试论我国的社会救助制度[大全]

第一篇：试论我国的社会救助制度[大全]

试论我国的社会救助制度

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学 院 专 业 指导老师 摘要

随着社会的发展与进步，社会救助对于部分社会成员来说显得尤为重要。它在社会保障体系中发挥着重要的作用。社会救助是社会保障体系中最基础的制度安排，是社会成员生存保障的最后一道防线。社会的稳定与平衡离不开社会救助。为调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定，构建和谐社会，有必要建立健全的社会救助制度。社会救助的实施目的是消除绝对的贫困，体现了公平原则，同时也使社会中没有基本生活保障的社会成员的生存权利得以实现。近年来，我国的社会救济制度得到了良好的发展，新型的社会救助体系已经成型，与经济发展水平相适应。但从总体来看，我国的社会救助制度依然存在覆盖范围有限、保障标准低、资金不足、制度实施不利等种种问题存在。为提高社会救助制度的效能，必须提高政府的主动性，建立良好的实施环境，不断完善制度建设，为公民提供保障。

关键词：社会救助 社会保障

目录

一、社会救助的定义及对象··························4

（一）社会救助的定义·······························4

（二）社会救助的对象·······························4

二、社会救助制度的意义及必要性····················4

（一）社会救助有利于实现社会公平···················4

（二）社会救助保障了人权···························5

（三）社会救助增加弱势群体归属感···················5

三、我国社会救助制度存在的问题·····················6

（一）社会救助是以政府主导····························6

（二）无偿救助造成依赖·····························6

（三）城乡救助不平等······························7 1.覆盖范围不足····································7 2.救助水平低······································7 参考文献··········································8 正文：

一、社会救助的定义及对象

（一）社会救助的定义

社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。

（二）社会救助的对象（按收入及生活状况划分）1.无依无靠又没有生活来源的公民。2.突发性灾害造成生活困难的公民。

3.有一定的收入和生活来源，但生活水平低于或相当于国家法定最低生活标准的公民。

二、社会救助制度的意义和必要性

（一）社会救助有利于实现社会公平

社会是人们由各种社会关系联合起来的集合，是由长期合作的社会成员通过发展组织关系形成的团体，如果不加以引导和制约，必然会导致社会的不稳定。无论任何社会，也无论任何时期，社会的弱势群体总会存在，需要国家、社会给予的物质帮助或精神帮助，保障其最低的生活水平。梅奥说过“人是独特的社会动物，只有把自己完全投入到集体之中才能实现彻底的‘自由’。”，这表示人需要通过关系来获得认同感，重视与周边人的友好相处。但同时，人也是复杂人，也要追求自己的利益，部分人可能会在不伤及个人利益的情况下去帮助别人，但是也有部分人并不会这样做。这就导致社会上的弱势群体 得不到有效的帮助，而强势群体却能继续发展，导致社会分级加剧，不同阶层的冲突加剧。这样的社会是不公平的也是不稳定的如果放任这种不平等，势必会导致社会的分裂。社会救助能够在一定程度上避免这种情况的发生，使社会趋于稳定，向有利于社会群众的方向发展。社会救助使公民在面临生存危机时能够维持最低限度的生活水平，缓解了贫困现象，减少弱势群体与强势群体的冲突，在一定程度上维持社会的公平，促进社会融合。

（二)社会救助保障了人权

《世界人权宣言》中说：“人人有权享受为维持他本人和家属生存所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必须的社会服务。” 社会中的每个人，都有获得生存的权利，也都有享受基本生活标准的权利，然而我们不难看到，享有这种权力的只是其他阶层，而社会上的弱势群体无法享受他们的基本权利。如果没有政府和社会的救助，就无法和社会其他成员一起共享社会发展的结果。社会救助通过国民收入的再分配，弥补市场分配中不能兼顾公平的缺陷，使弱势群体的生活得到了保障，并维持在一定水平上，实质上就是让弱势群体和社会其他成员一起共享社会改革发展的成果。社会救助保障了弱势群体的基本人权，使他们获得了生存的权利。

（三）社会救助增加弱势群体归属感

弱势群体是游离在社会的边缘的群体，社会其他成员的忽视使得弱势群体始终是被孤立、被排挤的。长时间的孤立、排斥易导致犯罪等行为的发生。没有生活来源也使弱势群体易铤而走险。这给社会的 稳定带来了隐患，极大程度上威胁了社会的安定。社会救助给了弱势群体最低的生活保障，也让弱势群体明白自己并不是被孤立的、被抛弃的，使其产生了归属感，有利于社会的和谐与稳定发展。

三、我国社会救助制度存在的问题

（一）社会救助是以政府主导

很多西方国家的社会救助完全是以政府主导，而与那些西方国家不同，中国的庞大的人口数量注定了中国的社会救济无法以政府主导。近年来，政府用于社会救助的资金逐年增多，但是由于人口基数过大，仅靠政府财政收入为主要资金是远远不够的，政府主导社会救助使得很多救助项目做不到按需施助，也就是说，这样的社会救助制度依旧是不公平的。虽然国家有责任和义务对社会成员进行社会救助，且政府主导社会救助能够保证其强制高效，但是政府主导社会救助也是一把双刃剑。如果制度安排与政策目标科学合理，救助制度就会发挥积极作用。否则社会救助制度便会适得其反，既无法发挥稳定社会、实现公平的积极作用，又会成为社会冲突与社会排挤的制度根源。英国社会救助制度中形成的依赖文化、耻辱感与社会排挤是其潜在负面功能的典型例证。

（二）无偿救助造成依赖

无论是哪一种救类救助对象，我国的社会救助都是无偿的，这种“不劳而获”的方式使得部分受救助的人产生依赖心理。社会救助要对付的是现存的贫困现象，使已经陷入贫困的社会成员能够修生养息，继而摆脱贫困，但仍有部分有工作能力却不愿工作的人坐享其成，靠 救济金生活，也有部分失业人口除社会救助外无法养活自己。同时由于过多的人口，救助之前的调查无法做到严格认定，部分不具备受助条件的人员也能得到救助，这给政府带来很大负担。应强制要求生活水平低于国家法定最低标准、且有劳动能力的人员提供劳动力。国外也有很多此类的例子如瑞典的劳动救济。早期的劳动救济是“家内佣工”制度，19世纪时，瑞典规定任何没有财产者以及不能证明具有稳定职业者,都必须强制性签订每年一次的佣工合同,成为一些家庭或地主的佣工。佣工主要为主人提供一定的劳动,主人则要为佣工提供食物和住所。这种方式大大缓解了政府为提供社会救济带来的压力。

（三）城乡救助不平等

由于我国长期实行二元制户籍制度，使得城乡社会保障有较大差别，城市优于农村。

1.覆盖范围不足

在农村，由于资金有限，无论是救灾、低保还是其他救助制度，均无法达到像城市一样完善，有很大的局限性。不是以需救济人数来确定资金、而是以资金数来确定救济人数。很多偏远地区甚至得不到社会救助。尽管政府、社会做了很多努力，但是仍有许多需要救助的人员未得到救助。

2.救助水平低

无论是贫困标准线还是各项救济的标准，农村均低于城市。随着经济的发展，救助得不到提高的农村承担着巨大的社会风险、社会压力和社会负担。农村的大多数救助仅仅是一般性的支持和帮助，不足 以使被救助对象维持基本生活，只有少数救助如鳏寡孤独的救助能够维持在最低生活水平。

参考文献

[1] 夏书章 《行政管理学》（第四版）.高等教育出版社、中山大学出版社

[2] 廖益光《社会救助概论》北京大学出版社2009年出版 [3] 乔治·埃尔顿·梅奥《工业文明的社会问题》

[4] 陈良瑾《社会救助与社会福利》中国劳动社会保障出版社2009年出版

第二篇：社会救助有关制度政策

社区社会救助服务站工作职责

一、宣传贯彻城乡社会救助体系相关救助政策、法规。具体承办城乡社会救助体系相关救助工作的日常管理和服务工作。

二、接受城乡社会救助体系各项救助的申报，并对申请者的具体情况进行入户调查、了解真实情况、索取相关证明材料，并填写相关表册，形成记录。

三、组织评审小组对申报情况进行集体评审，对符合救助条件的申请者形成初步意见上报街道、乡、镇的社会救助办公室。四、三榜公布，分别公布申报、审核和审批结果，接受社会监督。设立举报箱和举报电话，并对举报者保密。

五、负责本辖区内社会救助工作的台帐登记、档案管理和统计工作。

六、向其他社区提供“人户分离”申请户的相关调查材料，积极协助配合调查。

七、搞好城乡低保户动态管理，对城乡低保对象的家庭收入、生活情况的变化进行跟踪调查，并及时上报到乡、镇、办社会救助办公室。组织有劳动能力的低保对象参加公益劳动。

八、协助落实救助对象的相关配套优惠措施。

九、按时完成上级社会救助部门交办的其他工作。

街道社会救助管理服务站工作职责

一、负责本街道社会救助对象资格的审核工作。

1、对社区上报的经评议的社会救助名单，组织人员(不少于2人)入户复查，复查率必须达到100%，并将复查后的救助对象家庭基本情况张榜公布(时间不少于5天)。

2、对张榜公布后没有异议经重新调查后填注复查结果并注明，同时在各项社会救助审批表上签署“符合救助条件”或“不符合救助条件”的意见后，上报区社会管理救助局审批。

二、根据区社会管理救助局的安排做好城乡社会救助家庭收入的定期核查工作，搞好本辖区内低保户的动态管理。

三、委托社区组织有劳动能力的城乡低保对象参加公益劳动。

四、负责社会救助政策、法规的宣传工作。为本街道居民提供社会救助政策咨询服务。

五、负责社区有关人员的思想和法制教育。调查处理社区有关人员骗取、冒领社会救助款物及优亲厚友、借低保乱收费等违法违纪事件。

六、按照“渐退帮扶”政策的要求，配合劳动保障部门和就业服务机构为有劳动能力的低保对象提供就业技能培训和就业再就业的服务。

七、统计上报各项社会救助工作情况和数据。

八、上级交办的其它工作任务

城市居民最低生活保障申请制度

（一）凡本市内持有非农业户口，其共同生活的家庭成员月人均收入低于我市城市居民最低生活保障标准的，可申请享受城市低保待遇，由户主申请办理有关申报审批手续。

（二）在本市范围内，申请对象的户口所在地与经常生活居住地不一致的，向户主户口所在地申报。一家多户口的，向家庭经常生活居住地申报。家庭成员中有在属地管辖规定中规定承担最低生活保障申报工作的单位工作的，向单位申报。一户不得多地重复申报。

（三）申请享受低保的对象，由户主于每月上旬向社区居委会或者承担最低生活保障申报工作的单位提出申请，并提供下列证明：

1、申请书；

2、城市居民户口簿、户主及家庭成员居民身份证原件、复印件。查验原件、复印件后，原件退回，复印件留存；

3、家庭成员收入证明；

4、民政部门规定应当提供的其他材料。

申请对象家庭成员中有下列情况之一的，还应提交下列材料：

1、机关、企事业单位的职工由所在单位的劳资人事部门出具收入证明；

2、国有企业下岗职工、领取失业保险金人员提供劳动保障部门颁发的有关证件或者由劳动保障部门出具下岗职工生活费或者的失业保险金的证明。

3、破产、改制企业人员，失地、失业居民提供政府或者单位给予的一次性补偿证明；

4、重病病人提供住院证明。医药费发票原件、复印件。查验原件、复印件后，原件退回，复印件留存。

5、离、退休人员提供领取离、退休养老金的证件或者有关凭证；

6、在就业年龄内，有劳动能力、身体健康的人员由劳动就业管理机构提供就业状况证明；

7、残疾人提供残疾人证；

8、家庭成员中有农业户口的，提供村民委员会出具的土地承包及农副业收入证明；

9、因夫妻离异涉及有关扶、抚养义务的，由法院判决离婚的提供离婚判决书，协议离婚的提供离婚证和离婚协议书；

10、人民法院判决具有法律效力的赡养费、扶养费和抚养费方面的法律文书；

11、退役军人是转业干部的提供干部转业证，是士官转业的提供士官转业证，是义务兵的提供退伍证； 12、18岁以上的在校学生需提供学校证明或学生证明复

印件。

（四）低保申请对象在提供申报所需资料后，要与居委会签订冷水江市城市居民最低生活保障诚信承诺书。若不签订诚信承诺书，低保管理机构有权不接受申报。

城市居民最低生活保障动态管理制度

（一）城市低保对象实行动态管理，市低保办负责组织、协调、指导、监督、街道（乡、镇）、社区居委会或者承担最低生活保障申报工作的单位负责具体实施。

（二）动态管理实行123三个档次分类管理。1类对象至少半年走访一次，一年审核一次；2类对象每季度至少走访一次，每半年审核一次；3类对象每季度审核一次，并且3类对象每个月需到居委会登记一次，连续三次未登记的，视为低对象自动放弃享受低保待遇。居委会要对走访和登记作详细记载。每年底对所有保障对象进行一次年检。

（三）动态管理坚持对低保法规、政策、制度和低保对象负责的原则，采取定期不定期入户调查、邻里访问以及信函索证等方式调查了解保障对象家庭生活、家庭收入、家庭成员变化等情况，按季度办理保障金增、减、停发手续，并将所有情况及时登记入低保台帐。

（四）动态管理中办理保障金增、减、停发手续，按照保障对象申报审批程序办理。

城市居民最低生活保障民主评议制度

（一）社区居委会或者承担最低生活保障申报工作的单位设立低保对象民主评议小组，民主评议小组成员应由社区党支部书记、主任、低保工作人员、社区民警、企事业单位负责人、社区居民代表等9-15人组成。社区工作人员在评义小组成员中不得超过半数。

（二）民主评议小组成员应挑选为人正直、坚持原则、办事公道、敢讲真话、群众基础好、威信高、有责任心并热心为社区居民服务的人员担任；要善于学习和努力工作，熟悉低保业务知识和辖区内的情况。

（三）每次评议到会人数不得少于民主评议小组成员总数的五分之四，评议结果必须是评议小组全体成员三分之二以上通过。

（四）民主评议小组的工作对社区居委会和街道办事处（乡、镇）负责，依据政策、法规、制度，坚持公开、公平、公正和实事求是的原则，对新申请对象的申报情况、入户调查情况逐一进行评议，对已享受低保的对象每年进行一次评议，经过集体民主评议，提出是否享受

（五）在民主评议过程中，要完整记录评议依据、理由和结果。

（六）经民主评议符合享受低保的对象，应将申请、调

查、评议结果等材料一并上报街道办事处（乡、镇）和承担城市居民最低生活保障申报单位工会部门。

（七）经民主评议暂不纳入保障范围的对象，由社区居委会或者承担最低生活保障申报工作单位根据民主评议的结果通知申请低保对象，并负责做好宣传解释工作。

城市居民最低生活保障群众监督制度

（一）各街道办事处（乡、镇）、社区低保管理服务机构应将有关低保工作法规、政策和规章制度，工作人员名单及职责、申请低保工作程序等在办公场所公布上墙，让群众知情，接受群众监督。

（二）市低保办、街道（乡、镇）、社区低保管理服务机构设立低保举报电话、街道（乡、镇）和社区居委会或者承担最低生活保障申报工作的单位增设固定性“低保举报箱”，社区居委会和承担最低生活保障申报工作的单位在居民生活密集区明显位臵增设固定性“低保公示栏”，随时欢迎和接受群众举报监督。

（三）低保对象的申报审批过程实行“三榜”公布制，广泛征求群众意见。接受群众监督。即第一次公布社区调查评义后的情况，第二次公布街道办事处（乡、镇）和承担最低生活保障申报工作的单位工会复核后的情况。第三次公布民政部门的审批情况。公布的主要内容包括户主姓名、家庭人口、家庭住址、家庭月收入、低保类别、家庭月保障金额。公布的时间不少于3天。

（四）对张榜公布的结果，任何单位和个都可以提出异议。社区居委会承担最低生活保障申报工作的单位要认真听取和收集群众意见，并分别逐级反馈到作出结论的单位。对

有异议的，负责作结论的单位要进一步调查核实，情况属实的，应当及时予以纠正。

（五）对民政部门审批结果自公布之日起5日内无异议的，由民政部门颁发给《城市居民最低生活保障金领取证》。

入户调查制度

一、各乡镇民政办、村（居）委会受民政部门、乡镇人民政府委托，承担农村低保对象入户调查工作，入户率应达到100﹪。区社会救助管理局对乡镇上报对象实行随机抽查，入户率应达到30﹪。

二、入户调查时，区社会救助管理局、乡镇民政办、村（居）委会及政府驻村（居）干部组成调查小组，调查工作人员不得少于3人。

三、入户调查的方式：看家庭生活状况询问家庭共同生活成员的构成、收入等情况，听本人和周围邻居反映的相关情况等。

四、调查人员应做好调查记录，调查人和被调查对象须在调查记录上签字，做为民主评议的重要依据。

五、调查人员应积极宣传目前农村低保相关政策。对明显不符合申报条件的对象，调查小组有做出不提交（居）民主评议小组评议的权利，但必须做好申请对象的思想工作。

社会公示制度

为切实搞好城市低保工作，坚持公平、公正、公开的原则，增强城市低保工作的透明度，特制定城市低保社会公示制度。

一、公示方式。各街道、社区设立固定的公示栏。①区社会救助管理局通过电子显示屏和政府网站公示全区城市低保情况；②街道集中公示审批后全街道低保情况；③社区把城市低保用为居务公开的重要内容，实行“三榜”公示。第一榜为“申报审查”榜，主要公示经民主评议后准备上报街道审核的申请人员的名单、申请原因，第二榜为“审核呈报”榜，主要公示经街道审核后准备上报民政部门审批后享受对象的名单、姓名（包括户主）、家庭人口、家庭住址、救助类别、拟救助金额。

二、公示内容。①城市低保救助有关政策、申请审批程序、享受城市低保救助具备的条件；②申报审查过程中，按要求需公示城市低保救助对象的相关情况；③区、乡两级监督举报电话：

三、公示时间。城市低保救助的有关政策、申请审批程序、申报具备的条件等长期公示。区、街道、社区对当年审定后的享受对象和监督举报电话长期公示。社区第一榜、第二榜公示的时间不得少于7天。

档案管理制度

一、分级管理。

区、街道、社区一级建立完备准确的低保档案和台帐，区级建立低保档案、内容包括文书档案、业务工作档案、低保家庭档案、电子档案，做到一户一档、资料齐全。街道档案包括文书档案和工作档案，重点是低保台帐、入户调查记录、审核表等，社区要有档案盒，有对象名册、群众评议记录等资料。同时，区民政部门要及时将低保各类情况录入低保信息系统，逐级上报至市低保处备案，建立统一的低保对象数据库。

二、具体要求

（1）生活救助和医疗救助中档案要做到分类清楚，排列整齐、查找方便、安全保密。

（2）档案管理人员要严格遵守保密守则，执行保密制度，认真做好档案的八防，即防火、防盗、防鼠、防虫、防潮、防尘、防晒、防霉变等工作，室内不得存放易燃、易爆、易腐等杂物，进出必须关好门窗。

（3）及时收集整理本办有保存价值的文字材料，对综合性文书档案，做到收集齐全、整理系统、分类准确、编目清楚、案卷整洁、书写工整、装订整齐美观。对专项性的文书档案，做到资料成本、数据成册、材料成套。

（4）根据本单位工作需要，编制必要的档案检验工具，更好地为机关和基层服务，不断提高科学管理水平。

（5）按照档案保护有关要求，每月对所保管的档案进行一次检查，发现问题及时处理，并经常性保持档案室（柜）内整齐整洁，空气畅通。

社会救助配套优惠政策

1、对城乡低保户、农村五保户中的未成年人在义务教育阶段实行“两免一补”（免书本费、免杂费、补助寄宿生活费）的救助政策；城市低保户高中阶段在公办学校就读的，减半收取学费；正规考入国家高等院校的，为其提供一定的助学金；武陵区、德山开发区、柳叶湖旅游度假区的助学金按专科2000元、本科3000元的标准予以执行，其它区县（市）的助学金标准以相关文件规定的为准。

2、城市低保对象在当地非营利性医疗机构进行基本医疗诊治时，免收挂号费，减半收取诊疗费。

3、卫生防疫部门对城市低保对象实行免费防疫。

4、自来水公司为城市低保对象每月免费提供4吨生活用水。

5、电力部门为城市低保对象每月免费提供8度照明用电。

6、城市低保对象收取有线收视维护费每月不得超过11元。

7、资助农村五保、农村低保对象参加当地新型农村合作医疗个人应负担部分的资金。

8、资助城市“三无”对象参加当地城镇居民医疗保险个人应负担部分的资金。

9、城乡低保户、农村五户凭《低保金领取证》或《五保供养证》可在当地定点慈善药店购买常用药品时享受让利优惠。

信访受理制度

1、低保工作人员应积极热情接待群众来信来访，认真听取群众关于低保工作的意见、建议和要求，并进行详细登记，建立信访处理台帐。

2、群众提出的问题属本级低保工作机构能解答的，应摆清事实，讲清政策依据，耐心细致予以答复，避免越级上访的发生。对不能立即答复的，应讲清原因并开展调查或上报，经调查核实清楚或上级予以回复后及时予以答复，必要时应做出书面答复。

3、对群众来信来访的情况要认真对待，依法通过各种途径进行调查处理。对待领导和上级下转的信访件要认真调查，照实处理，及时回复。

4、接待来信来访人员态度要诚恳，讲解要细心，政策要透明，做工作要耐心。

5、接待来信来访资料要妥善保存，保守秘密，凡不信来访要做到件件有回音。

6、保护来信来访群众的人身权利，不得进行打击报复，否则按有关规定追究有关人员的责任。

监督举报有奖制度

为加强城乡低保工作的监督管理，优化社会救助工作环境，提高社会救助工作水平，确保救助对象的准确率，及时有效地为真正困难的弱势群体服务好，决定在全区普遍建立城乡低保监督举报有效制度。

一、监督举报范围

1、民政部门“应保漏保”的对象；

2、民政部门“重保错保”的对象；

3、享受对象不公示、暗箱操作的对象；

4、民政部门从事低保工作的人员及乡镇、社区、企业从事低保工作的人员优亲厚友和利用职务之便克扣、挪用、挤占低保资金的问题。

二、监督举报原则

1、属地管理原则。举报人对举报事项，应先向被举报人所在县社会救助管理局或纪检监察部门举报。

2、实名举报原则。举报人应实名举报，未报真实姓名的民政救助机构原则上不予处理，举报内容要真实、道听途说、打击报复等不负责的举报，民政救助机构查清情况后要对举报人予以批评教育。

3、举报保密原则。对举报人要严格保密，对泄密工作人员，按照有关法律严肃处理。

第三篇：关于我国农村社会救助的思考

2012社会救助与社会福利论文

关于我国农村社会救助的思考

社保2班 李勤芝 学号：10015070

4对于农村社会救助的关注与了解，首先是从我国长期以来的二元经济结构体制下导致的城乡间严重失衡，农村的许多建设，包括经济技术和各项制度建设都远远落后于城市开始的。

其实早在中华人民共和国成立初期，中国政府就建立了针对城乡贫困居民的社会救助制度。在城镇主要是由单位来承担对贫困居民的救济责任，而在农村则主要建立了以集体经济为基础的“五保”制度，村民的吃、穿、住、医、葬都有物质援助及生活照顾。

然而，随着国有企业经济体制的转轨以及农村集体经济的解体，原有的社会救济制度基本上都瓦解了。而同时下岗、失业、物价上涨等原因形成的新的城市贫民以及农村中的贫困人群却在不断增加。考虑到中国“二元”经济的现实状况，长久以来，城市在起到主要经济作用的同时也收到了更多的政策性的支持。1993年，中国政府首先开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。其中从上海市1993年开始建立并实施的《城镇居民最低生活保障制度》到1999年，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度，同年，中国政府正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》，为城市贫困居民提供最基本的生活保障。

与此同时，农村的最低生活保障制度也经过试点、整顿、推广，于2001年底初具规模，但是直到2007年国务院才决定在全国建立农村最低生活保障制度。其中代表性事件是在2007年8月13日才发布 1的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。

农村最低生活保障指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度。它属于社会保障中“保底”（即保基本生活）的部分，对于生活在农村的贫困群众而言，是关乎到生存权益的一项保障制度。且不说它的覆盖范围大小、保障水平的高低与管理办法的先进、合理程度。就它的正式施行和做到有章可循（还并未做到有法可依）就远远落后于城镇。

而农村的生产经营水平和村民的普遍收入也是远远落后于城市的。其中不免有许多自然环境因素和农村生产方式的单一及该生产方式对自然条件的依赖性。还有许多人文因素，包括农村居民文化素质偏低、思想观念的陈旧„„但更重要的是政策的导向

建国初，农业一直在哺育着工业的发展。源源不断的农产品以被压低的价格输入工业生产部门，而工业上的成就至今也没有很普遍、很明显地反映到对农业的支持上。农村的低生产率、低经济发展水平依然普遍存在。

而针对农村居民的生活救助只是基本的保障，即使做到建立健全完善的农村生活救助制度，国家财政、团体个人都给与最大的支持，也只能算是治标。对于生产方面的支持才是治本。

长期以来，经济不发达国家往往容易陷入一个，“低收入—低投

入—低增长—低产出—低收入”的恶性循环之中。农村贫困地区也相类似，陷入了“低收入—低投入—低生产率—低商品率—低产出—低收入”的恶性循环圈，凭一己之力很难摆脱。这种“低产出—低收入”的特征一方面不仅造成了该地区部分从事该种生产的人长久的生活、生产资料供给不足，个人的生活需求得不到满足，更难以实现个人发展的需要而且对于当地的自然资源、劳动力资源也将长期得不到开发利用。另一方面，对于其他地区甚至全社会的发展而言，可能也会丧失了一些交流和发展的机会。

就拿如今农村“空巢”现象来说。农村大量青壮年劳动力涌入城市，为城市翻天覆地的变化付出热情，挥洒汗水的同时。追求着自身劳动价值的体现。从经济学角度看劳动力向经济效益高的部门流动，有利于实现社会资源的合理、优化配置，是市场机制发挥的积极作用。但是回归到我国二元经济结构体制这个现实问题，不难发现。城乡间的劳动力流动并不是在一个完全开放的劳动力市场中进行的。

之前已讲过了农村的生产经营水平和村民的普遍收入远远落后于城市的原因。但是这种现象造成的结果是农村中有劳动能力的人更愿意去城市寻求发展机会。这一点不需要再做论证，所谓“实践是检验真理的唯一标准”，农村“空巢”现象的出现，说得冠冕些，是农村富余劳动力大量流入城市。而本质上却是农村中有劳动能力的人，而非真正富余的那部分人，更愿意放弃现有的资源，放弃现在的职业，去城市寻求发展机会。

这种二元经济结构体制下的城乡差异造就了今天城市独有密集的资源，密集的人群，密集的生产，密集的消费。所有有价值的资源都更倾向于涌入城市，以求得更大的效益，而加剧了乡村的缺乏与贫瘠。马太效应再次应验。

对于现状，政府作为市场经济活动的干预者、公共物品的提供者、外部性的消除者、宏观经济的稳定者。在这种宏观经济体制下，十分擅长揽到各种权利对社会问题进行各种修修补补。

为农民提供小额信贷、补偿贷款利息、减免税赋、减免一些生产费用、包括2005年1月24日全国开始推行的免除农业税政策，还有对建立农产品供需、交易信息平台的投入，以及在各类科研机构、高校之中向农业生产方面投入的倾斜。这些措施，运用在个案之中，再看看官方的介绍，确实能起到不同凡响的作用。但是同样不难发现，这些政策的直接受益者并不一定是为生产活动付出最多的农民。

按照经济学最基本的假设之一：每个人、组织都是“经济人”，从事的所有市场活动是为实现自身经济利益最大化。不难得出：

信贷活动可能只是农村信用社或银行完成预定的任务，获得财政利息补贴，员工领取工资以及奖金的一项工作内容。更有甚者，农民并不需要这种发展性的支持，不愿意利用贷款来扩大生产，与此同时还须承担还款压力和更大的经营风险。

减免税费和信息流通的结果不一定是减少了生产和流通成本，增加了农民直接收入，而极有可能是在降低了生产和流通费用的同时，也降低了农产品销售价格而这些措施的收益转嫁给了这些农产品的消费者（当然最大的消费者是城市）。

作为唯一拥有能够扩大资源利用能力的人力资源。农村劳动力在涌入城市的同时。在付出劳动力的同时，确实获得了较高的现金收入。但是他放弃的那部分机会成本，却是很难算清的。

其一，放弃了获得进一步发展的机会，可能面临老无所依。大部分的“农村富余劳动力”在城市中无法胜任许多发展性的工作。只能一直付出辛勤劳动换取回报，到老了，体力、身体素质渐渐衰弱就无法再继续胜任这种简单重复低报酬的工作。并且由于我国现阶段的养老保险在统筹层次和保障水平方面还有诸多不完善之处。所以一般只能靠自己的积蓄以及后辈子孙养老。而在这种情况下，很多人也都甘愿放弃许多培训学习机会。

其二，由于相对城市水平，收入的微薄及城市的高生活成本，还有一些失业、养老等方面的考虑，放弃了分享城市生活的机会。很多生活需求难以得到满足，常常处于压抑状态。

还有，放弃了与子女的大部分交流时间。有一部分与子女共同进城的务工人员，也常常因子女入学难问题而把子女送回“空巢”。

既然在城市的生活如此艰辛，何不在家乡保一家温饱，随时享受农村的改变和发展，与家人共享天伦？同样借用“经济人”的假设，那是因为在农村付出同样的劳动获得的收益远远不及在城市中获得的工资报酬减去生活成本再减去各类机会成本的收益。所以才有人呼喊“现在农民真苦，农村真穷，农业真危险！”

面对这种现实，一般的经济政策只能救“急”而救不了“穷”。一系列专门针对农村的社会救助政策自80年代以来没能取得瞩目成就。关键是农民作为弱势群体由来已久，长期缺乏对资产的控制意愿和对高科技的依赖和追求。

资本代表的不是消费能力，它象征的是对资源的控制力，还有在商品市场的定价、谈判能力。如果由私营有限责任企业来经营农场，从事市场上大部分农产品生产，一方面企业化的经营模式可以弱化城乡经济体制差距，吸引更多资源投入到农业生产。另一方面可以提高其抗风险能力和对产品的定价能力。是农业发展逐渐向“高投入—高生产率—高商品率—高产出—高收入”的良性循环靠近。

科技是第一生产力，企业间的竞争最终会回到利用科学技术提高生产力的竞争中。国家之前投入到科研之中的众多资源也就自然而然地被高效利用起来。包括许多政策措施，也将获得更高的实施效果。

当初改革开放，搞活了国内商品市场。现在需要一场更具针对性的改革，搞活城乡间的经济交流，真正实现工业反哺农业。当大环境健康开始发展，那国民经济就不需要用虚高的房价、随时可能失控的金融市场或者通货膨胀、人民币升值来维系了。

2012/4/13

第四篇：我国社会救助制度面临的问题与完善路径

我国社会救助制度面临的问题与完善路径

作者：郭玉辉 《光明日报》（2015年02月27日 07版）

从古代赈灾救济到新中国成立后的灾害救济，再到农村特困户救济和农村五保供养等，我国的社会救助举措延续不断。但中国真正具有制度意义的社会救助始于20世纪90年代初期，且具有社会转型期社会救助制度的鲜明特征。1993年5月上海市民政局会同有关部门下发《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，拉开了我国社会救济制度改革的序幕。与发达国家成熟的社会救助制度不同，中国的社会救助制度建立在反贫困计划基础之上，存在自身的特点。作为社会保障体系的重要组成部分和一项基础制度，我国社会救助制度在维护社会稳定、建设和谐社会、缓解社会矛盾等方面发挥了重要作用，取得了显著成绩。特别是自党的十八大以来，我国社会救助事业经历了从传统社会救济到现代社会救助的重大转变，从碎片化的分散状态，转变为体系化的制度设计。但也应当看到，伴随着我国社会发展进入新阶段，社会救助领域中的一些潜在问题逐渐显现。总结社会救助制度在实施过程中面临的问题，在深化改革中寻求解决问题的方式，是我们面临的重要时代课题。

我国社会救助制度面临的现实问题

制度问题。社会救助运行机制不够健全，社会救助政策存在制度分割问题，“多龙治水”的工作格局长期不变，在实施相关配套救助制度的时候往往只是简单地与低保挂钩，造成了低保救助的“悬崖效应”。社会救助涉及内容很多，只能由多个部门分工协作、共同完成，然而我国社会救助各部门分别有着截然不同的管理制度和管理范围，导致制度之间缺乏合理的衔接与协调，甚至使政府在社会救助的局部领域缺位。地方分权制的社会救助管理模式在一定程度上影响着社会救助的效率，不利于地方政府积极性的发挥。

法律问题。1997年国务院正式下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底以前在全国建立城市居民最低生活保障制度。之后，随着社会的不断进步，我国社保制度出现了许多新问题，国家也相继出台了一些政策法规，构建了新型社会救助体系的基本框架。但我国社会救助仅停留在条例、办法等层面，尚未出台统一的社会救助法，完备的社会救助法律体系的缺失导致了社会救助工作的随意性与多变性。

资金问题。我国救助资金拨款数额虽比之前有所增长，但面对庞大的需要救助的群体，仍是杯水车薪。目前救助资金主要来源于财政投入，而财政投入又分散在各政府部门，且资金管理缺乏强有力的决策监管体制，这导致救助资金得不到集中利用，执行机制难以实施有效监督，救助制度难以发挥其实际效用。

城乡问题。受制于城乡二元经济结构，我国社会救助的重心一直放在城镇，农村相对滞后，对农村的社会救助也只是简单移植救助制度，针对性不强，很多地方政府对农村的社会救助财政投入不足，结构也不合理，救助标准相对较低，这使得社会救助政策呈现出城乡分割的特征。

效率问题。救助对象流动性差造成救助效率降低，促进流动的政策措施不多，救助规模却显著扩大，但我国尚未探索出实现流动性的有效途径，以实现社会救助对象流入与流出的有效结合。

我国社会救助制度的完善路径

从国际社会救助制度的建设和发展的历程看，社会救助制度的完善和发展对于国家的繁荣稳定具有重要作用。在社会转型、体制转轨的当下，对贫困者和弱者进行社会救助，要有严格的资格审核制度，使真正有需要者得到救助。为完善我国社会救助制度，突破现有的发展困境，笔者认为应从如下方面着手：

理顺管理体制，健全运行机制。建立协调平台和落实平台，构建跨部门的社会救助管理体系，保证各项救助政策的落实，形成社会救助工作合力，实现社会救助工作组织体系与救助工作的专业化。

进一步推广社会救助的分类分层管理。适当区分基本生活救助和其他专项救助，推广分类施助和差异施助。建立“以人为本，重在服务”的管理理念，充分发挥社会救助制度的作用。建设正式救助与非正式救助相结合的制度，加强精神文明建设，推动社会道德的进步。

积极推进社会救助领域立法。加强社会救助的法制建设，建立中国社会救助的法律法规体系，尽快推动社会救助法的出台，使救助工作有法可依、有章可循。对社会救助的公正度进行监督，逐步完善现有的具体救助政策和措施，确保社会救助制度的长效性和权威性。完善税收调节制度，通过税收手段调节国民的收入分配，进而筹集救助资金，缩小社会的贫富差距，减缓社会救助的压力。

实现社会救助方式的多元化。建立规范灵活的救助机制，改变以往的资金筹集方式，建立多元化资金筹集机制，积极开展社会募集，合理分担中央与地方政府责任。

保障社会救助的公平性。保障城乡发展的均衡性，促进城乡共同进步。改变“城乡分治，公民不同权”的理念，打破城乡二元结构，完善城乡社会救助体系，努力实现社会救助的均等化。经济发展是社会救助政策实施的重要基础，未来中国应更加重视社会救助制度效率的提升，着力解决公平问题，注重贫困缓解，坚持走低水平、广覆盖的社会救助发展模式，更加关注儿童和未成年人的发展问题。

（作者单位：福建农林大学公共管理学院）

第五篇：刍议我国农村社会救助制度的运行与完善

刍议我国农村社会救助制度的运行与完善

摘要：我国农村社会救助制度自新中国成立后经历了改革开放之前和之后两个阶段的政策嬗变。21世纪以来，针对农村贫困群众的基本生活问题，国务院先后出台农村最低生活保障、农村医疗救助、农村“五保”供养等一系列农村社会救助制度。但其在运行中仍存在救助标准偏低、救助覆盖面不足、救助配套政策缺乏、救助资源整合不到位、救助管理服务不规范等问题。为提高农村社会救助水平和扩大农村社会救助范围，应从规范与整合救助项目、优化制度设计、增加资金来源、理顺管理体制、健全法律法规等方面完善我国农村社会救助制度。

关键词： 农村社会救助； 运行； 完善

中图分类号：C1913； F812.8

文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）02004706

社会救助是国家和社会通过国民收入的分配和再分配，运用资金、实物或服务等手段，依据法律规定对无收入、无生活来源、无劳动能力、生活在最低生活标准以下的个人或家庭，以及因自然灾害、不幸事故而陷入生活困境的人，提供一定物质帮助以保障其基本生活而摆脱其生活困境的一种社会保障制度。[1]社会救助是社会保障的最后一张“安全网”，对保障个人的基本生存权，维护社会秩序稳定和促进社会政治、经济、文化等方面持续、全面的发展具有重要意义。

国外对于社会救助的研究主要集中于贫困问题，从一般贫困入手，根据实际情况开展社会救助的理论和政策性研究。对于具体政策性的研究主要集中于社会救助的结构、标准及管理层面，并已形成理论体系。相对于国外而言，国内对于农村社会救助的研究集中于体系建设、具体内容、救助模式和政府责任等方面，但对于如何完善农村社会救助体系、提高救助效率和效果等的研究还明显不足，这些问题都需要进一步地深入研究。

一、我国农村社会救助制度的运行状况

21世纪以来，为解决农村贫困群众的基本生活问题，国务院先后出台农村“五保”供养、农村最低生活保障、农村医疗救助、流浪乞讨人员救助、农村住房救助等一系列社会救助政策法规，救助内容日益丰富，资金投入大幅增加，救助范围不断扩大，社会救助由单项救助逐步转向全面救助、体系化发展。

1.农村救助体系基本建立

我国大多数省份都出台了建立健全社会救助体系的政策性文件，分别由中央和地方制定发布并贯彻实施，各项农村社会救助制度互联互补，从不同的方面为困难群众提供支持。其中农村低保是我国农村一项最基本的社会救助制度，为农村贫困家庭提供维持其最低生活水平的救助，其他特定困难群众可获得灾害、教育、住房等其他的专项救助。另外，农村一些救助制度还从“兜底保障”向上延伸，发挥部分社会福利、社会保险的职能，如农村“五保”供养、医疗救助等。社会救助满足了救助对象基本生存和发展等不同层次需要，在解决温饱问题的同时，也帮助他们提高了生存能力和自我发展能力。各项救助制度共同构成了保障农村困难群众基本生活的最后屏障和安全网。

2.社会救助资金投入较快增长

近年来，中央和地方各级财政对农村社会救助的资金投入逐年增长，有力地推进了社会救助工作的开展。农村低保方面，2013年各级财政共支出农村低保资金866.9亿元，比上年增长20.7%，其中中央补助资金6123亿元，占总支出的706%；农村“五保”供养方面，2013年各级财政共支出农村五保供养资金1723亿元，比上年增长189%；农村医疗救助方面，2013年各级财政共支出资助参合资金300亿元[2]。同时，国家还建立健全了专项资金管理制度，将社会救助资金实行专项管理、专款专用，较好地保证了资金的落实。

3.社会救助的覆盖范围稳步扩大

进入21世纪以来，随着各级政府对农村社会救助制度建设的支持力度不断扩大，各专项社会救助覆盖范围也不断扩大。从农村最低生活保障制度上看，民政部门发布的数据显示，2006～2013年，全国农村低保对象由1 5931万人增加至5 3880万人，增长了2382%，其中2013年比2012年同期增加435万人，增长了08%；农村得到“五保”供养的人数也有所增长，由2006年的5033万人增加到2013年的5372万人，增长了67%。[2]在教育救助上，我国部分省份扩大了教育救助的覆盖范围，除了低收入家庭的就学子女可以获得相应教育救助，也将一些特殊类型的人员，如福利机构监护的未成年人、五保供养的未成年人、烈士子女、残疾人，以及因贫困没有其他渠道解决教育问题的，纳入了教育救助的范围。

4.运行机制逐步形成，组织服务网络初步构建

在农村社会救助的运行机制方面，主要涉及到社会救助资金的筹集、管理、发放与使用等方面。社会救助资金有财政拨款、社会筹集、信贷扶贫和国际援助等渠道，其管理机构主要是各级民政部门，救助资金的发放与使用必须兼顾专款专用和重点使用的原则。在组织服务方面，政府在各乡镇、街道搭建起社会救助信息服务平台，向下收集困难群众需要救助的信息，向上引导各施救部门或组织按照困难群众的需要合理、有序地开展救助活动。从而使各地形成了以乡镇、街道为平台，救助活动“一个口子上下”的运行模式，社会救助各项资源得到进一步开发、整合和合理配置，救助效率得到显著提高。

二、我国农村社会救助制度运行中存在的主要问题

我国农村社会救助制度总体上还处于发展的初级阶段，在制度的设计、体制的理顺、资金的供给、社会救助的管理与服务等多方面还存在一些缺陷与不足。

1.救助标准偏低

就农村低保来说，其标准和实际补助水平，虽然近年来呈增长趋势，但总体看还比较低。以2009年为例，该年全国农村低保的平均标准为每人每年1 210元，仅占同期全国农民人均纯收入（5 153元）的23.5%，仅是联合国人均每日1美元的最低贫困标准的一半左右；农村低保补助月人均64元，占同期城市低保水平（165元）的39%。[3]农村低保标准的确定，尽管主要考虑满足农村居民衣食等基本需求，但也要适度考虑人在社会生活方面的基本需求。目前的农村最低生活保障标准仅仅考虑前者，而且在很多地区低保标准的上涨幅度赶不上物价的上涨幅度，很难保障困难群体的最基本生活需要。

在医疗救助和自然灾害救助水平上也存在同样的问题。对绍兴、桐庐和仙居三县的调查表明，2006年三县的医疗救助对象从新农合、救助基金中获得的补偿额分别占22.18%、10.41%，两项补偿金仅占救助对象全年人均医疗费的32.65%（1/3弱），医疗救助对象的自付比例超过2/3。[4]如此高的自付比例，即使不放弃治疗，事后也将背负沉重债务。而在自然灾害救助中，国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%，对损失的弥补只能是“杯水车薪”。[5]

2.生活救助覆盖面不足

以农村低保救助为例，尽管在2010年，农村有5 214万人获得低保救助，获救助人口占农村人口近5%，也高于同期的农村绝对贫困线以下人口，但由于绝对贫困线定得较低，还有许多人被排除在外。据有关专家推测，若按2010年新确定的农村人均纯收入2 300元作为贫困线，农村贫困人口仍有近1.5亿人，现有的救助比例只占应救助比例的1/3左右。[6]许多地区的实地调查都显示，农村的低保率远远低于当地的贫困发生率。以山东为例，山东省贫困发生率为472%，低保率只有249%，低保人口占贫困人口的比率为529%。[6]

3.社会救助资金不足

目前我国农村救助资金缺口比较大，导致救助覆盖面不足，救助标准偏低。救助资金不足，有多种原因：一是地方政府因税收大头由中央拿走，自身缺乏财力；二是在财政支出结构中，公共财政的支出导向还不到位，许多地方政府仍把大量财政资金用于发展生产上；三是欠发达地区产业发展落后，缺乏税源基础；四是中央财政转移支付数量不足或结构不合理，如中央的转移支付中救灾款数量较充足，而医疗救助及最低生活保障补助却不够；五是政府间投入存在博弈，由于缺乏规范的社会保障预算，中央政府和地方政府的分担机制未理顺，社会救助资金的拨付存在上下级政府间互相推卸的现象。另外，由于尚未形成社会化搞慈善的氛围，来自社会的慈善捐款数量还较少。

4.社会救助标准缺乏科学性

例如，在农村低保制度框架中，保障标准处于核心和基础地位，低保人数、所需资金、救助水平都是围绕保障标准确定的。但各地在制定低保标准时，虽然运用基本需求支出法进行测算，但人为控制的财政因素影响较大，由于利益表达机制不健全，困难群体争取财政投向的话语权相对较弱。农村低保是一项选择性社会救助政策，在我国尚未实现一站式社会保障管理体系，没有居民档案和居民征信管理手段，政府缺乏对居民进行经济状况调查的权力和能力。在确认低保对象的操作上，主要靠申请人提供收入证明、低保工作人员入户调查和邻居取证、民主评议等方式，经办机构几乎无法识别和消除瞒报、少报和不报的欺诈、冒领和“搭便车”问题，这对于依据家庭人均收入核算补助金额的低保制度来说，就显得很不科学和准确。[7]

5.社会救助制度缺乏相关配套政策

在农村社会救助制度体系中，最低生活保障制度与扶贫制度、最低工资制度、医疗救助制度、就业保障制度等其他社会救助制度之间存在紧密的联系。其中，最低生活保障制度保障的只是农村居民基本的生活需求，而诸如子女教育、大病治疗以及其他难以预料的突发事件造成的生活困难问题，仅靠生活保障制度是难以完全解决的。要使农村困难群体的生活真正得到切实的保障，进而彻底摆脱贫困，必须要有与最低生活保障制度相配套的相关优惠政策和救助措施，否则，有些低保对象即使暂时脱了贫困，也会因种种其他原因而重新返贫。当前我国农村最低生活保障还未真正形成保扶结合，各部门齐抓共管，社会互助互济和增强低保群体的自我造血、自我发展能力的局面。[8]

6.救助资源整合不到位

现行的社会救助制度同其他社会保障制度一样，由于受政治体制改革滞后的制约，在执行中往往出现“多龙治水”的状况，“各吹各的号，各拉各的调”，工作不能形成整体合力。具体来说，就是在宏观管理上缺乏统一而集中的管理，没有设立权威的管理机构，导致农村社会救助缺乏统一的发展规划和工作规范。在对农村贫困救助的具体执行上，依靠基层政权组织及群众性管理组织的分级分类负责体制没有被提升到议事日程上来，而是“铁路警察，各管一段”。各级各地区社会救助事务的管理、执行、监督疏漏众多，离建成分工协作的社会化、法制化的农村社会救助网络体系还有很长的一段路要走。

7.部分基层社会救助机构工作力量薄弱，管理、服务不规范

我国各地社会救助工作发展很不平衡，部分地区，尤其是欠发达地区，基层社会救助工作力量薄弱，人手不足，社会救助工作存在经费少、硬件设施陈旧、人员缺乏培训、组织建设滞后等问题。基层监督机制不健全，工作制度和程序不完善又助长了农村社会救助工作的粗放运作，从而导致在资格申请审查、保障对象确定、保障资金发放、保障标准执行等各个环节出现了不按政策办事以及不公正、不合理、不透明等违反政策规定的问题，甚至发生挪用、截留救助金和优亲厚友等违法违规行为。

三、完善我国农村社会救助制度的思考

1.完善农村社会救助体系，规范与整合部分救助项目

农村社会救助应是一个完整的救助体系，既应包括生活救助，也应包括医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助、灾害救助等，这是陷入困境的农民在生产生活中所具有的需求多样化的特性所决定的。当然，救助项目的完善需要一个过程，它受经济发展水平及社会救助能力的制约。目前，我国许多地区都提出了逐步构建以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充的完善社会救助体系的基本原则，这也是符合我国客观情况的。在推进农村社会救助体系的建设中，一要加快救助项目建立步伐，已经具备条件的地区要积极拓宽救助项目，暂时不具备条件的地区，也要通过向上争取支持，鼓励社会兴办等方式，创造条件将一些必需的救助项目建立起来。二要根据实际，确立本地区应建立的社会救助项目，明确救助项目建立的优先顺序。为了把有限的资金用在刀刃上，要结合地区实际确立优先建立的社会救助项目，比如，子女就学问题突出的地区，应优先考虑教育救助问题；农村危房问题突出的地区，应集中资金分批次开展危房改造工作。在完善农村社会救助体系的工作中，中央政府应承担更大责任，因为许多救助项目具有外溢效应，如教育救助、技能培训救助等。

由于农村社会救助项目设立不是“一揽子”式的，各救助项目之间缺乏有机的衔接与配合，存在重复补助以及漏补少补的情形，[9]在农村社会救助体系的完善过程中，要加以适当规范和整合。比如，农村的“五保”与其他专项制度的关系问题，单独设立“五保”制度，带有歧视性；而且同样贫困的农民有的入“五保”，有的进低保，还会增加管理与运行成本。因为多套救助制度同时运作，要求设立对应的管理机构，增加不必要的开支。可考虑在适当时机，逐步将“五保”制度并入农村各专项制度中来，以减少层次性，减少因制度过于复杂而产生的重复补助以及漏补的情形。对于在低保制度建立期间采取的一些过渡性的救助措施，比如定期定量救助，也应纳入低保制度。

2.优化制度设计，提高救助效果，增强社会救助的瞄准能力

优化社会救助制度设计中的首个要项是救助标准的确立。在我国，农村居民的生活救助、医疗救助以及其他救助项目中都普遍存在救助标准偏低、救助条件过于严苛等问题，影响了社会救助的效果。比如，在贫困标准确定上，联合国粮农组织将恩格尔系数作为衡量一个国家或地区富裕程度的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，而我国农村贫困线所对应的农户食物消费支出达到85%，与联合国粮农组织所确定的59%的临界线偏离较大，而且，在贫困标准设计上也没有考虑个人及家庭状况，如是否残疾人、孕妇、育儿期妇女等因素[10]。

我国在农村贫困人口生活救助标准的确立上，应考虑高于绝对贫困线。从国际经验来看，界定贫困线标准有两种：一是绝对贫困线，以保证贫困家庭及个人的基本生活需求为主；二是相对贫困线，以保证贫困家庭及个人在保证基本生活的前提下，能有参与社会生活，获得一定发展的能力。[11]前者以每人每日获得2 100大卡热量的最低营养需求为基准，后者大致相当于国民收入的一半。[11]以绝对贫困线作为低保标准一般是适用不发达国家的，由于国力及社会救助能力有限，不得不以保活为基本目标。但是随着经济的发展，对贫困的资助标准也应改变，应以促进个人发展，增进社会和谐为目标。我国近些年经济高速增长，已进入发展中国家中上等行列，在对贫困人群的救助上虽不能像发达国家那样，以相对贫困线来界定贫困人口，但也应跟上经济发展步伐，适当提高救助标准。

如何甄别被救助人群，确定哪些人应受救助、哪些人不应救助，受救助程度如何，以确保救助资金的有效使用是目前我国农村救助制度发展面临的一个难题。解决这个问题，必须尽可能设计多项筛选指标，如根据收入流、资产状况确定是否入围受救助范围。同时也可以设计一些排除选项，将不适宜的人排除在外，避免“养懒汉”“揩油”等现象的发生。在现实中可通过深入社区调查、邻里访问、信函索证、社区评议和公示，通过多部门协作的方式，以获取正确信息，确保应保者都受到保障。

3.完善救助资源供给系统，拓宽救助资金的来源渠道和数量，提高救助效率

建立有效的救助资源供给系统，是建构新型农村社会救助体系的物质保障。救助资源主要分为现金、实物和服务三类，其供给主体主要为政府、民间和国际社会。资源的短缺和不足是制约农村社会救助体系建设的瓶颈。只有解决了救助资源开发、整合和配置三方面的问题，构建起救助资源的供给系统，才能为救助工作的开展提供坚实的保障。

救助资源的开发首先要增加政府对社会救助资源的投入。近些年来，国家对农村社会救助的投入虽有一定程度的增加，但仍远不能满足需要。财政投入不足有多方面的原因。首先是在指导思想上政府对农村社会救助的重视程度不够，这一方面是因为农业在国民经济中的地位逐渐边缘化，农村问题的优先性程度相应地下降；另一方面是因为社会救助制度不属于“积极的社会保障”范畴，它的对象一般是经济活动能力较弱的人口，它在提高人力资本，促进经济发展方面的作用不如其他社会保障项目。这样即便是在政府重视农村社会保障工作的时候，优先考虑的也不是社会救助。其次是现有的财政管理体制将财政收入大头集中到了中央财政，地方财力不足，没有积极性和主动性开展农村社会救助，即使开展也因财力不足，使社会救助覆盖面不高，标准较低。最后是财政转型还不到位，财政用于经济建设的开支仍占财政支出的很大比例，再加上高额的政府运作的行政管理费，政府用于社会事业方面的支出就显得捉襟见肘。因此，要使财政对农村社会救助的投入有显著的增长，必须在指导思想、财政管理体制与财政转型上着手。

我国民间救助同国外相比差距很大，民间资源开发还有很大空间，今后应从增强企业与个人的社会捐赠意识，改进社会捐赠的税收优惠措施，大力发展民间慈善组织，以及加强对慈善组织的的监管，增强慈善组织的公信力等方面着手，壮大民间救助力量与救助资金来源。根据联合国有关规定，每年发达国家都有向发展中国家无偿援助的义务，援助资金一般应占国内生产总值的3%～5%。[12]但从实际情况看，援助资金远远没有达到这一比例。因此我们应当进一步加大宣传，争取国际组织对我们的社会救助。

整合救助资源的使用，将其用到最需要的地方是提高农村社会救助效率的一个有效途径。救助资源的配置涉及两个方面：一是国家总体救助资源的配置，即国家财政结构问题，也即国家社会保障资金中规定多大比例用于社会救助；二是救助资源本身的配置问题，即救助资源内部结构问题，也即在社会救助资源中多大比例用于东西部地区，多大比例用于生活救助、医疗救助、“五保”供养等都需要通盘考虑。社会救助资源配置必须坚持扶贫济困的基本原则和方向，不论是制度设计还是操作实践，都要切实使困难群体得到救助。[13]

4.理顺农村社会救助管理体制，加强社会救助监管，提高服务递送效率

农村社会救助涵盖众多救助项目，涉及众多部门，必须理顺管理体制，搞好工作衔接。要明确部门主管、部门设置，明确部门分工及各自职责，避免职责不清、工作推诿、重复工作、重复救助等现象。从一些地区的实践看，建立“政府主导、民政主管、部门联动、社会参与”的管理体制，[14]有较好的实施效果。

农村社会救助工作的顺利运行，离不开严格且有效的监管。完善农村社会救助工作的监管机制可从四方面着手。一是出台单项社会救助制度的操作规范、管理规章和实施细则。二是努力提高社会救助工作的公开性和透明度，按照政务公开的要求，及时向社会公布社会救助政策的相关规定以及资金安排、分配和管理使用的情况。三是切实加强社会救助资金的管理使用，做到专户专储、专户管理、专款专用，确保各项救助款项及时足额地发放到救助对象手中。四是建立对社会救助工作实施情况和实施效果进行定期检查评估的工作制度，将检查评估结果纳入政府目标考核体系，完善和落实相关奖惩机制。[15]

要提高农村社会救助递送服务的效率，首先，要搞好农村社会救助的硬件建设：一要建立健全社会救助工作机构，重点放在乡村基层，在乡镇探索建立社会救助所，在村委会设立社会救助站或救助点等；二要保证工作经费，可以按照工作量或救助资金总额的一定比例安排工作经费；三要搞好技能培训，提高工作人员的业务技能。其次，要探索社会救助工作的分工协作机制。对于社会救助工作，政府和民间应当有合理的分工。最后，要大力提升工作人员的爱岗敬业精神，通过约束鼓励、工作竞聘、有进有出等方式强化工作人员的服务意识、公仆意识，保证受助对象既能获得物质救助，又能获得精神慰藉。

5.建立健全农村社会救助法律法规，为农村社会救助工作的开展保驾护航

现阶段，我国社会救助立法层次还停留在条例、办法、决定和通知水平，没有出台统一的社会救助法，与之配套的单项社会救助法律也相对缺乏，尚未形成完备的社会资助法律体系。法律法规的不健全、不完善使得农村救助工作在很大程度上依赖于地方政府领导人对这项工作的认知和重视程度，存在随意性、不规范性、政策不连续性等问题，农村社会救助的制度化建设也因此大打折扣。而且，农村救助工作发展也面临许多新情况，还需在政策法规上加以改革、调整，这都要求我们必须把法制化问题摆在重要位置。

近期我国正酝酿出台《社会救助法》，这部法律将囊括现有的城乡低保制度、灾民救助制度、农村“五保”制度以及医疗救助、城市流浪乞讨人员救助、教育、住房等方面的专项制度[16]。《社会救助法》将对社会救助的基本原则、管理体制、资金保障、救助标准、各项社会救助制度的具体措施、管理部门对社会救助审查程序等进行界定和规范。这部法律的出台必将促进我国农村社会救助事业的健康发展，为农村社会救助工作的开展保驾护航。

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