云南省规范性文件备案过错责任追究规定

第一篇：云南省规范性文件备案过错责任追究规定

规范性文件制定程序概览

一、政府规范性文件制定程序

1、规范性文件的起草。由政府组织起草或部门具体负责起草，重要规范性文件可以由政府法制机构直接负责起草。

2、听取意见。规范性文件内容直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益，或者对本地区、本行业建设发展有重要影响的事项，起草机关要向社会公布，组织召开座谈会、论证会、咨询会、听证会等，充分听取有关机关、组织、个人和专家的意见。

3、协商一致。规范性文件涉及其他部门职权的，起草机关要与有关部门协商一致；协商不能取得一致意见的，起草机关要在上报规范性文件草案送审稿时如实说明情况和理由。

4、规范性文件送审稿及其说明的报送。规范性文件形成送审稿要由起草机关主要负责人签署意见；两个以上部门共同起草的，规范性文件要由各起草机关主要负责人共同签署意见。

规范性文件送审稿的说明要包括制定规范性文件的必要性、制定的主要措施、有关方面的意见等内容。报送规范性文件送审稿和说明，还要同时报送有关材料，包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告和其他有关资料。

5、对规范性文件送审稿的审查。规范性文件的送审稿由政府法制机构负责统一审查，并提出审查意见。

6、形成规范性文件草案和说明。经审查和修改，对成熟的规范性文件，要形成规范性文件草案和说明，一并提请政府会议作出决定。

7、规范性文件的决定。规范性文件要经政府常务会议或者全体会议决定；涉及面小、各方面意见比较统一的，可以由主要负责人签批。

8、形成草案修改稿，报请政府主要负责人签署公告。经会议讨论修改和完善后，形成草案修改稿，报请政府主要负责人签署上报登记。

9、规范性文件的报送登记。下级政府要在规范性文件上报登记公告签署之日起5日内，报送上级政府法制机构登记。报送规范性文件登记要提交登记报告、制定规范性文件说明和规范性文件文本各一份。

10、规范性文件的公告。收到上级政府法制机构登记回执后，下级政府要将规范性文件及时予以公告。

11、规范性文件的实施。规范性文件自签署公布之日起30日后实施，涉及突发事件和紧急状态事项的规范性文件除外。

12、规范性文件的备案。规范性文件经登记后，自刊登之日起15日内报上级政府法制机构备案。报送规范性文件备案要提交备案报告、规范性文件正式文本和说明，并装订成册，一式三份。

二、部门规范性文件制定程序

1、规范性文件的起草。部门规范性文件由部门组织起草或者内设机构、下属机构负责起草，重要规范性文件可以由其法制机构直接负责起草。

2、听取意见。规范性文件内容直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益，或者对本地区、本行业建设发展有重要影响的事项，起草机关应当向社会公布，组织召开座谈会、论证会、咨询会、听证会等，充分听取有关机关、组织、个人和专家的意见。

3、协商一致。规范性文件涉及其他部门职权的，起草机构应当与有关部门协商一致；协商不能取得一致意见的，起草机构应当在报送规范性文件草案送审稿时如实说明情况和理由。

4、规范性文件送审稿及其说明的报送。规范性文件送审稿要由起草机构负责人签署意见；两个以上起草单位共同起草的，应当由各起草机关主要负责人共同签署。

规范性文件送审稿的说明要包括制定规范性文件的必要性、制定的主要措施、有关方面的意见等内容。报送规范性文件送审稿和说明，还要同时报送有关材料，包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告和其他有关资料。

5、对规范性文件送审稿的审查。规范性文件的送审稿，由部门法制机构负责统一审查，并提出审查意见。

6、形成规范性文件草案和说明。经审查和修改，对成熟的规范性文件，要形成规范性文件草案和说明，一并提请委、办、局务会议作出决定。

7、规范性文件的决定。规范性文件要经委、办、局务会议或者全体会议决定；涉及面小、各方面意见比较统一的，可以由部门主要负责人签批。

8、形成草案修改稿，报请部门主要负责人签署公告。经会议讨论修改和完善后，形成草案修改稿，报请部门主要负责人签署上报登记。

9、规范性文件的报送登记。规范性文件的公告自签署之日起5日内，报送本级政府法制机构登记。报送规范性文件登记要提交登记报告、制定规范性文件说明和规范性文件文本各一份。

10、规范性文件公告。收到政府法制机构登记回执后，部门要将规范性文件及时予以公告。

11、规范性文件的实施。规范性文件自签署公布之日起30日后实施，涉及突发事件和紧急状态事项的规范性文件除外。

12、规范性文件的备案。规范性文件经登记后，自刊登之日起15日内报本级政府法制机构备案（垂直管理部门报上级主管部门备案）。报送规范性文件备案应当提交备案报告、规范性文件正式文本和说明，并装订成册，一式三份。

注：涉及突发事件和紧急状态事项的规范性文件，起草单位可以根据实际需要，直接送法制机构审查后，报请主要负责人签署公布后立即施行。其规范性文件应当自签署公告之日起15日内，由制定机关补报登记并进行备案。

第二篇：规范性文件备案

规范性文件备案

今年年底，我国要宣布中国特色社会主义法律体系的建成。在这个法律体系当中，囊括了宪法、法律、法规、规章和规范性文件，也就是说，规范性文件在这个体系中是不可或缺的一部分。

关于到底什么规范性文件的问题，其实从广义角度来说的话，我们国家有关权力机关或行政机关制定的法律、法规、规章、司法解释、以及作为行政管理依据的文件都可以被称作规范性文件，因为它们有一个共同的特征，也就是“规范性”，都是用来规范管理相对人行为的，其实同时，它对我们有关机关本身的行为也同样起着规范的作用。

平时我们所说的规范性文件，也就是今天我们所说的规范性文件，是从狭义的角度来说的，也就是说，它是由行政机关发布的作为行政管理依据的文件。虽然说，我们这里所说的规范性文件不在立法范畴，但它是一种准立法行为。制定规范性文件，是宪法赋予行政机关的一项工作职责。在实践中，各级政府、各部门出台的规范性文件数量也相当多，内容涉及行政管理的方方面面，在各行政机关的日常管理中被大量的使用。所以，它在我们的日常管理中也算是扮演着非常重要的角色。

由于规范性文件它是一个抽象的行政行为，它跟我们平时的行政执法这样的具体行政行为不一样，执法行为针对的是具体的人，具体的事，是一次性行为，它的影响面相对比较小;而规范性文件，它针对的是不特定的人、不特定的事，而且在一定范围、一定时期内可以反复适用，相比之下，它的影响面要大很多。可以说，一件好的规范性文件，可以造福一方，一件不好的规范性文件，可能会祸害一片，因此，我们在制定规范性文件过程中把好质量关实在是非常的重要。

一、市政府规范性文件的制定程序以及其中需要注意的有关问题

市政府在1996年制定了《规范性文件制定程序暂行规定》，这是我市建市以来制定的第一部成型的，专门规范规范性文件制定程序的文件。2007年，市政府对这个《规定》进行了修订，并作了重新发布，重新发布后的这个文件，从规范性文件的制定原则、立项、起草、审查、决定、公布、备案等方面对文件的制定程序作了比较明确的规定。政府法制机构，在政府规范性文件制定程序当中，承担着政府规范性文件审查和备案的职责，在我们平时审查和备案过程中，发现了很多问题，值得研究，也值得注意。

（一）规范性文件制定原则

规范性文件制定的原则是，在规范性文件中，不得违反法律、法规和规章规定，作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。也就是说，我们制定的规范性文件的内容，不得违反“上位法”规定，影响管理相对人权利义务。具体来讲，主要有以下几个事项不得设定：1行政处罚，2行政许可,3行政收费，4行政强制,5其他应当由法律、法规和规章设定的事项。

（二）立项

按照市政府《规范性文件制定程序规定》第二章的规定，市政府各部门或各县（市、区）政府认为需要由市政府制定规范性文件的 , 须在每年的11月底前，提出下一的规范性文件制定计划，按程序向市政府法制机构申请立项。市政府法制机构对各单位制定规范性文件的立项申请进行汇总和研究论证，并拟订下一规范性文件制定计划，报市政府审定。未列入制定计划的项目，原则上不予制定，有关单位认为急需制定的，须向市政府法制机构提出申请，经市政府法制机构组织论证后，报市政府审定。

也就是说，各部门、各县（市、区）政府在下一，有以市政府名义制定规范性文件的需求的，要在本年底前向市政府法制办提出制定计划，经法制办审核，报市政府审定后执行，没报计划的，下一原则上市政府不予考虑，除非有充分的理由能够证明急需制定。

（三）起草

市政府的规范性文件，一般是由市政府工作部门负责起草的，极个别的，内容涉及几个工作部门职能的重要的规范性文件，由市政府法制机构或主要部门牵头，组成专门小组来负责起草，但一般都是由市政府工作部门负责起草的。在起草过程中应该注意以下几点：

第一，要做好调研论证。一个制度制定后要使用比较长的时间，这个文件是不是必要，是不是切合实际，中间的制度怎么设计，对于重点、难点、敏感性问题的处理是否适当，文件主要内容是否能经得起实践的检验，等等，都需要进行深入的调查研究。在起草一个文件之前是不是经过深入的调查研究了，是不是听取各方意见了，它不光是程序问题，有时候还是态度问题，尤其是涉及重大问题的文件的时候。

第二，规范性文件的内容应该具体、明确、具有可操作性。凡国家法律、法规和规章以及上级规范性文件明确规定的内容，原则上不作重复规定。规范性文件的内容里面一般要对制定目的、制定依据、基本原则、调整对象、具体规范等做出明确规定。

第三，起草规范性文件，应对内容相近的现行规范性文件进行清理。意思是说，原来就有一个文件，现在起草的这个文件是对原来那个文件的替换，那应该在新起草的这个文件最后面注明“市政府于某年某月某日以某文号发布的某某某文件同时废止”。

第四，关于规范性文件名称的问题。规范性文件的名称一般可以称办法、规定、决定、意见、通知等，但不能称“条例”。国务院制定的行政法规、省级人大制定的地方性法规可以叫“条例”，但规范性文件不行。

第五，起草规范性文件的同时，应撰写起草说明（重要）。起草说明的内容应包括：该文件起草的背景、必要性和目的、起草的法律法规依据、想要明确和解决的主要问题、起草经过、调研和征求意见情况、对有争议问题的协调情况、主要条款的解释和其他需要说明的问题等。规范性文件的起草说明，就像一个产品的使用说明书一样，可以帮助有关人员及时了解文件起草背景和制定目的，理解主要内容，发现问题和不足，便于提出好的意见和建议，或者推动有关方面及时作出决策。因此，规范性文件的起草说明对于提高规范性文件通过的效率，提高规范性文件的质量，具有十分重要的意义。

（四）审查

《河南省规章规范性文件备案办法》明确提出规范性文件在发布之前必须要经法制机构审查，未经审查或审查未通过的，不得发布施行。审查文件，主要是从这么几个方面：

第一，合法性。规范性文件的制定，主要就是为了使国家的法律、法规、规章和政策在本地得到具体执行和实施，所以它不仅不能同国家的有关法律政策相抵触，而且还必须与它们相统一。需要说明的是，要求规范性文件与法律、法规、规章和政策相统一，并不是要求和上级规定一一对应，照搬照抄。也不能片面站在部门角度，对法律、法规、规章各取所需、断章取义，形成加工国家法律的不正常现象。我们在法律、法规、规章规定的范围内从具体办事程序等方面作一些适当的细化和明确还是可以的。

制定的规范性文件必须合法，这是基础，关于它的合法性，我们需要把握好这么几点：

一是不得违法设定行政处罚。按照《行政处罚法》的规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，而规范性文件不得设定，这里所说的不得“设定”，它不但包括不能自己“创设”新的行政处罚，也包括不能“改变”法律、法规、规章确定的行政处罚的“种类和标准”，这一点我们一定要把握好。在平时制定的规范性文件当中，违法设定行政处罚的例子很多，比如说，我国《兵役法》罚则中有一条，大概意思是对退役士兵不安臵的，由县级人民政府责令改正，并可以处以罚款。这里问题就来了，兵役法规定只是说到“可以罚款”，对按什么来罚，罚的幅度是多少没有规定，实际上这个规定是没有可操作性的，但假如我们在规范性文件中将它变得可操作，那是违反行政处罚法的，是不可以的。

我们自己不能设立行政处罚，对不该罚或者没有权力罚的，我们罚了，那是违法的。但是，同时，对该罚的，我们不去处罚，那也是违反行政处罚法有关规定的。有时候,有很多法律规定说违反什么什么行为的，“可以”处以多少多少钱罚款，我们在引用这样的条款的时候不能把“可以”这两个字取了，有“可以”这两个字和没有这两个字是不同的概念，一个是视情况可以罚，也可以不罚，一个是没有选择的余地，必须要罚。另外，我们还得注意的是，我们制定的文件中也不能出现“从重处罚”、“依法予以上限处罚”“依法予以下限处罚”这样的实体性规定。行政处罚里面规定一个罚款的幅度，那是法律对行政执法机关赋予的自由裁量权，我们不能以一纸文件让它变了味。

曾经我们在审查文件过程中有单位提出过，说在行政管理过程中经常发现被管理人的某些行为是违法的，不合适的，国家法律虽然没有规定本单位可以处罚，但该单位不管没人管，不处罚又制止不了，不能听之任之。在这里我们需要明确一点，我国对行政机关的职责有一个基本的原则，也就是职权法定，法无明文规定不可为，既然国家没有规定你可以罚，那你就不能罚，你罚了，你就违法了，以违法行为制止违法行为显然是不合适的。

另外，从规范性文件制定技术方面来讲，我们建议文件中尽量不要规定罚则，因为我们没有设定行政处罚的权力。即使在文件中规定了，也只能是引用法律、法规、规章的原话，没多大必要。再说了，我们就是去执法的时候，下行政处罚决定书，其中引用的处罚依据也肯定都是法律、法规、规章，而不会是规范性文件。

二是不得违法设定行政许可。行政许可通俗的讲，就是允许某人做某事，我们以前都叫行政审批，基本就是这个意思，不过行政许可和行政审批在范围上还是有些区别的。规范性文件不得设定行政许可，这是《行政许可法》的规定。这里的不得设定行政许可和不得设定行政处罚类似，也就是说，规范性文件不但不能“创设”新的行政许可“项目”，也不能“增加”行政许可的“条件或环节”。能设定行政许可的只有法律和法规,规章都基本没有，只有省政府规章可以设定为期一年的临时性的行政许可，可见，国家对可以设定行政许可的要求是相当严格的。也就是说，这个事项国家法律、法规让你批，那你就可以批，没说让你批的，你就不能批，同时，经你批准需要什么条件这也都是法定的，是不能随便更改的。

三是不得违法设定行政收费。我们国家现在还没有一部规范行政收费的法律，《行政收费法》已经酝酿了好多年了，到目前还没有出台。但是虽然没有法律来规范行政收费行为，但国务院有规定。根据国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第三条，可以规定行政事业性收费的最低层级的机关为省政府文件、省级财政和物价部门联合下发的文件。地市级政府及其以下是没有权力设定行政收费的。这里面，我们不但不能“设定”行政收费“项目”、也不能“增设”收费“范围”，或者擅自“增加”收费“标准”。

四是不得违法设定行政强制。在规范性文件中随意设定行政强制的现象比起行政处罚、行政许可、行政收费要少一些。行政强制的措施比如有行政强制戒严、强制戒毒、强制查封、扣押、冻结、强制销毁、强制划拨、强制扣缴等等，这些在规范性文件中也是不能自己创设性地设立的。我国的《行政强制法》可能很快就颁布了，这又将是一部规范行政行为的法律规范。

在合法性方面除以上几点需要把握外，我们在平时的规范性文件审查过程中还存在着其他一些问题，需要注意，主要有：

1、如政府越权规定减免所得税和土地出让金等，这在招商引资文件中很普遍，但这是不可以的。

2、违反国家有关政策。比如曾经有个地方出台的一个政府规范性文件要求外来务工人员必须接受当地有关部门的培训，领取培训合格证后方能在当地务工，否则，对当事人和用人单位实施处罚。这与中央和国务院关于减轻外来务工人员的负担的相关精神是相违背的。

3、违反市场经济原则。比如含有“挂牌保护”内容和地方保护、行业保护以及超国民待遇的内容，妨碍了市场的公平竞争。咱们国家2008年施行的《反垄断法》专章对“滥用行政权力排除、限制竞争”作了明确规定。

4、关于“解释权”的问题。政府制定的文件规定“由部门负责解释”，部门制定的文件规定“由科室负责解释”，这和“谁制定、谁解释”的法律精神是相违背的。关于解释权的问题，《规章制定程序条例》第三十三和三十六条有比较明确的规定，这个规定对规范性文件也是适用的。

第二，必要性和可行性

上面说的是我们制定文件时要把握合法性，在把握合法性的同时，还得把握必要性和可行性。

发布文件就是为了落实的，这个文件是不是有必要发，是不是切实可行，它的发布能不能因地制宜地得到实施，解决实际问题，都是值得考虑的，因此，必要性和可行性也显得很重要。一个脱离了实际情况的规范性文件，是没有可操作性的，因此，在制定文件的过程中在考虑合法因素的同时，还得考虑是否具有必要性和可操作性。

第三，把好技术关和语言关

这就要求我们制定的文件要主题明确、结构严谨、逻辑合理、语言规范、表述准确，我们起草文件时要注意尽量使用“法言法语”，这就对起草人员的业务素质、法律素质、文字功底和责任心都有一定的要求。需要强调的是，在规范性文件的审查程序中，有时候有些单位今天把文件送到法制办了，明天就想要，上午送来了，下午就想要，对于有些比较简单的文件，涉及法律问题不多的，没问题，我们很快就能出意见，甚至当时就能出意见。但是对于有些直接涉及公民、法人或者其他组织利益的，我们在审查过程中还必须要按国务院有关规定向社会和有关单位征求意见，其中涉及重大事项的，还要召开听证会、论证会，或者上报市政府协调等，中间会需要一些时间，这个需要有些部门的理解和配合。

另外，我们平时在文件制定过程中发现还有一些问题很值得关注，比如“公共权力部门化”、“部门权力利益化”等“权力寻租”的情况还是经常出现，还有，利用规范性文件解决机构问题的情况也时有发生，这些问题都非常值得深思。

（五）决定、公布

在文件审查完后，报到市政府，市政府经有关会议审议、有关领导签署，就可以发布了。发布之后会按规定向社会公布。现在市政府公布规范性文件的方式一般是政府门户网站和政府公报。

在平时审查文件过程中，我们都比较严格，法制机构本身就是为政府提供法律服务的，我们必须得保证经我们审查的政府发出去的文件是合法的、可行的，是严肃的、规范的。有些时候有些同志不理解，说你们搞得也太严了，你们说这也不行，那也不行，那我们还干不干了，我们说这不是“我们”说不行，是“法律”说不行，我们必须要为政府负责，其实同时也是为各有关单位负责，我们的工作性质也决定了我们必须严格把关任何一件规范性文件。

现在关于文件的监督机制也越来越严格了，国务院和省政府都明确要求市政府制定的文件在规定期限内要报送省政府备案，接受监督审查。国家从2007年7月1日施行的《监督法》，其中专章规定人大对政府规范性文件的审查监督，这还是一个法定监督。所以，市政府的规范性文件并不是一发布就完了，还必须要报送省政府和市人大接受备案审查，审查没通过的，是不能使用的。

二、规范性文件的备案及其应该注意的有关事项

按照规定，不光市政府的文件要报省政府和市人大备案。各县（市、区）政府、乡镇政府的文件也要报送上级政府备案、市县政府各部门的文件也得报送本级政府备案，接受审查监督。市政府的文件给省政府和市人大备案，各县（市、区）政府和市政府部门向市政府报备的文件的具体审查工作在市政府法制办。

我们在备案审查中审查的主要内容包括（和规范性文件发布前的审查基本相通）：1是否超越法定权限；2是否违反国家有关法律、法规、规章或者国家政策规定；3规范性文件之间对同一事项的规定是否一致；4文件是否适当；5是否违反法定程序。

关于报备的程序方面，《河南省规章规范性文件备案办法》对报备的范围、报备的时间、需要报备的材料等方面都有比较明确的要求。关于报备的范围：凡是直接或间接涉及行政管理相对人权利义务，作为行政管理依据的文件都视为规范性文件，都要报送。不需要报备的有：

1、原文转发的上级部门规范性文件的文件。但在转发的同时又作出具体规定的除外；

2、单位内部文件；

3、平行文，比如向没有隶属关系的机关发布的函；

4、具体行政行为，比如就特定的人、特定的事发布的通报、通知、批复、公告、或者作出的行政许可、行政处罚或其他行政执法决定、行政复议决定等；

5、上行文，也就是对上级机关的请示报告；

6、会议通知；

7、领导讲话和不作为行政管理依据的会议纪要；

8、人事任免决定。

关于报备的时间。国务院2008年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》要求自文件发布之日起15日内报送。《河南省规章规范性文件备案办法》中也有明确规定。由于省里的备案办法比国务院的决定发布的早一年，在时间要求上不太一致，我们尽量按国务院的要求来报，也就是按15日来报。

需要报备的材料：

1、备案报告1份（格式市政府以前发过，各单位都有）；

2、正式文件一式3份；

3、起草说明一式1份；

4、法律法规政策依据一式1份；

5、电子文本。

关于备案文件的合法率、报备率、按时率都属于市政府依法行政目标考核的范围，应引起各单位重视。

第三篇：规范性文件备案审查

规范性文件备案审查的理论、实践与思考

对规范性文件备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会法律监督的一项重要职权，是监督法规定的县级以上各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。本文试从规范性文件备案审查的概念、意义、范围、标准及程序等几个方面对此项工作进行探讨。

一、概念和意义

规范性文件是指由国家机关制订的，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。主要包括除宪法和法律外的以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。备案审查，指的是前述两类规范性文件在生效之后，按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。

做好规范性文件备案审查工作，能充分体现社会主义民主政治制度的价值标准，规范国家和公民之间的关系，在最大范围内反映最广大人民群众的根本利益。由地方人大常委会对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务，使权力的行使不致于脱离民主与科学的准则，防止权力滥用，保障人民的权力真正用来为人民 谋利益。

对规范性文件进行备案监督，是保障宪法和法律正确实施的有效手段，是维护社会公平正义，提高文件的合法性、有效性，推动依法行政的重要措施。对人民群众来说也是保障合法权益的救济手段，公民、法人和其他组织为了维护公共利益和自身合法权益，都可以通过这一途径来主张和维护权利。通过有效的审查监督，还可以发现规范性文件制定过程中存在的带有倾向性的问题，从而督促整改、促进工作，更好的服务社会，保障法律法规在本行政区域内得到正确实施。

二、备案审查的范围

根据立法法和监督法的规定，(一)行政法规报全国人大常委会备案；(二)省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；较大市的人大及其常委会制定的地方性法规，由所在省的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；(三)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由所在省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案；(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。

具体到市级人大常委会应当备案审查的规范性文件主要包括三种类型：

①市人民政府制定的决定、命令；

②县（区）人民代表大会及其常务委员会的决议、决定； ③其他规范性文件。

但在实际工作中，经常会遇到很难界定的问题，比如市政府没有以决定、命令等文体发布但具备规范性文件特征的文件是否备案审查，县（区）人大在人代会期间作出的决议是不是规范性文件，党政联合制发的规范性公文能否开展审查等。我们认为，可以按照下面的思路来考虑：

1、对于市政府制定的没有以决定、命令等文体发布、但符合规范性文件特征的文件，不应当以文体作为判别标准，应当根据内容将其作为规范性文件纳入备案审查范围；

2、对于县（区）人大常委会在人代会期间作出的决议，虽然表面上看篇幅小、内容少，但有些决议是对相关报告的评价，同时内容大都符合规范性文件的条件，也应当纳入备案审查的范围；例如：市人大常委会2011年6月28日通过的关于《临沂市见义勇为人员奖励和保护办法》的决定，以及2012年4月27日通过的关于《临沂市学雷锋志愿服务管理办法（试行）》的决定等。

3、对于党政机关联合制发的、文件内容以政府工作为主且具备规范性文件特征的，如果确有备案审查的必要，可以由人大常委会党组向市委汇报，经市委同意后进行备案审查。

三、备案审查的标准

（一）合法性审查

根据立法法、监督法的有关规定，常委会对报送备案的规范性文件主要进行合法性审查。对合法性审查的内容，立法法第八十七条和监督法第三十条已作出了明确规定。合法性审查包括内容的合法和程序的合法两方面，内容的合法性，主要是指与上位法的衔接，是否与上位法相抵触；程序的合法性，主要是指备案 审查的文件，是否根据法定程序制定、是否在法定时间内公布和报送备案等。

（二）适当性审查

监督法对于规范性文件中哪些属于“不适当”的情形，作出了实体性的规定，并规定对这些不适当的文件或者文件中的不适当内容，有关人大常委会可以予以撤销。具体包括如下情形：

1、超越权限，限制或者剥夺公民、法人和组织的合法权益，或者增加公民、法人和组织义务的。按照我国的立法体制和行政管理体制，凡属于上级机关行使的权力，不经授权，下级机关不得行使。凡属权力机关行使的权力，未经授权，行政机关不得行使。而且，有些法定权力，行使机关也不得向其他机关授权。超越权限的规范性文件应予撤销，是理所当然的。一是不得限制公民、法人和其他组织的合法权益。所谓合法权益，就是法律、法规规定的权利和利益，它包括广泛的内容，如政治权利、财产权利、人身权利、劳动权利、受教育权利以及其他社会权利。对这些权利，没有法律依据，不经法定程序，任何机关、团体、组织或人员，都不准予以限制或剥夺。依照监督法的规定，如果下级人大或同级政府的规范性文件，有限制公民、法人和其他组织合法权益的规定，都在撤销之列。二是不得增加公民、法人和其他组织的义务。无论地方权力机关，还是地方行政机关，都不应违反宪法、法律和法规的规定，任意给公民、法人和其他组织设定义务，随意增加群众的负担。前些年在某些基层政府中一度发生的乱收费、乱摊派等现象，就是这方面的突出表现。这类规范性文件，当然也在撤销之列。

2、有其他不适当的情形，应当予以撤销的。并不是所有不适当都要予以撤销，而是不适当达到一定程度，应当予以撤销的，才给予撤销。比方说，这些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损人民的利益和国家机关的宗旨。比如，有的地方不区分城市和农村、新车和旧车，不切合实际地要求所有上路汽车的尾气排放必须达到国际最高标准，不达标的，一律不得上路，违背了客观实际；又如，有的地方规定外地啤酒、香烟等产品不得进入本地销售，或者对外地啤酒、香烟等产品额外征收费用，或者禁止外地到本地收购农产在品，违反了平等竞争要求，造成市场分割。这些都是属于不适当、应当予以撤销的情形。

四、备案审查的程序

（一）规范性文件的报送

根据相关法律规定，市人民政府、各县（区）人大及其常委会制定的规范性文件，应当由其制定机关在公布之日起30日内，向市人大常委会报备。报送的规范性文件备案材料应当包括以下内容。①备案报告。应为规范性文件报备机关的正式文件，使用统一制式的文件格式，报告中应当写清备案的规范性文件名称、制定机关通过的时间、文件字号、公布日期和施行日期等内容。②公布该规范性文件的公告或者命令。对于没有以公告或命令形式公布、但符合规范性文件特征、制定机关认为需要进行备案的，应当报送文件原件及相关附件。③规范性文件正式文本。应当包括规范性文件的纸质文本和电子文本，县（区）人大在人代会期间作出的决议应当同时报送相关报告。④规范性文件制定说明。应当包括规范性文件制定的必要性、法律依据、规范的主要内容，文件制定过程中重大分歧意见的协调和处理情况，公民、法人或者其他组织对规范性文件的意见和建议等。⑤其他应该报送的材料。主要包括制定该规范性文件所依据的相关法律、法规、规章和政策的原件，对重大问题召开论证会、听证会，应当同时报送论证报告、听证报告等。

规范性文件报备时提交的备案报告、规范性文件文本和制定说明等有关文件，应按顺序装订成册后一式十份报送，以便在备案之后开展审查。同时，市政府、各县（区）人大常委会应当在每年的1月底之前，将上一制定的规范性文件目录报送审查。

（二）规范性文件的备案

市人大常委会对报备的规范性文件，可以按以下四个环节来处理。①接收。由市人大常委会确定的规范性文件备案审查接收登记机构（一般为法工委，以下简称接收登记机构），统一接收报备机关报备的规范性文件。②登记。由接收登记机构进行统一登记，登记时应当对报送的材料格式、内容、数量等逐项进行审核，符合规范性文件备案要求的文件进行备案登记，不符合要求的应当要求报备机关补充报送，按要求补充报送到位后办理备案登记。③分送。接收登记机构对报送的规范性文件登记后，应当根据文件内容和常委会各工作机构职责范围提出拟办意见，报经秘书长（或办公室主任）批阅后，将规范性文件分送给常委会有关工作机构；规范性文件内容涉及两个或者两个以上工作机构职责范围的，应当同时分送有关工作机构。④存档。接收登记机构对登记、分送后的规范性文件及相关材料，应当按照纸质文本、电子文本 进行分类存放，以便在规范性文件有效期内对其执行情况进行监督。

（三）规范性文件的审查

根据有关法律规定，规范性文件审查采取被动审查和主动审查两种方式来进行。属于被动审查的，可以按以下环节进行。①审查要求或建议的接收。市人民政府、各县（区）人大常委会书面提出审查要求的，其他国家机关、社会团体、企事业单位和公民书面提出审查建议的，由接收登记机构负责接收，并对要求或建议的相关事项进行登记。②审查要求或建议的审核。接收登记机构应当对收到的审查要求或审查建议进行审核，看是否写明要求审查的规范性文件名称、审查的事项和理由等，对于要求或建议内容不全面、诉求不清的，应当要求其重新提出并进行二次审核。③提出办理建议。对提出审查要求的规范性文件，接收登记机构应当进行初步审查，在对文件内容进行分析的基础上，提出分送有关工作机构审查的建议，只涉及一个常委会工作机构的，经接收登记机构负责人、常委会秘书长、常委会分管领导同意后，确定具体审查机构；对涉及两个或两个以上常委会工作机构的，由接收登记机构提出具体审查机构建议名单，经接收登记机构负责人、常委会秘书长、常委会分管副主任同意后，提交常委会主任会议讨论确定具体审查机构。对提出审查建议的规范性文件，接收登记机构应当进行初步审查，认为确有审查必要的，按上述程序分送审查；没有审查必要的，应当向提出建议的组织或个人及时回函说明情况。④开展具体审查。具体审查机构收到送达的规范性文件后，应当及时进行审查，在60日内提出审查意见，并 将审查情况告知提出审查要求或建议的单位和个人。重点对规范性文件开展合理性、合法性和程序性审查，合理性审查主要审查该文件有无制定必要，制定该文件的法律依据，以及是否符合具体工作实际等；合法性审查主要审查该文件有没有超越法定权限，有没有限制、剥夺或增加公民、法人和其他组织的合法权利、义务的情形，有没有与宪法、法律、行政法规和地方性法规及上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定相抵触的情形；程序性审查主要审查规范性文件的制定过程是否合法，有没有违反相关的程序。审查过程中，可以要求规范性文件制定机关说明情况，也可以根据需要邀请有关专家参加，或者举行听证会听取各方面意见。⑤审查意见的汇总。由具体审查机构对审查情况进行整理，认为规范性文件存在不适当情形的提出具体审查意见，报常委会主任会议研究；如果是两个以上具体审查机构的，由接收登记机构汇总后报常委会主任会议研究。

对于没有提出被动审查要求或建议、也没有报备的规范性文件，市人大常委会工作机构发现存在明显不适当情形的，可以通过主动审查的方式进行审查。

（四）备案审查结果处理

具体审查结束后，可以分三个环节对审查意见进行处理。①审查意见的形成。由接收登记机构对其审查意见进行汇总后，提出办理意见，经秘书长、常委会分管副主任审定后，报常委会主任会议研究。规范性文件有不适当情形，需要提出书面审查意见的，应当经主任会议研究同意后，以常委会办公室的名义，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的书面审查意 见，由接收登记机构送达；对没有不适当情形、不需要提出书面审查意见的，审查处理终结，并由接收登记机构向提出审查要求或建议的单位和个人反馈审查意见。②沟通纠错。对存在法律规定的不适当情形的规范性文件，在接收登记机构向制定机关反馈审查意见后，具体审查机关应当及时与制定机关进行沟通协调，详细说明存在的不适当情况及理由，帮助和支持制定机关在30日内主动对规范性文件进行修改或废止，修改后的规范性文件应当重新公布，并按上述要求报备。③撤销或废止。制定机关在收到审查意见书后，认为规范性文件无需修改或废止的，应当在30日内书面向市人大常委会说明理由。具体审查机构认为制定机关提出的无需修改或废止的理由不充分的，应当向常委会主任会议提出撤销该规范性文件的建议，由主任会议讨论后，提交常委会会议决定。思考篇

监督法颁布实施后，省人大常委会在2008年制定出台了《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，同年12月份，召开规范性文件备案审查工作会议，进行部署。我市在2010年12月召开全市规范性文件备案审查工作会议，制定下发了《临沂市人大常委会办公室关于做好规范性文件备案审查工作的意见》，研究部署了下一步工作任务和措施。会后，市人大明确法工委为常委会备案审查工作机构，并在经费非常紧张的情况下，迅速为法工委配备了电脑、打印机、办公桌椅、文件橱等办公用品。各县区也明确了常委会备案审查工作机构，并积极开展工作。2010年市人大常委会共接收备案规范性文件36件，各县 区人大常委会共接收备案规范性文件93件。2011年市人大常委会共接收备案规范性文件23件，各县区人大常委会共接收备案规范性文件98件。今年以来，共接收市政府、政府办公室备案规范性文件11件，都按规定分送有关委室进行了审查。备案审查的数量在全省的位次是比较靠前的。

围绕加强规范性文件备案审查工作，各地都制定出台了一些制度，应该说是大同小异。做好这项工作，最根本的是取决于人。当前各级人大常委会机关法律人才少的现象较突出，在一定程度上影响了规范性文件备案审查工作的开展。要解决好这一问题，不仅需要加强对现有工作人员的法律培训或从法学领域招考工作人员，还要善于借助社会专业力量，使审查环节更加严格，从源头上解决好规范性文件存在的违法或者有失公允的现象。

一是聘请法律顾问。聘请长期从事法律工作和法律教育、具有丰富法律专业知识和法律从业经验的人员担任法律顾问，不仅能解决人大常委会机关法律力量薄弱的问题，还有利于从实践的角度、更深层次地对规范性文件进行审查。这样做，不仅能保障规范性文件的合法性、公正性、公平性，还能提高规范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨询小组。聘请离退休司法人员、法律工作者组成法律咨询小组，不仅定期参与规范性文件备案审查，还能为人大常委会开展工作、为人大代表履职提供法律咨询，帮助人大常委会更好地履行法律监督职能。

三是充分发挥各级人大机关专门人员的作用。通过各级人大机关通力合作，可以有效克服专业力量薄弱的问题。以地级市人 大常委会为例，在对规范性文件进行备案审查时，不仅可以邀请上一级人大常委会负责备案审查人员参与，也可以邀请下一级及平级人大常委会负责备案审查人员参与。这种做法，既有利于形成联动机制、形成工作合力，也有利于工作交流，促进规范性文件备案审查工作整体水平的提升。

四是充分发挥人大代表的作用。突出代表主体地位，充分发挥他们在规范性文件备案审查工作中的作用。根据地方组织法和代表法规定，一定数量的人大代表或常委会组成人员联名，可以向本级人民代表大会或人大常委会提出属于职权范围内的议案。如果联名提出关于备案审查的建议，应作为被动审查的主体予以高度重视。另外，人大代表来自各行各业、各个阶层，具有广泛的代表性，比政府、法院、检察院更贴近基层，更接近群众，更能代表群众的利益，如果规范性文件存在应撤销情形的话，人大代表和常委会组成人员联名提出的可行性应该会更强。

第四篇：法律知识规定湖北省规范性文件备案审查

湖北省规范性文件备案审查规定

第一条 为了维护社会主义法制统一，加强对规范性文件的监督和管理，根据《法规规章备案条例》，制定本规定。

第二条 本规定所称规范性文件是指本省各级人民政府及其所属部门按照法定权限和程序，制定、公开发布的具有普遍约束力的、反复适用的涉及行政管理相对人权利义务的行政文件。

本省各级人民政府及其所属部门制定的内部工作制度、人事任免决定、对具体事项的行政处理决定等文件不适用本规定。

第三条 规范性文件不得与法律、法规、规章相抵触。规范性文件不得设定行政处罚、行政许可、行政收费和行政强制措施。

县级以上人民政府为完成某个专项任务而设立的临时机构、归口县级以上人民政府职能部门管理的办事机构、政府工作部门的内设机构，均不得以本机构的名义对外发布规范性文件。

第四条 规范性文件备案审查工作实行有件必备、有备必审、有错必纠和分级管理、上下贯通的原则。

第五条 规范性文件的报备机关是规范性文件制定机关，具体承办报备工作的机构是制定机关的法制工作机构或被指定的机构。

第六条 县级以上人民政府应当依法履行规范性文件备案审查职责，加强对规范性文件备案审查工作的组织领导。

县级以上政府法制工作机构具体负责规范性文件的备案登记和审查工作。报各级政府备案审查的规范性文件，径送该级政府法制工作机构办理。

第七条 规范性文件自发布之日起15日内按以下规定报送备案审查：

(一)省政府所属部门和市、州、直管市、林区政府制定的规范性文件，报省政府备案审查;

(二)市、州、林区政府所属部门和所辖县级政府制定的规范性文件，报市、州政府备案审查;

(三)县级政府所属部门和所辖乡(镇)政府制定的规范性文件，报县级政府备案审查;

(四)两个或两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门报共同的上一级政府备案审查;

(五)省以下垂直管理部门制定的规范性文件，报其上一级主管部门备案审查，同时抄送同级政府备案。

第八条 报送规范性文件备案审查，应当提交备案审查报告、规范性文件正式文本和起草说明，并按规定的格式装订成册，一式两份。具备条件的，应当同时报送规范性文件的电子文本。

起草说明的内容应包括：(一)制定的目的;(二)法律、法规、规章和上级规范性文件依据或事实依据;(三)其它说明材料。

第九条 报送备案审查的规范性文件，符合本规定第二条和第六条、第七条规定的，政府法制工作机构予以备案审查登记;不符合第二条规定的，退回制定机关;符合第二条规定但不符合第六条或第七条规定的，暂缓办理备案审查登记。暂缓办理备案审查登记的，由政府法制工作机构通知制定机关补充报送备案审查材料或者重新报送备案审查;补充报送备案审查或者重新报送备案审查符合规定的，予以登记备案审查。

各地各部门报备的规范性文件目录，由政府法制工作机构逐月公布。

第十条 国家机关、公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触，或者认为规范性文件之间相互矛盾的，可以向负责该规范性文件备案审查工作的政府法制工作机构提出审查建议。政府法制工作机构按照规定程序处理。

第十一条 政府法制工作机构对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：

(一)是否违反法律、法规、规章、上级规范性文件的规定;

(二)两个或两个以上部门对同一事项都有规定或者规定不一致，是否应当改变或者撤销一方或双方的规定;

(三)规范性文件的规定是否适当;

(四)是否符合法定程序及公文规范化要求。

第十二条 政府法制工作机构审查规范性文件，可以采取征求意见、调查、请制定机关说明情况等方式。审查过程中认为需要征求本级政府相关部门、下级政府意见的，被征求意见的行政机关应当在规定的期限内回复;认为需要制定机

关进一步提供相关材料，或者说明有关情况的，制定机关应当在规定的期限内报送材料或说明情况。

第十三条 规范性文件经审查后发现问题的，分别按下列规定处理：

(一)规范性文件与法律、法规、规章，上级规范性文件相抵触或者规定不适当的，先由政府法制工作机构提出处理意见，责令规范性文件的制定机关或机构自行撤销、变更或者改正;制定机关不自行撤销、变更或者改正的，由政府法制工作机构提请本级人民政府予以撤销、变更或者责令改正。

(二)两个或者两个以上部门的规范性文件对同一事项都有规定或者规定不一致的，由政府法制工作机构进行协调，经协调不能取得一致意见的，由政府法制工作机构提出处理意见，报本级人民政府决定。

(三)制定规范性文件不符合法定程序及公文规范化要求的，由政府法制工作机构提出处理意见，通知制定机关纠正。

第十四条 规范性文件的制定机关应当在接到有关处理决定或者意见的15日内，将处理结果报相应的政府法制工作机构。

规范性文件一般应在15日内审查完毕，有特殊情况的，不得超过30日。第十五条 规范性文件的制定机关应当于每年1月底以前，将上一制定的规范性文件目录报负责规范性文件备案审查工作的政府法制工作机构。

政府法制工作机构应当于每年第一季度内，将上一的规范性文件备案审查情况汇总，向本级人民政府报告。

第十六条 经备案审查确认合法的规范性文件目录，由政府法制工作机构定期在本级人民政府公告上公布。

第十七条 不报或者不按时报送规范性文件备案审查的，由政府法制工作机构通知制定机关限期报送;逾期仍不报送的，由政府法制工作机构提请本级人民政府给予通报批评、责令限期报送并追究主要负责人和直接责任人员的行政责任。

第十八条 经省政府批准，县级以上人民政府可以建立规范性文件事前审查制度。

第十九条 本规定自2004年5月1日起施行，1990年5月18日省政府下发的《关于规范性文件备案工作的通知》同时废止。

发布部门：湖北省政府 发布日期：2004年03月31日 实施日期：2004年05月01日

第五篇：上海市行政规范性文件制定和备案规定

上海市行政规范性文件制定和备案规定

上海市人民政府令第18号

《上海市行政规范性文件制定和备案规定》已经2003年12月22日市政府第26次常务会议通过，现予发布，自2004年5月1日起施行。

市长 韩正

二○○三年十二月二十八日

上海市行政规范性文件制定和备案规定

（2003年12月28日上海市人民政府令第18号发布）

第一章 总

则

第一条（目的和依据）

为了规范本市行政规范性文件的制定和备案，加强对行政规范性文件的监督，维护社会主义法制的统一，促进依法行政，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》等法律、法规，制定本规定。

第二条（定义）

本规定所称的行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除政府规章外，本市各级行政机关依据法定职权制定的对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力、可以反复适用的文件。

第三条（适用范围）

本市规范性文件的制定、备案及其监督管理，适用本规定。

第四条（适用排除）

行政机关的内部工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的行政处理决定等，不适用本规定。

市人民政府制定的规范性文件的备案，依据国家有关规定执行。

第五条（原则）

规范性文件的制定和备案，应当遵循下列原则：

（一）维护社会主义法制统一；

（二）依照法定职权和程序进行；

（三）保障公民、法人和其他组织合法权益；

（四）体现职权与职责一致性；

（五）坚持有件必备、有备必审、有错必纠。

第二章 规范性文件的制定

第六条（制定主体）

下列行政机关可以制定规范性文件：

（一）市和区（县）人民政府；

（二）市和区（县）人民政府工作部门；

（三）依据法律、法规、规章的授权进行行政管理的市人民政府派出机构；

（四）乡镇人民政府。

第七条（制定主体的限制）

下列机构不得制定规范性文件：

（一）临时性行政机构；

（二）行政机关的内设机构；

（三）实行垂直领导的市人民政府工作部门的下属机构；

（四）区（县）人民政府的派出机构；

（五）依据法律、法规、规章的授权进行行政管理的组织，但法律、法规或者规章另有规定的除外。

第八条（名称和体例）

规范性文件的名称，一般称“规定”、“办法”、“细则”、“决定”、“通告”。凡内容为实施法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的，其名称前一般冠以“实施”两字。

规范性文件一般用条文形式表述。除内容复杂的外，一般不分章、节。

第九条（不得设定的内容）

规范性文件不得设定下列内容：

（一）行政许可事项；

（二）行政处罚事项；

（三）行政强制措施；

（四）行政收费事项；

（五）其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。

规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。

第十条（组织起草）

规范性文件由行政机关组织起草。

市和区（县）人民政府组织起草规范性文件时，可以确定由其一个或者几个部门具体负责起草，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。

规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，应当由两个或者两个以上部门联合起草；联合起草时，应当以一个部门为主，其他部门配合。

其他行政机关组织起草规范性文件，参照本条第二款、第三款的规定执行。

第十一条（调研起草）

起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证。

第十二条（听取意见）

起草规范性文件，起草部门应当听取相关机关、组织和管理相对人或者专家的意见。

起草部门听取意见，可以采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式，并向规范性文件制定机关（以下简称制定机关）说明听取、采纳意见的情况。

第十三条（意见的处理和协调）

公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草部门应当予以研究处理，并在起草说明中载明。

相关机关对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调；协调不成的，报请上级行政机关协调或者裁定。

对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中予以载明。

第十四条（报请审核的材料）

报请市或者区（县）人民政府发布规范性文件，应当提供下列材料：

（一）报请审核的请示；

（二）规范性文件草案；

（三）规范性文件的起草说明；

（四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策以及上级行政机关的命令、决定（以下简称制定依据）；

（五）征求意见的有关材料；

（六）其他有关资料。

其他行政机关发布规范性文件需要起草部门提供有关材料的，参照前款规定执行。

第十五条（法律审核）

制定机关的法制机构负责对报请审核的材料提出法律审核意见。

法律审核意见应当包括下列内容：

（一）是否具有制定的必要性和可行性；

（二）是否超越制定机关法定职权；

（三）内容是否与法律、法规、规章和国家政策相抵触；

（四）具体规定是否适当；

（五）是否与相关的规范性文件协调、衔接；

（六）是否征求相关机关、组织和管理相对人的意见；

（七）是否对重大分歧意见进行协调；

（八）其他需要审核的内容。

第十六条（审核处理）

对报请审核的规范性文件草案，制定机关的法制机构可以进行修改、协调；对重大分歧意见协调不成的，报请制定机关决定。

规范性文件草案有下列情形之一的，制定机关或者其法制机构可以将其退回起草部门，或者要求起草部门修改、补充材料后再报请审核：

（一）不符合本规定第十四条、第十五条规定的；

（二）制定的基本条件尚不成熟的；

（三）有关机关对草案的内容有较大争议且理由较为充分的。

第十七条（批准）

规范性文件草案经制定机关的法制机构审核，符合本规定第十四条、第十五条规定的，由法制机构提出提请制定机关有关会议审议的建议。

区（县）人民政府制定的规范性文件，应当经区（县）人民政府常务会议审议决定。市和区（县）人民政府工作部门、市人民政府派出机构以及乡镇人民政府制定的规范性文件，应当经制定机关办公会议审议决定。

第十八条（发布）

发布规范性文件，应当由制定机关的主要负责人签署，并在规范性文件公文主题词中使用专门的公文类属词。

第十九条（公布）

规范性文件应当由制定机关向社会公布。未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。

规范性文件应当在制定机关指定的政府网站上公布。

市人民政府和区（县）人民政府规范性文件应当在同级的政府公报上公布。

除在政府网站、政府公报上公布外，制定机关还可以通过报纸、杂志、广播、电视等形式公布规范性文件。

第二十条（公众查阅场所）

公众有权查阅已经公布的规范性文件。

市和区（县）档案馆是同级人民政府指定查阅规范性文件的场所。市档案馆应当提供市人民政府以及市人民政府工作部门发布的规范性文件，供公众查阅。区（县）档案馆应当提供本区（县）人民政府、区（县）人民政府工作部门和乡镇人民政府发布的规范性文件，供公众查阅。

除市和区（县）人民政府外，制定机关应当在本机关办公场所提供本机关发布的规范性文件，供公众查阅。

第二十一条（施行时间）

规范性文件应当自发布之日起30日以后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。

第二十二条（终止时间）

规范性文件规定的内容属阶段性工作的，制定机关应当在规范性文件中规定规范性文件的终止时间。

第二十三条（简化制定程序）

因发生重大灾害事件，保障国家安全、公共安全和重大公共利益，执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可简化制定程序。

第二十四条（规范性文件解释）

规范性文件的解释权，由制定机关行使。

第二十五条（清理和汇编）

制定机关应当定期对规范性文件进行清理。制定机关应当根据法律、法规、规章和国家政策的调整情况以及实际情况的变化，对已公布的规范性文件进行修订或者废止。

制定机关应当定期汇编本机关已公布和清理的规范性文件。

第三章 规范性文件的备案

第二十六条（备案审查工作机构）

市、区(县)人民政府法制机构具体负责本行政区域的规范性文件 备案审查工作。

第二十七条（报备途径）

制定机关应当自规范性文件发布之日起30日内，依照下列规定向上级行政机关（以下统称备案监督机关）报送备案：

（一）区(县)人民政府、市人民政府工作部门和市人民政府派出机构制定的规范性文件报市人民政府备案；

（二）乡镇人民政府、区(县)人民政府工作部门制定的规范性文件报区(县)人民政府备案。

两个或者两个以上行政机关联合发布的规范性文件，由主办的行政机关按照前款规定报送共同上一级行政机关备案；制定机关不隶属于同一个行政机关的，由制定机关按照前款规定分别备案。

第二十八条（抄送）

市人民政府工作部门和市人民政府派出机构将规范性文件报送市人民政府备案时，应当同时抄送市档案馆。

区（县）人民政府工作部门将规范性文件报送区（县）人民政府备案时，应当同时抄送市人民政府有关业务行政主管部门以及区（县）档案馆。

乡镇人民政府将规范性文件报送区（县）人民政府备案时，应当同时抄送所在区域的区（县）档案馆。

第二十九条（报备的材料）

报送市或区（县）人民政府备案的规范性文件，直接送市或区（县）人民政府法制机构。

规范性文件报送备案时，应当提交下列材料：

（一）规范性文件备案报告1份；

（二）规范性文件正式文本5份（附电子文本1份）；

（三）规范性文件的起草说明、制定依据各1份。

第三十条（备案受理登记）

报送规范性文件符合本规定第二条、第二十七条和第二十九条规定的，备案监督机关的法制机构予以备案登记；不符合规定的，备案 监督机关的法制机构退回或者通知补充材料。

第三十一条（审查内容）

备案监督机关应当对报送备案的规范性文件的下列事项进行审查：

（一）制定机关是否具有相应的法定职权；

（二）是否与法律、法规、规章和国家政策相抵触；

（三）具体规定是否适当。

第三十二条（对违法或者不当规范性文件的处理）

备案监督机关发现报送备案的规范性文件超越行政机关职权，同法律、法规、规章和国家政策相抵触，或者显失公正的，按照下列规定分别予以处理：

（一）由备案监督机关法制机构提出要求制定机关自行撤销或者改正的书面意见；制定机关拒不纠正的，由备案监督机关法制机构报请备案监督机关决定撤销或者改变，必要时，由备案监督机关直接予以撤销或者改变；

（二）继续执行可能造成严重后果的，在制定机关改正之前，备案监督机关应当及时作出中止执行该规范性文件部分或者全部内容的决定。

第三十三条（备案审查时限）

备案监督机关的法制机构应当自收到报备材料之日起30日内，将对规范性文件审查的意见书面通知制定机关；对专业性比较强或者情况特殊的，经备案监督机关的法制机构负责人同意可以延长审查期限，延长的期限最长不得超过30日。延长审查期限的，应当通知制定机关。

备案监督机关认为规范性文件存在问题，并向制定机关发出书面审查意见的，应当将书面审查意见同时抄送制定机关的上级业务行政主管部门或者制定机关所辖区域的人民政府。

第三十四条（对有关建议的处理）

备案监督机关接到公民、法人或者其他组织对规范性文件提出的 书面建议应当予以核实。其中，规范性文件可能存在问题的，备案监督机关应当按本规定第三十一条、第三十二条处理。

制定机关接到公民、法人或者其他组织对规范性文件提出的书面建议应当予以核实。其中，规范性文件确有问题的，制定机关应当自行改正或者撤销。

第三十五条（对决定或者审查意见的执行）

制定机关应当自收到备案监督机关及其法制机构的决定或意见之日起30日内或者在限期内自行改正，并书面报告办理结果。

第三十六条（目录公布和汇总）

备案监督机关应当定期公布经备案审查后的规范性文件的目录。

制定机关应当在每年１月底之前，将本机关上一制定的规范性文件的目录报送备案监督机关。

第四章 对制定机关和备案监督机关的监督。

第三十七条（对制定机关的监督）

制定机关不按照本规定将规范性文件报送备案或者抄送的，由备案监督机关的法制机构通知制定机关限期改正；情节严重的，由备案监督机关给予通报批评。

对规范性文件存在的问题拒不纠正、拖延纠正的，由备案监督机关给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，由有关部门对制定机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第三十八条（对备案监督机关的监督）

备案监督机关收到规范性文件不予审查或者对审查发现的问题不予纠正的，由其上级行政机关责令限期改正或者通报批评；情节严重、造成不良后果的，由有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第五章 附

则

第三十九条（对现行规范性文件的处理）

在本规定施行前制定并且仍然有效的规范性文件，由制定机关进行清理。制定机关应当自本规定施行之日起6个月内，将清理后的规 范性文件目录报送备案监督机关备案，并将清理后的规范性文件向社会公布。

第四十条（参照执行）

本规定第七条第（五）项所指的法律、法规或者规章另有规定的授权组织规范性文件的制定和备案，参照本规定执行。

行政机关修订、废止规范性文件，参照本规定执行。第四十一条（应用解释）

本规定的具体应用问题，由市人民政府法制办公室负责解释。第四十二条（施行日期）

本规定自2004年5月1日起施行。2002年10月9日市人民政府发布的《上海市行政机关规范性文件制定程序规定》同时废止。