万亩，农村土地规模经营度达23.75%，涉及12个镇，1.92万农户，占承包耕地农户总数的28.65%。从调查的总体情况来看，因不同区位的农业资源条件和经济社会水平各不相同，农业规模经营和产业发展水平参差不齐，农村土地流转的形式也各不相同。如：曾家镇白林村总面积5668.2亩，其中耕地3943.7亩，土地流转面积1316.496亩，占51.72 %，土地流转方式为租用和一次性流转。流转后用途为种植花卉苗木和修建公路。土地流转租金田按每亩900斤黄谷、土按每亩600斤黄谷当年市价计算。通过调查，农村土地流转存在规模经营度不高、租金偏低、农民不愿流转、流转合同缺乏规范性管理、无序流转等问题。

二、现有土地制度的政策缺陷

（一）农村土地所有权主体虚置，造成管理缺位

农村土地所有权模糊，《宪法》中笼统地规定为集体所有，《民法通则》规定为乡村两级所有，《农业法》称集体为乡（镇）村或村农业集体经济组织。这些法律所界定的农村土地所有权主体不统一，对象模糊，导致农村土地管理不到位，农村土地无序流转。通过调查，目前全区登记备案或公证的农村土地流转面积不足45 %.（二）土地所有权人没有法律地位，权益难以保障

法律没有给予土地集体所有权人完全的土地处置权，国家才是农村土地的终极所有者。在土地流转或者征用时，政府处于强势地位，村民集体的土地权利往往被忽视，土地增值收益大部分被政府或开发商获得，农民得到的仅仅是一小部分。土地征用制度实质上是农村集体土地低价国有化。

（三）社会保障体系尚未完全建立，制约土地流转

长期以来，我国尚未建立城乡一体化的社会保障体系，土地一直承载着农民的生活保障功能，成了农民生活保障的最后屏障。农民对土地过于依赖，并不是对土地具有浓厚的感情，而是出于对未来的担忧，由此制约了土地流转。只要土地对农民的社会保障功能不消除，实现土地的真正流转就很困难。

（四）农村劳动力转移就业困难，流转形势严峻

多年来，在城乡二元结构体制下，我国制定的就业政策重点

针对城市，导致农村劳动力转移就业困难，即使部分农村劳动力实现转移就业，但受文化素质和技能制约，就业也不稳定。当前受世界金融风暴影响，我市300多万农民工失业回到家乡，土地耕作是他们首选。在曾家镇白林村，土地流转后，业主能吸纳当地农民就业的非常有限，平均每户在公司收入一年仅1000元左右（季节性临工）。土地流转后大量农村劳动力需要转移就业。

三、农村土地流转政策创新

（一）赋予农民土地用益物权权利

要使农民实现真正的对土地承包经营权的物权权利，不仅要保证土地承包的长期性，更重要的是承认农民土地的承包经营权的财产权性质，才能实现土地的有效流转，才能避免土地流转中侵犯农民权益的行为，才能赋予农民土地流转的主体地位，提高农民在土地流转中的谈判地位和农民权益的维权能力。

（二）还原土地的生产要素属性

土地社会保障功能是政府对农民社会保障责任缺失的表现，也是二元户籍制度下城乡差异体现。让农民的社会保障与土地分开，将农民的社会保障纳入城乡统一的社会保障体系之中，消除农民的后顾之忧，使劳动力和土地真正具有生产要素的属性，进入要素市场，参与市场调节和配置，促进土地作为生产要素的价格形成，推进土地要素市场化。

（三）创新建设用地使用权流转制度

在全市范围内平衡利用土地，实行建设用地指标和基本农田

保护指标异地有偿调剂制度，建立土地平衡和保障机制。逐步赋予集体土地和国有土地同等权利，实现农村集体土地和国有土地“同地、同权、同价”。拓展农村集体建设土地使用范围，除开发商品住宅外，允许集体土地可通过土地市场公开交易，用于商业、旅游等经营性项目建设，允许开展农产品加工、农业观光等经营活动，放宽农民宅基地流转、继承、利用方式上的限制，对农民放弃宅基地的，可以用置换方式在城镇集中建房，可以享受城镇养老、医疗等社会保障。

（四）完善农村土地流转风险防范制度

农村土地流转不可避免社会风险、市场风险产生，在积极鼓励农民转包、转让、出租、互换、入股合作等方式流转土地时。政府应加强风险规避，建立土地流转风险资金，探索建立农村土地流转保证金和土地复垦保证金制度。农村集体建设土地使用权转让发生增值的，应参照国有土地增值税征收标准，缴纳土地增值收益，加强土地流转风险防范。推进农村农业保险试点，降低规模化经营的流转受让方的自然风险。

（五）建立健全城乡一体的就业体系

要把农村劳动力就业纳入国民经济发展规划，建立城乡一体就业体系，实现城乡居民就业机会均等。同时要加快二、三产业发展，增强对农村劳动力吸纳能力；提高农村人口素质，加强农村劳动力技能培训，增强就业能力；搭建就业服务平台，维护农民工合法权益。

组员：孟英彪罗宪兰陈斌傅华、郑欣、李芳、熊师培、舒伟、张路春、刘贻 执笔人：孟英彪罗宪兰陈斌

第五篇：加快推进土地承包经营权流转的难点和对策

土地承包经营权流转是稳定和完善家庭承包经营制度的重要举措，是推进农业产业化结构调整、发展农业规模经营、解决农业效益低下的必然选择。近几年来，如东县各地在引导和推进土地承包经营权流转方面进行了一些有益的尝试，也取得了一定的成效，但总体来说，流转规模不大，进展减缓，效益不高，与现阶段农村生产力发展水平不相适应。如何正确理解和把握党和国家的土地承包法律、政策，引导和保护农民土地承包经营权流转的积极性，顺应形势，因地制宜，因势利导，加快推进农村土地承包经营权流转是当前农村经济发展中亟需研究和解决的重要课题。

一、土地承包经营权流转的现状和特点

从如东县情况看，土地承包经营权流转呈现以下特点：

1、土地承包经营权流转进程呈减缓趋势。据统计，至2005年5月底止，全县累计土地流转面积为5.65万亩，占总承包面积4.6%，仅比去年底增加0.92万亩，上升0.8个百分点。50亩以上连片流转50块，4560亩，仅比去年增加6块，增加面积为1742亩。

2、土地承包经营权流转形式呈趋多样性，但仍以互换、转包、转让为主。其中转包1.71万亩，占总流转面积30.3%，互换2.06万亩，占总流转面积36.5%，转让1.25万亩，占总流转面积22.1%，而租赁、入股等形式的流转仅占17.1%。

3、土地承包经营权流转呈明显的区域性。不同地区土地流转的规模、用途不同。镇郊周围村土地流转快于内地村，劳动力转移比重大的村土地流转快于纯农劳力较多的村，农业产业结构调整快的地区快于以稻麦种植业为主的地区。

4、土地承包经营权流转收益的不均衡性。互换、转包、转让绝大部分属于无偿流转。而租赁、入股等流转形式中，由于地区性、行业性和流转用途的差异，流转收益存在很大的不均衡性。租金标准高的多达1000元/亩，低的不足200元/亩，形成了利益分配的不合理、不规范。

5、土地承包经营权流转的动因从以解决劳地矛盾为主开始转向项目建设和产业结构调整，但部分仍处于自发自流状态，流转随意性较大，从而带来了流转程序的不完善和流转效益的低下，也给社会稳定造成了一定的 隐患。

二、影响土地经营权流转进程的主要因素

1、思想认识上的误区制约着土地流转。一些农村基层干部片面理解中央的土地承包政策，将稳定农村土地承包关系与承包经营权流转完全对立开来，认为延长土地承包期30年不变是土地承包经营权流转的障碍，只有彻底打破家庭经营才能解决农村土地市场的建立，才能推进农业产业化和规模经营，因此在实际工作中形成两种倾向，一是无所作为，放任自流，把土地流转中所必须遵循的农户自愿原则完全看成农民的自主自发行为，疏于管理和服务，对土地流转情况胸中无数，底数不清，又对土地流转中出现的新问题研究不够，引导农村劳动力转移的办法不多，缺乏必要的推动措施，从而使土地承包经营权流转处于无序状态。二是行政包办代替，违背农民意愿，无偿或低价强行推动流转，热衷圈地搞政绩，侵犯农民的土地承包经营权。

2、中介服务滞后，市场运作机制尚未形成，限制着土地承包经营权流转。虽然各镇建立了土地流转服务中心，但大部分有名无实，只在农经部门挂挂牌子，由农经站抓抓数字统计，真正按照市场经济运作要求，充当流转服务媒介、履行服务职能，发挥中介效能的还不多。流转信息畅通、发布功能齐全、中介服务完善、管理规范严密的土地流转市场运作机制尚未完全形成。

3、农民的小农经济意识阻碍着土地经营权流转。绝大多数农民还是把承包地作为自己主要的生产资料和最终的生活保障。尽管目前农产品供求矛盾日益突出，农业效益比较低下，农民的种田积极性有所下降，有部分劳力已开始转向农外产业并获得一定的收入，但由于劳动力转移的流转性和收益的不确定性，农户宁愿粗耕粗放，赔本经营，也寸土必争，不愿放弃土地承包经营权，对土地流转存有戒心，把土地看成了“保命田”、“退路田”。农民浓厚的恋土情结、保守思想在一定程度上阻碍了土地经营权流转的进程。

三、加快推进土地承包经营权流转的对策措施

土地经营权流转快慢和规模大小，在一定程度上也反映出一个地区农业生产力发展水平和发展趋势。正确分析形势，坚持因地制宜，合理引导推动，有助于加快土地流转进程。

1、加深政策理解，认清土地流转的必然趋势，引导、保护农民参与土地流转的积极性。

实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党在农村政策的基石。农户承包地经营权流转必须在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行。但稳定土地承包关系与鼓励农户在承包期内承包经营权流转并不矛盾。健全土地流转机制，实现土地资源的有效利用是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的完善和发展，它不仅不会动摇双层经营体制，反而会有助于这一制度的长期稳定。一方面，要切实防止不顾条件、违背农民意愿、包办代替、强制命令、侵害农民利益的现象和行为；另一方面，也要因地制宜，因势利导，循序渐进，坚持政策疏导，转变农民观念，提高农民素质，千方百计调动和激发农民主动积极参与土地流转的积极性和热情。对二、三产业比较发达，大量农村劳动力转移到农外产业，有稳定的劳动岗位和收入来源，农户已缺乏种田积极性的地区，要积极引导土地流转，实行规模经营，提高土地集约化经营程度。凡有利于农业结构调整、有利于提高土地产出率和

劳动生产率、有利于农村经济发展和农民增收的土地流转形式都应提倡和鼓励。对目前暂不具备条件、不适宜大规模流转的地区，要尽力为农户间自愿、合理流转创造条件，提供方便，加强指导。

2、切实转换职能，改变工作作风，发挥村级组织的管理协调作用。农户是市场经营主体，承包土地是否流转，以何种形式和什么样的补偿形式流转，最终由农户自己决定。但这不等于村级组织在土地承包经营权流转中无所作为。村级组织对土地流转的引导和管理负有重要的责任，发挥着不可替代的作用，既不能强制推行，统包统揽，又不能放任自流，听之任之。从目前情况看，村级组织的具体作用表现为：一是提供信息。及时掌握本地区农民的流转要求和思想动态，提供流转项目，为流转双方牵线搭桥。二是服务协调。对土地流转中的个案问题及时进行协调疏导，化解矛盾，消除不安定因素。对土地流转后农业就业及选择新的增长渠道提供信息，因势利导，不断增强抗御市场风险的能力。在实行规模流转时，对个别农户可采取以流转促流转的办法。三是监测管理。对土地流转过程及流转后土地利用情况、经营效益进行严密监测，发现问题及时采取相应对策，确保农民利益不受损失。

3、强化服务，优化环境。农户土地承包经营权流转是生产力发展的必然趋势，但农户作为市场经济主体，缺乏市场对土地供需情况及发展趋势的了解，缺乏应付市场不确定风险的能力和手段，必须依托于有关中介服务机构。因此，要努力形成自下而上、网络状、多功能、紧密型的中介服务体系。建立以农经部门为依托，农林、土管、城管、综治等相关职能部门参加的土地流转中介服务机构，实行紧密型组合、市场性运作、科学化管理，为土地流转创造更为广阔的服务空间。土地流转中介服务机构的职能可包括：制订土地流转规划，建立土地流转信息系统，收集发布土地供需信息；规范土地流转程序，统一办理土地流转合同（协议）；组织开展集体土地流转收益评估，研究制订并发布土地流转的指导性价格，协调各方利益；进行项目推介等。

4、总结经验，典型引导。不断发现、总结、推广土地流转的成功典型经验，利用各种方式，让更多的农民了解土地流转的成功典型及其效果。加强对土地流转工作的调查研究，积累经验，积极引导，稳步推进。充分发挥种田大户、投资开发者和流转收益户的示范引导作用，促进土地规模化经营，通过召开土地流转研讨会、现场会等形式，加大工作推进力度。在不断总结、推广经验的基础上，把农民群众的创造和实践上升到理性认识，用典型引导、项目牵动，促进承包土地合理、规范、有序流转。