村级集体资产监管的问题与对策

第一篇：村级集体资产监管的问题与对策

村级集体资产监管的问题与对策

洪勤辉

建设社会主义新农村，繁荣农村经济是核心，发展壮大村级集体经济、有效管理村级集体经济是关键。随着经济的增长和新农村建设的推进，村级集体经济得到长足发展。对于日益庞大的村级集体资产的监管，越来越成为当前农村工作的焦点和热点。

存在的主要问题

制度设计较为健全，执行落实不够有力。自推行会计委托代理制以来，各地大多制定了配套的制度，对村级财务的方方面面作了相应规定，应该说各方面的制度设计已经比较健全。但是由于各村情况千差万别，村干部对制度作用的认识程度不同，有关部门对制度执行情况也缺乏督查机制，导致很多制度在出台后只能挂在墙上、留在纸上、说在口上，没有在实际工作中得到严格执行。目前许多村仍不同程度地存在大额工程项目手续不完备、现金长短款及库存现金超限额、银行多头开户、村财务印鉴保管不规范、交账不及时等现象，如果听之任之，很可能会引发或导致一些重大财务事故。

职能设置较为完善，作用发挥不够充分。村民民主理财小组和会计对村级财务都具有监督职能，但在现实中两者的监督作用并没有得到充分发挥。一方面，村民民主理财小组成员普遍存在年龄老化、威信不高、文化程度低等问题，无法有效对村干部进行监管，有些责任心不强的理财小组成员甚至长期外出，严重影响正常的监督程序，导致有些理财小组虚有其表、形同虚设。另一方面，目前的会计队伍也普遍存在专业化程度不高、在村级事务中地位不高等现象，大部分会计虽然名义上有监督职能，实质上往往只是停留在帮忙“代记账”阶段，没有真正发挥好“内当家”的作用。

企业化管理较为普遍，实际运作不够规范。不少村集体办有经济实体，并且大多注册成立了有限责任公司或集团有限公司等企业。由于这些村企业是独立法人，财务往来又比较多，往往成了监管不到的盲区和事故高发地带。调查表明，有些村为了达到村级财务“零接待”的目的，把接待费用转移到村企业的账目中隐藏消化。还有些村企业自身关系尚未理顺，又新设立一些子公司，造成村里财务关系错综复杂，内部管理十分混乱。

审计监督较为经常，跟进查处不够到位。按照“三年一轮审”的要求，农经部门要经常性组织力量开展针对村级财务的审计，但由于自身人手有限，这类审计往往由镇（街道）财务人员具体实施。如此一来，审计人员和会计核算人员是同一批人，导致审计缺乏独立性，缺乏有效的监督检查方法，也缺乏必要的处理处罚手段，最后只能沦为走过场，即使部分村审计查出问题，跟进处理的力度也有限，很难起到以儆效尤的作用。

队伍建设较为完整，素质能力不够适应。随着新情况新问题的不断出现，对村级会计的能力素质要求也越来越高，村级会计这支队伍普遍存在年龄结构老化、文化程度偏低、兼职现象严重、专业基础不扎实等突出问题，迫切需要引入新鲜血液，加大培训力度，进一步加强村级财务队伍的年轻化、专业化。

应对的路径举措

统一思想认识。加大宣传力度，加强教育培训，积极培养村干部特别是村两委主要领导主动照章办事、自觉接受监督的意识，让他们意识到监管工作其实是帮他们挑担子、担责任，纠正一些村干部认为“制度是束手脚、监督是找麻烦”的错误认识，让村干部在思想上认识到村级集体经济资产监管的重要性与必要性。

落实监管制度。“有制度无落实”，是当前村级集体经济资产监管中存在的一个突出问题。为此，务必加大督查力度，确保每个村都能不折不扣地执行好现有的会计委托代理制度、财务预决算制度、财务开支审批制度、票据和印章管理制度，健全货币资金管理制度、债权债务管理制度、村内事务管理制度、财产清查制度以及财会档案管理制度，并根据实际情况查漏补缺、健全制度。

实施全程跟踪。要进一步加强对村企业投资经营的监管，必须全程跟踪，系统把握，切忌抓住一点不及其余。除对在对外投资中出现重大决策失误、未履行集体审批程序和不按规定执行对外投资业务的人员，追究相应的责任外，村集体经济组织应当对对外投资业务各环节的相应记录或凭证，对审批文件、投资合同或协议、投资方案书、对外投资有关权益证书、对外投资处置决议等文件资料，实施严格管理，明确各种文件资料的取得、归档、保管、调阅等各个环节的管理规定及相关人员的职责权限。同时，加快建起产权明晰、权责明确、监督民主、管理科学的现代企业制度，找到一个与市场经济相衔接的村级集体资产管理新模式。

收益恰当分配。收益分配是村集体经济组织资产管理和会计核算的重要环节，关系到国家、集体、村民及所有者等各方面的利益，具有很强的政策性。集体经济组织的收益，应按照“大部分用于生产发展、小部分用于集体福利”的原则，按下列顺序分配：一是提取公积公益金。公积公益金用于发展生产，包括转增资本和弥补亏损，也可用于集体福利等公益设施建设，提取比例原则上应占可分配收益的30%以上。二是提取福利费。福利费提取的比例可由村集体经济组织根据实际情况，结合有关政策规定确定。福利费的使用应坚持先提后用的原则，严格限制在提取数额内，不得超支。三是向投资者分利。村集体经济组织向投资者分利，体现互惠互利的原则，分配的比例应按合同或协议的规定，结合经营情况确定。四是社员分配。村集体经济组织在进行上述分配之后，对社员进行分配，以体现社员是村集体经济组织的主体，集体经济实力较薄弱的村可以暂不进行分配。五是其他分配，如以工补农等。

强化队伍建设。稳定和配齐镇（街道）农经工作人员；选好、配足镇（街道）会计代理机构代理会计，实行持证上岗，并切实保障其工资待遇；稳定村出纳或报账员队伍，出纳或报账员不得由村级组织负责人兼任，也不得由村主要干部的直系亲属担任，其任免和调换须经镇（街道）农经管理部门审核。要定期组织对镇（街道）农经干部、代理会计、村干部、村出纳和报账员进行政策辅导和业务培训，镇（街道）要积极开展对村理财小组社员基础财务知识的培训，增强其依法行使民主权利、保障合法权益的意识与能力。

保障组织领导。各级党委政府要把抓好村级集体经济资产监管的规范化建设列入重要议事日程，编入年度工作计划的目标责任管理内容。各镇街道至少应确定一名党政领导主管农村财务，经常听取农村财务工作汇报，研究、部署农村财务管理工作。要根据群众的反映，对村级财务进行及时清理，对清理出来的经济问题，按照有关法律、法规进行处理。各级农业、纪检监察、财政等部门要加强组织协调，各司其职，紧密配合，狠抓落实。农业部门要牵头履行好农村财务主管部门职责；财政部门要合理保障规范化建设和镇街道会计代理机构工作经费，积极支持村级财务管理电算化和网络化管理项目建设；纪检监察机关要积极查处财务管理中的违规违纪行为，为加强村级集体经济监管的规范化建设提供有力保障、营造良好环境。

（作者单位：中共浙江省台州市路桥区委党校）

第二篇：农村集体资产经营与监督中的问题与对策

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农村集体资产经营与监督中的问题与对策

何莉莉

摘要：近年来，农村集体资产处置中出现不少问题，严重影响了农村经济的发展，影响了新农村建设的步伐，并且在一定程度上破坏了农村和谐，因而加强对农村集体资产处置的管理与监督迫在眉睫。应明确集体资产管理的主体地位，切实履行其职责；建立集体资产产权界定和登记制度、资产流转和评估制度、资产年检和报告制度；加强对农村集体组织财务管理工作的支持力度；完善相关的农村集体组织财务管理制度；认真落实村务公开、民主管理制度；认真总结我国各地农村集体组织财务管理工作的经验和教训；深化产权制度改革，逐步建立适应市场经济发展的集体资产营运模式。

关键词：农村集体资产监督管理；问题；对策

近年来，虽然我国农村的财务监督管理工作有了很大的改进和提高。但是，由于多种多样的原因，在一些地区，尤其是在经济欠发达地区，农村的财务监督管理中还存在着这样那样的问题。与此相关的大量乡村债务的累积，引发了许多社会矛盾，严重地影响了农村地区的社会稳定。农村集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。管好用好集体资产对于增强集体经济实力，促进农村和农业经济发展，保持农村社会稳定，具有十分重要的意义。

一、目前农村集体资产管理与监督中存在的突出问题

（一）集体资产存量不实，坏账损失严重

造成这种现象的主要原：一是资产管理制度不健全，随意性大、责任不明确。二是部分资产不入账，使一些资产不能纳入财务管理之中，光有实物而无价值，造成资产损失。三是未处理的呆死账常年挂账，虚增资产，事实上已形成流失。而且农村集体资产利用率低下，经营效益不高。资产闲置。突出的表现为固定资产的闲置，集体经济组织经营亏损现象严重，收入少，开支大，集体的经营积累呈现负增长。

（二）集体资产组织的会计核算的基础工作不扎实

目前。在不少的农村集体资产组织的财务管理中，会计核算的基础工作普遍存在不扎实的问题。主要表现为：一是在不少村级组织中会计和出纳岗位没有分开设置；二是有的村会计凭证和账簿保管不善。损坏、丢失严重，个别村甚至连正式的会计账簿都没有，大多用“本本账”、“包包账”代替；三是有的农村集体经济组织没有严格按照有关财务管理的要求设置总账、明细账，导致会计事项核算不清，会计信息失真；四是有的村违反有关现金管理制度规定，现金总账与银行存款总账没有分开设置；有的村没有现金日记账或者虽有现金日记账但记账不清；五是有的村账务处理程序不规范，不及时记账、算账、对账、结账，导致账目漏记、账实不符的问题比较突出。

（三）集体资产组织的财务制度不健全、监督管理不到位

目前，相当一部分地区的农村集体经济组织都缺乏比较完善的财务管理制度。有的地方虽有一些所谓的制度，但这些制度并没有形成完整的约束体系。在现实中，不少地方的农村财务收支大多都是村支书或主任“一支笔”审批，往往是村干部一个人说了算。存在着极大的个人主观随意性。再加上现行的农村财务管理体制改革不到位，许多地方的乡镇农经管理机构难以及时地对农村集体经济组织的财务有效地履行监督职能。这客观上也给一些农村干部侵占、挪用甚至贪污集体财产提供了可乘之机。

（四）集体资金管理失控、开支混乱

在不少地方，由于财务制度本身的漏洞，再加上财务人员把关不严或监管不力，造成集体资金管理失控、开支混乱现象非常严重。有的收入不入账，坐支现金；有的巧立名目，以论文部落------------论文发表_论文格式_论文范文论文部落专业发表论文网 论文部落------------论文发表_论文格式_论文范文论文部落专业发表论文网

招待费、交通费、电话费、报刊费、考察费、工作补贴等乱支乱用；有的采取“大头小尾、虚报冒领、重复报销”等手法套取集体资金，个别地方甚至出现了工程费用已列支但尚未动工的情况。

（五）财务公开流于形式、缺乏内容

财务公开、民主管理是新形势下农村财务管理工作的重要内容。但现实中这项工作的开展并不尽人意。主要表现在：一是公开不及时，不少村庄没有能够做到定期公开，有的村甚至一年半载也难以公开一次；二是公开内容不规范、不全面。有的村只把收支余额进行公布，没有逐笔逐项公布。更有甚者把一些重要的收支内容隐瞒不公开；三是财务公开的形式单一，对群众的意见不采纳，对反映的问题不及时进行整改。

（六）农村集体组织财务管理人员整体素质较低

目前，在我国的广大农村地区，尚没有形成有效的财务人员配置机制。农村基层组织的财会人员一般都是就地选用或由村干部指定。这些人往往没有经过系统的专业知识学习和岗位培训就上岗工作。由于其中的大部分人员缺乏应有的财会方面和法律方面的相关知识，不懂得国家农村政策和有关规定，根本无法胜任财务会计工作。

二、导致农村集体资产的经营与财务监管问题的原因

（一）农村集体组织财务管理体制不合理

在我国现行的农村财务管理体制下，农村财会人员虽然在业务上归乡镇农经中心领导，但在行政上要受村党支部和村委会的领导。这种管理体制不可避免地会产生许多弊端。一是对有关经营活动的成本费用难以有效控制和管理。因为会计人员在村委会的压力和经济利益的驱使下，往往会放弃原则，只按村委领导的意图办事，根本不把有关规定放在心里；二是现行的管理体制对农村会计人员没有一套有效的考核和约束机制。许多农村财会人员缺乏应有的危机感和责任心，主观上也往往会放任一些农村干部的违规违纪行为。

（二）对农村集体组织财务的监管力量薄弱

主要表现在三个方面：一是乡镇机构改革削弱了乡镇农经中心的力量，不少农经机构和人员被撤并，导致农经人员队伍薄弱、力不从心；二是农村审计机构队伍建设长期滞后。不少地方都存在“三没有”现象，即没有设立农村审计机构，没有落实审计经费，没有配备专职审计人员；三是现有的乡镇会计代理机构性质不明，工作经费没保障，代理会计兼职多且流动性大。所有这一切。都影响了对农村财务的监督和管理工作。

（三）农村集体组织财务公开民主理财制度执行不到位

目前，许多地方并没有真正地落实“村务公开、民主管理”制度。“村务公开、民主管理”制度是新时期党的农村工作的一项重大任务。其中，财务公开、民主理财是这项制度的核心内容。在现实中。许多地方虽然名义上设置了所谓的理财小组，但理财小组的成员大多不是经过民主选举的，而是村两委班子指定的。即使是一些经过选举产生的理财小组人员，由于不具备必要的业务知识，也不可能很好地履行职能，根本起不到相应的财务监督作用。

（四）农村集体组织财务人员配置机制不健全

财务管理工作的性质要求财会人员要具有相对的稳定性。但是，目前一些地方农村的财会人员实际上大多都是由村干部指定的。用的往往都是自己的亲信。每逢村党支部、村委会换届，出纳、会计常常也跟着换届，出现了“一朝天子一朝臣”的现象。也有一些地方，在挑选财会人员时，根本不从工作考虑，往往只凭个人好恶、凭感情办事。这就不可避免地会使一些业务素质低下甚至根本不具备条件的人被选拔到会计岗位上来。这些人在会计岗位上，连日常的会计核算工作往往都不能胜任，更不可能起到会计监督的作用。

三、加强农村集体组织经营与财务监督管理工作应采取的措施

（一）明确集体资产管理的主体地位，切实履行其职责

要建立健全管理机构，逐步理顺政府和集体经济组织之间的关系。加强对农村集体资产论文部落------------论文发表_论文格式_论文范文论文部落专业发表论文网 论文部落------------论文发表_论文格式_论文范文论文部落专业发表论文网

管理的指导监督，确保集体经济组织代表全体群众的意愿，有效行使集体资产的所有权、处置权和收益权。各级党委和政府必须充分认识新时期农村集体资产管理工作的重要性、艰巨性和复杂性。要积极采取多种措施，真正把农村集体资产管理作为一件大事来抓；必要时，可以把农村集体资产管理纳入政府的目标管理，作为考核乡、村干部的重要内容，定期进行监督和检查。

（二）建立集体资产产权界定和登记制度、资产流转和评估制度、资产年检和报告制度

对集体所有的资产进行全面登记，发放产权证书，作为开展经济活动的依据。涉及所有权和使用权转移的事项，必须履行民主讨论，开展评估和向上一级集体资产管理机构报告的程序。集体资产和报告制度，有利于及时检查农村集体资产的增减变化和保值情况，切实掌握资产的使用效率和经济效益情况，纺织集体资产的流失。

（三）加强对农村集体组织财务管理工作的支持力度，完善相关的农村集体组织财务管理制度

农村财务管理工作离不开相关职能部门的大力支持。有关职能部门应积极配合，加强协作，共同为推进农村财务管理工作献计出力。农业部门是农村财务的主管部门。应该切实履行其主管部门的职责；财政部门掌管着相关经费的拨付和使用，应将农村集体经济审计和乡镇会计代理机构的工作经费以及有关人员工资报酬列入财政预算，并予以足够保证；金融部门作为资金管理部门，应对村级银行存款账户清理和审计调查取证给予积极支持和配合；各级纪检监察机关要加强对农村财务管理制度和有关规定执行情况的监督检查。要继续完善会计委派制度。尽快建立起一支稳定的、具备较高业务素质的、严格按财务制度办事的农村财务管理队伍；要建立农村会计任用审批制度。农村会计的任用、调换要经过乡镇、街道或上级部门批准，以稳定农村财会队伍，保持农村会计工作的连续性；要进一步完善农村账务代理制度。通过对这项制度的改进和完善，使村级财务真正做到让内行人管，并能够管得住；最后，要建立健全对农村财务人员的激励约束制度。通过建立农村会计岗位责任制，完善考核办法，奖优罚劣，最大限度地调动农村财务人员的积极性和主动性，不断提高其工作水平。

（四）认真落实村务公开、民主管理制度

落实村务公开、民主管理制度，是为了把民主监督和民主理财真正地纳入到农村财务管理工作中。首先，在村组日常的财务支出活动中，应制定明确的“一事一议”和专项开支一票否决的制度。对那些公益性、生产性等专项开支和大额开支预算，必须首先经过村民代表大会讨论决定，并定期对村干部使用资金的情况进行审核。这样，就可以把民主监督由过去的事中和事后监督变为事前监督。其次，每到期末，村集体经济组织应定期将财务收支情况、大额资金使用、干部报酬、个人借款、水电费、招待费、车辆费用等一些群众关心的热点问题通过村务公开栏等不同形式列项公布，以增强财务工作的透明度。

（五）认真总结我国各地农村集体组织财务管理工作的经验和教训

近年来，我国许多地方试行的“村账乡管”、“村账站审”等模式，对规范农村会计核算，改善农村财务管理混乱的状况都起到了一定的作用。但是，随着时间的推移，这些模式在运行中也暴露出了一些这样那样的问题。今后，要在认真总结近年来开展这些工作经验教训的基础上。进一步对其进行补充、完善和规范，积极寻求多种适应农村经济发展要求的不同形式的农村财务管理模式。

（六）深化产权制度改革，逐步建立适应市场经济发展的集体资产营运模式

农村的集体资产产权制度改革必须坚持因地制宜、村民自愿、量力而行、依法办事的原则进行。一是资产家底要清楚。二是执行政策制度要严格。三是改革运行方式要灵活。

总之，农村集体资产管理事关农村经济的发展和社会的稳定，我们必须引起高度重视，采取切实有效的监管措施管好、用活集体资产。

参考文献：

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[1] 周春丽.浅谈农村集体资产管理的对策[J].China's Foreign Trade，2011（14）.[2] 郝志中.乡村闲置资产处置待规范[N].中国县域经济报，2007-07-06.[3] 李桂清，钱 熠.“妙招”破解农村资产处置难题[N].中国纪检监察报，2008-04-02.论文部落------------论文发表_论文格式_论文范文论文部落专业发表论文网

第三篇：药品监管的问题与对策

药品监管的问题与对策

来源：南都网

药品自古以来就是一种特殊的商品，人吃五谷杂粮，哪会不生病，生病就要用药，而是药就有三分毒。药品本身有毒，这本不是问题，但是因为人的原因，加大了毒性，这就不是一个简单的用药的问题了，而是医药体系需要调整改善的问题了。千年前药王孙思邈就指出“人命至重，有贵千金，一方济之，德逾于此”，一药治愈，可解千愁，一药出事，则生千愁。问题胶囊的出现，让我们再次把目光集中到药品安全，这一基本的民生问题之上，中国医药监管系统究竟有哪些问题，应该如何改进？本报和中国政法大学公共政策研究中心特举办蓟门决策研讨会，就这一问题进行了深入探讨。

药品监管的改革和创新

◎宋华琳南开大学副教授

目前医药行业是整体性、系统性问题，企业、媒体、专家、协会、政府都要担负相应的责任。大致要从五个方面展开改善。

第一，改进法律体系。《药品管理法》颁布实施已经十年了，十年前并没有基本药物问题、医改问题，互联网售药也没有现在这么普遍。其次，药品法管理法的结构、框架有欠缺。

问题胶囊事件，涉及药用辅料的问题，《药品管理法》第52规定，直接接触药品的表材料和容器，必须符合药用要求。也就是规定药用辅料要符合要求，但很遗憾，没有惩戒。没有惩戒的规定就是一个纸老虎。在美国。如果一个制药企业犯有重罪，他将被禁止10年内再次申请新药，如果再犯，终身不准做这个行业。在判定中“不准做这个行业”包括不仅不能做经理，你去药厂做伙夫都不行。中国的法律也有相关规定，如果违法，五年内不受理新申请。但中国是禁法人不禁自然人，你可以换一个企业名称再去申请。

第二，药品监管体制的改革。2008年以后国家药监局重新归于卫生部管理。前十年药监局作为国务院直属机构有规章制定权，2008年以后作为卫生部一个机构就没有规章制定权，只能颁布规范性文件。如果想制定规章，就要借助卫生部部长令的形式去颁布，理想的状态是药监局和卫生部形成合力，药品监管不仅考虑监管问题，还考虑合理用药，药品可行性的问题，这是正面的。如果反过来看，药品监管机构本身就存在重生产经营监管，轻使用监管问题，对医院的非法用药，超说明书用药监管失位，一旦纳入卫生部管理，就更加失位了。

从监管的角度来讲，企业是第一责任人，地方政府负总责，监管部门各负其责。地方政府负总责，这里就涉及到一个处理监管与发展的关系的问题。大家可能想象不到，中国的药监局要担负招商引资的工作。我接触过很多地方的药监局，要配合招商引资，支持地方引进医药企业。这就要你去主动服务企业，审批，行政许可要提速。但是药品监管部门的核心是风险监管、预防监管，要确保药品安全有效，质量可靠。服务经济建设，加快审批流程，实际就有可能放大风险。

药品、食品、核能、环境高风险的社会领域应该强化规制。美国FD A里有药品审评和研究中心以及生物制品审评和研究中心，上面有几千人，有非常高的收入，非常硬的医学专业背景，而中国药品审评中心才100余人。中国一个审评员平均每周要审评一到两个药品，美国评审员一年审评才几个，审评质量比我们高。而且我们还没有信息归类，我接触好几个监管部门，希望获取完整的数据，由于统计问题、各地计算方法不一样的问题，数据不完整，没有信息归类，就谈不上信息化，就不能有效监管。同时政府要有稳定，一以贯之监管风格。不能因为公共事件出现或者公众的情绪而变化。

第三，监管方式的创新。我建议学习日本以及台湾地区成立药害基金，来处理药品对消费者造成了伤害问题。一个药厂生产卖一千块钱的药，交一块钱的基金，患者吃了有问题后，还没有查明白到底是因为什么，就先由基金来赔付，赔付以后进行追偿。这其实就是一种监管创新，很值得学习。

药物警戒从源头抓起

◎孙忠实 卫生部全国合理用药检测系统专家

药物天生就有不良反应，“药”在《新华字典》里有一个定义：治病的东西；致命的东西。英文drug有三个定义：药、毒药、麻醉药。所以要认识这两个性质的不同。如果产生了不良反应怎么去分析：一是天生带来的，没有办法。当年“龙胆泻肝丸”事件，为什么同仁堂没有输官司？告他的人败诉？这是什么道理？前几年欧洲学者就发现含有马兜铃酸的中药都能引发肾衰竭，而上百种中药都含有马兜铃酸，其中就有关木通。很遗憾，自称是中药最好的国家却不知道木通和关木通是两种不同的东西，木通不含马兜铃酸，但是关木通却含有，我们还以为两种东西可以互换，没有木通就用关木通，最终酿成惨剧。所以药厂没有责任。这反映了一个问题，我们的医药基础研究非常不扎实，问题多多。

那么药物不良反应和不良事件有什么差别？我们的规定是，不良事件是人为产生的，药物不良反应是天生的。法律规定只要是不良反应不可以追究医务人员的责任，不可以作为打官司的证据。这次问题胶囊则是不良事件的典型，工业明胶不能药用，明知故犯，要按照国家的法律予以严惩。

那么怎么防控不良事件呢？1974年法国人提出一个概念：药物警戒。中国现在药监局建立了不良反应检测网，每年要公布不良反应情况，卫生部也是定期汇报。但这两个单位都是马后炮，问题出来了，大家就去想办法采取措施怎么把它消灭了，事情过去就完了。现在药品不良反应如此之多，能否想办法把不良反应消灭在萌芽状态，不让它发展起来？美国每年要枪毙很多药，最短的一个药的生命是4个月，原因就是有严重的不良反应。美国最新的数据表明开发一个新药15亿-17亿美金，需要10-12年的时间，而且你不知道上市后亿万人群是什么结果，因为上市之前做的标准量太小，严重的反应看不到。因此1974年没有提出一个药物警戒的概念，对于药物的不良反应监管不能停留在上市后，要从上市前开始，也就要从整个药品的生命周期起点开始监控。

美国在2006年提出：药品质量源于设计。为什么这样讲，因为药品不仅仅是检验、生产出来的，而是设计出来的。没有经过真正科学的、扎实的基础研究，设计有问题不可能把不良反应消灭，必然会产生问题。

所以抓住源头，干预全程。后面的跟踪要进行，源头要抓住。“反应停事件”就是一个悲惨的例子，因为这个药品，全世界产生8000海豹肢畸形儿童。这种药是德国在1957年研发出来镇静催眠药，对于孕妇的妊娠反应有很好的控制作用，所以也叫反应停。当时在全球46个国家销售，主要集中在北美、日本、澳大利亚。当售公司代理商到美国申请注册，报批的时候，有个专家就问这个药是镇静催眠的，对人有没有副作用？对方说是，孕妇吃了特别好。但是只有对小白鼠的三代实验，对人还没有相关数据。专家说那就请拿出去，什么时候有了对人的数据证明再拿回来。时间一长，药的问题就出现了。但相比其他国家，美国严格讲一例没有。正因为这个事情，肯尼迪总统授予这个专家总统大勋章，认为他的贡献很大，避免了美国成百上千畸形儿的出生。其实当时多研究一步，就可以发现这个药物可以拆为一个S形化学式，一个是R形化学式，S形是致畸的，R形是镇静催眠的。这就是典型的设计有问题，仅仅考虑到镇静作用，没有进一步观察和分解分析，这里就看到F D A的远见卓识，药品监管就要从源头开始。配合市场机制监督药品

◎胡颖廉 国家行政学院讲师

药品安全问题本质上是市场失灵，这是从福利经济学角度来说的。解决市场失灵的方法有很多，政府监管只不过是解决市场失灵的方法之一，但要解决市场失灵最终还是要靠市场机制本身有效的运行或者完善。市场机制本身没有发挥自己的作用，跟我们的医药企业结构有关。我国医药企业结构是多、小、散乱，数量多，规模小，分布散，而且非常乱。我们有5400家药厂，美国是世界上最大的医药市场，但他们的医药药厂可能是我们的零头甚至不到。如此一来，我们的企业只能靠价格取胜。中国有一个很特定的现象：医药代表，因为没有办法靠质量吸引患者或者吸引医院，我们的药厂大大小小都养了一支庞大的医药代表队伍。只能靠营销的手段，用价格推销它的药品。

与这个问题相关的是国家的药品定价机制。药品跟民生息息相关，因此物价部门通过三番五次的降价并希望药品的价格能够降价，他的出发点和初衷是好的，但这个政策并不符合我国药品产业。如果一个药品当馒头卖时，那么必然的结果是每一家药厂是想着怎么把药品成本降低，而不是把质量提高。这带来了中国药品市场另外一个很奇怪的现象：药品价格很便宜能卖出去，药品价格很贵也能卖出去，要么便宜，要么贵。市场机制本身不健全，不完善，在这样的市场机制下，企业没有动力去做好药，去做高质量的药品，而恰恰有动力去违法违规做低质量的药品。

其二，药品安全问题是一个社会性问题，不仅仅是一个监管部门问题或者一个产业问题。所谓的社会性问题跟社会结构、心态、行为息息相关。为什么它是一个社会行为？经济学、管理学上说需求决定供给，中国为什么有那么多的低水平的药剂？这个和消费结构很相关。国际上有一个经验，把恩格尔系数跟一个国家的食品、药品需求做一个对比。当恩格尔系数在50%以上时，一个国家面临的主要是食品和药品的数量安全，当恩格尔系数在40%以下，主要面临的是质量的问题，老百姓对药品和食品的质量、安全、卫生、有效性提出更高的要求，当恩格尔系数在40%-50%之间时，是两者兼具。我国的恩格尔系数处于什么水平？我归纳的是“一个中国三个世界”，大城市北、上、广、深跟发达国家很接近，恩格尔系数接近30%，大家的支出主要不是吃饱而是为了吃好，但在中西部地区尤其是中西部的农村，这个系数在50%以上甚至60%，因此我们的需求结构非常复杂，任何质量的药品只要生产出来

都有销路。当然在这里说并不是说消费者要负责任，只是说我们的社会结构跟销路药品的生产结构有息息相关的关系。

其三，药品和食品监管问题是一个公共问题。2008年我国药品监管体制是垂直管理，后来改了，这带来一个大问题：地方政府属地化管理。但是药品风险是流动性的，这次毒胶囊事件，胶囊生产地在浙江和江西，但是药品的生产地则在吉林、青海、四川，在全国各地跑了一遍，就说明了这种流动性。这就需要有流动性的执法，有跨地区、跨地域的管理。各地方各部门就容易产生了机会主义的想法，只要不给本地造成直接、致命的损害，就听之任之。再加上流动执法或者跨地域的执法需要成本，药监部门没有人身强制权，必须跟公安部门一起联合执法，这就需要支付相关费用。如果属地管理，凭什么花自己的成本去给别人办这样的事？

现在的药品安全和食品安全是一个最不愿意最不想看到的结果，即人人造假，人人成为受害者。网上有个笑话：卖地沟油的人吃了“毒胶囊”后吃死了。这讲的就是一个人人造假人人受害，这种局面不能发生。

我在这里提两点具体的建议：第一，现在很多药品和食品行业有产业聚集效应，比如浙江新昌，一个镇上有40多的胶囊企业，面对这样的情况，能否有一种区域限制的做法。如果一个专业村或者镇发现了有生产经营反复的、严重的违反违规现象，能否把整个村镇生产经营者都驱逐出市场？类似古代的连坐制。监管者不可能天天盯着生产经营者，没有这样的人力、物力，生产经营者之间最了解对方再搞什么猫腻，如果你做的事触犯了我的根本利益，我当然跟你没完。(来源:南方都市报 南都网)

第二，举报制度，美国食品药品监管法律制度变迁过程中一个非常重要的概念：内部人把内部的现象揭发出来。我在想这种办法在中国能不能用？事实上去年底国务院已发了一个文，要求各地建立食品安全举报制度，最高上限可以到50万元，鼓励内部相关人员把食品、药品安全问题暴露给监管部门，在这样的体制下，监管部门就不必面临每次被媒体跑在前面的尴尬。

第四篇：国有资产监管面临的问题与对策 （范文）

宝鸡市纪委监察局 国有资产监管征文

当前国有资产监管面临的问题与对策

岐山县经济贸易局

在贯彻落实省委省政府《两个决定》以来，我县县办工业企业的改革出现了有史以来的突破性局面，除一户国有企业（原县药厂）被拍卖以外，其余19户企业均改为内部职工出资入股的股份合作式的有限责任公司。这在当时情况下，给长期处于“大锅饭”状况的企业经营无疑注入了新的生机与活力，对促进生产经营工作，缓解企业资金紧张困难，尤其是转变职工思想观念，把企业利益与职工个人利益密切关联，激发职工责任感调动积极性起了积极的作用。但是，随着国家经济结构的调整及改制后企业运行中出现的新困难，使原本属于国有企业的国有资产监管出现了新情况和新问题。笔者在对现有县属国有控股工业企业经营状况及国有资产监管状况进行调查之后，特就当前国有资产监管面临的有关问题与对策，浅谈如下拙见：

一、存在问题

国有资产监管的目的，是为了让国有资产在受监管期内保值和增值。但近年来，随着企业改制后经营运作中出现和遇到的诸多困难及问题，这一目的远远没有达到，有的甚至出现了国有资产流失 或逐渐灭失的情况，其主要表现在企业经营性亏损严重，负债增加，有效资产减少，甚至资不抵债。造成这状况的原因：

1、改制“换汤没换药”，企业缺乏有效的法人治理结构。改制前企业吃的是“大锅饭”，职工人人出资入股的改制起了一时的作用，时间一长，又回到以前的状况，只是“厂长”变成了“董事长、总经理”，实际意义上的公司制法人治理结构没有真正建立和运作起来，有的形同虚设，甚至是“董事会不董事，监事会不监事，总经理不理事”，公司既不分红也不分股，也不给股东一个交待。由于体制上的原因，各方面积极性较差，经营者决策随意性很大，经营不善形成亏损已属必然。

2、企业创新、发展乏力。近年来，由于经济结构的调整和市场经济体制的构建以及“入世”带来的冲击，我县几乎所有的县属工业企业都遇到了发展的困难，尤其是国有企业原本存在的资金紧缺、人员膨胀、产品老化，创新能力差等等问题更加突出。企业不能创新和发展，就难以实现有效资产的保值和增值，有的甚至连原有的摊子都守不住，以至于出现了用仅有的资产变现发工资，使国有资产逐渐消耗灭失严重。

3、国有资产监管存在管理体制上的漏洞。国资主管部门不能履行出资控股人的职责，缺乏对企业经营者的有效监督；国有企业主要领导的产生不是由国资管理部门根据业绩考核提出选用意见，而是依照选拔行政领导干部的标准和方式选择确定；国有资产保值增 值缺乏与经营者经济利益挂勾的奖惩机制；企业上级主管部门不管国有资产；国有企业体制问题特别是“冗员”问题是其成为“汤手山芋”，政府不愿揣，名曰“改革靠自己”，实则怕“汤手”而“撒手”，主管部门把管企业的主要精力放在“保一方稳定”。如此等等，使国有资产监管形同虚设，使国企问题“积重难返”，国有资产岂能管好？

二、对策

1、加快混合股份制改造，必须改变“国资一股独大”的现状。十六届三中全会提出了混合所有制是公有制实现的主要形式，这是在多年来探索实践的基础上总结出来的一个十分重要的理论创新。我县原国有企业的改制之所以在不长的时间内流于形式，主要是国有资本一股独大，职工人均等份出资入股，使原有的体制模式尤其是根深蒂固的“国企弊端”难以从根本上改变，职工变为股东在相当一部分人身上还出现了“铁饭碗更铁”的负效应和“内部人控制”现象。因此，要真正触动产权这个核心，就必须或是吸收社会法人自然人入股改善股权结构；或是推介技改项目投融资和招商引资以减少国有资本股份；或是实施整体拍卖使国有资产全部退出；以实现县属国有企业全部民营化的目标。

2、健全完善国资监管办法。一是健全完善监管国有资产与履行出资人职责相结合的监督组织保证机制。设立国资监管专门机构，落实其对所监管的国资企业有依据有关法律法规对经营者选用的参 与权或决定权；对财务会计的派出或监督权。以便实施有效的监督。二是健全完善对经营者业绩考核与其个人切身利益相挂勾奖惩的激励和制约机制。在一些国有资产还不能完全退出的国有控股企业可以试行经营者持大股或经营者年薪制以及经营决策责任追究制。减少经营决策的失误。三是健全完善国资改制企业的法人治理结构。使股东大会、董事会、监事会，包括经理层各司其职，形成有效、协调、制衡的运行机制，改变“换汤不换药”的“翻牌公司”现象，使企业成为真正意义上的“以盈利为目的”市场经济主体。从而使国有资产得到有效监管，堵塞国有资产流失的“黑洞”。

3、改善地方投资环境尤其是为企业创新发展创造有利环境。目前企业遇到的困难，除自内部原因之外，不少是地方投资环境恶劣，“乱收费乱摊派乱罚款”的社会负担过重，企业创新发展面临重重困难。亟待以政府牵头各方配合协作为企业经营和创新发展创造宽松环境，包括解决银行贷款和社会融资等资金十分紧缺的困难问题。从而使国有资产在企业的创新和发展中得到保值和增值。

(执笔:鲍乃成 陕西丰宝化工有限公司党总支副书记)4

第五篇：中药饮片及其监管存在的问题与对策

中药饮片及其监管存在的问题与对策

中药饮片可作为中成药的原料药，也可直接调配用药，其质量的优劣直接关系到人民群众的身体健康和生命安全。近几年来，国家食品药品监管部门不断加大对中药饮片质量的监管力度，但其不合格率仍居高不下。影响中药饮片质量的因素诸多，笔者试从生产、流通、监管等方面作浅显分析。

1、问题及分析

1.1、原料方面，长期以来，中药材的种植基本依据传统习惯，种植的随意性很强。一方面，在种植过程中乱施农药、化肥，导致饮片农药残留量和重金属超标；另一方面，不按规律采收，提前或滞后采收，严重影响了中药材的质量。尽管国家食品药品监督管理局推行了《中药材生产质量管理规范》(GAP)，但因其不是一种强制性规范，加之中药材种植基地又很少，因此短期内中药材种植、采集难以规范。

1.2、生产方面

1.2.1、生产条件落后，饮片质量难以保证。目前，我国有近1 000家中药饮片生产企业，但通过《药品生产质量管理规范》(GMP)认证的极少。大多数企业设施、设备陈旧，加工技术落后，致使药材有效成分流失或混入非药用部位，使饮片质量难以保证。

1.2.2、中药人才紧缺，原料购进把关难。当前，一些中药饮片生产企业相关专业人才短缺，在购进原料药材时，药材药用部位辨识不清，对同科同属或同科不同属的正品和伪品缺乏鉴别能力，甚至有些饮片生产企业低价收购质量低劣或假冒的中药材进行加工。

1.2.3、标准掌握不准，饮片炮制不规范。药品标准中对每一种中药饮片的来源和药用部位都作了具体的规定，不仅要求来源准确，而且应除去非药用部位和杂质，并按规范进行加工炮制。但有些饮片生产企业并未按照标准要求加工炮制，致使一些饮片质量下降。如：饮片切制不合理，造成形态不均、厚薄不

一、药屑和异形片所含比例过高；因炮制不当，失去了其固有的色泽，如黄芩色变绿；有些药材未按规定进行前处理，泥土过多，特别是全草类中药饮片；有些大量混入非药用部位，如柴胡、龙胆草含地上茎竟达10%～30%，沉香不含树脂的木部却占大多数，苏木边材占比例较大，桂枝掺有很多老枝，山萸肉未除尽果核，远志、巴戟未抽心等。

1.2.4、物料未按规定时间储存。GMP第45.条规定：“物料应按规定的使用期限储存，无规定使用期限的储存一般不超过3年。”第85条明确规定，物料是指原料、辅料、包装材料等。中药材和中药饮片是中成药和中药配方的原料，而一些企业常把因各种原因造成积压多年的中药材经过加工炮制或经过重新包装后销售。

1.3、流通方面

1.3.1、市场流通监督难。由于中药材具有自然采收的特殊性，法律允许大部分中药材在集贸市场交易流通，所以部分药品经营企业和医疗机构为了追求高额利润，从集贸市场直接采购药材自行加工；还有一些单位，从不具备经营资格的不法商贩手中购进中药饮片，导致质次甚至假劣饮片进入临床。

1.3.2、非法加工饮片市场清除难。一些中药材市场和城乡集贸市场药材经营户，自行加工中药饮片，切片后鉴别难度增大，更容易掺假，由于这些饮片经营者由来已久，形成了产、供、销网络，结成了集团利益，取缔清除难。

1.3.3、储存、养护规范难。中药饮片大都含有淀粉、糖类、蛋白质、鞣质等成分，易受空气、湿度、温度等因素的影响。一些经营和使用单位，因仓储条件简陋，储存时不分其特性都混放在货架上或格斗中，甚至席地存放，导致一些中药饮片霉变、虫蛀、走油，质量下降。如：柏子仁泛油、使君子虫蛀、硼砂风化、当归变色、薄荷油挥发等。

1.3.4、质量管理措施到位难。部分医疗机构和饮片经营单位不作饮片购进验收记录，或所作的记录不规范，不按规定对饮片进行陈列检查，因此饮片串斗、漏斗、混药现象严重，药柜标签上标志的药品名称与实物不符。加之未做到正名正字，如把“白及”写成“白芨”、“旋覆花”写成“旋复花”、“绵马贯众”写成“贯众”，错抓方现象时有发生。

1.3.5、中药从业人员技术力量保证难。一是中药技术人员缺乏，难以满足中药饮片质量验收、储存养护、临方炮制、处方调配和审核等环节的技术要求；二是从业人员水平参差不齐，大多缺乏加工炮制操作和真伪鉴别能力，如不能识别半夏与水半夏、酸枣仁与李枣仁等真伪，也不能指出处方中存在的配伍禁忌问题；三是药学技术人员难以真正在职在岗，少数企业频繁变更药师，造成所经营的中药饮片质量得不到有效控制。

1.4、药品监管方面

1.4.1、法律、法规体系不完善。一是各地炮制方法不一，即我们常说的“一地一法”。同一种药材对名称的描述及设备、工艺、制法的要求常常存在很大差异。二是质量监控评价体系欠完善。目前，大多数地方中药饮片炮制规范内容陈旧，饮片质量标准较低，质量检测方法及控制技术比较落后，缺少量化指标。比如，大多数饮片炮制项下未规定检查浸出物、有效成分含量等。三是对临方炮制的标准缺乏明确规定。饮片炮制必须具备符合要求的人员、场房设施、工艺流程等条件，所以对药品生产企业实行严格的准入制度。但同时又允许药品经营企业、医疗机构从事饮片临方炮制，而对临方炮制的资格规定又处于空白状态。四是对药食两用中药饮片的管理缺乏管理法规。药品经营企业可以从不具有药品生产、经营资格的企业购进中药材，零售药店从市场购进的诸如枸杞、良姜、肉桂等原料药材是否必须按照饮片实施包装管理无明确要求。五是对中药饮片的包装、标签管理难。按照《药品管理法》的有关规定，药品的包装、标签和说明书应由药监部门在审批药品时一并审批，但大部分中药饮片未实行批准文号管理，审批包装也无从说起。

1.4.2、法律、法规宣传不力。药监部门自成立以来，在药品法律、法规的宣传方面做了大量工作。但在检查中仍发现生产、经营企业对新的药品管理法律、法规及相关质量管理措施的重要意义认识还不充分，主要表现在多数企业没有按照现有标准、法规的要求实施。某些中药管理者特别是老中医们，抱着传统的观念，认为“蛀药不蛀性”，串斗、漏斗是平常现象，中药标签没有正名正字根本就是个小问题，等等。这些错误的认识一方面说明涉药单位自身不注重员工的业务培训；另一方面也表明监管部门对相关法律法规的宣传力度还不够。

1.4.3、中药饮片抽检难度大。一方面，药监部门组建时间不长，懂得中药饮片药性和鉴真识假的人员比较少，加之现有的快检设备都是针对化学药品及抗生素药品的，缺乏针对中药饮片的快检设备；另一方面，由于中药饮片使用的特殊性，大部分药品经营和使用单位购进量少，不能保证抽检量，为了提高执法效率，降低执法成本，常忽略了这方面的抽检，有时即使抽检，因外地品种标准不一或无标准，检验部门难以判定。

2、对策

2.1、加快中药GAP、GMP认证步伐

2.1.1、狠抓源头治理。根据中药产业结构和市场导向，药监部门要会同农牧、科技、经贸、财政等有关部门，给当地政府出谋划策，加强对道地药材生产基地的规划、培育和扶持，大力推进中药材生产基地GAP认证步伐，从基地源头上保证中药材的质量.2.1.2、强化生产监督。目前，药监部门要对现有中药饮片生产企业作一次全面的调查摸底，对那些条件较好、设备先进的企业，给予政策上的倾斜和技术上的帮扶，全面实施GMP认证；对那些设备陈旧、技术较差、实施GMP无望的企业要坚决淘汰：为提高中药饮片质量奠定坚实的基础

2.2、建立健全相关法律法规

2.2.1、加快制定统一的炮制标准。应按照国家和部颁标准，尽快提高地方标准，严格把握中药饮片的药源、药用部位及加工炮制方法，同时从有效成分、指标成分的含量测定、浸出物、杂质检查等关键环节对中药饮片生产加以控制，促使饮片生产企业按照GMP要求建立完善的中药饮片质量管理体系，规范生产行为。

2.2.2、加快实施中药饮片批准文号管理。依法实施中药饮片批准文号管理制度是规范中药饮片流通、提高中药饮片质量的治本之策。应尽快出台实施批准文号管理的中药饮片品种目录和审批管理办法。目前，首先要对那些需求量大、标准统一、质量较好的品种进行注册管理，然后再推及其它品种。对没有竞争力、达不到标准要求的，须让其有序退出市场。

2.2.3、制定《中药饮片流通管理办法》，规范中药饮片流通管理。明确列入国家标准的中药饮片可以在全国范围内流通；在尊重地方用药习惯的基础上，列入地方标准的中药饮片不能跨省流通；确需跨省流通的必须经流通终地的药监部门审查同意。饮片生产厂家必须购进原料药材，严禁购进中药饮片。禁止药品零售企业和医疗机构从不具有药品生产、经营资格的企业购进中药饮片，包括药食同源的药品。中药材专业市场不得自行加工中药饮片。对出于诊疗需求，需要自行加工炮制中药饮片的医疗机构，要确定炮制设施、设备、人员和环境条件，严格准入条件，且切制、炮制的中药饮片仅限于本单位使用。

2.2.4、尽快制定《中药饮片包装、标签和说明书的管理规定》，对中药饮片的包装和各项目内容的填写要求和方法作出明确规定。如在中药饮片标签格式中增设炮制方法、储存条件、净重等项目；实行批准文号管理的还必须注明批准文号；对中药饮片实行效期管理，在包装上注明有效期，使饮片包装管理做到有法可依，有章可循。

2.3、加强专业人才的培养和监管人员的业务培训

首先，各药品生产、经营企业和医疗机构应制订切实可行的培训计划，把培养实用型中药从业人员作为一项重要工作来落实。对从业人员不仅要加强中药学、中药鉴定、中药炮制、中药调剂等理论知识的“应知”培训，而且要运用中药饮片质量讲评、炮制操作演练和临方调配竞赛等多种形式，提高从业人员的质量验收、真伪鉴别、储存养护、临方调配等实际操作技能。药品监管部门要对从业人员实行上岗考核准入制度，把好准入关，并将从业人员培训纳入继续教育的范畴，形成长期培训机制。其次，药品监管人员自身也要加强学习，不断提高业务能力和执法水平，为进一步加强中药饮片监管提供技术保证。

2.4、继续加大法律、法规的宣传力度

一方面充分利用报刊、广播、电视等媒体，加大药品相关法律、法规特别是中药饮片相关法律法规的宣传，制作中药饮片假劣药品标本，利用“送法进社区”和“送法进乡村”等多种形式向广大人民群众宣传假劣中药饮片鉴别知识；另一方面，要认真做好饮片生产、经

营和使用单位疑难问题的解释工作，使各项药品管理的法规和规定深入人心，成为饮片生产、经营和使用单位的自觉要求。

2.5、加大对中药饮片的行政执法力度

药品监管执法部门必须树立科学监管的理念，做到有法必依、执法必严、违法必究。对经营和使用假劣中药饮片的行为，加大处罚力度，坚决取缔无证生产、经营中药饮片的单位或个人，曝光一些大案、要案。坚持日常监督检查和专向检查相结合，加大对中药饮片的监督抽样检验，严格药品抽样管理规定。同时，帮助中药饮片生产、经营和使用单位树立科学生产和质量管理的新理念，保证中药饮片质量和人民用药安全、有效。