深化大冶市乡镇财政体制改革的思考与对策

第一篇：深化大冶市乡镇财政体制改革的思考与对策

深化大冶市乡镇财政体制改革的思考与对策

乡镇财政作为我国五级财政中最基层的一级财政，是农村政权建设和农村社会发展的重要保证，也是市（县）域经济发展的重要推动力量。农村税费改革对乡镇财政体制改革提出了新的要求，同时也提供了难得的机遇。如何抓住农村税费改革这一有利时机，以创新的精神，进一步推进乡镇财政体制改革，对当前乃至今后一个时期全市经济的发展和稳定具有十分重要的意义。

一、大冶市乡镇财政体制的现状及存在的问题 自1995年撤县建市以来，大冶市委、市政府按照分税制提出的要求，采取过渡的办法，先后试行了两轮财政管理体制。一是从1995年至1997年，对乡镇收支基数在考虑乡镇发展状况进行微调后，采取“核定收支、收支挂钩、结余留用”的超收分成体制。按该体制结算，至1997年末，全市原有的23个乡镇有17个实现财政收支平衡，比1994年末增加1个，贡献型乡镇14个，比1994年末增加5个，吃补贴乡镇降至1个。二是从1998年至2001年，按照“理顺关系、划分责权、增加收入、增强调控、刺激经济、鼓励超收”的原则，对乡镇采取“划分收支范围，核定收支基数，收入分税返还，超收比例分成，欠收自补，一定三年”的分税分成体制。按这种体制结算，2001年全市现有的15个乡镇中有8个乡镇获得超收分成，吃补贴的乡镇由1999年的11个降到了7个。大冶市乡镇财政体制已从最初的统收统支过渡到“分税返还、比例分成”，打破了市乡同吃一锅饭的分配格局，正逐步向完整的分税制财政体制靠拢，对调动乡镇发展经济、培植财源、增收节支的积极性起到了重要作用。但随着经济的发展，尤其是农村税费改革的全面推进，现有的乡镇财政体制已越来越不适应乡镇经济发展的要求，主要表现在以下几个方面：

（一）体制结算负盈不负亏。

按现有的体制结算，凡有分成、奖励的乡镇，市财政要确保兑现，欠收乡镇往往为保乡镇工资发放赔付又难以扣回，结果是超收分成，欠收难扣，负盈不负亏，这在一定程度上加大了市级财政的负担和风险。如2001年全市15个乡镇中，有分成乡镇8个，共返还分成款660万元，市财政已全部予以兑现；欠收乡镇7个，应扣赔付款 150万元，但市财政却分文未取。

（二）乡镇财权与事权不统一。

由于机构改革滞后，乡镇土地、卫生、教育等职能部门财权上划到市，而事权却在乡镇，财权与事权严重脱节。其后果，一是影响乡镇工作的正常开展。事权在乡镇，农村或关系到农民的大量工作必须由乡镇政府出面组织，并要具体负责实施，但由于财权、人权在市，乡镇缺令必要的手段和有效的约束，行政命令在这些部门往往“失灵”。二是不便于加强管理和监督。市级主管部门延伸到镇的站所，市主管部门想加强管理，往往是鞭长莫及，而乡镇政府是“看得见”，却“管不着”，使这些单位成为了管理上“盲点”。

（三）财政再分配不平衡。

由于乡镇占有资源状况不同，市乡两级转移支付不完善，造成了财政收支水平和困难程度不同。灵乡、陈贵、还地桥等一些资源丰富、发展较快的乡镇，可用财力和财政供给水平明显高于那些经济增长较慢的边远山区乡镇。据不完全统计，全市有3个乡镇个人年收入达到2万元以上，10个乡镇个人年收入在1.5万元左右，2个乡镇个人年收入仅为1万元左右。有的乡镇人平公用经费高达3—4万元，有的乡镇人平公用经费却不足0.5万元。乡镇之间贫富悬殊较大。

（四）乡镇一级财政职能不完整。

在征管上，由于税务机构与乡镇财政所设臵不配套，造成乡镇一级财税信息不灵，收入串户现象时有发生，影响了乡镇之间的财力分配。同时由于我市目前还有12个乡镇未建立金库，乡镇财政有“财”无“库”，财政收入全部上缴市级金库，支出靠市财政下拨，财政资金在途时间长，不利资金调度和管理，资金的使用效益难以充分发挥。

二、大冶市新一轮乡镇财政体制改革的基本思路

（一）总体思路和目标

农村税费改革的全面推进，客观上要求进一步理顺市（县）乡之间的分配关系，扩大乡镇理财的积极性和独立性，实现财权与事权相统一。同时，随着“三提五统”等各项规费的取消，新的农业税收征管模式的建立，分税制在市（县）乡两级全面推行的条件已经成熟。大冶市新一轮乡镇财政体制改革的总体思路是：围绕建立社会主义市场经济条件下效益财政、公共财政的总体目标，按照国家、省有关财政方针政策和分税制财政管理体制改革的要求，以理顺市（县）级与乡镇级财政分配关系为主要内容，改革现行财政管理体制，充分调动市（县）和乡镇发展经济、培植财源、增收节支的积极性，以达到壮大乡镇财政、稳定市（县）财政综合实力的目的。根据这个总体思路，具体来说，新一轮乡镇财政体制改革要实现三大目标：

1、按照财权与事权相结合的原则，将适合乡镇管理的收支下放到乡镇管理，进一步加强乡镇一级政权建设。

2、建立较为规范的政府间财政转移支付制度，下决心将“三核一代”财政改革落实到位，确保乡镇机关事业单位人员工资每月按时发放到位，杜绝挪用、欠发工资现象。村支部书记、村主任补贴实行财政核定到岗，发放到人。

3、既要考虑兼顾公平、又要考虑发展经济的原则，通过体制的调整和完善，合理分配市（县）乡财力，充分调动乡镇发展经济和组织财源的积极性。

（二）新一轮乡镇财政体制改革的主要内容

围绕以上总体思路和目标，从2002年起，大冶市新一轮乡镇财政体制改革的基本模式为：“划分收支，分级分税，核定基数，上交递增或补贴递减，超收全留，自求平衡，一定三年”。具体内容包括：

1、划分收支。财政收入包括隶属乡镇管理的企事业单位及其他纳税户缴纳的各种税收及附加、国有资产经营收益、行政性收费收入、罚没收入、专项收入、其他收入等。财政支出包括除派出所、司法所、法庭等非乡镇供给单位外的乡镇行政事业单位各类人员的基本支出、乡镇行政机构和农村义务教育正常运转支出和其他社会事业发展支出等。具体支出项目类别为：（1）支援农村生产支出；（2）农村水利气象等部门事业费；（3）工交交通等部门事业费；（4）文体广播事业费；（5）教育事业费；（6）卫生经费；（7）其他部门事业费；（8）抚恤和社会福利救济费；（9）国防支出；（10）行政事业费；（11）城市维护费；（12）专项支出；（13）其他支出等。

2、分级分税。遵循分税制原则，按照上级有关调整财政体制的政策，增值税、营业税、企业所得税、资源税以2001年为基数年，实行市与乡镇共享。市级收入：增值税83%，营业税30%，企业所得税和个人所得税75%，资源税50%。乡镇级收入：增值税17%，营业税70%，企业所得税和个人所得税25%，资源税50%。其余工商税以及农业四税全部为乡镇固定收入。农业税和农业特产税两附加全部用于村级组织，实行乡镇财政专户管理。

3、核定基数。乡镇收支基数在2001年实际发生数的基础上，综合考虑农村税费改革后各种政策性增减变化后确定。收入基数包括国税收入、地税收入、财政部门负责征收收入和转移支付专项补助。支出基数分为实际支出基数、固定性支出基数和过渡性支出基数三类。

4、上交递增或补贴递减。各乡镇财政收入基数加上税费改革后市财政对乡镇的转移支付专项补助，其总额大于支出基数总额的部分核定为上交基数，反之，则核定为补贴基数。上交（或补贴）基数确定后，根据乡镇经济实力强弱和所占有的公共资源情况，将乡镇分为递增上交、定额上交、定额补贴、补贴递减四种类型。

（三）新一轮乡镇财政体制改革的主要特点

1、新体制有利于调动乡镇发展经济、培植财源、自主理财的积极性。在新一轮乡镇财政体制改革中，市财政只按2001年基数保留了既得利益，对超基数部分，除中央、省级财政参与分享部分外，市级财政分文未取，全部留给了乡镇。同时，将市直国有企业按属地征管的原则，下放给乡镇，让乡镇参与市直企业上缴财政收入的分享，有利于鼓励乡镇改善国有企业的生产、经营环境。实行农村税费改革之后，取消了农业特产税基数，将乡镇在非计税面积上据实征收所增加的收入全部留给乡镇，并将上级财政对地方财政的转移支付补助，全部用于乡镇，壮大了乡镇财政的实力。

2、新体制有利于确保乡村组织政权的正常运转，确保农村义务教育正常经费的需要。在核定支出基数时，既考虑了税费改革后农村中小学布局调整、乡村机构撤并、人员分流等因素，按规定计算出了各乡镇固定性支出基数，又考虑到了机构撤并、富余人员分流较为困难的实际情况，按规定计算出了过渡性支出基数。并将固定性支出基数和过渡性支出基数一并纳入为乡镇支出基数范围，确保了乡村组织政权的稳定。同时，按核定的教师编制，编内在职在岗人员算足基本工资，确保离退休教职工的基本离退休费足额到位。对有编而缺教师的，在保证教学质量不减的前提下，按每人每月安排300元的工资标准，聘用代课教师，保证了教师队伍的稳定。对农村税费改革所取消的“五统筹”，全部纳入了财政预算范围，由市财政作专项补助下拨给乡镇，保证了乡镇各项事业的健康发展。

3、新体制有利于促使乡镇减人、减事、减支出，优化支出结构，提高财政性资金的使用效益。对因过渡性支出基数而导致增加的乡镇补贴，市财政以后视具体情况逐年减少，到2004年将全部予以取消，促使各乡镇压减支出和加快机构改革步伐。对乡镇其他事业单位经费，按2002年的预算支出指标包干，不考虑新增，超支不补，节余留用，促使减人、减支。

三、深化乡镇财政体制改革的主要措施

（一）加大财源建设力度。发展经济，壮大乡镇一级财政实力，是乡镇财政体制改革的出发点和落脚点。推行新的乡镇财政体制后，乡镇一定要更新理财观念，主动适应市场经济和新体制提出的要求，大力培植财源。一是调整财源建设的总思路。主动适应公共财政提出的要求，加快乡镇企业改革改制力度，让政府从直接参与财源建设的位臵上退出来，重新构造适应分税制要求的财源结构，尽快把各乡镇的资源优势转化为财源优势。二是务实基础财源。加大农业投入，加强农业基础设施建设，将税费改革之后调动农民的积极性与改善农村生产条件和生态环境结合起来，加快农业结构调整步伐，实现农民致富，促进财政增收。三是壮大主体财源。加大对那些产品竞争力强、经济效益好、有发展前途企业的扶持力度。大力引导乡镇企业抓改革、抓改造、抓管理，促进其提高技术和产品质量，增强市场竞争力。四是大力发展个体私营经济，努力培植乡镇新的财源增长点。

（二）加大机构改革力度。一是完善乡镇政府职能。要打破部门利益、条块分割格局，将那些本该由乡镇管理的部门，从人、财、物、事全方位下放到乡镇，使乡镇真正成为一级实体政府。今后凡下放乡镇政府的事权，由乡镇自己决策，自己提供财力保障，做到乡事乡办、乡财乡理。凡是乡镇不能决策的事权，不再由乡镇政府承担，也无需财力保障。二是要精简机构和人员。按照政企分开和精简、效能的原则，合理设臵乡镇机构。税费改革之后，全市乡镇机关内设机构统一设臵为4个，即党政办公室、经济发展办公室、计划发展办公室、政法办公室。将畜牧业诊疗服务站，乡镇法律服务所等一批具有经营收费性质的乡镇“站所”分离开来，改为自收自支的经济实体和社会中介机构，实行市场化运作。严格核定人员编制，按照总体压减20%的要求，多渠道妥善安臵非在编人员。适当合并现有的乡村学校，优化农村中小学布局，对教师队伍在确保教学质量不降低的前提下，进行必要的整顿和压缩。

（三）加大财政管理力度。一是强化收入征管。要认真贯彻执行国务院“加强征管、堵塞漏洞、清缴欠税、惩治腐败”的精神，坚持依法治税，以税聚财，强化征管，确保应收尽收。尽快建立和完善乡镇一级金库，真正做到一级政府，一级财政，一级金库。二是强化乡镇预算管理。各乡镇要按照《预算法》的要求，建立健全财政预决算制度，坚决转变过去预算管理形同虚设、乱支滥用、随意开增支口子和提高支出标准的局面，逐步使乡镇预算管理走上制度化、规范化、法制化的轨道。有条件的乡镇要实施部门预算，支出测算实行零基预算。切实加强预算外资金管理，做到预算内外资金统筹使用，综合平衡。三是完善乡镇零户统管改革。通过出台全市统一规范的支出管理制度，坚持量入为出、精打细算、艰苦奋斗、勤俭办事的原则，进一步加强对乡镇财务的监管，有条件的乡镇要建立工资直达专户，实行乡镇干部、教师工资由财政统一发放，直接拨付到个人工资账户。

（四）规范政府内财政转移支付。一是规范一般性转移支付。农村税费改革之后，乡镇一级财政收入规模将缩小，乡镇人员工资和公用经费需要上级以规范的转移支付方式予以解决。二是增加专项转移支付。主要用于解决因历史原因造成的乡镇自身无法解决的困难以及改革所带来的成本。如危房改造资金可用于逐步偿还乡镇“普九”欠债。过渡性转移支付支出用于弥补乡镇机构改革成本。

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第二篇：乡镇财政现状及对策思考

乡镇财政是国家财政的重要组成部分。乡镇财政二十多年来，较好地发挥了乡镇财政生财、聚财和理财功能，在保证农村基层政权正常运转、推进乡镇经济和社会各项事业的发展中发挥了重要作用。随着农村税费改革工作的进一步推进和深化，分税制财政体制的不断完善和公共财政框架的建立，目前我县乡镇财政存在的困难和问题进一步凸现，严重制约了乡镇

政府职能的实施和农村各项社会事业的发展。积极探索新形势下我县乡镇财政管理工作，客观分析并采取切实有效措施解决这些问题，是当前财政改革和建设的一个重要课题。

一、我县乡镇财政现状及问题

1、财源后劲不足。预算内收入方面，目前实行的分税制财政体制决定的地方财政收入占全部财政收入的比重难以有很大的突破，我县可用财力增长和财政收入增长的差距不断扩大，县级可用财力增长趋缓，县财政难以在地方财政收入中给予乡镇较大的财力。预算外收入方面，近几年因行政管理权限调整，相应的收费和罚没权限上划，大都由块块管理改为条条管理，乡镇预算外收入的范围和规模锐减。同时由于乡镇企业基本为零。在强大的改革力度下，[找文章到☆好范文 wenmi114.com(http://www.xiexiebang.com/)一站在手，写作无忧!]乡镇财政以往弥补收支缺口的渠道全部瘫痪，财政困难和其他诸多问题暴露无遗。

2、财政负担沉重。乡镇政府作为最基层的政权组织，承担了大量的经济发展和社会管理工作，“上面千条线，下面一根针”的行政运行机制导致了乡镇“麻雀虽小，五脏俱全”，机构臃肿、人浮于事的现象普遍。目前，全县乡镇不论地域范围大小、人口多少，党委、人大、政府三套领导班子成员都在10人以上，各个岗位设置面面俱到。人员既有行政编制的国家干部，也有其他事业单位的事业编制人员，还有乡镇招聘的工作人员，少则几十人，多者上百人。乡镇机构庞大，人员经费支出成为乡镇财政负担沉重的主要部分。其次，近年来幅度较大的职工增资，教育事业硬件投入等快速增长，支出的包袱越背越重。据统计，全县乡镇财政供养人员从1995年的几千人，到2004年的近万人，2004年人员经费在乡镇财政支出中占到了80。按照目前我县乡镇政府的操作和运行情况，维持一个乡镇政府正常运转的经费一年至少在200-300万元，部分乡镇若没有县财政补助，其收入连保证其最基本的“吃饭”经费都有困难。加上乡镇历年对基础设施建设的投入和解决人员及公用经费超支所欠下的债务，乡镇政府性债务大量增加。

3、财政管理乏力。按照我国《预算法》的规定和公共财政建设的要求，乡镇财政必须建立收支预算，并由乡镇人大通过每年的预决算报告。乡镇预算应按照“量入为出”的原则编制，不搞赤字预算。乡镇财政往往由乡镇长“一支笔”审批，整个财政收支仅凭乡镇少数领导随意确定，在缺乏必要的民主监督机制的情况下，造成部分乡镇财政收支“失控”。有的乡镇在用车、业务招待、通讯工具、各种名目繁多的补贴等方面超标准，超范围，不但加剧了乡镇财政的困难，也为乡镇干部滋生腐败现象提供了“温床”。同时多年来，一些乡镇政府不顾农村经济实际状况，不顾财政承受能力，为了弥补经费不足或搞基础性、消费性建设，盲目地向金融机构、企事业单位甚至个人举债，有些乡镇政府过多地干预经济，以政府签字或担保形式帮企业上项目、找资金；有的挪用专项资金用于非生产性开支，使乡镇政府财政赤字和不良债务大量增加，债务包袱沉重。据统计，截止2004年底，全县25个乡镇中，乡村两级债务账面金额达5亿元。而这只是帐面上反映出来的“显性”部分。此外尚有大量的名义上虽不直接属乡镇财政负担，但最终仍将由乡镇政府或乡镇财政负担的“隐性”债务存在。目前，乡镇债务还有继续蔓延、扩大的趋势。

4、乡镇财政收入水分过大，乡镇日常运转非常空难。由于我县地处苏北偏僻地带，地理及历史原因，社会经济发展一直滞后，乡镇工业一片空白，乡镇其他贸易相对不算发达，税源几近枯竭。但是由于其他原因我县乡镇财政收入任务却一直居高不下，财政收入任务的制定基本没有考虑乡镇实际情况，乡镇领导为完成财政收入任务想出的办法真是五花八门，但不外乎是举债“垫税”、“空转”、引税等空手道的手法，这样做的直接危害一是乡镇表面上财政收入任务完成了，上下皆大欢喜，但乡镇的可用财力却没有增加，第二年乡镇的收入任务却又上去了，导致一系列的恶性循环。二是扰乱国家税收秩序，导致税收流失。乡镇由于没有税源，但为完成任务大肆拉引税收，在拉引税收的同时给予纳税户高额的回扣，引起纳税户纷纷为少交纳税收异地交纳或偷漏税。三是导致大量举债，引发新一轮社会不稳定因素。有的乡镇为完成税收任务及上级的配套资金任务，层层下指标，导致一些乡

镇单位、个人纷纷举债完成任务。既增加乡镇新的债务，又留下新的社会稳定的隐患。

三、加强我县乡镇财政建设的若干思考

乡镇财政困难的形成并非一朝一夕。解决乡镇财政困难，加强乡镇财政建设是一项长期而艰苦的工作，我们一定要做好打“持久战”的思想准备，既要“治标”，更要“治本”。要紧密结合实际，从促进乡镇经济发展、培

植乡镇财源这一根本出发，通过理顺体制，健全制度，完善机构，加强乡镇财政干部队伍建设，规范职能等多方面入手，建立起功能比较齐全，管理科学的新型乡镇财政。

（一）加快经济发展，为乡镇财政培植充裕的财源经济决定财政，解决当前乡镇财政困难问题，最根本的出路在于发展乡镇经济。因此，各乡镇要牢牢抓住发展这一第一要务，积极探索发展经济的新路子，因地制宜、涵养和培植后续财源。首先，乡镇政府要根据全县的统一规划与布局，充分利用地域优势、资源优势和已有的政策优势，大力推进产业结构调整，推动产业升级，积极发展对地方财政贡献大的产业，做大地方财政收入这块蛋糕，形成新的经济增长点；以推进城镇化和工业化进程为契机，拓展财源建设空间，加大乡镇财源建设力度。同时上级党委政府在制定政策时应适当给予倾斜，把便于乡镇管理的收入下放到乡镇，把发展经济新增加的收入大部分留给乡镇，以调动乡镇干部工作的自觉性和积极性，促进乡镇经济和社会各项事业持续、协调发展。其次，乡镇党委政府要切实履行好管理职能，通过严格的管理和有效的经营，切实管理好、使用好乡镇集体资产，防止集体资产流失，实现乡镇集体资产的保值增值，为乡镇财政提供充裕的、直接的财源。三是乡镇在发展经济中，要从实际出发，因地制宜，量力而行。切不可不顾乡镇财政的实际承受能力，搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”。要严格按照市场化运作的要求，对工程项目进行科学论证，切忌少数领导“拍脑袋定项目”，违背市场规律，造成乡镇有限资源的浪费。否则不仅不能促进乡镇经济的发展，反而会使乡镇背上沉重的包袱。

（二）根据“因地制宜，分类指导”的原则，建立科学合理的乡镇财政管理体制科学合理的乡镇财政体制，是建立和完善乡镇财政的核心，是巩固乡镇财政的基础。我县乡镇财政建立二十年来，乡镇财政管理体制不断得到调整和完善，但按“因地制宜，分类指导”原则的要求和近几年执行的情况来看，尚有不少问题，需要进一步改革和完善。根据农村税费改革后的实际情况，在综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上，建立科学合理的乡镇财政管理体制，结合省里的乡镇财政改革契机全面推行“乡财乡用县管”模式，即县和乡镇财政的预算管理权限不变，资金的所有权和使用权不变，财务审批权不变。以乡镇为独立核算主体，实行预算共编、集中收付、采购统办、票据统管的财政管理模式，由县财政主管部门直接管理监督乡镇财政收支。从近期看，加强乡镇财政体制建设要科学界定乡镇财权和事权。遵循财权与事权相统一、责权利相结合的原则，将面向乡镇和适合乡镇管理的人、财、物权力下放到乡镇，改变“财权在上，事权在乡”、财权制约事权的不正常现象，真正做到“乡镇事乡镇办，乡镇财乡镇管”，使乡镇财政成为真正的实体财政。同时要合理划定乡镇财政收支范围，优化支出结构，不断创新支出管理理制度。在安排专项资金时要尽量少要求或不要求乡镇安排配套资金，以减轻乡镇支出压力；部门委托乡镇承办的事务，要足额安排专项经费，不留缺口。

（三）建章立制，切实加强乡镇财政监督管理。一要严格预算管理。严格按照《预算法》的规定，合理划定乡镇财政收支范围。一方面按税种划分收入范围，建立相对独立的乡镇财政税收体系，将属于乡镇征收和有利于乡镇征管的税种列入乡镇固定收入；另一方面按事权划分支出范围。按照公共财政的框架，将乡镇职能明确定位在保证乡镇政府正常运转、提供公共产品和服务上来。优化乡镇财政支出结构，有条件的乡镇积极推行乡镇级国库集中支付制度和政府采购制度改革，设立财政结算中心。不搞赤字预算，财政预算须经人代会审查批准后方能执行，在预算执行过程中，乡镇领导不得擅自调整或改变。二要完善乡镇财政开支审批制度。建立由乡镇党委书记、人大主席、乡镇长、纪检书记、乡镇财政办公室负责人等组成的乡镇财政财务管理领导小组，在限额以下由乡镇长“一支笔”审批，限额以上的定期由领导小组集体讨论审核，重大开支项目提交乡镇党委讨论决定。三要完善乡镇基本建设项目财政审批制度。规定凡需乡镇财政投入资金的一切基本建设项目，除了按照原规定报有关部门审批以外，在立项前，要报送上级财政部门审查资金来源，上级财政部门拥有项目否决权。凡未经上级财政部门审查同意的，不得立项，更不准擅自开工建设，否则要追究乡镇主要领导和相关人员的责任。四要规范乡镇干部奖金、福利、补贴发放制度和接待费用管理。县有关职能部门应根据乡镇财政收支的实际情况，确定几档不同的福利发放和政府接待列支范围的上限标准，对各类奖金、福利、补贴发放实行“上有封顶，下不保底”办法；严格控制接待费用，减轻支出压力，并将每年的接待费用支出情况作为单项考核指标进行考核。五要加强乡镇财政管理机构建设。乡镇财政所作为乡镇政府的重要综合经济职能部门，实行乡镇政府与县财政双重管理，经费由县财政统一核拨，人员和业务由财政局统一负责管理。

（四）强化责任，压缩乡镇负债，消化财政赤字。乡镇政府性债务是长期积累下来的，是当前农村经济工作中的一个难点问题，也是影响农村社会稳定的一大隐患。要积极推行“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的具体要求，全面清查乡镇的政府性债务，摸清家底，分析查找债务形成的原因、规模和结构。制定分阶段化解的目标和步骤，并结合当地实际，对各类债务“区别对待，分类化解”。探索研究债权债务抵冲、盘活存量资产、增收节支等切实有效的措施，积极稳妥地开展债务化解工作。县里要与乡镇签订压缩负债的责任状，把乡镇债务的压缩情况与乡镇领导班子和主要领导干部的业绩考核相挂钩，实行“三保三挂”，即在消化财政赤字和压缩负债时，确保乡镇当年财政收入计划的完成，确保乡镇当年财政收支平衡，确保乡镇当年消化财政赤字目标的完成，乡镇当年消化财政赤字和负债情况与乡镇当年分成挂钩，财政给予消化财政赤字的补助挂钩，与乡镇干部当年的奖励挂钩。对于不能完成当年消化财政赤字和负债目标的乡镇，要对乡镇领导班子当年考核与奖励给予严格限制，采取主要领导干部不准提拔或交流等措施，同时积极采取严控新债的管理办法从而加大乡镇领导干部的工作责任心，切实把乡镇的财政赤字和负债压缩下来。

第三篇：科学发展观与乡镇财政体制改革初探

科学发展观与乡镇财政体制改革初探

科学发展观与乡镇财政体制改革初探

乡镇财政是我国五级财政最基层的一级，是我国财政体系的基础环节。改革开放后，我国的乡镇财政建设取得了一些成果，但由于乡镇财政体制自身的缺陷，其间也产生了不少问题，尤其是乡镇财政缺口的日益扩大，不仅阻碍了乡镇财政的正常发展，甚至还危害到了乡镇政府以及农村社会的稳定。因此，解决乡镇财政缺口，理顺乡镇财政体制，已成为亟待研究和解决的问题。

一、乡镇财政存在的问题

1.乡镇财政负担沉重。改革开放以来，随着农村经济和各项事业的发展，乡镇财政从小到大综合实力不断增强，为县财政收支平衡作出了积极贡献，为农村经济发展和巩固农村基层政权发挥了重要作用。但不可回避的是，近几年乡镇财政出现了前所未有的困难收入增幅下降，支出增幅增强，收支矛盾日趋突出，从而造成乡镇财政出现了巨额负债。

2.乡镇财政体制不完善。乡镇财税体制的不配套，对乡镇预算执行造成了很大影响收入任务能否完成，在很大程度上依赖于国税、地税部门的配合，而乡镇又缺乏有效的制约机制协调国税、地税。乡镇为了完成任务，有时甚至不得不拿钱“买税”，或借款垫交税既增加了税收成本，又加大了乡镇财政负担，也扭曲了乡镇政府与税务部门的关系。工乡镇财政管理水平低。随着乡镇经济建设的发展，乡镇出现了各部门自立账户、分散管钱、各自为政的现象。这不仅肢解了乡镇财力，而且还导致么镇败府对整个乡镇经济难以进行宏观调控，特别是预算外资金，对乡镇一级来说仍处在失控状态，部门分割比较严重。

二、科学发展观为乡镇财政体制改革提出了更高的要求。

科学发展观是中国共产党人在全面吸取历史经验教训的基础上形成的，是关于发展的实质、目标与要求的经典论述。邓小平曾指出：发展就是硬道理。但是由于当时发展经济学理论中GDP发展观占据着主流地位，所以我国基层干部职工普遍存在着“GDP增长即发展”、“税收增长即发展”的观念。诚然，这种观念曾一定程度上促进了我国乡镇经济的发展，但同时我国乡镇财政也出现了上述“任务型收入机制”、“吃饭型支出机制”等问题。科学发展观的提出弥补了发展经济学理论的不足，纠正了传统的GDP发展观的错误，并吸取了可持续发展观等各种发展观中的合理因素。科学发展观的提出经历了一个循序渐进的过程。中共十六届三中全会提出：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。中共十六届四中全会则更加明确提出：认真落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观。温家宝总理在《关于制定“十一五”规划建议的说明》中指出：科学发展观的实质，是实现又快又好地发展。之后，他在第十届全国人民代表大会第四次会议的《政府工作报告》中指出：鼓励东部地区率先发展，更加注重节约利用土地、水、能源等资源和环境保护，实现既快又好发展，在科学发展道路上走在全国前面。所以科学发展观包括四方面内容：第一，以人为本；第二，全面性；第三，协调性；第四，可持续性。科学发展观是引导我国经济发展的重要纲领，作为经济发展全局中的一个小问题——乡镇财政体制改革当然也要以科学发展观为依据。

三、运用科学发展观进行乡镇财政改革。科学发展观从上述方面为乡镇财政体制改革提出了新的要求，我们要以科学发展观为指导，进行乡镇财政体制改革，以保证我国经济的持续快速发展。

(一)树立正确的政绩观。全面落实科学发展观涉及到许多方面的问题，其核心是以正确的政绩观落实科学发展观。有学者提出，我国的政绩观存在一定缺陷，由于发展观上的偏差，政绩观仍然存在由“增长即发展”的观点决定的“GDP增长即政绩”、“税收任务即政绩”的不足。现在乡镇干部考核把税收任务完成情况作为重要考核内容，形成了乡镇财政“任务型收入机制”，造成了税收刚性。而作为一个较小的经济个体，乡镇经济是有波动的，税收也应该随经济波动而有增有减，否则就会违反经济规律，影响经济健康运行。“以人为本”要求乡镇财政根据农民的需求调整公共产品的供给量。因此应该降低税收任务指标在乡镇干部政绩考核体系中的地位，而应该把农民满意度等体现“以人为本”的指标加入乡镇干部政绩考核体系中，改变过分强调税收增长的政绩考核制度，从而打破“任务型收入机制”，顺应经济规律，落实科学发展观对“可持续性”的要求；并且这样也会使得乡镇干部更加全心全意地为农民服务，落实科学发展观对“以人为本”的要求。

(二)加强乡镇干部的监督体系建设。落实科学发展观对“以人为本”的要求，还需要加强乡镇人大的监督作用。江泽民同志曾指出：人大既要敢于监督，又要善于监督，只有把两者结合起来，才能达到监督的目的。所以乡镇人大要敢于监督乡镇干部职工的行为，敢于监督乡镇财政的政策导向。当乡镇财政的服务对象发生偏离时，乡镇人大应敢于提出异议，并且要善于监督，采取适当的方法纠正乡镇财政的错误政策。同时，应建立农业协会，提高农民组织性，从而促进农民、农业协会对乡镇干部、职工的监督体系的建立与完善。

（三）努力化解乡镇债务风险。乡镇在注重防止新增债务的同时，要高度重视债务风险的化解工作，坚持采取可行措施，积极稳妥地解决债务问题。一是对债务进行清理认定，制定化债计划。乡镇债务虽然全区已进行了清理，但经过近几年的发展后，债务结构与数额又有了新的变化，笔者认为至少两年要进行一次清理，并制定针对性的化债方案，分期分批逐年化解。二是建立偿债准备金，专项用于化债。各乡镇应在预算中，按照财政收入的一定比例提取偿债准备金，专项用于化债。同时，还可以从行政事业性收入、国资收益等非税收入中安排一定的资金，专项用于化债。三是上级财政要适当补助，支持乡镇化债。对于乡镇在特殊历史时期和特定条件下，欠下的债务，上级财政部门要根据自身财力状况，加大补助力度，支持乡镇债务化解，减轻乡镇压力。四是坚持量力而行，控制新增债务。乡镇在支出安排和建设发展过程中，要坚持量力而行，有多少钱办多少事，不能举债办企业、搞建设，不搞劳民伤财的政绩工程和形象工程。五是区财政应建立乡镇债务监管机制，对乡镇债务化解情况、新增债务情况进行监督，并加强督办，确保乡镇债务化解工作落到实处，债务风险得到有效化解。

（四）规范建立转移支付制度。根据财政部“三奖一补”政策和各级转移支付政策，综合考虑各乡镇的具体情况，建立规范的转移支付制度。一是合理确定转移支付基数。在测算乡镇的上解、补助基数时，要充分考虑乡镇的实际，科学预测乡镇财政收支形势的变化，制定合理的补助标准，保证乡镇各项事业的正常开展。二是努力实现乡镇之间的平衡。由于乡镇发展很不平衡，乡镇之间财力差别很大，因此，区财政在制定转移支付政策时，要更多考虑贫困乡镇，加大支付力度，保证贫困乡镇财力不断增加，努力实现乡镇之间的基本平衡，做到“富乡镇有肉吃、穷乡镇有汤喝”。三是尽力实现财力下移。对于上级财政部门增加的转移支付资金，本级财政增加的可用资金，应尽可能的向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足，解决乡镇实际困难，支持乡镇发展。

第四篇：关于深化科技体制改革的思考

深化科技体制改革是我国全面深化改革战略的重要内容之一，是实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的根本要求。自20世纪80年代起，我国开始制定实施一系列重大科技战略，将创新发展逐步引向经济建设渠道，逐步改进科研机构创新管理制度，建立现代科研院所；同时，鼓励企业单位开展自主创新，以创新成果带动科技发展和社会进步。经过多年改革，逐步形成科研院所、高校、企业和科技中介机构等各具优势和特色的创新模式。

我国高等教育机构作为国家科技创新重要源泉之一，内含众多国家级重点实验室，参与研究国家“863”计划、自然科学基金等诸多关键项目。现如今，高校绝大部分科研成果以科技文献方式展现出来，其中90%的科研成果并未转化为创新生产力发展成果，反而深埋在文献库中无人问津，科教成果无法转化为经济成果，无疑造成知识资源的浪费和人力成本的耗散。深化体制改革的过程，就是将创新成果真切转化为社会生产力促进现代化建设的过程。促进科研成果效益化，提升科研成果转化率，是高校创新体制改革的重要部分，而企业无疑成为实现科研转化的有效载体。高校具有人才技术优势，而企业拥有资本和市场优势。《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（2006-2020年）指出：要以建立企业为主体，产学研结合的技术创新体系为突破口，全面推进中国特色国家创新体系建设，大幅度提高国家自主创新能力。企业加大力度支持合作院校的建设，并对服务于相关产业的重点学科、实验室建设予以重点支持，支持院校参与企业科技攻关和国家重大科技项目的申报，吸纳学校参与本企业科研和技术改造项目。高校与企业间应注重相互合作，逐步开展资源共享、合作开发，充分挖掘双方的优势和潜能，将科研成果带出实验室，带到工厂带入社会，填补企业科研空白，加速科研成果向现实生产力和实际经济效益的转化，延长产业链条，实现真正意义上的产业化。同时，引入第三方监管制度，实现资产基金科学管理，杜绝浪费和违法犯罪行为。在深化科技体制改革的过程中，教育机构管理体制逐步发展，相应的科研监管方式与审查制度也有所进步，保障政府调拨的科研经费做到物尽其用，避免过度浪费。立项之初对合作项目进行科学考量，细化科研过程中的成本核算、预期收益以及风险评估；项目中期执行进度审查监管，保障项目流程正常运转；项目结题时成立专家审查组听取项目负责人的验收汇报，并调研市场认可度以及效益。高校企业合作促进科研创新效益化，完善评估制度对预期收益进行测算，层层监管保障项目进展落实，科技创新才能更好带动产业发展，进而带动社会发展和生产力发展，与国家提出的深化科技体制改革战略思路不谋而合。当前，诸多知名企业已然认识到同高校合作创新、协同发展的重要性，如大众汽车、微软亚洲研究院等国际知名企业纷纷加入到合作办学、构建联合实验室等活动中，吸纳优秀科研人才与创新成果，为创新思路提供培育温床。解放被现实条件和科研计划束缚住的诸多创新成果，无疑会成为我国社会生产力和科技创新水平巨大飞跃的重要组成。

第五篇：深化医药卫生体制改革措施与对策

深化医药卫生体制改革措施与对策

《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》发布，公开向社会征求意见。是09国考申论最重要热点。

健康是人全面发展的基础。医药卫生事业关系千家万户幸福，是重大民生问题。深化医药卫生体制改革，加快医药卫生事业发展，适应人民群众日益增长的医药卫生需求，不断提高人民群众健康素质，是贯彻落实科学发展观、促进经济和社会全面协调可持续发展的必然要求，是维护社会公平正义的重要举措，是人民生活质量改善的重要标志，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的一项重大任务。

深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、难度大的社会系统工程。我国人口多，人均收入水平低，城乡、区域差距大，长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务，是一个渐进的过程，需要在明确方向和框架的基础上，经过长期艰苦努力和坚持不懈的探索，才能逐步建立符合我国国情的医药卫生体制

一、医药卫生体制改革存在的问题

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国医药卫生事业取得了显著成就，覆盖城乡的医药卫生服务体系基本形成，疾病防治能力不断增强，医疗保障覆盖人口逐步扩大，卫生科技水平迅速提高，人民群众健康水平明显改善，居民主要健康指标处于发展中国家前列。尤其是抗击“非典”取得重大胜利以来，各级政府加大投入，公共卫生、农村医疗卫生和城市社区卫生加快发展，新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险取得突破性进展，为深化医药卫生体制改革打下了良好基础。同时，也应该看到，当前我国医药卫生事业发展水平与经济社会协调发展要求和人民群众健康需求不适应的矛盾还比较突出。城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡，资源配置不合理，公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比较薄弱，医疗保障制度不健全，药品生产流通秩序不规范，医院管理体制和运行机制不完善，政府卫生投入不足，医药费用上涨过快，人民群众反映比较强烈。

随着经济的发展和人民生活水平的提高，群众对改善医药卫生服务将会有更高的要求。工业化、城镇化、人口老龄化、疾病谱变化和生态环境变化等，都给医药卫生工作带来一系列新的严峻挑战。深化医药卫生体制改革，是加快医药卫生事业发展的战略选择，是实现人民共享改革发展成果的重要途径，是广大人民群众的迫切愿望。

全面加强公共卫生服务体系建设措施与对策

第一，强化基本公共卫生服务。一是建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，并完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能。二是建立分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系。三是提高公共卫生服务能力和突发公共卫生事件应急处置能力。四是促进城乡居民逐步享有均等化。

第二，确定公共卫生服务范围。明确国家公共卫生服务项目，逐步增加服务内容，细化服务和考核标准。鼓励地方政府根据当地经济水平和突出的公共卫生问题，在中央规定服务项目的基础上增加公共卫生服务内容。

第三，完善公共卫生服务体系。进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务，优化人员和设备配置，探索整合公共卫生服务资源的有效形式。完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制，加强对严重威胁人民健康的传染病、地方病、职业病和慢性病等疾病的预防控制和监测。加强城乡急救体系建设。

第四，加强健康促进与教育。医疗卫生机构及机关、学校、社区、企业等要大力开展健康教育，倡导健康文明的生活方式，利用广播、电视、网络、报刊杂志等媒体，加强健康、医药卫生知识的传播，促进公众合理营养，提高广大人民群众的健康意识和自我保健能力。第五，深入开展爱国卫生运动。将农村环境卫生与环境污染治理纳入社会主义新农村建

设规划，推动卫生城市和文明村镇建设，不断改善城乡居民的生活、工作等方面的卫生环境。第六，加强卫生监督服务。大力促进环境卫生、食品卫生、职业卫生、学校卫生和农民工卫生工作。

五、进一步完善医疗服务体系措施与对策

第一，健全医疗服务体系。坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，建设结构合理、分工明确、防治结合、技术适宜、运转有序，包括覆盖城乡的基层医疗卫生服务网络和各类医院在内的医疗服务体系。

第二，大力发展农村医疗卫生服务体系。加快建立健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络。县级医院作为县域内的医疗卫生中心，主要负责以住院为主的基本医疗服务及危重急症病人的抢救，并承担对乡村卫生机构的业务技术指导和乡村卫生人员的进修培训；乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导等工作；村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。有条件的农村可以实行乡村一体化管理。加快实施农村卫生服务体系建设与发展规划，积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设，政府重点办好县级医院并在每个乡镇办好一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，大力改善农村医疗卫生条件，提高医疗卫生服务质量。

第三，完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。大力发展社区卫生服务，加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，完善社区卫生服务功能，以维护社区居民健康为中心，提供疾病预防控制等公共卫生服务和一般常见病、多发病、慢性病的初级诊疗服务。转变社区卫生服务模式，坚持主动服务、上门服务，逐步承担起居民健康“守门人”的职责。

第四，健全各类医院的功能和职责。优化医院布局和结构，充分发挥城市医院在急危重症和疑难病症的诊疗、医学教育和科研、指导和培训基层卫生人员等方面的骨干作用。有条件的大医院按照区域卫生规划要求，可以通过托管、重组等方式促进医疗资源合理流动。第五，建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制。城市医院通过技术支持、人员培训等方式，带动社区卫生健康持续发展。同时，采取改善服务能力、降低收费标准、提高报销比例等综合措施，引导一般诊疗下沉到基层，逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊。整合城市卫生资源，充分利用城市现有一、二级医院及国有企事业所属医疗机构等基层医疗资源，发展和完善社区卫生服务网络。

第六，充分发挥包括民族医药在内的中医药在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件、医疗服务中的作用。加强中医临床研究基地和中医院建设，组织开展中医药防治疑难疾病的联合攻关，在医疗卫生机构中大力推广中医药适宜技术。创造良好的政策环境，扶持中医药发展，促进中医药继承和创新。

第七，建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度。发达地区要加强对口支援贫困地区和少数民族地区发展医疗卫生事业。城市大医院要与贫困地区和少数民族地区的县级医院建立长期稳定的对口支援和合作制度，采取临床服务、人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高医疗水平和服务能力。

六、加快建设医疗保障体系措施与对策

加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。

第一，建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。坚持广覆盖、保基本、可持续的原则，从重点保障大病起步，逐步向门诊小病延伸，提高保障水平。建立国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多渠道筹资机制，实现社会互助共济。随着经济社会发展，逐步提高筹资水平和统筹层次，缩小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度，加快覆盖就业人口，重点解决国有关闭破产企业、困难企业等职工和退休人员以及混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员的医疗保险问题；加快推进城镇居民基本医疗保险试点，到2009年全面推开，重视解决老人和儿童的基本医疗保险问题；全面实施新型农村合作医疗制度，逐步提高政府补助水平，适当增加农民缴费，提高保障能力。完善城乡医疗救助制度。对困难人群参保及其难以负考试，大网站收集担的医疗费用提供补助，筑牢医疗保障底线。有条件的地区要采取多种方式积极探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理体系。

第二，鼓励工会等社会团体开展多种形式的医疗互助活动。鼓励和引导各类公益性组织发展社会慈善医疗救助。

第三，做好城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度之间的衔接，妥善解决农民工基本医疗保险问题。签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工，要按照国家规定明确用人单位缴费责任，将其纳入城镇职工基本医疗保险制度；其他农民工根据实际情况，参加户籍所在地新型农村合作医疗或务工所在地城镇居民基本医疗保险。积极做好农民工医保关系接续、异地就医和费用结算服务等政策衔接。

第四，积极发展商业健康保险。鼓励商业保险机构开发适应不同需要的健康保险产品，简化理赔手续，方便群众，满足多样化的健康需求。鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求。继续探索商业保险机构参与新型农村合作医疗等经办管理的方式。

七、建立健全药品供应保障体系措施与对策

以建立国家基本药物制度为基础，以培育具有国际竞争力的医药产业、提高药品生产流通企业集中度、规范药品生产流通秩序、完善药品价格形成机制、加强政府监管为主要内容，建设规范化、集约化的药品供应保障体系，不断完善执业药师制度，保障人民群众安全用药。第一，建立国家基本药物制度。中央政府统一制定和发布国家基本药物目录，按照防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则，结合我国用药特点，参照国际经验，合理确定我国基本药物品种和数量。建立基本药物的生产供应体系，在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用，基本药物由国家实行招标定点生产或集中采购，直接配送，减少中间环节，在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定零售价，确保基本药物的生产供应，保障群众基本用药。规范基本药物使用，制订基本药物使用规范和临床应用指南。城市社区卫生服务中心(站)、乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗卫生机构应全部使用基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使用比例。基本药物全部纳入基本医疗保障体系药物报销目录，报销比例明显高于非基本药物。

第二，规范药品生产流通。完善医药产业发展政策和行业发展规划，严格市场准入，严格药品注册审批，大力规范和整顿生产流通秩序，推动医药产业优化升级和技术进步，发展药品现代物流和连锁经营，促进药品生产、流通企业的整合。建立覆盖面广、体系健全、便民惠农的农村药品供应网和监督网。支持用量小的特殊用药、急救用药生产。完善药品储备制度。规范药品采购，坚决治理医药购销中的商业贿赂。加强药品不良反应监测，建立药品安全预警机制和应急处置机制