集体林权制度改革与森林警官培训面临的课题及思考

第一篇：集体林权制度改革与森林警官培训面临的课题及思考

集体林权制度改革与森林警官培训面临的课题及思考

摘要:以集体林权制度改革为背景,以分析在集体林改条件下要求森林警官处理、应对私人权属林地管理、金融犯罪侦破、邻里纠纷解决、环保案件处理等应该具备的能力素质为基础,提出了森林公安非常可能成长为环保领域的武装执法力量;森林公安应走与国际接轨的国际化发展道路;森林公安必须加强职能建设;根据不同区位森林公安工作的实际需要针对性的培养提高森林警官的能力素质等关于中国森林警官教育培训的几点相关思考。

关键词:集体林改 森林警官 教育培训

中国的森林公安队伍,是一支隶属于国家林业部门和公安机关双重领导的具有武装性质的可以独立行使刑事侦察与治安处罚权力的行政刑事司法和治安行政的专门执法力量。现在,随着中国特色社会主义建设总体布局的快速发展和不断完善,生态文明建设已由与政治文明建设、经济文明建设、文化文明建设和社会文明建设的同等地位,被明确为中国特色社会主义建设总体布局中的基本领域之

一、总任务之

一、主要目标之一,即“五位一体”之一。应该认识到,这一重大变化将使生态文明建设的理论和战略地位更加凸显,将对林业和森林公安工作提出更高标准和更严要求。因为林业是生态文明建设的主体(处于生态文明建设的首要地位),森林公安是森林资源和林区治安的忠诚卫士。所以从中国特色社会主义建设总体布局的高度来看,林业和森林公安都肩负着复杂、艰巨、紧迫的任务,承担着重大的责任与义务。坚持科学发展观,继续深化对林业工作重要性的认识,不断增强使命感,更进一步谋划好林业的科学发展,是总体布局也是时代进步和客观现实对广大林业和森林公安工作者提出的基本要求。因此,本文选题基于集体林权制度改革背景下的森林警官教育培训问题研究,应是直接关系到中国林业发展和生态安全的重要内容之一。关于集体林权制度改革

集体林权制度改革,是党中央、国务院高度关注的继家庭联产承包责任制之后中国农村经营制度的又一重大变革,也是解放林业生产力、增加农民收入、解决“三农”问题和推动社会主义新农村发展的迫切需要,其核心任务是解决森林资源危机和林营资金危困,逐步改变农民的重要生产资料——山林被搁置,农民守着绿色银行过着穷日子,森林资产没有成为林农的财产和致富的平台,林农创业资金缺乏,经营林业的积极性不高,林业经营效益低下等这一制约林农致富和阻碍农村发展的状况。

据中新社、新华社和人民日报等新闻媒体报道,中国的集体林权制度改革浙江省走在了全国的前列,丽水市走在了浙江省的前列。据调查,浙江省丽水市通过出台《关于推进森林资源资产抵押贷款业务发展的意见》、《森林资源资产抵押管理办法》、《关于推进森林资源流转工作的意见》、《国有和集体森林、林木、林地流转招标拍卖挂牌办法》等政策法规;组建成立林权管理机构、森林资源收储中心和森林资产评估机构;创新信贷方式,发放林权抵押贷款;推行森林火灾保险为主的林业政策性保险,实行统一保险和理赔;公示木材采伐分配指标,鼓励个人、法人或其他经济组织,跨行政区、跨所有制、跨行业投资造林或参与其他林业开发;普及松散型、半紧密型和紧密型的林权流转合作经济组织,推广如“林保姆”样的新型流转方式;减免相关税费,从采伐到销售实现“零”收费,缓征育林基金和更新改造资金等一系列的措施做法,基本“盘活了”森林资产,初步形成了“人人有山,但不需要人人经营山”、“不是人人经营山林,但人人都可从中受益”的预期格局;基本“盘活了”森林资本,活树变成了活钱、资源变成了资本、叶子变成了票子,夯实了物质基础,开辟了林农创业发展的广阔空间。

因此,集体林权制度改革被看作是继新中国建立之初的土地革命和改革开放之初的家庭联产承包责任制之后的农村经营制度的又一次重大变革。它不仅是林业生产体制机制的一大突破,也是农村金融创新发展的一大举措。集体林改条件下森林警官培训面临的课题

集体林权制度改革,是一个包括了林业生产体制机制改革和农村金融创新的庞大的系统工程。保障这个庞大的系统工程安全和系统运行安全,森林公安首当其冲、责无旁贷。因此,森林警官教育培训应是集体林权制度改革中必须加紧研究的重大攻关课题,迫在眉睫、刻不容缓。

2.1 国家与个人的利益冲突可能激活潜在不安定因素

关于这一点,在国家天保工程区表现的最为突出。据资料,在湖北省天保工程区412.61万hm2的森林面积中,所有权属于农村集体的约占33.56%(138.48万hm2)。也就是说,集体林改必将导致在国家的天保工程区内出现一家一户分散经营的林地。但是,林农却并不能从这些确权的林地获取多少收入,短期内甚至根本就没有收入。因此在天保工程区特别是轮伐期较长(20年以上)的如神农架林区等,就出现了如何保障确权后的林地管护、防火和病虫害防治?在依法转包、互换、转让或其它方式的流转过程中,怎样要求林农保证它原来承担的保护这一片国土生态安全的责任等一系列问题。而由此可能引发的国家、集体和个人三者间的冲突,虽说大多基于经济但却可能波及政治,稍稍处置不当即有可能被利用或被激化,成为导致影响稳定与发展事(案)件的诱因。因此,集体林改客观的对森林警官提出了新的要求,如在各种利益冲突中,森林警官应何时、何地、以何种方式方法介入?应如何提前介入并落实预防工作?怎样保证国家、集体和个人的三方利益?对领取了公益林补偿金却又疏于管理、并造成病虫害或火灾等严重后果的事件如何处理?等等,无疑都对森林警官的能力素质提出了新的标准和要求,应是迫切要求攻关的重大研究课题。

2.2 确权林地的经济价值可能成为两类金融犯罪目标

集体林改赋予了个人拥有的“林地经营权”和“林木所有权”以实实在在的经济价值和确确实实的经济价格,确权后的林地不仅可以“折价”(即折算成经济价值)也可以“变现”(即兑换成现金),因此它既可以作为标的物抵押给银行贷款,也可以作为标的物向保险公司投保。基于预防犯罪学的思考角度,实际上在确权后的“林地”可以当作抵押贷款和投保标的物的同时,也就现实地提出了森林公安应否增添预防和打击骗贷、骗保等金融违法犯罪工作内容的问题。虽然对森林公安来说涉及金融方面的犯罪预防、侦破等并不是强项,也许还可合情合理的把这类案件侦破排除在森林公安工作范畴之外推交地方公安,但是,如果接到此类警情怎么办?如何迅速甄别案情性质?如果移送地方公安需要经过哪些程序?怎样发挥森警熟悉森林的特长协助地方公安破案?如果立案查处应该具备什么样的知识结构,等等,显然有效处理这些问题的能力,随着社会主义市场经济体制的不断完善和集体林改革的不断深入,终将成为要求广大森林警官必须具备的基本能力之一。

2.3 个人权属林地可能成为黄赌毒犯罪选择的新据点

依法流转林权,是集体林权制度改革赋予林农的权利之一。因此分散的林地通过租赁、转包和转让等方式逐步向大户集聚,正在成为一个新的经营特点。而这种经营大户,随着经营林地面积的不断增加——十几亩、几十亩、上百亩、几百亩甚至更多,山高林密、私人的“领地”和专门的管、护人员等,难免会有产生新“林场主”的可能。显然,林场主和林场既可能成为犯罪分子的目标,自身也有转化成为新犯罪分子的可能。因此,森林公安怎样依法介入“私人领地”的监督与管理?怎样依法查处、有效预防黄、赌、毒等的不法经营?怎样彻底杜绝密林深处成为毒品的源头或基地?怎样不断提高森警自身的政治素养,防止因腐败而坠落成为不法经营者的帮凶?等等,在集体林权制度改革逐步深入的新形势下,妥善处理和灵活应对这些问题的能力应是森林警官具备的基本素质,教育培训必须面对的课题。

2.4 围绕林地产生的邻里纠纷明显增多并呈上升趋势

据对浙江丽水等地的集体林权制度改革情况调查,在集体林权制度改革的具体实施过程中,由于历史遗留下来的“林地界限不明”等原因,张家的东边是李家、李家的西边是张家等样的林地确界,在目前的每一分每一厘林地和每一棵林木每一珠林苗都已具有实实在在的经济价值、价格的情况下,邻里纠纷呈现出明显的高发态势。虽说究其根源大多可以归结到“经济”方面,但处理和解决纠纷的技术技巧却多种多样、奥妙无穷。因为这些表面看起来是那样的鸡毛蒜皮、那样的微不足道的“小事”背后,往往却会隐藏着诱发恶性案件的关键因素。如果采取的处置行为稍有不当,即有可能激活这些因素,酿成本来完全可以避免的严重后果。换言之,也就是说警察针对此类事件所采取的处置行为,将直接影响甚至决定着事态发展的走向与结果。因此,怎样把此类纠纷消灭在萌芽状态?怎样防止此类纠纷恶化升级?怎样帮助林农学会依法解决争端?怎样帮助林农构建和谐的邻里关系等,不仅是要求研究的一个重大攻关课题,更是要求广大森林警官必须具备的一种基本能力。

2.5 在小作坊式的手工业生产中已显环保案多发苗头

在浙江等经济基础较好和手工制造业比较发达的地区,集体林权制度改革把林农手中的“林权证”变成了“信用卡”,奠定了林农创业致富的经济基础,围绕山、林而展开的餐馆、度假、旅游、手工制造、特色小商品销售等而开展的经营活动有声有色、如火如荼,但同时也带来了生态环境保护的严峻形势。人为的生态环境破坏,生活和工业拉圾对生态环境的污染,旅游和工业发展对山、林等的过度开发或过分利用,不法经营商户对山珍的偷采偷猎,等等,其中的许多做法甚至会对生态环境造成难以修复的永久性破坏。因此,森林公安是否应该介入林区的生态环境管理工作?介入与否的法律依据是什么?如果介入管理,怎样准确自身的定位?如何协调与环保部门的关系?需要掌握哪些知识技能?如果不介入管理,怎样协助和支持环保部门的工作?等等问题的研究已经刻不容缓、迫在眉睫。其成果不仅直接关系到森林警官培训目标和规格的研制,而且可能成为确立森林公安发展方向的重要参考或主要依据,在某种程度上甚至可能直接左右着森林公安的发展方向或趋势。换言之,即森林公安存在着保护生态环境发展方向的有利条件和客观需要,完全可能成长为环保战线上一支具有武装性质的强有力的执法力量。

2.6 预防以林为攻击对象案件升格将成工作重点之一

确权后的林地,即意味着林农对这片林地拥有一定的自由处分权,可以依法出租、转包、抵押,也可以直接兑换现金。因此,在各种各样的(特别是经济和邻里)纠纷中,它都可能成为被攻击的对象。只要超过一定的限度,无论什么原因(泄愤、讨债等),都有可能构成刑事犯罪。另外,由于“林主”放任不管或管理不善而引发的火灾、病虫害包括“骗保纵火”等,给别人或国家造成了巨大的经济损失,严重破坏了生态环境;如果在天保区内,这些都应是“林主”在领取了国家补偿款之后的行为。那么,如何判断发生的灾害(火灾、虫害等)是疏忽、过失还是放任、故意?怎样鉴定各种灾害给他人或国家、集体造成的实际经济损失?判断、鉴定的法律依据是什么?有无法律依据?怎样帮助林农提高对个体经营林地与国家生态环境保护关系的认识?怎样使林农清楚任何的毁林、破坏生态环境的行为,都可能涉嫌违法甚至可能涉嫌犯罪?等等,直接关系到集体林权制度改革的问题处理,显然都对森林警官具备的能力素质提出了新要求,直接关系到森林警官教育培训的目标制定和内容设置。中国森林警官培训的几点相关思考

集体林权制度改革客观而又现实地提出了森林警官培训的研究课题,无论具体实践还是基础理论,无论研究能力还是研究层次,都可能对中国的集体林权制度改革和森林公安队伍自身的生存发展产生巨大的影响。

(1)森林在生态环境保护中的特殊地位,决定了森林公安非常可能迅速成长为中国环境保护领域中的唯一一支具有武装性质的中坚执法力量,为我国的生态环境保护、改善和发展做出更大更积极的贡献。换言之,即随着中国生态环境保护发展的现实需要,森林公安非常可能调整根据行为对象或行为区域命名为根据行为目的命名——环保警察。这样,工作起来不仅在名称上可以名正言顺,而且在职能上可有更加广阔的拓展空间。因此,关于这个问题的研究,直接决定着中国森林公安教育培训的方向和定位。

(2)中国经济的快速增长,大大提升了在国际环保领域的地位。担负更重更大的国际环保责任,中国责无旁贷。因此与国际接轨、走与国际接轨的国际化发展道路,将是中国森林公安的必然选择。它并不以人的主观意志转移,也并不完全取决是否进行或进行怎样的林权制度改革,而是适应中国经济社会发展阶段需要出现的一种必然结果。如果对此没有足够的认识和应有的准备,中国森林警官的教育培训就有可能滞后于时代的前进步伐。

(3)随着具有中国特色社会主义市场经济体制的日益完善,中国林业改革已经进入了一个前所未有的高速发展时期。森林城市建设,森林走进了城市;集体林权制度改革,还林权、林利于民,森林成为了私人的领地。城市森林、私人森林,实际上非常清晰的发出了一个信息,中国的森林公安发展正面临着新的挑战与机遇。如果对此不能保持足够的认知敏感和有效的应对策略,在某种程度上也就意味着是一种放弃。非常可能因此而缓慢中国森林公安的发展进程,失去拓展生存空间的大好时机。因此,适应中国经济社会时代发展、特别是集体林权制度改革、森林城市发展建设等的需要培养森林警官的能力素质,是教育培训必须达到的境界。

(4)中国,拥有九百六十万平方公里的国土面积,幅员辽阔,自然条件千差万别,人文环境参差不齐,经济基础优劣不均;大型国有林区、中小型集体和私人林区;经济发达和欠发达地区;少数民族居集区和汉民族居集区;森林城市和国家天然林保护区,等等,不同区域的森林公安有着不同的工作重点和特点,所以,设想努力培养能够适应全国各地森林公安工作需要、具备在各种不同环境工作能力素质的“全能”森警,是不可能也是不现实的。因此,针对性对森林警官的教育培训而言,不管是理论研究还是具体实践,都有难以替代的重要地位和不可言喻的导向作用。对它的认知程度,不仅可以反映出森林警官的教育层次,而且可以体现出森林警官的能力水平。

参考文献

[1] 杨继平.学习实践科学发展观、认清林业的新使命新要求[J].林业经济,2008(12):3-6.[2] 丽水市林业局.探索集体林权制度改革新路子[J].丽水党建交流,2009(1):24-25.[3] 王月华等.天保工程区集体林权制度改革的问题与思考[J].林业经济,2008(12):35-37.[4] 李明“中国„2008警校教改试点‟的改革与思考”[J];北京;《中国青年科技》2009(1):78.

第二篇：集体林权制度改革培训材料

集体林权制度改革培训材料

一、基本原则：

（一）坚持改革发展稳定相统一，确保农村稳定和谐。

（二）坚持统筹兼顾各方利益，确保生态得到保护、农民得到实惠、资源得到增长，改革决不能以牺牲生态为代价。

（三）坚持尊重农民意愿，确保广大农民的知情权、参与权、决策权和监督权。

（四）坚持尊重历史，确保政策稳定性、连续性。重视现实，不打乱重来，不重新分配。妥善处理历史遗留问题，保持政策的稳定性和连续性。

（五）坚持依法改革，确保改革规范有序。依据《农村土地承包法》、《森林法》、《村民委员会组织法》、《合同法》等法律法规，规范程序，依法操作，确保改革的内容、程序、方法与法律规定相符合，使改革成果合法有效。

二、改革的范围和方式

（一）改革的范围是全市农村集体所有的林地和林木。集体林地林木能够分到户的要坚持均分到户，不适宜分到户的要以均股均利的形式落实集体经济组织成员的平均分配权。

（二）家庭承包经营方式。家庭承包经营是指将村集体经济组

织所有的林地林木均分承包给农村集体经济组织内部的每一农户，和村委建立承包关系，承包林地林木用于林业生产经营的方式。（类似分田到户）

（三）其它承包经营方式。其它承包经营是指不宜采取家庭承包经营的集体林地林木，由集体经济组织通过招标、拍卖、公开协商等方式发包，适合“四荒”（荒山、荒地、荒坡、荒滩）和“四旁”（村旁、宅旁、路旁、水旁）林木、林网、公路林带、面积较小的山岚等，与本集体经济组织的农户或集体经济组织以外的单位或个人建立承包关系，承包林地林木用于林业生产经营的方式。

（四）村组集体经营管理方式。村组集体经济组织可保留少量的林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理，收益用于内部成员分配和公益事业。

（五）集体林地承包到农户经营的承包期为70年，以其他方式经营的承包期为20年，“四旁”林木的承包期不少于20年。承包期满，可以按照国家有关规定继续承包。

（六）时间要求。2010年在全市全面开展集体林权制度改革，力争年内基本完成明晰产权、明确经营主体的阶段性改革任务。在此基础上，到2013年，通过完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业良性发展机制，实现林木资源总量有效增长、农民

持续增收、生态明显改善、林区安全和谐的目标。

三、林权制度改革的具体方法步骤

第一阶段：基础准备和发动宣传阶段（2010年4月30日前完成）

1、广泛宣传发动，通过广播、标语（样本）、印发集体林权制度改革明白纸（样本）和致农民朋友的一封信等形式让广大农民认识到改革的内容、政策和意义，让群众家喻户晓，人人明白。

2、组织召开镇（处）级集体林树制度改革动员大会，成立镇（街）级集体林权制度改革领导小组和不少于5人的工作小组，制定镇（街）级林改方案。各镇（街）根据《莱阳市集体林权制度改革方案》制定本乡镇改革方案，报市人民政府批准实施，并报市集体林权制度改革领导小组办公室备案。

3、各村召开村民大会或村民代表大会，选举产生村林改领导小组和工作小组，选举结果公示7天。

4、村级林改领导小组和工作小组成立后，镇（街）林改工作小组负责对村级领导小组和工作小组进行培训。

5、在实际工作中，无论那种情况，都要经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。每次会议都要有签到记录、表决结果和会议记录。这些记录必须要统一格式

（样本）。

第二阶段：调查摸底和制定改革方案阶段

1、首先村林改工作小组对本村所有林地林木进行调查摸底，摸清林地林木资源情况。村林改工作小组要对林地林木资源情况，分不同地类、不同林种和不同经营管理方式进行详细调查摸底。对照各村林地承包台账和其他林地资料，填写《调查摸底情况统计表》，建立林地林木资源台账。对有争议或情况不详的地块进行实地丈量核实，镇（处）应对调查摸底进行指导并对结果审查把关。

2、摸底调查结束后各村根据自己的实际情况制定本村林改方案和具体的承包方案，村组改革方案要因地制宜，做到详细明确，便于操作。第二部分明确本集体经济组织情况和林权现状。根据调查摸底情况，确定参与改革的人员和林地林木范围数量。第三部分明确改革的方式方法。根据不同情况可经采取均林、均股、均利等不同方式方法进行改革。主要包括以下几个方面：一是目前仍由农村集体经济组织统一经营的集体林地和林木。（1）商品林。适宜分户经营的，以家庭承包经营的方式按人均分到本集体经济组织农户，以户为单位承包经营，给农户发放林权证；不适宜分户经营的，采取均股均利方式落实产权，并以通过拍卖、出租、承包等形式明确经营主体，给农户发放股权证。（2）公益林。采取均股均利方式落

实产权，继续由集体统一经营或通过拍卖、出租、承包等形式明确经营主体，实行规模经营，给农户发放股权证。（3）宜林“四荒”和“四旁”林木。宜林“四荒”和“四旁”通过拍卖、出租、承包等形式明确经营主体。“四荒”和“四旁”较少的，可由村集体经济组织保留，产权归村集体。（4）已经划定为公益林的用材林、经济林、参照公益林改革方法落实产权和经营主体。（5）公路林带和林业用地范围的公路绿化带，参照公益林改革方法落实产权和经营主体，非林业用地范围的公路绿化带，先调整为林业用地再改革。二是自留山。林业“三定”（1981国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，提出林业“三定”：稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制）以来划定的自留山，在经农户同意后，可采取以自留山证换股权证方式，将自留山收归由集体统一经营，给村集体发放林权证，农户发放股权证，或由农户长期无偿使用，给农户发放林权证。三是权属有争议的林地、林木。要依法调处，争议解决后再落实经营主体。第四部分明确实施办法。一是明确林权到户的方式方法；二是明确林地林木承包费收取规定；三要明确林地林木承包合同内容；四要明确集体林收益分配和使用办法；五要明确建立档案要求等内容（样本）。方案制定后要按照《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》规定的程序，召开村民会议或村

民代表会议，讨论改革方案，经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，确认通过方案。对确实没有林改任务的，村委要写出书面材料，经镇（街）片长、镇长签字上报市林权制度改革办公室备案。然后进行张榜公布，公示期七天。

3、各要制定的林改方案公示期结束后，报镇（街）政府审核，审核主要对照以上四部分内容看是否符合政策要求、内容详细明确全面、可操作性强等。镇（街）政府审核同意后，下发批复文件（样本），对制定方案不合格的要提出修改意见，加以修改和补充。各镇处要将各村的林改方案以及参加林改会议人员签到表、会议记录、表决情况表（复印件）、镇（街）批复文件等进行归档保存并将复印件上报市集体林权制度改革领导小组办公室备案。

第三阶段：林地林木承包阶段（2010年7月30日前完成）林地林木的承包范围也是这次改革的范围，是指全市农村集体经济组织所有的林地和林木，主要包括目前仍由农村集体经济组织经营的商品林、公益林、宜林“四荒”、“四旁”林木、公路绿化带；其他需要改革完善的林地、林木；对已经签订承包合同的林地林木进行审查。

1、落实林权承包

（1）林改工作小组依据林改方案的要求，对集体林地林木实

行家庭承包的，以家庭为单位拟定出承包分配方案（样本），包括承包户主、人口、宗地位置、承包面积（株数）等内容。承包分配方案要张榜公布（如果在实施方案里已经明确的可以不公示），广泛征求群众意见后进行完善。然后组织承包人到场，划定林地界线，确定四到标志，填写《森林、林木、林地状况登记表》（填表面积一栏用铅笔填写），然后包村干部或镇林改办工作人员进行核查林木林地的四到界限，株数的造林等并与四邻签字盖章，把集体林地、林木落实到户、到人。

（2）对实行其它方式承包经营的（主要指不宜采取家庭承包经营的林地林木），本着先内后外的原则，优先承包给本集体经济组织成员，承包林地和林木。经公示无异议，报镇（街）政府批准后，由镇林改工作小组及相关林权权利人到现场落实林地、确定边界、并与四邻签字盖章并填写《森林、林木、林地状况登记表》。

（3）对公益林等集体统一经营管理的林地不适合分户经营的，要经本集体经济组织成员同意，采取“均股均利”的方式改革，实行“分股不分山，分利不分林”落实产权，将林地、林木的股份数量、股权权重、利益分配方法等张榜公布（如果在实施方案里已经明确的可以不公示）。发放股权证，对以后的收益比如国家征用、大户承包等按照比例进行分红，村集体可以留一定的比例用于公益

事业。

（4）已经承包到户或流转的集体林地和林木，要本着“新生历史、面对现实、依法合规”的原则，凡手续完备、合同规范的予以维护；手续不完备，合同不规范的，但没有损害集体或村民的利益，且承包人或流转受让人已实际做出大量投入，履行了造林和管护义务的，可以采取“动钱不动地”调整利益分成比例等，依法加以完善和规范；对明显不合理或暗箱操作、以权谋私、严重损害集体或村民利益的，应当及时予以制止和纠正，依法妥善处理。

2、签订承包合同

集体林地林木承包分为：家庭承包方式、其它承包方式。（1）采取家庭承包的，由村委会作为发包方与承包户签订承包合同。合同一般包括以下六方面的内容，发包方、承包方的名称；承包林地的类型、坐落、面积（数量）、质量等级；承包期限和起止日期；承包林地的用途；发包方和承包方的权利和义务；违约责任等内容。在双方的权利和义务中，要包括发包方不得非法变更、解除承包合同，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动，支持和鼓励承包方造林、护林；承包方不改变林地性质，不得给林地造成永久性损害，按期完成造林绿化任务，加强林业有害生物防治等资源管护内容。（见样本）

（2）其它形式的承包合同，在发包方和承包方的权利、义务中规定的内容应该更详细、更明确。其它形式的承包还包括承包费交纳。（样本）

第四阶段：林权权利人向林业局申请登记

1、本次林改的林权登记申请以镇（街）为单位汇总。承包人签（补）订林地承包合同后申请林权登记的，要填写《林权登记申请表》（见附件）。各村将权属落实情况造册，连同林权承包人的《要权登记申请表》、《承包合同》和本人身份证明，一并报镇（街）政策审核。受理申请以宗地为单位，一个申请人有多宗地的，要分别申请。两个以上林权权利人共同使用一宗林地的，则由其签订的合同中权利或收益所占比例大的一方申请登记；林权权重相等的，由其共同推荐一人申请，并由其他人出具委托书。经镇（街）政府审核无误后，报县级以上人民政府林业主管部门审查。

2、申请林权权利人为个人的，由本人或其委托的代理人申请登记；林权权利人为法人的，由法定代表人或其委托的代理人申请登记；林权权利人为其他组织的，由其单位负责人或其委托的代理人申请登记。

3、林权权利人申请办理林权初始登记申请应提交材料：林权登记申请表；个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定

代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；申请登记的森林、林木和林地权属证明文件。

4、对申请人的资格、申请书填写的完整性和规范性、林权权属证明文件的有效性进行初步审查后，符合规定的应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。

第五阶段：实地勘界

实地勘界、登记工作量非常大，也是把好集体林权制度改革质量的关键环节。林权登记申请由林权登记机关审查受理后，组织技术人员及林权相关人员对宗地进行实地勘界。实地调查森林资源现状和勘测宗地界线，包括宗地座落、小地名、四至界线、拐点坐标、地类、面积（株树）、林种、树种、造林等。认定权属界线时，必须由被调查宗地林权权利人与相邻宗地林权权利人共同到现场指界，认可后在调查表上签字、盖章。

对产权已经明晰的林地、林木，要依法逐地块实地勘界、登记，核发林权证书，确保程序合法、手续齐备、四到清楚、权属明确、数据无误，图、表、册一致，人、地、证相符。对权属不清、林权有纠纷的要在确定权属、解决纠纷之后，予以发证。

第六阶段：林权争议处理

1、处理原则

按照属地管理、分级负责的要求，完善林权纠纷调处工作机制，本着尊重历史、尊重事实、互谅互让、依法依规的原则，把矛盾解决在基层，化解在萌芽状态，努力做到“村间问题不出乡，乡间问题不出县”，及时调处纠纷，化解矛盾，维护社会稳定。

2、处理机关

单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理；跨行政策区域的林权纠纷，原则上由应由所跨两个行政区的共同上一级人民政府依法处理。

3、处理依据

（1）林权证。县级以上人民政府依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。

（2）其他证据。尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证

及附图；人民政府作出的林权争议处理决定；对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；人民法院作出的裁定、判决。

4、处理程序

当事人协商。争议双方当事人应当主动、互谅、互让地协商解决。经协商依法达成协议的，当事人在协议书及附图上签字或者盖章，并报所在地林权争议处理机构备案；经协商不能达成协议或当事人一方不愿协商解决的，向当事人共同的林权争议处理机构申请处理。

一是行政处理。林权争议当事人任何一方都有权要求政府出面解决。行政处理的程序：（1）申请人向林权争议处理机构提交《林地林木权属争议处理申请书》。（2）当事人对其提出的主张提出证据，如提供林权证、土地证等权属证明。不能出具证据的，不影响林权争议处理机构依据有关规定和证据认定争议事实。（3）林权争议处理机构先进行调解，经过调解意见达成一致的，由双方当事人签字，并加盖林权争议处理机构的印章，报同级人民政府备案；经调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，由人民政府作出决定。（4）当事人对政府裁决不服的，可依未能提出行

政复议或向人民法院提出诉讼。

二是司法处理

当事人对人民政府的裁决和行政复议处理决定不服的，可依法向人民法院起诉。

第七阶段：林权改革档案管理

1、档案的内容。林权改革档案是指在林权改革过程中形成的具有保存价值的文件、图表、音像、数据等各种形式和载体的原始记录。林权档案建立的内容一般包括：各种会议材料、文件、工作计划、实施方案，工作宣传、检查、汇报、总结等材料。

2、档案的保管期限。林权改革档案管理从保管期限上可分为永久和定期两种。定期一般分为30年、10年。

第八阶段：检查验收

1、检查验收的内容

（1）林改准备工作情况。包括组织机构、配套文件的制定、宣传发动、培训和林改实施方案的制定等方面。

（2）实施操作情况。包括操作规范情况，合同签订、外业调查勘界等方面。

（3）登记发证情况。包括发证程序是否规范，材料是否齐全、数据是否准确，发证是否到位等方面。

（4）工作效果。包括林改完成率和群众满意度等方面。

2、检查验收的方法

村按照林改方案要求进行全面自查，填写集体林权制度改革检查验收情况表，报镇（街）政府。镇（街）对林改单位进行全面检查验收后在验收报告上签署意见，报市林业主管部门；市林业局检查验收后，签署意见报烟台市林业部门。

第三篇：集体林权制度改革

集体林权制度改革

相关政策及工作程序讲座

集体林权制度改革涉及到广大群众的切身利益，政策性强，技术要求高，为了在全区范围内统一政策和技术规程，自治区林改领导小组下发了《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》，这是我区林改工作的规范性文件，它包括林改相关政策和操作规程两个部分。我们这个讲座主要是对这个《办法》进行学习、理解，掌握《办法》的精神要点，以便在林改工作中能够熟练运用。第一部分林改相关政策法规

《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》，对我们在林改工作中经常用到的一些相关政策都做了明确的规定。共有

1、自留山政策，2、责任山政策，3、未承包到户的集体林地政策，4、谁种谁有政策，5、林地流转政策，6、生态公益林政策，7、退耕还林政策，8、确权发证主体与对象的政策等八个方面。

1、自留山政策：《广西壮族自治区集体林权制度改 革确权发证办法（试行）》第三条 规定，自留山长期稳定不变。继续实行“生不补，死不收”、长期无偿使用、允许继承的政策。自留山属于农民集体所有，其成员只有使用权，不得擅自用于建房等非林业生产用途。自留山长期归农户使用，其经营权受国家保护。

自留山划定后集体经济组织收回的应当退还农户或者划定新的自留山给农户，但农村户口转为城镇户口，其自留山在林改前已由集体经济组织按照有关规定或者协议收回的，不予退还；尚未收回的，维持不变。

集体经济组织在农户自留山统一组织造林的，不得改变自留山的使用权，所造林木可由集体经济组织与农户协商确定分成比例和采伐时间，也可由集体经济组织向农户收取营林费用后将所造林木归农户所有。

林业“三定”后，自留山、责任山合并，实行“两山并一山”管理，农户要求区分自留山、责任山的，应当按照农户的要求分别确权发证；农户不要求区分的，可按责任山的形式予以确权发证。

有自留山但无证的，要查看“三定”时的档案。当时已经过县级人民政府造册登记的，应认定为自留山，并及时发放林权证；未经造册登记，但经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，可以确认为自留山。

自留山位于自然保护区或森林公园内的，由集体经济组织、自留山使用权；人与自然保护区或森林公园经营管理单位共同协商处理。可以由集体经济组织给予等量置换；也可以由自然保护区或森林公园经营管理单位与自留山使用权人签订合同，明确林地使用权和林木所有权归属、利益分成、使用期限。集体经济组织的山林全部纳入自然保护区或者森

林公园的，应将生态公益林的补助、补偿落实给自留山使用权人。

自留山使用权人死亡后没有继承人的，其自留山使用权由集体经济组织收回，原存在的承包经营等法律关系不变。

2、责任山政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四条 规定，责任山在承包期内保持稳定不变。承包方必须与发包方签订全区统一规范的承包合同，明确双方的责权利，承包期限为70年，承包期内承包方依法享有责任山的使用、收益和承包经营权流转的权力，并允许继承。

集体经济组织与成员已签订有承包合同，但没有明确承包面积、四至范围和期限的，要完善承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限，承包期满后可以按国家有关规定继续承包。责任山已落实到农户但没有签订承包合同的，要补签承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限。

承包期内，发包方不得擅自收回和调整承包的林地。承包期内，承包方全家外迁，其要求保留承包经营权的，应当予以保留。承包合同生效后，在承包期内，发包方不得因承办人或负责人的变动而变更或者解除承包合同，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除承包合同。承包期内，承包人死亡，其继承人可继续承包。

承包的林地，应当按照法律、法规的规定进行开发、经营和利用。未经依法批准，不得改变林地用途，不得将承包的林地用于非林业建设。

责任山由集体经济组织收回统一经营，承包方要求归还的，应当归还。

3、未承包到户的集体林地政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第五条 规定，林业“三定”时未承包到户，目前仍由集体经济组织统一经营的，凡适宜实行家庭承包经营的集体林地，按本次林改时确定的人数承包到户；不适宜实行家庭承包经营的，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列办法之一处理：

（一）通过招标、拍卖、出租、公开协商等承包方式确定由本集体经济组织成员或其他经营主体经营，所得收入按规定在集体经济组织内部进行分配；

（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，继续由集体经济组织统一经营，但要将现有的林地、林木折股分配给集体经济组织成员均等持有，收益按股分配。

农户在本集体经济组织所有但未承包到户的集体林地种植的林木，由该农户与集体经济组织协商林木处置办法，林木处置后，林地使用权收归集体，并按照本条前款的规定落实经营主体。

集体经济组织统一经营或者通过流转获得的收益，应用于本集体经济组织内部成员分配或公益事业，其中70％以上应当分配给本集体经济组织各成员。分配方案应经村民会议

三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。

4、谁种谁有政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》 第六条规定，在荒山、荒沟、荒丘、荒滩种植的林木，坚持“谁造谁有，可以继承，可以作价转让，林木依法采伐，产品自主处理”的政策。集体经济组织未与农户签订承包合同的，应补签承包合同，确定林木所有权和林地使用权。第十七条规定，集体经济组织成员在本经济组织所有且未承包到户的集体林地上种植的林木，由林木所有人与集体经济组织协商林木处置办法，林地使用权收归集体，落实经营主体后登记发证。

5、林地流转政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第七条 承规定，承包方可以在一定期限内将全部或者部分林地使用权通过转包、出租等方式流转给第三方，发包方与承包方的承包关系不变。流转期限不得超过剩余的承包期限。

承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分林地使用权转让给其他从事林业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该林地上的承包关系即行终止。已经实行流转的集体林地，符合法律规定、流转合同规范的，要予以维护；流转合同不规范的，要予以规范；不符合法律规定的，要依法纠正。

第四篇：对集体林权制度改革的思考

对集体林权制度改革的思考

中央林业工作会议于2010年6月22号到23号在北京举行。这次会议是新中

国成立60年来中央召开的首次林业工作会议，会议系统研究新形势下林业改革发展的机遇，全面部署推进集体林权制度改革工作，推动我国林业又好又快发展。集体林权制度改革，是全面贯彻党的十七届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想，实践科学发展观的具体体现；是解决“三农”特别是林业发展滞后问题的一项举措；是以解决农民得实惠为根本要求，依法还山于民、还权于民、还利于民、依法保障农民权益，进一步解决和发展生产力；是农村重要生产资料再分配、内部利益再分配的重大改革。

一、集体林权的基本问题

（一）集体林权的概念

按照我国现行法律的规定，集体林权是指集体组织对本单位的森林资源所享有的占有权、使用权、收益权和处分权。集体林权是一个集合概念，通常理解为是由森林、林木、林地所有权组合而成的权利，其中林地所有权归劳动群众共同享有，而林地使用权可与林地所有权相分离，在集体林承包经营中，经营者行使的是集体林地的使用权，所有权性质不变。这种统分结合的双层经营体制，相对于以往高度统一的集体所有、集体经营而言，有一定的优越性，在充分保证林地使用权长期稳定的前提下，可以有效解决集体林经营中的责权利相统一问题。

（二）我国对集体林权改革制度的探索

新中国成立以来，我国集体林权制度一直处于探索之中，历经分林到户、山林入社、山林集体所有统一经营、林业“三定”（划定自留山、确定责任山、稳定山林权）四次变革。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出，严重制约了农民发展林业的积极性，严重制约了林业生产力的发展。

2003年以来，福建、江西、辽宁、浙江等省率先开展新一轮集体林权制度改革，将“七分山”承包到农户，实现“耕者有其山”。党中央、国务院对集体林权制度改革高度重视，2003年6月25日中共中央、国务院颁布《关于加快林业发展的决定》，林改真正跨入了以建立家庭承包经营制为主的产权改革新阶段。2006年以来，中央领导同志深入福建、江西、辽宁、云南等地区考察指导，多次对集体林权制度改革作出重要指示。党的十七大、十七届三中全会、国家“十一五”规划，以及近几年的两会、中央经济工作会议、中央农村工作会议，都对集体林改作出了部署。

2008年6月8日，中共中央、国务院颁布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，决定用5年时间，在全国基本完成集体林权制度改革。《意见》提出，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位，承包期为70年，期满可以继续承包。

2009年6月22—23日我国召开了建国以来的首次全国林业工作会议，全面部署推进集体林权制度改革工作。会议强调，集体林权制度改革是农村经营制度的又一重大变革。全面推进集体林权制度改革，必须确保实现资源增长和农民增收两大基本目标，建立以家庭承包经营为基础的现代林业产权制度和支持林业发展的公共财政制度两项根本制度，坚持尊重农民意愿和依法办事两大重要原则，抓住勘界发证和落实责任两个关键环节，处理好改革与稳定、放活与管理两个重要关系，切实保证改革沿着正确的方向推进。

二、集体林权制度改革取得的成绩

截至目前，福建、江西、辽宁等省基本完成明晰产权、承包到户的主体改革,正在推进配套改革。例如，自林改以来，江西省每年完成人工造林320万亩以上，2008年全省农民人均来自林业的收入达720元，是林改以前的3倍。云南、安徽、河北、湖北4省主体改革全面推开。湖南、河南、贵州、海南等8省市正在总结试点经验,今年将全面推开。湖南怀化作为全省唯一一个进行林改试点的地级市，已为怀化林农带来了真正的实惠。

与改革前比较，林区农民从林业中获得的人均纯收入由490元增加到550元，增长12.3%。集体林权制度改革已成为当地农村经济发展的潜力所在。其他省区也在积极开展试点、深入调研,进行前期准备。全国承包到户的林地约6.6亿亩,占集体林业用地的27.5%。全国集体林地有25亿多亩，占全国林地面积的58％，主要分布在山区。林权改革制度实施之前，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题，制约了农民发展林业的积极性以及林区农民增收的潜力。林改为首批基本完成主体改革省份的农民带来了明显的增收致富效用。浙江省安吉县林业总产值达105.1亿元,农民人均收入9196元,其中6078元来自林业。

集体林权制度改革有效盘活了林区资源,促进了各种生产要素向林业流动。福建省林业全年吸纳社会资金80多亿元,累计获得林权抵押贷款42亿元;浙江省今后5年可从农发行获得林业贷款50亿元;江西省正在开展森林火灾保险试点；辽宁省山地经济日趋活跃。

三、集体林权制度改革存在的问题

（一）山林权属的争议

勘界发证、明晰所有权(具体指林地使用权和林木所有权)是林改的首要任务,而山林权属界址不清、争议多则是各地普遍存在的现象。据调查农户反映,当年“三定”时期发放林权证时,没有进行实地勘察边界,而是由个人自主填写。有为了减少税费而故意少填的,也有为了抢占资源而夸大面积的。由于林木(包括竹林)的经济价值显著,争抢山林的纠纷时有发生,大大增加了确权发证的难度,严重制约和影响了发证的进度。对于集体林的可持续发展而言，更严重的问题是权利主体缺位的同时责任主体也缺位。主体虚置在很大程度上使集体林权丧失了排他胜，产权的约束与激励功能无从发挥，“公地的悲剧”有愈演愈烈之势，客观上表现为集体林管理难度不断加大。

（二）补偿过低，生态公益林管护形势严峻

林改之后，原本属于集体所有的山场变成了一个明确的经营主体所有(承包期限为30年到70年不等)这就意味着改革前可能免费用木材的农民需要以市场价去购买,或者盗砍、盗伐及破坏生态公益林。从全国范围来看,我国当前对森林生态效益的补偿标准有着标准过低与过于单一化两大特点,中央给予的补偿标准5元/亩,地方根据财政能力再给予一定的配套补偿，目前补偿标准最高是广东省，达到12元/亩(2008年为10元/亩,年均增长2元/亩)。在江西省,只有最基本的5元/亩补偿金,扣除种苗费后直接发到农民手中的只有315元/亩。生态公益林的划分及其与商品用材林之间显著的经济收益差别,客观上形成林改群众之间资源分配的不公，是导致山林纠纷的重要因素之一。

（三）林业投融资不健全，集体林权改革遭遇资金瓶颈

林业投融资改革作为农村金融改革的重要组成部分，自去年10月份正式推出后一直备受各界关注。林改后，随着广大林农生产积极性的提高，资金不足问题突出，林农对资金的需求十分迫切，根据调查和初步测算，目前，资金缺口有2000亿元左右。现行林权抵押贷款并未满足广大林农需求。由于林农缺乏有效的抵押物，贷款难成了制约林业经济发展的瓶颈。林业生产经营面临的巨大自然灾害风险，也是林农和林业生产经营者难以获取贷款等融资支持的一个重要原因。

（四）集体林地流转存在隐患

集体林权改革的目的之一是“建立林权流转平台,农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。因此,推进林地使用权和林木所有权的合理流转,是盘活林地和林木资产的重要途径。林改之后我国的林地和林木的流转交易日趋活跃,一定程度上激活了林业生产要素。但是，由于林权流转的复杂性,涉及到山林的评估、林权贷款等后续问题,其中还夹杂着基层管理组织的寻租行为，潜在而深远地影响着林权改革绩效的正常发挥。调查发现,资金缺少、信息不对称使得大多数农民被排斥在山场竞标拍卖、规模经营、资本信贷等活动以外,林地向部分外来经济实体集中的趋势日益增强。

（五）林业管理服务体制有待进一步完善

林改后，林业发展活力迅速迸发，使得现有的部分林业法律法规已经无法适应林业生产力发展的要求，需要修改和完善。林改后，林业建设呈现出林权结构分散化、经营主体多元化、经营形式多样化的特征，林业生产建设的组织管理难度明显加大，任务明显加重。而目前的林业管理服务体制还一定程度上存在着能划分不够明晰、管理不够科学、资金渠道不够顺畅等现状，如何根据形势变化，大力加强各级林业主管部门及其工作、服务体系建设，也成为一个必须高度重视的紧迫问题。

四、完善集体林权制度

（一）明晰所有权的多元化运作

随着林地和林木资源的增值,林业资产监督管理的成本高、林业经营回收期长等特点使得林权经营者的经营风险将因人为因素而进一步加大，这样不仅危及林权经营者的权益，也可能进一步威胁到林改后的整个产权制度安排，甚至直接阻碍林业的可持续发展。对于地方政府尤其县级和乡镇一级政府来说，处理山林纠纷耗费了大量的行政成本，也影响了其他工作的开展。鉴于江西、福建等省林改的主体阶段已经基本完成，可通过将剩余山场留作村集体经济组织的资产的方式妥善处理剩余山场的分配，为本村村民和公益事业提供整体福利和保障。其他地区可在勘清界址的基础上，采取“先分后联”、山林入股的模式,以收益权的合理均分调平所有权区划的差异。

（二）全面落实生态公益林补偿制度

针对生态公益林补偿标准过低的现状,可通过提高政府财政补偿、建立受益者补偿与合理经营利用自我补偿(如林下养殖、生态旅游等)三种方式实现。通过实施合理的生态公益林补偿标准,弥补农民的经济损失,促进生态公益林可持续经营。

应该在提高公益林管护补助标准的同时，全面落实公益林补偿制度,并对公益林的经营、管理与合理利用制定出明确的、可操作性强的政策,以实现生态效益和经济效益的“双赢”。探索生态公益林保护补偿机制。按照“分类经营、分区施策”的原则，加强生态公益林保护和管理，借助法律和行政手段，将生态价值高的天然阔叶商品林，调整划入生态公益林，严格加以保护。

（三）推进林业投融资改革，筹集林业发展资金

为推进林业投融资体系建设，完善集体林权制度改革，应建立金融服务平台、创新金融产品、强化国家政策扶持来完善林业投融资体系建立金融服务平台，可从三个方面来实现：一是完善农村金融服务机制，包括探索多元化林业金融发展道路，建立林农信用体系，建立乡村信贷协管员制度以及强化政府引导和服务。二是完善银林合作机制，一方面，林业部门要主动跟金融部门沟通、联系，建立长期合作机制；另一方面，金融监管部门应尽快出台关于小额林权抵押贷款的管理办法，规范贷款程序，简化小额林权抵押贷款的申请和操作手续，降低金融交易成本。三是完善风险防范机制，通过成立收储中心，建立担保体系，开展政策性森林保险，扩大森林保险的覆盖面，充分发挥保险在风险防范和风险补偿中的重要作用。

（四）加快建立规范有序的集体林权流转机制

第一，加大立法，规范流转。针对林改后林地规模可能偏小、地理位置相对分散的实际情况，目前亟需出台相应的有关森林资源流转的法律法规，促进林地流转市场的良性发育。

第二，建立林地林木市场机制。建立区域性林业产权交易中心，实现跨区域性的森林资源交易。同时，组建森林资源评估机构，着力解决好森林资源评估资质问题。

第三，加强林地流转服务。健全与完善林业科技、信息服务，培育林地流转中介组织，提高林地流转效益，进一步释放集体林权制度改革的作用。

（五）构建林业管理服务新体制

一是加强能力建设。根据现代林业发展的要求，对林业部门的主要职责进行重新界定，整合林业力量，提高队伍素质，构建优质服务、科学管理、严格执

法的林业管理新体制，为政府提供林业公共服务奠定基础，基本形成与林业“三防”体系相适应的林业行政能力。

二是规范权力运行。进一步梳理林业行政权力实施依据、规范行政权力运行程序、细化林业行政处罚自由裁量标准、完善权力运行流程图，做到林业行

政权力运行规范、公开、便民。

三是理顺经费渠道。探索建立工业反哺林业的投入制度，逐步降低育林基金征收比例，规范育林基金使用管理，保证基金专项用于造林育林护林。同时，将林业行政、事业单位人员经费和公用经费按照当地同类单位支出水平核定，并全部纳入财政预算安排。减收的资金争取中央财政转移支付，不足部分由省财政转移支付。

四是提高服务水平。重点实施“四化”工程：推进植树造林良种化，确保2010年主要造林树种基本实行良种化；推进营林作业机械化；推进森林经营示范标准化，重点建设用材林培育、生态公益林经营、科学试验、生物能源林等标准基地，为林农提供样榜示范；推进管理服务信息化。对

第五篇：集体林权制度改革状况调研思考

集体林权制度改革是农村耕地家庭承包经营制度的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善。我县作为全区集体林权制度改革试点县，为了扎实推进林改工作，必须认真分析当前林业实情，借鉴全国其他省区林改的成功经验，抄捷径全力把林改工作赶上去，为全区林改工作的全面开展提供经验。

一、我县林业基本现状

**县地处毛乌素沙

漠西南缘，属鄂尔多斯台地向黄土高原过渡地带。境内气候干燥，降水稀少，蒸发强烈，风大沙多。全县总面积8661.3平方公里，辖4乡4镇，总人口16.5万人。是一个以牧业为主，农、林、牧相结合的半农半牧地区。现有林地面积434万亩，其中国有林地64万亩，集体林面积236万亩（占全县林地面积的54%）。以柠条为主的沙生灌木林227万亩，占集体林面积的96%；乔木林8.5万亩，占4%。经过多年的治理，初步实现了“人进沙退”的历史性逆转，生态环境步入良性循环。但是，全县林业发展总体上仍处于“大资源、高消耗、低效益、穷林农”的状况，林业产业化水平低，造林难、护林难、防火难、科技兴林难、林农增收难的现象普遍存在，特别是占林地总面积54%的集体林权属不清、权责不明，林农利益得不到完全体现，深化集体林权制度改革势在必行。

目前有待调整承包发证的集体公益林地（部分被划为草原承包面积）236万亩。今年，我们把花马池镇柳杨堡行政村确定为全县集体林权制度改革试点村，该村现有林地总面积约11万亩，其中需要进行林权改革“分山到户”的集体林地10.1万亩。由于这次农村集体林权改革触及到林地制度的深层体制问题,因而它具有类似当年农村联产承包责任制的重大历史意义,是继土地联产承包责任制、草原承包后农村的“第三次革命”。

二、我县当前林权制度改革存在的问题

一是生态公益林享受补偿面积小。全县现有需要参加集体林改的林地有236万亩。目前已列入公益林补偿范围的面积共有17.8万亩，尚有218.2万亩没有列入到公益林补偿范围内，机制还不完善，不能充分调动群众的积极性，不利于公益林的建设。

二是全县236万亩集体公益林，其中以柠条为主的沙生灌木林227万亩，占集体林面积的96%。近年来，以灌木为主的集体公益林基本没有产出，加之干旱少雨，牲畜缺草短料，管护难度增大，农民对林改积极性不高。

三是林改配套改革经费不足，机制不健全。

四是由于林地与草原承包之间没有实行严格的划分，林地权属不清，权能无法保障，拥有林权的人无法从中获得林业经济价值。

二、深入开展林权制度改革的对策和建议

林权制度改革的意义十分重大，且已经远远超出了林业自身的范畴，发展成为一场关乎农村经济社会发展全局的综合改革，对于林权制度改革中遇到的问题，我们应引起高度重视，采取措施认真加以解决。在做好常规林权制度改革工作的前提下，借鉴外县区在林权制度改革经验的基础上，结合我县当前林权制度改革实际，提出以下几点建议仅供参考。

（一）依法行政，切实保障林地所有权、经营权、收益权

在坚持森林分类经营、管好生态公益林的基础上，把改革的范围限定为林木所有权和林地使用权尚未明晰的集体林。坚持林地集体所有，把林木所有权和林地使用权捆绑起来，在原草原承包的基础上固定到户或联户，实行分户或联户经营，使林农既拥有林木所有权和林地使用权，又拥有山林经营权、收益权。也可以将集体林折股量化到人，由集体统一发包给有经营意愿的农户，或对外租赁经营，所得收益按股份分配，实现全体村民对集体林木和林地的收益权

（二）加大力度，依法调解和处理林地纠纷

在林改工作中，要保持农村的稳定，保护林木资源，认真处理好改革与稳定的关系，确保林改工作健康有序开展。为此，必须把解决林地纠纷作为改革的一项重要任务，及时组织力量做好调处工作。林业部门要加大林业执法人员的培训力度，切实提高对林地纠纷调处的业务工作能力和法律政策水平。按照分级管辖、分级负责的原则，村级纠纷由乡镇政府负责处理，乡镇级纠纷由县政府负责处理，形成一级抓一级、层层抓落实的氛围，把纠纷和问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态，做到在稳定中推进改革，在改革中促进稳定，确保林区安定稳定。要严格执行“三禁”要求，即：凡有争议的林地在纠纷调处前不得确权发证、禁止流转，禁止下达采伐指标；要本着尊重历史、尊重事实、依照法规、调解解决的原则，通过协商调解或政府裁决调处各种边界争议和林地权属纠纷。对确实存在权属争议的林地，应查明原因，核实争议范围、面积，组织力量妥善处理，要广泛征求当事人的意见，多做双方的思想工作，组织争议双方权利人充分协商，逐步加以解决，经双方现场确定界限权属，签定边界协议书后方予登记，协商不成的，暂不登记。要保持承包