行政公益诉讼中的两大认识误区

第一篇：行政公益诉讼中的两大认识误区

近年来，伴随着一系列具有轰动效应的公益诉讼案件的发生，我国行政法学界掀起了行政公益诉讼研究的热潮。学界同仁几乎倾其全力论证中国行政公益诉讼制度建立的必要性、可行性与紧迫性，增设行政公益诉讼的具体条款也写入了《行政诉讼法（修改建议稿）》中。“行政公益诉讼”这一中国行政法学者所“独创”的概念，短短几年时间就取得了话语霸权地位。然而，深入考察当下行政公益诉讼的理论与实践，不难发现其中存在大量认识上的误区，亟需从理论上予以澄清。限于篇幅，笔者拟就“行政公益诉讼是国外通例”及“检察机关最适宜作为原告提起行政公益诉讼”等两个具有广泛影响的学术观点进行剖析，试图通过揭示这些认识上的误区促进行政公益诉讼问题的研究健康发展。

误区之一：行政公益诉讼是国外通例

在当下有关中国行政公益诉讼制度建构理由的论述中，一种十分流行的叙事格式是：域外各法治发达国家均已建立了行政公益诉讼制度，其先进经验证明了中国建立行政公益诉讼的可行性。其实，深入考察西方法治发达国家在行政诉讼客观化过程中所建立的相关诉讼制度，不难发现，“行政公益诉讼是国外通例”是一个典型的伪命题，其间反映了我国学者对西

方国家有关制度的误解甚至曲解。

第一，德国的公益代表人制度与所谓的行政公益诉讼是两种截然不同的法律制度。德国的公益代表人——无论是设在联邦行政法院的检察官还是设在高等行政法院及地方行政法院的公益代表人——只能参与诉讼，却不能提起诉讼。他们的任务在于维护“公益”，且所代表的只能是州或州的行政机关这一层级以上的公共利益。到目前为止，德国仅有巴登——符腾堡州、拜恩州等七个州运用授权设立了公益代表人。至于乡镇及其他实体利益的代表，则尚未引起重视。[1]可见，德国的公益代表人制度仅具有形式意义，并不是普遍适用的制度。根据我国台湾学者蔡志方先生的考证，德国公益代表人的职责主要包括四项：协助法院适用法律，确定与具体化法律、提供学术情报、协助斟酌法律之精神、辅助法官、弥补法院经验之不足、担保法院办案之不疏忽；在诉讼程序中代表大众，即代表沉默之多数，从法律秩序之维护，以保护大众之法律利益；减轻法院负担，协助法院迅速审理案件，避免因思虑不周致浪费程序；对机关提供各项法律情报与咨询意见。[2]从实际担负的职责上看，这一制度与国内学者所言的为了维护公共利益而向法院提起行政诉讼的所谓的行政公益诉讼制度大

相径庭。

第二，法国的越权之诉并不是简单地为了维护公共利益而提起的行政诉讼。尽管“越权之诉的主要目的在于保证行政行为的合法性，是行政法治原则的重要保障，是对事不对人的客观诉讼”，但是，越权之诉在当代越来越具有主观因素，因为申诉人必须在利益受到损害时才能提起越权之诉，越权之诉同样具有保护申诉人利益的作用。而且，从申诉人提起越权之诉要求撤销行政决定的利益来看，既包括集体利益和公共利益，也包括个人利益。[4]就后者而言，实际上是一个纯粹的个人为了私益而提起的行政诉讼；就前者而言，实际上是一种类似于“集团诉讼”及“机关诉讼”的诉讼形态。

第三，日本的民众诉讼与机关诉讼仅仅是一种立法政策选择的结果。根据日本现行《行政诉讼法》第42条的规定，只有“法律上有特别规定”的情况下，方能提起民众诉讼及机关诉讼。作为民众诉讼典型形式的住民诉讼实际上是一种融主观诉讼与客观诉讼于一体的新型行政诉讼形式。而机关诉讼的目的在于解决“国家或公共团体机关相互间的职权纷争”，本质上属于行政权内部的纠葛，并无多少公共利益的成分。正如有的学者所言：“这些诉讼并不当然地归属于法院管辖，只是从政策角度分析，由司法权来解决更为合理、更为妥当时，在有法律予以承认的范围内，才例外地允许提起诉讼。”[5]

误区之二：检察机关最适宜作为原告提起行政公益诉讼

在有关行政公益诉讼启动问题的讨论中，检察机关有权代表公共利益提起行政诉讼的主张得到了最为广泛的认可。[8]支持者的理由大致包括：我国公民素质、法制意识均难以适应行政公益诉讼的要求，赋予公民个人提起行政公益诉讼的原告资格可能造成滥诉；我国大量的社会团体程度不同地具有官方背景，难以独立地代表社会公共利益；提起行政公益诉讼是检察机关作为法律监督机关的题中应有之意；各国均从立法上授予检察机关行政诉讼领域的公诉权，检察机关提起行政公益诉讼业已成为世界性规律；等等。[9]实际上，在现行政治体制之下，人民检察院是最不适宜提起行政公益诉讼的主体，检察机关介入行政公益诉讼面临着诸多理论及现实上的障碍，具体理由如下：

第一，中西检察体制殊异，域外的经验无法在中国简单复制。在三权分立思想的指引下，西方各国通过设立议会、政府和法院分别执掌立法、行政与司法大权，检察机关在国家权力系统中并不具有独立地位，绝大部分只是作为行政职权的组成部分或附设于法院，或与行政机关合而为一。行政权正是通过检察机关来监督和制约司法审判权，因而检察机关从来都是政府的代表，是公共利益的维护者。就其法律地位而言，检察院作为政府的一个部门行使起诉权正是政府诉权的体现。我国的检察体制是参照前苏联模式建立起来的。按照一切权力属于人民的原则，我国的检察机关与行政机关之间并无隶属关系，它由人民代表大会产生并对其负责。因此，在“一府两院”的体制之下，检察机关与行政机关之间是相互独立的。正是由于检察体制的根本不同，西方国家检察机关代表政府提起公益诉讼的做法在我国难以推行。

第二，检察机关提起行政公益诉讼必然导致自身的角色冲突。在我国，当检察机关提起行政公益诉讼时，就同时取得了原告及法律监督者的双重身份。这种双重角色决定了检察机关在行政公益诉讼案件中将要承担起起诉和法律监督两种截然不同的诉讼职能，这在行政诉讼的运作中是无论如何不能圆通的。一方面，作为法律监督者，检察机关应当具有中立性、超然性，独立于法院和当事人之外对行政诉讼进行客观公正的监督；另一方面，作为趋利避害的个体，检察机关绝不希望自己的起诉遭致失败，会不遗余力地动用各种手段证明其主张以求得法院的认同，因而难以维持其超然、中立的角色。在双方诉讼地位悬殊的情况下，行政机关就难以相信法院裁判的公正性。因此，被告提起上诉或申诉的可能性将随之增加，其结果不仅加重了法院的负担，也影响了行政机关的效率和权威。反之，当检察机关败诉时，则又因其同时拥有上诉权和抗诉权，极易使案件无休止地继续审理下去，直至取得对其有利的判决。

第三，检察机关提起行政公益诉讼逾越了行政诉讼检察监督的应有边界。任何国家权力的行使都有其法定边界，行政诉讼中的检察监督权亦不例外。现行行政诉讼法在总则中原则性地规定了检察机关有权对行政诉讼实行法律监督，但这并不意味着检察机关可以无所不在、无所不能。检察机关在对行政诉讼实施法律监督时必须认真处理好与审判机关和诉讼当事人的关系，即检察监督不能干预审判权和当事人诉讼权利的正当行使。一般来说，法律监督是一种单向的、具有某种潜在强制力的行为，监督者往往站在一种比较超脱的立场上对被监督者的违法行为进行监察督促。检察机关提起行政公益诉讼不仅会造成检察监督权的膨胀，进而破坏既有的国家权力配置格局，而且还会对法院产生无形的压力，最终导致司法判决公正性的缺失。如果片面赋予检察机关享有提起行政公益诉讼的权力，行政审判的独立性将被部分消解，民众对诉讼公正和司法权威的信心也将随之动摇。

由此可见，只要检察权的法律属性不变，因检察机关提起行政公益诉讼而引发的检察权与审判权、行政权之间的矛盾就不可能得到缓解。为此，在我国宪法对检察权性质进行重新定位之前，检察机关提起行政公益诉讼应当慎行。

[1] 参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第53页。

[2] 参见[台]蔡志方：《行政救济与行政法学》

（三），学林文化事业有限公司1998年

版，第553页以下。

[4] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第669、676页。

[5] 杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第726页。

[8] 在2005年8月30日由最高人民检察院召开的“民事行政诉讼中检察权配置问题”研讨会上，与会的20多位资深法学专家一致认为：检察机关介入公益诉讼是法治社会的需要，应当尽快通过修改民事诉讼法和行政诉讼法，确立检察机关介入公益诉讼的法律地位。参见陈卉：《检察机关介入公益诉讼：必要且可行》，载《检察日报》2005年9月9日。

[9] 关于检察机关提起行政公益诉讼的理由，可参见陈丽玲等：《检察机关提起行政公益诉讼之探讨——从现实和法理的角度考察》，《行政法学研究》2005年第3期。

第二篇：检察机关在行政公益诉讼中的角色定位

检察机关在行政公益诉讼中的角色定位

张 猛

（山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266510）

学号：2012021657

摘 要：近年来随着我国对外开放和经济政治生活的日益复杂多变，相关配套措施和经济体制改革转型，带来了许多不规范不合理的行为和现象，诸如垄断、不正当竞争、侵犯消费者权益、价格违法、乱开发土地、政府违法审批招标公共工程等扰乱社会经济秩序案件，因政府为追求业绩而不考虑当地环境大量引进高污染、高消耗企业忽视对环境污染的治理导致的环境污染案件以及伴随着工业化、城市化、现代化进程和人口的大量增加而导致的环境负担加重和过度利用开发自然资源违法我国对自然资源保护的案件在近几年十分突出。能不能存在一个组织，它象征着国家的正义，用国家的力量去惩处这些危害成为公共利益的保护者，为公共利益撑起了一个保护罩。作为法律监督者拥有国家权力的检察机关就承载了我们的期望。我国1990年《行政诉讼法》虽明确规定了检察机关有权对行政诉讼进行法律监督，但长期以来由于其程序规定的原则性和制度保障的滞后性，使检察机关提起行政公益诉讼的工作一直未予启动。因此为什么选择检察机关成为行政公益诉讼的启动主体，作为我国法律监督机关的检察机关又该在行政公益诉讼中扮演何种角色，如何行使它手中的权力保护公共利益就成为我们研究的问题。关键词：行政公益诉讼；外国检察机关；角色定位；建立与完善诉讼制度

一、行政公益诉讼的概述

（一）行政公益诉讼概念 在外国有“public interest litigation”的说法，这就是我们所提到的公益诉讼。现在大部分学者把公益诉讼划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，现在我们主要论述行政公益诉讼。关于行政公益诉讼的概念，我国的各位学者都形成了自己的理论，在法律上并没有形成统一的概念。有的学者认为，我们现在所说的行政公益诉讼就是指公民、法人和其他组织在发现有侵害社会公共利益的情况，并且这种侵害公共利益的行为是由行政机关及其工作人员的行为造成的话，可以

1以自己的名义向法院提起诉讼来保护公共利益；有一部分学者则坚持行政公益诉讼就是只要是在行政主体的作为或不作为的行为造成了公共利益的损害，而不是侵害私人利益有特定的关系人的情况下，任何人都可以提起诉讼来维护社会公共利益。有的学者则认为行政公益诉讼是由法律规定的特定的当事人为维护公共利益而提起的行政诉讼。有的学者认为行政公益诉讼是一种新型的诉讼制度，是指无利害关系人在发现有行政机关及其工作人员的行为违法并且侵害了社会的公共利益时，可以向法院提起诉讼要求法院维护公共利益的资格。

（二）外国检察机关提起行政公益诉讼的考察

行政公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，虽然各国对此的称呼各不相同，但是在国外已发展的十分成熟。大陆法系的国家在检察机关参与诉讼制度这一方面表现较为突出，历史上最早规定检察机关提起行政公益诉讼的是德国巴伐利亚这个邦。巴伐利亚邦在其行政法院中设立了检察官这一职位，专门负责对行政机关的违法行为提起行政诉讼。就像德国《联邦行政法院法》规定的“联邦最高检察官、州和地方公共利益代表人，参加联邦最高等行政法院，州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼，他们是行政诉讼中的法定代表人。”2由此可见德国是十分重视保护公共利益，设立了公益代表人诉讼制度是德国行政公益诉讼的一大特色。美国在这方面与英国存在着许多相似的地方，在美国行政公益诉讼制度被称为“私人检察总长制度”。根据美国法律的规定，美国的国会通过制定法律授予公民或其他团体针对行政机关及其工作人员违法的作为或不作为侵害公共利益的行为有提起诉讼的权利。联邦最高法院的法官勃瑞威尔曾经说过，“无论何时，只要是被指控的行为涉及到整个合众国的国家利益，涉及宪法规定的国家事务的核心内容，涉及到国家保护全体公民平等的权利义务时，联邦和州的检察总长都有提起公益诉讼的权力”，这当然包括了提起行政公益诉讼的权利力。这就表明了美国联邦的检察总长可以从维护国家利益和公共利益的角度出发，介入到行政公益诉讼中去，除此之外，美国的其他法律也赋予了检察机关提起行政公益诉讼的权力。

通过对国外各国行政诉讼制度的考察，我们可以发现检察机关在行政公益诉讼中发挥着重要的作用，检察机关作为提起行政公益诉讼的主体之一为维护公共利益而提起行政公益诉讼的活动已经越来越广泛。像是英美这些主张个人至上，推崇私人利益大于一切的国家，现在随着社会政治经济生活各个方面的日益复杂，也开始注重对公共利益的保护逐渐由个人本位转变为社会本位，国家权力也越来越多的开始干预私人领域。检察机关作为国家利益和社会秩序的代表也开始进入私人领域，当出现侵害国家利益和公共利益的时候，为维护社会公共秩序而提起公益诉讼。正如俄国的法学家穆拉耶夫所说的“检察机关，•这些公职人员的使命，按职务来说，主要是使他们在司法方面成为法律的监督者，公共利益和政府机关的代表”。

二、检察机关在我国行政公益诉讼中角色定位的探究

(一)我国行政公益诉讼启动的适格主体

建立和完善行政公益诉讼制度以维护社会公共利益已经成为学者的共同呼声，从我国行政法的发展过程中可以得出，行政公益诉讼的启动主体逐渐从受害人提起诉讼发展到有利害关系的人提起诉讼再到现在的民众诉讼，行政公益诉讼的启动主体范围在不断的扩大，对行政机关及其工作人员的行为的审查也愈加频繁。根据法学界目前的做法是将行政公益诉讼的启动主体归结为三类：公民、社会团体和国家检察机关。3普通的民众若是作为行政公益诉讼的启动主体可以在最广的范围内发现侵害公共利益的行政行为，及时提起行政公益诉讼以更好的保护公共利益的实现。但是我们不能忽视的是由公民提起行政公益诉讼的最大缺陷是公民的负担过重，比如因提起行政公益诉讼而产生的诉讼费用问题，因“民告官”所要承受的压力等等这些问题都给普通的公民造成了沉重的负担，打击了公民提起行政公益诉讼的积极性。而社会团体作为行政公益诉讼的启动主体不光具有了公民提起行政公益诉讼的优点外，同时具有作为一个团体组织而与行政机关相抗衡的力量，费用问题和力量不平衡问题就得到了解决，但是社会团体作为公益诉讼的启动主体也并不是完美的，社会团体作为一个整体是在其成员某一方面利益一致的情况下才得以成立的，是以维护自己成员的集体利益为存在的前提若是对某一案件一部分成员获益，而另一部分成员不获益或者与其成员的利益直接无关的时候，在社会团体内部就会产生很大的分歧，这是社会团体就很难协调其成员的利益很难克服来自成员的压力提起公益诉讼了。所以社会团体在提起行政公益诉讼的范围就会缩小，仅仅局限在与该社会团体或其成员有利害关系的公益案件了，而对于剩下的绝大部分不在社会团体利益范围内但侵害了国家和社会公共利益的行为就不能制止，合法权益就得不到保障了。检察机关作为国家利益和社会利益以及法律秩序的维护者，在公共利益遭受侵害的时候，应有维护公共利益的义务。在有公共利益遭受侵害时，在公民和社会团体都没有提起公益诉讼来保护公共利益的情况下，检察机关提起是必要的。作为国家机关，检察机关可以以这一特殊的身份与侵害公共利益的行政机关相抗衡，同时检察机关不存在克服内部成员利益分歧的情况，因此由检察机关提起行政公益诉讼有着公民和社会团体所不具有的优势。

(二)检察机关在我国提起行政公益诉讼的可行性研究

在我国目前的行政诉讼法制度中检察机关作为国家的法律监督机关的法律监督职能没有的到真正的发挥，因此从更有利于维护公共利益的角度出发，应该确立检察机关作为行政公益诉讼的重要启动主体的地位。

（1）检察机关作为行政公益诉讼的启动主体有利于更好的利用司法资源 检察机关作为国家机关以国家力量为后盾，可以与行政机关保持一种表面的力量平衡，比较容易获得第一手的信息掌握案件的线索，公民、法人和其他组织出于对检察机关的信任就自己所知道的案件情况会积极的向检察机关举报、控告和反应。这样检察机关就能快速的了解案情，介入到案件中。根据法律的规定检察机关本身就承担着一定的诉讼职能，所以对于诉讼中的调查取证，派员参加诉讼以及诉讼程序方面的问题检察机关是非常熟悉的，在调查的专业设备和熟悉的专业人员方面存在着很大的优势。就当前所发生的各种侵害国家和公共利益的案件的考察，不难发现这一系列的案件都存在着案情复杂、情节严重、社会的影响广泛，非一个人一个组织就可以解决的，所以由检察机关担任行政公益诉讼的启动主体可以减少这一方面的诉讼成本，提高诉讼效率。4（2）检察机关提起行政公益诉讼体现了正义和公平的价值要求

正义和公平是每部法律的价值追求，当然也是行政诉讼法的价值要求。根据无救济就无权利的理念，要求若要权利得到切实的行使，就必须要规定和完善对这项权利的救济制度，使权利人在权利遭受损害时可以投状有门，遭受的损失可以得到补偿。在这一点上，公共利益是缺乏的，目前我国存在的国有资产的流失、环境和自然资源的破坏和污染正陷入利益得不到救济的困境中。这些关系到国家利益、社会利益的案件就是因为启动主体不明确而一直在受损害的环境中挣扎。检察机关作为公平和正义的化身，有义务去保护国家和社会公共利益。尽快建立检察机关启动行政公益诉讼的一整套制度，可以使正在遭受危害的公共利益的行为得到制止，使受到危险的可能的公共利益提起得到保护。

(三)检察机关提起行政公益诉讼的制度安排的设想（1）检察机关在行政公益诉讼中的身份定位

检察机关其实自身有许多身份，在刑事诉讼中，检察机关担任着公诉人的地位；在法律监督过程中，它又担任着监督者的身份。而在行政公益诉讼中，检察机关又该以什么样的身份进入行政公益诉讼中，是以公共利益代表人的身份、公诉人、监督者还是原告。在行政公益诉讼中检察机关若是可以以原告的身份参加到行政公益诉讼中，享有原告人的身份和地位，行使原告人在诉讼中的权利，履行其义务，是更能发挥检察机关的职能，更好的保护公共利益的。公诉人的身份只适用于检察机关参加刑事诉讼，而若是单纯的使用公共利益代表人亦或是监督者的角色是，无论是哪一个，都只会是检察机关在行政公益诉讼中的权利缩小，不利于检察机关提起行政公益诉讼的积极性和主观能动性的发挥，当然也就使维

5护公共利益的效果减半，而且在实践中也是不易操作的。因此，检察机关以原告人的身份进入行政公益诉讼是最佳的选择。（2）检察机关提起行政公益诉讼的方式

在我看来在面临公共利益遭受侵害的情况下，检察机关在启动行政公益诉讼时可以有两种选择：一种是依职权，一种是依申请。依申请提起是指当公民、社会团体发现有公共利益遭到侵害的情况下，可以向检察机关提起申请，要求检察机关提起行政公益诉讼来维护公共利益，这样既可以避免因提起行政公益诉讼而给公民造成的负担和压力，同时又可以发挥公民在提起行政公益诉讼中的优势，在更广范围内快速及时的发现侵害公益的行为，方便更好的维护公共利益；而依职权提起是指检察机关可以不用等待公民和社会团体的申请，在发现有侵害公共利益的违法行为时，主动依照职权提起行政公益诉讼来保护公共利益。其实随着经济的快速发展，社会生活的日益复杂，在实践中发生的侵害公益的案件大部分时候是非常复杂的，而且产生的后果比较严重，社会影响也比较恶劣，关于这一类案件若是单纯由公民和社会团体提起是很难能够得到实际效果的，社会利益也很难得到切实的维护，同时把社会的整体利益维护压在个体或是一个团体上也是不公平的，所以对于这种重大的疑难的案件，我们应该强制性的规定检察机关必须依据职权提起行政公益诉讼代表国家承担起维护公共利益的职责和义务。在这种强制性检察机关追诉的情况下，就是说检察机关应该或必须提起行政公益诉讼而没有提起因此而使公共利益遭到极大损害时，检察机关就要对其不作为的违法6而承担法律责任。而对于一些相对影响较小，情节轻微，社会危害性不大的案件，则可以由三类主体任意选择。在这样的安排下，可以发挥公民、社会团体和检察机关三类主体各自的优势，更好的维护公共利益。例如在出现了企业造成了环境严重污染的情况下，当地的居民和一系列的环保组织都提出了抗议，但该企业仍然一意孤行继续污染环境造成了恶劣的社会影响，而当地的环保部门或者政府却置之不理，在当地检察机关发现或知道后就必须采取措施。（3）检察机关在行政公益诉讼中所享有的诉讼权利 在理论上说检察机关若是位于诉讼原告的地位，那么它应该也就享有了原告人的所享有的权利，但是由于行政公益诉讼相较于一般的诉讼的特殊性，那么我觉得检察机关在行政公益诉讼中所享有的权利也应该有一定的特殊性。

首先，在一般诉讼中原告都是与案件有直接利害关系的人，所以只要其认为自己的合法权益遭到侵害就可以提起诉讼维护自己的合法权益。而行政公益诉讼不同，由于检察机关与案件没有直接利害关系，而且检察机关作为国家机构手中握有很大的权力和很好的司法资源，所以可以要求检察机关在决定提起行政公益诉讼之前要充分利用手中的权力和司法资源进行充分的调查取证，在掌握了相关的侵害公共利益的证据之后再向法院提起行政公益诉讼，因为涉及公共利益的这类案件一般牵涉广泛、司法成本是比较高的，这样的话可以避免因为证据不足而被撤回起诉或驳回诉讼请求由此带来的司法浪费。其次是关于诉讼费用问题，由于检察机关提起行政公益诉讼的目的是维护公共利益的，所以既然是为了维护公共利益的话，法院不应向检察机关收取诉讼费用。如果向检察机关收取诉讼费用会打击检察机关的积极性，而且检察机关不是受益者者，这对检察机关是非常不公平的。

三、建立与完善检察机关提起行政公益诉讼制度 在确立了检察机关提起行政公益诉讼的前提下，我们应该考虑的是怎样可以使检察机关更好的行使这一职能。（1）建立内部职能部门。

可以在检察机关系统内部设立一个公共利益维护委员会，专门就侵害公共利益的行为和案件进行管理和提起行政公益诉讼。这主要是因为，若是不设立一个专门的部门，而分摊到各个部门时，往往会出现在检察系统内部各个部门之间相互推诿，对责任相互推卸，不利于公共利益的维护。7（2）确立行政公益诉讼检察建议前置和原则上不允许撤诉原则。根据我国行政机关、检察机关和法院这三大机关的地位和分工而言，各个机关都依法在自己的职责范围内行使权力履行职务，虽然各自都受到彼此一定程度的制约，但是从提高效率、保持三大机关运作效率而言，各个机关不应相互干涉太多。所以从这一点出发，在检察机关处理此类公益案件时，应要求检察机关先向作出违法行政行为的机关提出检察建议，告知其侵害了公共利益，建议其立即停止侵害、赔偿损失，如果该行政机关立即改正了违法行为，检察机关则不必再提起行政公益诉讼，这样做既可以提高效率、节约成本，又可以及时的保护公共利益。8当然在行政机关置之不理、不予改正的情况下，检察机关就必须要提起行政公益诉讼，要求法院作出判决维护公共利益。（3）在行政公益诉讼中检察机关的举证责任问题。虽然检察机关拥有很大的举证能力，但是不能因为这样我们就增加检察机关的举证责任。检察机关在行政公益诉讼中只需要对公共利益可能或已经造成的损害事实和一些在诉讼中发生的程序性问题承举证责任即可。在行政公益诉讼中，被告也是应该像在私益诉讼中一样承担主要的举证责任，检察机关只是由于具有较强的与行政机关的相抗衡的诉讼能力而更加有利于证明案件事实保护公共利益，而不是因此增加其诉讼负担。9这样的安排是公平的，是更有利于维护公共利益的。

四、结语

随着经济的发展和社会生活的日益复杂，人们对行政权的需要增加，行政权发挥作用的空间正在快速扩大。行政权是把双刃剑，极度膨胀的行政权在维护公民、法人和其他组织合法权益的同时，因为相关监督机制的缺乏，行政职权的滥用、行政工作人员的腐败问题层出不穷，行政权成为了为官员谋取私人利益的手段。因此就我国目前的情况而言，为了保护国家和公共利益，限制行政权力，对行政权力的行使加强监督，确立行政公益诉讼制度就不容刻缓。确定行政公益诉讼启动主体是行政诉讼制度建立所必须面临的首要问题，也是确保行政公益诉讼在实践中得到最好发挥功能要解决的重要问题，若是这个问题得不到很好的解决的构建行政公益诉讼制度就成了海市蜃楼仅仅停留在书面而无法运用于实践。10定位检察机关在行政公益诉讼中所扮演的角色又是确定行政公益诉讼启动主体的关键问题。因此，现阶段，借鉴外国的行政公益诉讼制度，结合我国实际情况，建立由独立于行政机关的检察机关代表公共利益，对政府侵害公共利益的违法行为提起行政公益诉讼的制度是切实可行的。尽管检察机关提起行政公益诉讼有利于公共利益的维护和对违法行政行为的抑制,但其法律监督机关的性质容易与诉讼结构产生矛盾,同时公诉权的公权力特性和行政公益诉讼的民权性质之间存在一定程度上的冲突。所以,在检察机关参加到行政诉讼中以后,有可能产生一些问题。我们不仅要期待立法机关更多地征求民意，尽快修改法律，增加行政公益诉讼这一行政诉讼类型。我们也期待司法机关在法无明文规定亦不禁止时，在有利于社会文明进步的前提下，多做一些有益的摸索和改革。参考文献

1、马怀德：《行政诉讼原理》，法律出版社，2003年版

2、杨海坤，黄学贤：《行政诉讼：基本原理与制度完善》，中国人事出版社，2008年版

3、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第三版），北京大学出版社 高等教育出版社2006年版

4、夏锦文 高新华：《我国行政诉讼原告资格的演进》，载《法商研究》2001年第1期

5、黎军：《社团在行政诉讼中的作用》，载《法商研究》2000年第1期 6、张宏思：《人民检察院基本诉讼角色定位论》，载《法学》1997年第9期

7、Black Law Dictionary Wist Publishing Co., 1979, pp.1260-1261.转引自高家伟：《论行政诉讼原告资格》，《法商研究》1997年第1期

8、张明华:《消费者公益诉讼若干问题研究》，载《杭州商学院学报》2003年

9、李雅：《论检察机关在公益诉讼中的地位和角色设计》

10、王加尧，马骏：《建立行政公诉制度是行政诉讼制度发展的必然选择》，载《人民检察》2006年第4期。

第三篇：行政公益诉讼中检察机关举证责任问题研究

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行政公益诉讼中检察机关举证责任问题研究

周敏

摘 要 检察机关提起行政公益诉讼的试点工作于2015年7月开始，为了进一步规范该试点工作，2016年3月1日最高人民法院发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。本文将以该司法解释为依据，以检察机关提起行政公益诉讼时的举证责任分配问题为视角进行深入分析与研究，力图对现有举证责任分配制度的合理性进行论证，提出下一步举证责任分配的程序性设计方案。

关键词 行政公益诉讼 检察机关 举证责任

一、行政公益诉讼中检察机关承担举证责任的理论依据

（一）行政公益诉讼中检察机关承担举证责任的法律政策依据

行政公益诉讼指法律规定的有权提起行政公益诉讼的主体认为行政机关违法作为或者不作为的行政行为对国家和社会公共利益产生损害，或者有产生损害的危险时，依据法律的规定向法院提起的请求审查被诉行政行为合法性的一种行政诉讼。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出，要探索建立“检察机关提起公益诉讼制度”，2016年3月1日，最高人民法院发布关于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《人民检察院提起公益诉讼实施办法》）第四十四条和第四十五条对检察机关提起行政公益诉讼的条件资格以及举证责任分配方面进行了细致性的规定。

（二）举证责任分配制度在检察机关提起行政公益诉讼中运用基础

1.检察权的法律监督属性所决定。《宪法》明确规定检察机关是国家权力机关的监督机关，这使得检察权对行政权和立法权的监督有着坚不可摧的宪政基础。在行政公益诉讼领域，检察机关对行政机关的行政权行使着直接的监督，主要针对行政机关违法作为或怠于职守不作为严重损害了公共利益而无人起诉的情况下，检察机关承担着行政公益诉讼的起诉权，将此类违法的行政权纳入司法审查的轨道，对行政权实施必要的监督与管控。

2.行政公益诉讼的“公益”性质所决定。公益诉讼区别于传统诉讼的最大特征在于其公益性，行政公益诉讼的出发点必须以公共利益的实现为原则，作为国家权力机构组成部分的检察机关，应该以维护公共利益为主要任务，行政公益诉讼的公益性质与检察机关的法律性质是相互一致的，因此，“公益”的属性决定了检察机关作为国家最高监督机关在提起行政公益诉讼中坚实的事实前提。既然属于行政公益诉讼则推倒出适用行政诉讼中关于举证责任的分配原则问题。

二、从行政公益诉讼属性进一步考证举证责任分配的合理性

行政公益诉讼的目的是保障大多数行政相对人的合法权益，控制行政权以防止行政权滥用，另外一个目的是监督行政机关合法合理行使行政权，以最大化的实现公共利益。这一目的也体现在举证责任上，这就要求行政机关为其主张合法性承担举证责任，证明行政机关自身作出行政行为的合法性。根据《人民检察院提起公益诉讼实施办法》的规定，人民检察院提起行政公益诉讼时应提交国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料，意味着由检察机关承担初步步举证责任，这样有利于体现在行政公益诉讼中举证责任分配的公平正义，因为检察机关作为国家的公权力机关有着和行政机关同等力量的权力。同时，它也是符合行政行为公定力的要求，行政行为的公定力、确定力、执行力体现着任何行政相对人和其他国家机关都要遵守和尊重行政行为公定力的法律要求。将初步举证责任赋予检察机关也有利于积极推动检察机关开展深入细致的调查研究，以确保公权力机关的权威性和严肃性。

三、完善检察机关提起行政公益诉讼的举证责任分配的标准

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举证责任是指原、被告之间就争议的主要事项应由谁负证明责任，如果负有证明责任的一方不能提出证据证明所主张的事实成立，则其就要承担败诉后果的诉讼制度。

我国《行政诉讼法》第三十四条规定，被告要证明作出行政行为是合法的情况时，应当将作出该行为所依据的规范性文件和作出行政行为时收集的证据一并交由法院。如果因被告原因造成的不提供或者没有正当理由逾期提供证据时，则可视为没有证据。

所以我国《行政诉讼法》规定的是举证责任倒置，由被告行政机关对所作出的行政行为的合法性提供证据进行证明。这主要是基于原被告之间的实际地位悬殊的考虑，是为了方便公民提起诉讼。

但是基于行政公益诉讼的特殊性以及检察机关在收集证据以及参加诉讼方面的优势，应对检察机关提起的行政公益诉讼的举证分配在不违背行政诉讼原则的基础上作出特殊的规定。

（一）检察机关承担初步的证明责任

《人民检察院提起公益诉讼实施办法》中将检察院提起行政公益诉讼时需要提交的材料作了明确而具体的规定。司法解释之所以会作出这样的规定是基于行政公益诉讼的特殊性考量，防止出现因为检察机关享有提起公益诉讼的权力就任意地干涉行政机关依法执行职务，对行政机关的行政权侵害的现象。根据《人民检察院提起公益诉讼实施办法》的相关规定以及《行政诉讼法》的规定，检察机关在不同的行政公益诉讼案件中应承担程度不一的证明责任。

对此，可以作如下解释：

第一，公共利益受到行政行为侵害的事实或者有被侵害的危险的事实，具体来说，原告应当对被告的不作为或者滥用职权提供一定的证据或线索来证明。

第二，对于只有受益人而无特定受害人的侵犯公共利益的违法行政行为，由于受益人不可能主动提供相关证据，且其与违法行政主体存在恶意串通的可能，因而取证比较困难。因此，对此类案件，原告只需要提供证据证明损害事实的客观存在即可，从而推定被告的行政行为与该事实之间存在因果关系。

第三，检察机关如果首先向行政机关提出了检察建议，那么检察机关还要对事项提起行政公益诉讼，那么，检察机关就应当向法院提交其已经向行政机关提出了检查建议以及行政机关不履行检察建议的证明材料。

（二）由被告行政机关承担主要的证明责任和说服责任

检察机关提起的行政公益诉讼仍然属于行政诉讼的范畴，所以，在行政公益诉讼中的举证责任分配仍然实行举证责任倒置，由被告行政机关对其作出的行政行为的合法性负证明和说服的责任。

这是因为关于被诉行政行为合法性的大多数材料都由行政机关掌握，即便是同样作为国家机关的检察院也不能像行政机关那样有效地掌握，而且，如果让原告主体检察机关负担主要的证明和说服责任的话，那么会很大程度地减损检察机关提起行政公益诉讼的积极性，不利于保护社会公共利益，与行政公益诉讼的目的相违背。

被告行政机关应当对以下事项承担主要的证明责任：

第一，被告作出该行政行为时所依据的法律法规，如果是被授权实施的组织，应当提供能够证明该授权的相关证据材料。

第二，如果被诉行政行为是不作为的话，行政机关应当提供证据证明其已经作出了行政行为或者该事项不属于该行政机关的职权范围。

尤其强调的一点是，对于一些专业性、技术性、控制性较强的公害案件，检察机关只能负有诉讼的推进责任，也就是说，检察机关只要能够证明损害已经发生即可完成举证责任。至于该损害后果与行政机关怠于职守之间是否存在必然的因果关系的举证责任则要由行政中国论文榜--------论文发表论文榜第一的专业职称论文发表网 中国论文榜--------论文发表论文榜第一的专业职称论文发表网

机关来承担。

四、结语

检察机关提起行政公益诉讼作为一种新的诉讼制度，这次在法律层面被规定进去，而且随着行政权力的膨胀，行政机关侵害社会公共利益的现象也越来越多，所以要想通过行政公益诉讼的方式将行政机关违法侵害社会公共利益的行为纳入司法审查的范围，就必须对有关行政公益诉讼的相关法律问题要进行更为详细的规定，这样才能保证行政公益诉讼发挥出它应有的诉讼价值。

《人民检察院提起公益诉讼实施办法》的出台，解决了检察机关提起行政公益诉讼的一系列问题，使得检察机关提起行政公益诉讼有了法律依据，而且该司法解释对相关程序性问题也都进行了规定，相对减少了行政公益诉讼在司法实践中实施的阻力，但是我们也应该认识到，行政公益诉讼要想在司法实践中真正发挥出它应有的价值，还需要对行政公益诉讼的相关问题进行更为细致的规定，如举证责任的分配问题，证据调取的问题等，防止出现因为检察机关因为没有法律规定而滥用职权的现象。

注释：

最高人民法院发布关于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第四十四条第二款规定：人民检察院提起行政公益诉讼时应提交国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料。第四十五条规定：人民检察院提起行政公益诉讼，对下列事项承担举证责任：

（一）证明起诉符合法定条件；

（二）人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实；

（三）其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。参见人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法.检察日报.2016年1月7日.《行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为的合法性负举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者没有正当理由逾期提供的，视为没有证据。

《人民检察院提起公益诉讼实施办法》规定：人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：第一，行政公益诉讼起诉状，并按照被告人数提出副本； 第二，被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料；第三，人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料。

周小梅.行政公益诉讼的理论与制度建构.苏州大学2004年硕士论文.参考文献：

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第四篇：行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼

行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼

内容摘要：在《行政诉讼法》制定之时，立法机关对检察监督的范围加以较大限制还有一定的理由和根据，但在现时的条件下，仍然将检察监督局限于抗诉一途就完全没有道理，已经不适用今天我国行政法治的现实需要了。因此，修改《行政诉讼法》，增加关于检察监督的具体条文，进一步明确检察监督的对象、方式和手段是非常必要的。

关键词：行政诉讼 检察监督 行政公益诉讼

_____________________________________________________________________ 《行政诉讼法》总则第10条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。这一规定确立的检察监督的范围是非常宽泛的，其涉及的监督对象可以包括人民法院、人民法院的审判人员、行政诉讼所有参加人、参与人，甚至可以包括与被诉行政行为有关的其他任何行政机关、组织和个人；其监督方式可以包括检察机关为实现监督目的能够和应该采取的任何方式，如主动提起公诉，支持原告起诉，出席法庭审理和在法庭审理中提出纠正违法的意见，依上诉审程序提出抗诉，依审判监督程序提出抗诉，以及查处审判人员在行政审判中徇私舞弊、枉法裁判的行为等；其监督手段可以包括为实现监督目的能够和应该采取的任何监督手段，如接受当事人和其他公民、组织的申诉、控告、检举，听取与案件有关的利害关系人的陈述、申辩，调阅法院案卷材料，向有关行政机关以及公民、组织了解情况、调取证据，以及必要时委托有关鉴定机构进行鉴定，等等。

当然，这只是对《行政诉讼法》总则第10条规定的字面理解，《行政诉讼法》的具体条文对检察监督并没有规定这么广泛的监督对象、监督方式和监督手段。《行政诉讼法》的具体条文关于检察监督的规定仅有一条，即第64条。该条规定，“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。根据这一规定，行政诉讼中检察监督的范围非常狭窄，其涉及的监督对象仅仅包括人民法院的判决、裁定；其监督方式仅仅包括依审判监督程序提出抗诉；监督手段则更没有具体规定。可见，《行政诉讼法》总则确定的检察监督的基本原则在该法具体条文中并没有得到很好的落实，或者说，落实得很不好。当然，法律总则确定的基本原则在以具体条文具体化的过程中总是要受到一定具体时空条件的限制，具体条文对于基本原则总会留有余地，因为基本原则需要适用更广泛的时空。但是，就《行政诉讼法》总则确立的检察监督基本原则与其具体化的具体条文的关系来说，在1989年全国人大通过的《行政诉讼法》中，二者太不成比例了，太不协调了。如果说，在16年前，在《行政诉讼法》制定之时，立法机关对检察监督的范围加以较大限制还有一定的理由和根据的话，那么，在现时的条件下，仍然将检察监督局限于抗诉一途就完全没有道理，完全不适用今天我国行政法治的现实需要了。

因此，修改《行政诉讼法》，增加关于检察监督的具体条文，进一步明确[1]检察监督的对象、方式和手段是非常必要的。由于时间的关系，这里不讨论行政诉讼中检察监督的所有问题，而只探讨行政诉讼中检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性的问题。

关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性问题，可以从以下三个方面考察：

其一，行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性

行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性是多方面的：首先，就行政主观诉讼而言，法律只允许本人主观权利受到行政行为侵犯的行政相对人提起诉讼，对于与本人特定权益无涉的国家和社会公共利益被侵犯，任何个人、组织都无权起诉。然而，在现代社会，行政侵权行为侵犯非特定行政相对人的非特定权益的现象却越来越多，例如，国企主管行政机关在国有企业转制过程中非法处置国有资产，导致国有资产流失；国土资源主管行政机关非法转让国有土地使用权或国有矿产资源采矿权，导致国家财产损失；环境主管行政机关不作为，放任企业排放废水、废气、废渣，污染环境；林业主管行政机关违法颁发森林采伐许可证，造成森林大面积被滥伐和导致生态破坏；政府违法制定、修改或废止城市、乡镇规划，导致国家重要历史文化遗产遭受破坏，等等。其次，根据行政主观诉讼的规则，即使行政相对人本人权益受到侵犯，其他人的权益以及国家和社会公共利益也同时被侵犯，如果被侵权人不能证明自己被侵犯的权益有不同于他人权益以及国家和社会公共利益的特别之处，也同样不能提起行政诉讼。此外，被侵权的政相对人即使能证明自己被侵犯的权益有不同于他人权益以及国家和社会公共利益的特别之处，其起诉被法院受理，法院也只对相对人被侵犯的权益予以救济，而不会同时对受到侵犯的国家和社会公共利益给予救济，或同时追究侵犯国家和社会公共利益的行政行为的行政责任。

其二，现行监督制度对维护国家和社会公共利益的局限性 有人认为，对于违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为），可以通过我们现行监督机制予以监督和查处，而无需通过检察机关提起行政公益诉讼进行监督和救济。诚然，我国现行监督机制对于违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为）确实能发挥重大监督作用。但是，这种作用也是有很大局限性的。首先，就人大对行政的监督而言，其监督对象主要是行政立法和抽象行政行为，一般不及于具体行政行为，而侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为）大多是具体行政行为。其次，就行政监察对行政的监督而言，其职责主要是检查行政机关执行法律、法规和政府的决定命令中的问题；受理对行政机关和行政公职人员违反政纪的控告、检举；查处行政机关和行政公职人员违反政纪的行为。[2] 这种监督对于追究违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为的机关和个人的责任是有作用的，但对于及时和有效维护和保障违法侵犯国家和社会公共利益的作用却有很大的局限性。此外，就检察机关提起刑事公诉对行政可能产生的监督作用而言，一是其监督的重点是行政公职人员贪污、受贿及渎职的犯罪行为，而很难及于行政机关侵犯国家和社会公共利益的一般违法行政行为（作为或不作为），二是此种监督因属事后监督，从而很难及时和有效地维护和保障国家和社会公共利益。

其三，行政主体维护国家和社会公共利益的局限性

有人认为，对于行政行为（作为或不作为）违法侵犯国家和社会公共利益的问题，可以通过行政系统内部的层级监督和专门监督解决，而无需通过检察机关提起行政公益诉讼进行监督和救济。诚然，行政系统内部的层级监督和专门监督

对于解决行政行为（作为或不作为）违法侵犯国家和社会公共利益的问题可以发挥重要的作用。但是，这种作用也是有局限性的：首先，就层级监督而言，上下级行政机关因各种因素的缘故，可能构成利益共同体，下级行政机关的行为有时事前即请示过上级，有时甚至是奉上级指示而为，在这种情况下，下级行政机关的违法行为很难企望通过上级机关的监督得到纠正。其次，就专门监督而言，例如，国资局对一般行政机关违法处置国有资产的监督，环保局对一般行政机关违法行政行为导致环境污染、生态破坏的监督，其监督作用有可能还不如层级监督。因为，其一，专门机关对同级行政机关的监督，不如上级机关有权威性；其二，专门行政机关的监督要受到同级人民政府的制约，政府和政府部门首长如果不高兴，专门机关很难采取有效处置措施；其三，专门行政机关（如国资局、环保局）自己即具有实施违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为）的机会与可能，它们如果自己违法，更难于得到及时有效的监督。综上，笔者认为，在我国，建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是必要的。

关于检察机关提起行政公益诉讼的可能性问题，则可以从以下五个方面考察：

其一，宪法确立的检察机关的法律地位为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了宪法根据

《中华人民共和国宪法》第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。既然是法律监督机关，对于行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为），当然就有权实施监督。至于监督的方式，则取决于监督目的，哪一种监督方式能有效地实现监督目的，法律就应确立该种方式。国内外的经验证明，检察机关提起行政公益诉讼的方式对于监督、制约行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为，维护国家和社会公共利益是有效的，因此，法律就不仅可能，而且应该确立这种方式。

其二，《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了法律基础

《行政诉讼法》第1 条确立的立法目的是：保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使职权。行政公益诉讼，顾名思义，是涉及公共利益的行政诉讼（特别是环境公益诉讼），当然是与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的立法目的相一致的。《行政诉讼法》第10条确立的行政诉讼基本原则之一是：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。从字面上考察，这一原则赋予检察机关的法律监督权是没有限制的（当然从法理上讲，则应该有限制），从而，无论是监督对象，还是监督方式和监督手段，《行政诉讼法》的具体条文都可以根据实现监督目的的需要而赋予检察机关以广泛的范围。因此，在修改《行政诉讼法》时，立法者在抗诉方式之外增设检察机关提起行政公益诉讼的监督方式就完全没有任何法律障碍。

其三，行政公益诉讼的“公益”性为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了制度的事实前提

有人认为，诉权是涉及当事人“意思自治”的权利，只能由利害关系人自己行

使，而不能由他人代行。这种观点虽然有其正确性，但其正确性只是部分的，片面的。从法理上讲，只有涉及“私益”，不涉及“公益”的诉权，法律才赋予当事人完全“意思自治”，而对于既涉及“私益”，又涉及“公益”（如绝大部分刑事诉讼）的诉权，或者只涉及“公益”不涉及“私益”（如大部分民事公益诉讼和行政公益诉讼）的诉权，几乎任何国家的法律都不会完全赋予当事人“意思自治”，国家对涉及公共利益的案件予以干预是天经地义的事情。行政公益诉讼不是一般的行政诉讼，而是仅仅涉及“公益”，或者虽然也涉及“私益”，但主要是涉及“公益”的诉讼。正是行政公益诉讼的“公益”性，为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了事实前提。

其四，我国法治的发展进步和正在进行的司法改革为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了条件

市场经济体制的建立和发展，私域和公域的区分，“私益”和“公益”的对立统一，为确立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了必要性。但是必要性并不等于可能性。一个国家，要建立检察机关提起行政公益诉讼的制度，还需要这个国家法治的发展进步。在一个法律很不完善，法律制度、机构、设施很不健全，国民和政府官员法治观念很淡薄的国度，要建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是不可想象的。而我国自改革开放20多年来，法律已日臻完善，法律制度、机构、设施都已逐步健全，国民和政府官员的法治观念都在不断提高，所有这些，加上目前正进行的司法改革，为在我国建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了相当充分的条件。

其五，我国法学研究的前沿成果，特别是关于检察监督和公益诉讼（包括国外检察监督和公益诉讼）的研究成果为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论支撑。

人们要建立任何一项制度，要在该制度建立后保障其良性运转，要通过该制度良性运转发挥其对社会的预设功能和作用，都必须事前对相应制度进行充分的理论研究，把握该制度的性质、特征，熟悉该制度的功能、作用，掌握该制度运作所需的环境，明了该制度功能、作用发挥所需的条件，了解该制度在国外、境外运作的实际情况、其产生的正面和负面的效果，各国、各地区运用该制度成败得失的经验、教训，等等。人们如果没有相应的理论准备，匆忙地建立起一项制度，该制度很可能在建立后难以正常运作，难以发挥其应有的作用，有时甚至不仅不能发挥其正面作用，还可能产生负面作用。这方面我们过去有过深重的教训。正是因为我们有过去的教训，我们今天对于建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是非常慎重的，是非常重视理论准备的。早在制定《行政诉讼法》的十几年前，法学界就开始了行政公益诉讼的研究，到现在应该说已经取得了相当丰硕的研究成果。正是这些研究成果，包括关于一般检察监督和一般公益诉讼（民事公益诉讼和行政公益诉讼）的研究成果、关于国外检察监督和公益诉讼的研究成果，为在我国建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论支撑。

[1] 对于现行《行政诉讼法》确立的检察监督的基本原则来说，检察监督的对象、方式和手段只需要“明确”，因为立法者已经赋予其广泛的内涵；但对于现行《行政诉讼法》关于检察监督的具体条文来说，检察监督的对象、方式和手段则不是“明确”不“明确”的问题，而是必须“扩大”和“增加”的问题。

[2] 参见《中华人民共和国行政监察法》第18条。

第五篇：行政公益诉讼中原告资格的确定

《行政法与行政诉讼法》论文

——行政公益诉讼中原告资格的确定

姓名： 学号： 班级：

2013年12月14日

行政公益诉讼中原告资格的确定

摘要：保护国家和社会公共利益是行政机关的天赋使命。但是，公权力自身的扩张性，决定了行政机关的行政权正不断渗透到社会生活的方方面面，导致部分行政机关为了片面的追求部门利益，置社会公共利益于不顾，甚至作出侵害社会公共利益的行为，这显然与行政机关自身的设立初衷背道而驰。行政公益诉讼是维护社会公共利益、保障有序的社会秩序的一项重要的法律制度。行政公益诉讼的原告资格是对哪些人可以以维护公共利益为目的提起行政公益诉讼的界定，这一问题是行政公益诉讼制度的重要节点。由于“无利益即无诉权”等传统诉权理论的制约，使绝大多数侵害公共利益的诉讼因缺乏适格主体而得不到有效的法律救济。在这种背景下，行政公益诉讼原告资格的研究就显得十分必要。关键字：行政公益诉讼，原告资格，行政公益诉讼原告资格 正文：

随着我国社会民主化和法治化进程的逐步发展，公民的权利意识日益增长，在积极提起各种诉讼维护自己的私益之余，一种以维护不特定的大多数人的利益的公益诉讼近年来也逐渐被提起。各类公益诉讼不时见诸于媒体报道，成为司法实践和社会生活中讨论的热门话题。相对于民事诉讼和刑事诉讼而言，在行政诉讼中，这种公益诉讼的特性更加明显。

行政公益诉讼，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。为了维护社会公共利益, 需要建立行政公益诉讼制度, 而建立该项制度的一个前提条件就是要明确哪些主体可以成为适格原告。

一、行政公益诉讼原告资格概述

行政诉讼原告是指对行政机关作出的具体行政行为不服，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，可以依法向人民法院提起司法救济的具体的利害关系人。行政诉讼原告资格可以定义为公民、社会团体或其他组织可以作为行政诉讼当中的原告应当具有的条件及身份。司法对行政行为是否审查及审查的力度在一定程度上是由行政诉讼原告资格存在与否及范围大小决定的，同时原告资格也是保障公民权利和维持行政机关效率之间关系的纽带。

行政公益诉讼包含在行政诉讼中，是一种特殊形式，因而行政公益诉讼原告资格是包含在行政诉讼原告资格含义中的，只是提起诉讼的目的有所改变，是为了保护国家和社会公共利益不受违法行政行为的侵害。对行政公益诉讼原告资格可以有如下表述：为了公共利益不受行政行为的侵害，而以自己的名义向法院提起司法救济所应当具备的身份或条件。

二、行政公益诉讼原告的特征 与传统的行政诉讼的原告相比，行政公益诉讼的原告具有以下特征：

1、原告资格的多元化。传统行政诉讼原告资格适用直接利害关系学说，即原告主体必须是同具体行政行为有法律上的直接利害关系且认为该行政行为侵犯了自身合法权益的自然人、法人或其他组织。而在行政公益诉讼中，只要起诉人的主张能表明违法的行政活动有可能或正在导致公共利益的损害，即使他同该行政行为之间无法律上的直接利害关系也一样具有原告资格。在此，放宽了对原告资格的限制，除了自然人、法人或其他组织之外，国家公诉机关也可以居于原告地位。公益诉讼的原告应该界定为多元化，即不以与案件有直接的利害关系为限制条件，这种原告既可以是案件的直接利害关系人，也可以是与案件没有直接利害关系的人。

2、原告地位特殊。公益行政诉讼原告既不同于一般行政诉讼中的原告，它不是遭受违法行政行为侵害的直接利害关系人，提起诉讼的目的只是为了维护社会公共利益。法院对被告人的违法行政行为作出裁决，对原告本身并不发生效力，只对被告人和利益的被代表人亦即对国家和社会公众发生效力。原告也不受法院裁判拘束，不承受法院裁判的后果，在诉讼中处于特殊的法律地位。

3、原告的处分权受到一定限制。在一般的行政诉讼中，原告依法对自己享有的诉讼权利有完全的处分权，只要这种处分权不损害国家利益、社会公共利益和他人利益，国家不予干涉。但行政公益诉讼所涉及的不是一人一己的私利，而是社会公共利益。因此，原告不能像处分自己的权利那样来处分社会公共利益，各国法律对行政公益诉讼中原告的处分权都作了一定的限制。

三、我国行政公益诉讼原告资格的现状

1、传统原告资格理论仍影响着立法 传统理论认为，“无利益即无诉权”，作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。“这样的限制性规定使公众接近公益诉讼、享受司法保护的机会十分微小，不利于建立完备的公益诉讼制度。”尽管传统的“无利益即无诉权”理论能够“保证真正的争议进入法院，使司法程序发挥其应有的功能，但它也实际阻碍了司法对公共利益的保护，”从这个意义上说，传统的原告资格理论是有与生俱来的缺陷的。我国在程序立法上关于公民的起诉权以“无利益即无诉权原则”为理论基础的，即只有与自己有“法律上利害关系”，才能作为原告向法院提起诉讼。是以行政诉讼的原告与被诉行政行为必须要有“法律上利害关系”来规定行政诉讼的原告资格。指导思想的滞后，使立法的发展还仅限于私益诉讼，所以必须以新的理论来指导行政公益诉讼原告资格制度的建立，否则公民的行政公益诉权无法可依，公共利益自然得不到保护。

2、司法受制于传统的原告资格标准 传统的“原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的事项是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害是法院所应当解决的，因为法院主要是为了解决这些棘手的问题而存在的”。但在现实中，在我国政府占据着绝对多数资源的情况下，仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的问题是微不足道的，当行政行为对社会的公共利益侵害的时候，一些有直接利害关系的人往往是该行为的受益者。要使受益者对致使其受益的行政行为进行积极起诉是不可能的。

四、我国行政公益诉讼原告资格的建议

只要有诉讼就一定存在原告，行政公益诉讼也不例外。什么样的主体才具有行政公益诉讼原告资格？

（一）确定检察机关行政公益诉讼原告资格分析 公共秩序、公共安全及公共福利能否得到有效的维护，是一个国家的职能是否履行，这个国家能否长治久安的重要体现之一。当公共利益遭受到危害时，国家必须赋予某一专门机关代表国家提起诉讼的权利。在我国，检察机关的作用应该不仅仅限于维护国家法律的统一、保障司法公正，其在维护社会公共利益方面也应该发挥其应有的作用，原因如下：

1、职能需要。我国宪法明确规定，作为监督机关的人民检察院可以对国家法律的执行和实施进行监督。检察机关的职责决定了它应当拥有行政公益诉讼的原告资格。

2、制度保障。检察机关作为原告更有利于对国家和社会公共利益的保障。检察机关背后有国家机器这一强大力量作为后盾支持，自然比任何私人或社会团体都具备更大的保障。

3、自身优势。专业的公务员队伍组成了检察机关，既监督了行政权，又在操作中有效地规避滥诉的发生，进一步增加了行政效率。

为了保证行政公益诉讼能够在严肃的环境下运行，预防滥诉现象，当检察机关发现行政机关的违法行为对公共利益已经或可能造成危害时，首先必须向做出违法行为的行政机关提出前置司法建议。倘若在法律规定的期间内，该行政机关仍然没有采取措施停止侵害，那么，此时检察机关便可以向法院提出行政公益诉讼。提出前置司法建议，能够使行政机关及时的纠正违法行为，同时也可以有效地减轻法院司法审查的工作量，使司法救济得到最合理的使用。同时，也应该以法律的明文规定来限制检察机关提起行政公益诉讼的范围，不能无根据的扩张。提起行政公益诉讼，一般来说应该是在有着较为尖锐的矛盾，且现有的行政诉讼程序无力对公共利益进行维护的条件之下，例如环境污染、消费者维权、生态环境、公共财产安全等方面。在实践中，大多行政行为所侵犯的公共利益都是以地域为范围划分的，因此，必须在确定原告资格时考虑到地域的限制。此地域限制规定，在其他行政公益诉讼的原告主体资格上也同样适用。

（二）确定公民行政公益诉讼原告资格分析

使公民能够拥有提起行政公益诉讼的身份和资格，是一个国家是否对公民的权利给予最大限度的保护的重要体现。确定公民行政公益诉讼原告资格

1、具有法律基础，符合公民权利发展的潮流。赋予我国公民以行政公益诉讼起诉资格也是符合我国的性质和法律的明确规定的，是实现公民宪法监督权利、保障社会主义民主政治实现的必由之路。

2、附予公民提起行政公益诉讼的权利符合以私权利对公权力的制约的要求。这于我国建设法治国家的终极目标完全契合，同时也开启了私权利对公权力有效监督的新道路。

3、公共利益与私人利益存在统一性。公共利益与个人利益在一定条件下可以相互转化，公共利益依赖于个人利益，且公共利益与个人利益是相互包含的。

4、赋予公民提起行政公益诉讼的权利一定程度上是对检察机关和社会团体或其它组织提起行政公益诉讼的补充。

同检察机关一样，为防止滥诉，应对公民的原告资格也加以限制：第一，制定合理的前置程序。当公民认为行政机关的违法行为对公共利益造成损害时，首先应当将违法的行政行为已经或可能造成的损害通过书面形式告知该行政机关。如果行政机关在法律规定的期限内未作出书面回应或未对违法行为予以改正，公民则可以以自己的名义提起行政司法救济。如果法院对公民的起诉不予受理，公民可将起诉的事由向检察机关反映、投诉，检察机关在依法审查后，认为公民反应的事实属实，也可以检察机关的名义向法院提起诉讼。第二，对受案范围及条件加以严格限制。为防止滥诉，公民提起行政公益诉讼应规定严格受案范围及条件：一是公共利益确实受到违法行政行为的损害；二是侵犯到绝大多数公民权益；三是不能按照现有的行政诉讼程序寻求救济。更为重要的是对受案范围的严格规定，在具体实践中，应参照部分国家规定，仅在选举、环保、审计、同业竞争等几个与公民和公共利益牵涉较大的领域实施。

（三）确定社会团体或其他组织行政公益诉讼原告资格分析 公共性社会团体不仅是一种重要的社会自治组织，更是联系公民和国家的桥梁和纽带，其在传递国家政策、信息及表达公民诉求、愿望方面发挥着重要的作用，能够促进国家和公民、社会之间的良性、和谐互动。

首先，社会团体或其它组织有充足的提起行政公益诉讼的动力。赋予社会团体或其它组织行政公益诉讼的原告资格，既利于对公共利益进行维护，也利于对行政机关的行政行为进行有效的监督。社会团体能够更好的代表和整合社会的整体利益。

其次，社会团体或其它组织提起行政公益诉讼可以有效减轻法院的诉讼负担，利于行政机关行政效率的实现。

同样，对于社会团体或其他组织也要避免滥诉，起诉的前提是其起诉所保护的公共利益的性质与其团体或组织的性质相同或相近，换句话说，应该在同一领域范围内。但由于我国社会组织在组建过程中，对程序、规定等有着较为严格的要求，因而现今真正属于民间的社会组织凤毛麟角，一旦对其加以苛刻的限制，势必会遏制其参与行政公益诉讼的热情。基于此，社会组织只要其诉权符合章程要求且能提供真实的书面证明文件，就可以赋予其原告资格。

五、结语 有权利必有救济是现代法治理念的一个重要特征，它不应只在保护私益时得以运用，更应在维护公共利益方面彰显其作用。众观世界，行政公益诉讼制度已不是一个新鲜的课题，多数法治发达的国家早已建立并得以应用，且已经趋于成熟和完善。但在我国尚未正式建立起行政公益诉讼制度,正因为如此，当面对公共利益遭受或可能遭受侵害时，我们却由于制度的缺失而无所作为。个人利益包含在公共利益之中，牵一发而动全身，一旦公共利益受到危害，势必会对个人利益造成威胁。因而，维护社会公共利益，捍卫社会正义成了每个社会成员神圣而又光荣的权利和义务。

参考文献：

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