第一篇:完善社会救助构建和谐社会
完善社会救助 构建和谐社会
——2005年社会救助实践与研究的新进展
洪大用
2012-10-23 20:48:31 来源:《东岳论丛》(济南)2006年3期第22~26页
【作者简介】洪大用,中国人民大学社会与人口学院,北京100872
洪大用,中国人民大学社会与人口学院党委书记、副院长,社会学系教授、博士生导师。
【内容提要】 通过对2005年社会救助实践与研究的总结,提出应当反思社会救助实践与研究中的6个关键问题:公民基本生存权利保障的公平性问题、社会初次分配的公平性问题、社会救助的积极取向问题、政府救助与社会互助的平衡问题、社会救助制度的整合问题、社会救助与社会建设问题。换句话说,在今后的研究和实践中,应更加关注社会救助六大原则的确立和应用,这些原则就是社会救助的公平原则、最少原则、积极原则、平衡原则、整合原则和配套原则。
【关 键 词】社会救助/社会建设/研究与实践/2005
[中图分类号]C916[文献标识码]A[文章编号]1003—8353(2006)03—0022—05
全面落实科学发展观,建设社会主义和谐社会,为推动和完善我国社会救助工作提供了重大机遇,但是,对实践中的社会救助工作而言,也可以说是提出了重大挑战。2005年,全国民政系统积极贯彻中央精神,抢抓机遇,应对挑战,着力推进社会救助工作,使我国社会救助呈现出稳步发展的态势。与此同时,社会救助的相关研究也成为热点,正在逐步深化,一个面向社会最弱势群体的完善的社会救助体系正在构建之中,这样一个救助体系的形成无疑是落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的重要工作。
一、2005年社会救助工作稳步发展
改革开放以来,特别是20世纪90年代以来,我国在城乡社会救助制度改革和建设方面取得了一定的成就,已经初步形成以城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等为基础的社会救助框架。整体上讲,我国的社会救助制度在保障困难人群的基本生活、促进社会和谐方面已经发挥了重要作用。但是,我国社会救助也还存在着一些突出问题,需要加速改进和完善。
2004年12月29日,民政部李学举部长在全国民政工作会议上的讲话指出:2005年民政工作的主要目标之一是初步建立城乡社会救助体系。要以建立城乡社会救助体系为重点,完成中央和地方两个层面的各项救助制度的建立、完善、配套和衔接,力争90%的省份、70%的县(市)初步建立起城乡社会救助体系。要以为民办实事、做好事、解难事为重点,将各项为民解困工作落到实处。要大力推动慈善事业发展,动员社会力量参与社会救助工作。
2005年7月4日,李学举部长在全国民政工作年中分析会议上进一步指出:社会救助体系是国家为保障城乡特殊困难群众基本生活,帮助解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的一系列法规、制度和保证制度实施的体制、机制、组织网络、物质技术条件等因素的有机整体。要针对一些领导重视程度不够、配套制度欠缺、财力支撑不足、工作管理多头、工作体制不顺、工作机制不活、工作力量薄弱、城乡发展不平衡等问题,大力改进工作,加快推进城乡特殊困难群众社会救助体系建设。
在民政部的大力推动下,2005年社会救助工作稳步发展。上半年,各项救助资金增加,整体救助面扩大。其中,救灾支出17.8亿元,比上年同期增长8.2%;城镇最低生活保障支出92.6亿元,比上年同期增长11.9%;农村最低生活保障支出9.8亿元,比上年同期增长31.3%;农村定期救济支出8.7亿元,比上年同期增长38.6%。农村共有1434万困难群众得到了最低生活保障和社会救济,比上年同期增长16%。截止到2005年8月,城镇居民最低生活保障对象2184.2万人,农村居民最低生活保障对象552.4万人,农村居民传统救济对象918.3万人,救灾、城镇低保、农村低保、农村定期救济支出达到173亿元[1]。
2005年,社会救助体系建设逐步推进。2004年,有14个省(区、市)以党委、政府的名义出台了加快社会救助体系建设的文件。在此基础上,2005年又有一些省份出台了相关文件,例如甘肃、内蒙等地。
2005年,全国有更多的地区建立了农村低保制度,在2004年8省(市)、1206个县(市)的基础上,又有陕西、河北等省出台了建立农村低保制度的有关文件。
2005年,城市低保制度进一步完善,操作规程更加细致,分类施保的地区增多。一些地区在促进低保对象就业方面作出了努力,一些地区尝试救助低保线上的边缘人群。例如,杭州市将所有人均年收入在低保标准100%—120%之间的困难家庭和家庭成员中有年自负医疗费4000元以上,家庭年收入减去自负医疗费后人均年收入在低保标准120%以下者,以及家庭成员中有就读于全日制高等院校且家庭年收入减去高校学费后,人均年收入在低保标准120%以下者,全部纳入帮扶救助范围,由民政部门统一发放《杭州市困难家庭救助证》。
2005年,灾害救助更加规范。灾民救助全面实行《灾民救助卡》管理制度。上半年,全国共发放1549.4万张灾民救济卡,救助灾民4552万人。根据国务院2004年审定的《自然灾害救助应急预案》,民政部按照灾害损失情境,将应对自然灾害工作设定为四个相应等级,明确规定了应对不同等级自然灾害的工作规程。
2005年,城市流浪乞讨人员救助管理工作逐步深化。各地在发现问题、总结经验的基础上,积极探索改进救助管理工作。
2005年,医疗救助工作进一步加强。8月份,民政部发布了“关于加快推进农村医疗救助工作的通知”(民发[2005]121号),要求针对一些新情况和新问题,如各地工作进展不均衡,一些地区工作进展缓慢,医疗救助资金筹集不足,资金供需矛盾突出,一些地区在实施过程中出现了政策不公开、管理不规范问题等,进一步推动农村医疗救助工作。
二、2005年社会救助研究不断深化
整体上看,2005年,实际工作部门和学术界对社会救助的研究呈现出不断深化的趋势,社会救助研究正在成为研究热点之一。从中国民政论坛(2005)收到的论文看,在救助福利类的93篇论文中,关于社会救助的论文有46篇,约占50%。在学术界,我们也可以看到大量关于社会救助的研究论文、调查报告,甚至也有专门著作出版。
一些研究者从我国改革以来贫困形势的演变出发,论证了加强社会救助制度建设的必要性和迫切性。比如,有学者认为,尽管改革以来的经济增长大幅度改善了居民生活,但是并没有消除贫困。当前贫困形势出现了以下特点:从社会成员普遍贫困到贫富差距迅速扩大,从绝对贫困为主到相对贫困为主,从农村贫困突出到城市贫困问题凸显,从区域性贫困到阶层性贫困,从社会分割性贫困到社会转型性贫困,从暂时性贫困到持续性贫困。新的贫困形势表明,单纯靠经济增长是无法解决贫困问题的,必须完善与市场经济相对应的社会再分配体系,特别是完善社会救助体系[2]。
一些研究者从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的角度研究了社会救助的重要性,指出社会救助是保障公民权利、协调社会利益、体现社会公正、促进社会融合、维护社会稳定的重要机制。
一些研究者就社会救助体系的建设进行了有益的探索。比如说,有的学者将社会救助体系直接等同于社会救助的制度安排,指出“社会救助体系是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定程序给予款物救济与服务,使其生活得到基本保障的制度”[3]。也有学者不同意这个观点,认为“社会救助体系是指支撑社会救助制度并确保其有效运行,以满足救助对象需求的一整套相互联系的观念主张和资源、制度、组织、人员、程序、技术安排,它内在地包含各项具体的社会救助制度,但决不仅仅是这些制度的总和”[2]。有很多学者对建立城乡统筹的社会救助体系问题进行了深入研究,探讨了可能的模式与路径。这些研究对我国社会救助制度体系建设是有重要启示的。
一些研究者对现行社会救助制度实践中的新问题进行了研究,比如说城市低保制度实施中的没有预期到的后果、城市低保标准的制定和调整、城市低保对象的就业援助对策、农业县(区)城市低保问题、城市救助管理制度实践中的恶意求助问题、流浪儿童救助管理问题、农业税全免后对农村社会救助的影响、农村低保的操作模式问题、乡镇贫困问题、医疗救助的落实问题、利用保险公司和保险机制进行城乡困难群体医疗保障问题、社会救助与慈善福利事业的结合问题,等等。这些研究无疑对改进和完善我国社会救助制度具有重要意义。
一些研究者还对一些特殊对象的救助问题进行了很有价值的研究。比如说河南省民政厅杨文涛先生撰写的“河南省艾滋遗孤救助政策分析”,就是很有分量的论文。该文阐述了河南省艾滋遗孤救助政策出台的特定环境,比较全面地介绍了河南省艾滋遗孤救助政策的特点及其与现行社会福利政策的差异,并对艾滋遗孤救助政策的立意、遴选、执行、结果等方面进行了分析和评估,提出了社会福利与社会救助体系相连接的思想。
一些研究者对城市农民工的社会救助问题进行了研究,认为数量庞大的农民工群体不能纳入社会救助体系是对现行社会救助制度的重大挑战。大体上,研究者提出了社会救助覆盖农民工的三种模式:一是将农民工纳入城市社会救助体系,二是建立农民工相对独立的社会救助体系,三是将农民工纳入农村社会救助体系。这方面的研究还需要深化。
值得注意的是,在社会救助研究中,来自美国的一种所谓“以资产为本”的理论正在产生越来越大的影响。这个理论的代表人物是美国华盛顿大学社会发展中心主任迈克尔·谢若登(Michael Sherraden)教授。该理论的核心思想集中体现在该教授1991年出版的《资产与穷人——美国的一项新型福利政策》一书中,这本书今年已经在国内翻译出版。
“以资产为本”的社会政策主要是相对于以前基于收入或消费而制定的社会政策而言的。这种理论认为,关注穷人的收入或消费只能改善其当前和近期的状况,无法激励并促使穷人自我摆脱贫困,只有帮助穷人积累具有长期和多种效应的资产,才能真正改善穷人的境况。目前,这种理论在一些国家和地区有所试验,但是也引起了激烈的争论。有些学者主张在中国应用“以资产为本”的理论,建立穷人的个人发展账户,通过国家和社会的力量,帮助穷人积累有效资产,从而促进穷人持续地摆脱贫困状况。这种观点是很有启发性的。但是,应该注意到,它在中国真正付诸实践还有很多障碍,需要进一步研究和试验。
三、社会救助实践与研究的反思
整体上看,我国社会救助实践与社会救助研究密切联系、互相促进,呈现出了良好的互动关系。研究者的很多问题直接来自实际工作,研究者的很多研究成果也直接服务于实际工作。
但是,从进一步完善社会救助、构建和谐社会的角度出发,我们需要反思并关注目前社会救助实践与研究中的几个关键问题。
第一,公民基本生存权利保障的公平性问题
中华人民共和国《宪法》规定:公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。很明显,这里的“公民”是指所有中华人民共和国的公民。
然而,在实际工作中,我们对城市居民和农村居民的权利保障是有差别的,城市居民所能享受的社会保障要明显优于农村居民所能享受的社会保障。在一定程度上甚至可以说,农村居民的社会保障几近于无。即使是在公民基本生存权利保障方面,我们也存在着明显的城乡有别的情况。一方面,城市居民最低生活保障制度正在逐步完善;另一方面,大部分农村地区还没有建立保障公民基本生存权利的制度体系。
为了促进在公民基本生存权利保障方面的公平,我们要高度重视社会救助的城乡统筹问题。因为,社会救助制度是保障公民基本生存权利的重要制度。为了促进社会救助的城乡统筹,我们应当强调各级政府在保障城乡居民基本生活方面具有义不容辞的同等责任,我们需要突破农民有土地提供保障的错误观念,需要加速推进城乡一体的居民最低生活保障制度。事实上,由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大,土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减,对于农村贫困居民提供制度化的社会救助已经迫在眉睫。而一些地区的试点表明,建立农村居民最低生活保障制度是完全可行的,在财政上也不会增加过大的压力。当务之急是总结经验,广泛推行。
第二,社会初次分配的公平性问题
我们应当注意,造成目前社会分配严重失调、贫富差距过大、需要救助的对象较多的原因,既有再分配方面政府职能不足的一面,更有通过市场竞争实现初次分配的不公平的一面。
比如说,由于公民的劳动就业权利没有得到充分保障,失去了通过就业实现自我保障的机会;比如说,在就业竞争中,劳动者的基本权利得不到有效的尊重和保障,通过就业获得的实际收入比应得收入要低,从而导致自我保障的能力较弱;比如说,由于缺乏全国统一的基本医疗和教育方面的公共服务,从而不能有效地保障社会成员在竞争起点上的公平,由此造成了不平等竞争,使得一些社会成员无法公平地通过市场机制获得自己的利益;再比如说,由于公权介入市场,权钱交易现象严重以及垄断利益的作用,导致市场竞争的失序和不公正,也妨碍了很多人通过市场竞争获取利益。我们应当充分地认识到:作为实现初次分配之重要机制的市场,目前还有很多不完善的地方,甚至有向“坏”的市场经济发展的迹象。这样一种状况加大了社会救助制度所承受的压力。
前几年,在推行城市居民最低生活保障制度的时候,民政部门由于所谓“应保未保”问题受到社会上的一些批评。比如说,一些地方计算所谓“虚拟收入”的做法就被认为是错误的做法,妨碍了居民接受救助的权利。的确,当居民实际生活陷于困境时,无论出于何种原因,作为主管救助工作的民政部门都应该先将他们纳入救助制度覆盖的范围。但是,救助之后还是应该深入反思,究竟是什么原因使得大量社会成员陷入困境,落到所谓“最后的安全网”上来?在这些人陷入困境的过程中,肯定是有些制度安排不足或者制度安排失效的。一些地方计算“虚拟收入”实际上也是有其道理的:这些收入本来是人们应该得到的,比如说劳动者的最低工资、失业人员的失业保险金、退休人员的退休金等等。如果这些收入都没有有效的制度保障,社会救助制度就将不堪重负。
为此,我们在完善社会救助的同时,要高度重视完善初次分配的市场机制,维护市场竞争的公平和公正,以便更好地发挥市场机制的初次分配功能,使市场经济朝着“好”的方向发展,使在市场竞争中跌入社会救助范围的人最少化。今后,在发展社会主义市场经济的过程中,应当把维护公平放到更加突出的位置,应综合运用多种手段,逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平和分配公平为主要内容的社会公平保障体系,努力使全体人民共享经济发展的成果,并朝着共同富裕的方向稳步前进。
第三,社会救助的积极取向问题
我始终认为,社会救助不能使救助对象边缘化、耻辱化,不能实际上维持或“制造”一个最低收入阶层,而是要使受助者享有必要的尊严,能够借助外力摆脱贫困。为此,需要转变传统的救助理念,变消极救助为积极救助。
我所说的积极救助主要有两层含义:一是对那些必须依靠救助才能生存的人,应当惜尽政府之责,传递仁爱之心,关心关怀他们,使他们能够有尊严地生活,而不是沦为被动接受施舍的对象;二是对那些尚有脱贫潜力的人,一定要注重其能力建设,努力增进其自我摆脱贫困的能力,最终实现助人自助。
具体到实际工作,积极取向的社会救助主要体现为以下五点:一要改变救助工作者对于受助者的对象化态度,加强施助者与受助者的互动,促进受助者的社会参与;二是要适当丰富救助项目,不能把救助工作理解为简单地提供现金或物质支持,要拓展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目;三是要允许受助者在一定的范围内积累资产,不能简单地把赤贫作为接受救助的前提,不能使受助者面临100%的收入税而失去增加收入动机;四是提高社会救助工作人员素质,提升社会救助的专业化水平;五是鼓励专业社会工作者和非政府组织介入社会救助事务。
第四,政府救助与社会互助的平衡问题
社会救助实质上是指:当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时,由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持的一种制度安排,这种制度安排旨在保障社会成员的基本权利,促进社会的和谐稳定。社会救助内在地包含了政府救助和民间互助两个部分。
然而,我们在实际工作中发现,如果没有政府的介入,社会救助几乎就是不能实现的。这与西方一些国家的情况有很大不同,说明我们国家“社会”的发育还不是很健全,公民的互助意愿还有待增强,互助机制还有待完善,互助水平还有待提高。在这方面,进一步加大发展慈善公益事业的力度是一个重要方向。可以说,一个社会中慈善公益事业发展的程度不仅标志着这个社会的文明程度,而且明显影响着社会救助的实际效果。因为,政府救助除了在提供资金方面具有明显的优势外,其他方面都有一定的局限。没有发达的社会互助作为依托,单纯的政府救助很难满足救助对象的实际需要,很难实现助人自助。一个完善的社会救助体系实际上在很大程度上取决于政府救助与社会互助的适度平衡。
第五,社会救助制度的整合问题
一个完善的社会救助体系,应该是一个有机整合的体系。但是,应该看到,我国现行社会救助制度是在不同时期,由不同部门,为了因应不同的社会需求,而逐步建立起来的。因此,各项制度之间缺乏有机整合,事实上还构不成体系。这种状况虽然是可以理解的,但是明显妨碍着社会救助制度发挥其应有的功能,与完善我国社会救助,切实保障民生,促进社会和谐不相称。在一定意义上讲,能否在新的形势下促进社会救助制度的整合,加速构建更加完善的社会救助制度体系,是对执政党执政能力的一项考验。
我们认为,近期一个很迫切的任务是推动社会救助立法,这是促进社会救助整合的重要基础。从国外经验看,社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。但是,我国目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等,没有一部明确、统一的法律。我们建议尽快出台《社会救助法》,对社会救助意义和地位,社会救助的理念和原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确规范。
此外,我们认为社会救助制度的整合应以面向全民的最低生活保障制度为基础,着眼于不断完善这项制度。在此基础上,努力在救助内容上做到普遍性救助与专项救助相结合、现金救助与服务提供相结合;在救助方式上做到常规救助与临时救助相结合;在救助管理上做到部门主导与部门联动相结合;在救助主体上做到政府负责与社会互助相结合。
第六,社会救助与社会建设问题
完善的社会救助不仅意味着社会救助制度设计的全面、合理、协调与整合,而且意味着社会救助制度的实施和运行有着适宜的社会环境。这样就涉及到社会建设问题。当然,社会救助也可以说是社会建设的一部分,因为它体现了社会对于弱势群体的关心与支持,有助于促进社会团结,防止社会分裂。
但是,社会建设的内容更为广泛,其中很多方面直接影响着社会救助体系能否良性运行。比如说,社会利益的协调、社会事业的发展、民间组织的培育、社会共同体意识的培育、公众参与的促进、法制建设的加强,等等。如果这些方面做得好,社会救助就有了良好的社会环境,救助对象的需求更容易得到满足,救助对象也更有可能参与社会、融入社会。如果这些方面做得不好,社会救助制度也就不能发挥最佳作用,甚至出现种种问题。在此意义上讲,构建完善的社会救助体系就不仅是一项局部的、部门的工作,而且是一项全局性的、整体性的社会建设工作。换句话说,我们应当在完善社会救助中推动社会建设,同时又在推动社会建设中完善社会救助。
总结起来讲,以上对社会救助实践与研究的反思,事实上涉及到社会救助需要确立的一些基本原则,这些原则大致可以概括为:公平原则、最少原则、积极原则、平衡原则、整合原则和配套原则。笔者认为,今后在研究和实践中,应更加关注这些原则的确立和应用。
【参考文献】
[1] 民政部网站.上半年民政工作呈现良好发展态势[DB].http://;民政部网站.2005年8月份民政事业统计月报[DB].http://admin.mca.gov.cn/mztj/yuebao0508.htm.[2] 洪大用.转型时期中国社会救助[M].沈阳:辽宁教育出版社,2005.34,10.[3] 郭万超,董险峰.加快构建我国社会救助体系[J].中共长春市委党校学报.2004(6).^NU1
第二篇:完善社会管理,构建和谐社会
完善社会管理,构建和谐社会
实现社会和谐,建设和谐社会始终是人类孜孜以求的社会理想,也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的社会理想。在我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段基本国情之下。人们日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾是我国社会的主要矛盾。为此要全面加强社会管理,维护社会安定有序、促进社会和谐、保障人民安居乐业,为党和国家事业发展营造良好社会环境。
首先,要推进社会管理体制改革创新,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局,健全基层社会管理体制。因此要坚持以人为本的理念,最大限度的激发社会创造活力,对和谐社会中的不许和谐因素坚决予以消灭。
其次,要强化执政理念,注重社会公平。强化对权力、机制运行的监督机制,完善矛盾纠纷排查调处责任制度。建立健全针对弱势群体的法律救助体系。科学有效地调整各种利益关系,努力缩小各阶层之间的利益差距,减少由此产生的利益矛盾。切实有效地拓宽和畅通社情民意表达渠道。要进一步加强和完善各级党政领导干部密切联系群众制度作风。让官员真正做到深入基层,关注民生,了解民情,切实解决老百姓的实际困难。为此,要建立健全社情民意收集和反馈制度,让最广大的人民群众都有反映问题的有效渠道。
再者,要充分发挥社会组织的作用,培育民间组织功能。社会组织是联系政府和人民群众的桥梁与纽带,是政府职能转移的载体。要帮助社会弱势群体建立分类别或分区域的组织渠道,让他们能够通过组织化的声音表达他们的利益诉求,让社会能够倾听到他们的心声。
最后,要强化安全生产管理和监督,建立健全行而有效的安全生产体制机制切实维护人民的生命财产安全,杜绝重特大事故的发生。建立社会治安防控体系,严厉打击各种犯罪活动,针对各种分裂势力要坚决予以致命性打击,切实维护国家安全。
构建和谐社会任重而道远,在党和人民的共同努力之下,通过行而有效的社会管理机制体制,一定会促成民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安全有序、人与自然和谐相处的生动局面。
第三篇:完善社会保障体系 努力构建和谐社会
一、多条线运作,建立全方位立体的社会保障体系
构建全面的社会保障体系绝非一日之工,更非一人之力,蓬莱市按照城乡一体的发展思路,多角度切入,多条线运作,由点及面,依次铺开,构建起社会劳动保险、农村养老保险、医疗保险等六大险种全方位立体的社会保障体系。一是横向联动。社会保障体系的全面建立,需要部门间的紧密联系,才可达到和谐共建。在建设城镇职工养老保险体系过程中,蓬莱市以劳动和社会保障局为主,民政局、乡企局、工商局等多部门配合,实行联合工作机制,制定“一票征缴”制度,做到保险费“一个基数、一个窗口、一次办理”,有效的解决了职工养老保险面广、人杂等难题,建立起完善的职工养老保险体系。截止目前,全市**%以上的单位完善了职工养老保险制度,职工参保比例达到**%。
二是纵向协动。完善农村社会保障体系,是深化农村改革、促进农村发展、保持农村社会稳定的根本大计。在农村养老保险体系建设过程中,蓬莱市加快镇、村社会保障平台建设,推进保险经办机构、服务网络、工作程序的规范化运作,实行市、镇、村“三级同步”工作机制,自上而下,逐层落实,全面建立起的“低保费、广覆盖、适度保障”的农民养老保险模式。目前,蓬莱市在**个镇、街(区)全部设立农村社会保障经办机构,配备保险业务专管员**名,***多个行政村完成了农村养老保险体系建设。
三是交叉互动。农村医疗合作制度是统筹城乡协调发展,切实解决“三农”问题,提高农民健康水平的重大举措。在完善农村医疗保险体系建设过程中,蓬莱市坚持由政府组织、引导,农民自愿参加,镇、村基层组织具体实施,通过个人、集体和政府共同筹资,以大病统筹为主,建立起新型的农村医疗合作制度。
二、多层面推进,不断扩大社会保障覆盖面
社会保联障体系健全与否的标志之一,就是看其能否将应该覆盖的保险对象全部覆盖。近年来,蓬莱市不断完善社会保障制度,坚持扩面数量与质量并举,实现了参保人数、实际缴费人数的同步增长。
一是加强领导与强化督导相结合。制定“一把手全局抓、分管领导靠上抓、有关部门配合抓”的领导责任机制,坚持依法扩面和征缴准入标准,把符合条件的城镇人员全部纳入覆盖范围,形成齐抓共管的工作局面。多次召开社会保障专题会议,对社会保险扩面工作进行统一部署,市委、市政府与各镇、街(区)、部门签订社会保险扩面征缴目标责任书,将全市划分成三个区域,组成三个扩面工作小组,制定详细工作计划和具体奖惩措施,由主要领导深入工作一线,带头宣传保险政策,督促参保。同时,建立社会保险扩面督导制度,制定严格的督查、考核办法,每月调度各单位的扩面征缴进度情况,并进行通报,对扩面工作进展不力的单位,给予主要负责人通报批评。
二是强化培训与加强宣传结合。一方面强化对业务人员的培训,不断提高业务人员的综合素质,增强队伍战斗力。蓬莱市每年都对社会保障工作人员进行两次大规模的培训,从理论知识到实践技能,要求工作人员对参保对象、参保内容、法规政策必须有全面了解和详细掌握。另一方面,开展全面的宣传发动。充分利用新闻媒体,在电台、电视台开设《社会保险专栏》等栏目,连续开展社会保险宣传月、社会保险电影宣传周等大型宣传活动,举办现场咨询会、印发保险知识宣传单,大张旗鼓的对社会保险进行宣传。2004年,全市举办大型社会保险咨询会**场次,出动宣传车**台次,宣传群众达****多人,发放各类宣传材料*万多份,有效提高全社会参保的意识,为社会保险扩面工作打下坚实基础。
三是全面推进与重点突破相结合。针对部分镇村、企业对社会保险认知程度不高、征缴不均衡的特点,先易后难,在全面推进工作的同时,有计划、有步骤地对一些重点、难点单位进行逐个突破。成立专门工作小组,由市级领导挂帅,亲自上门阐明利害,强调应缴保险的义务和责任,并通过“树榜样”、“抓典型”等形式,积极开展扩面征缴工作。2004年以前,蓬莱市有***多家企业拖欠****多万元的社会保险基金,经一年工作,追缴职工养老、医疗、工伤等保险基金****多万元,完成了计划的***%。
截止目前,蓬莱市参保农民达到**万多人,*.*万参保农民已开始领取养老保险金,企业参保职工达到*.*万人,医疗保险参保人数达到**.*万人,社会保险覆盖率达到**%以上,初步形成了三大险种齐头并进、协调发展的新局面。
三、多渠道增收,有力保障人民群众的生活水平
社会保障的根本目的在于保障人民群众的生活水平,而人民群众的生活水平与经济发展有着密不可分的关系。只有依靠经济的快速发展,不断增加群众收入,提高支付社会保险的能力,社会保障体系才能得以有效建立。
一是加快农业结构调整,多方面促进农民增收。整体推进农村工业化、城镇化建设,使农民成为企业工人或
城镇居民,走以工带农、以农促工、工农联合、互动并进的统筹发展之路,从根本上增加农民收入。一方面,借助外力,大力发展外源型经济,加大招商引资力度,提高工业经济运行质量,把农民从单一的农业生产中解放出来,迅速转化成为产业工人。近几年,蓬莱市引进北方奔驰、渤海钢铁、广源发等一批投资过亿元、过十亿元的大项目***多个,直接转化产业工人*万
多人。另一方面,加快农业产业结构调整,大力扶持涉农企业发展,培育龙头。相继培植壮大了中粮长城、三和食品、汇洋食品、民和牧业等一批龙头企业,有效加快了农业产业化进程。以中粮葡萄基地为例,每位基地农户可以管理*亩以上葡萄园,平均每亩葡萄年收入可达****元,是以前农作物的*-*倍,户均纯收入可达****元。民和牧业、三和食品等养殖加工龙头企业,直接带动全市肉食鸡、蛋鸡养殖户****多户,并与之签订保护价收购合同,养殖户年纯收入平均*万元左右。
二是完善失地农民技能培训体系,实现农村剩余劳动力有效转移。按照社会化、市场化、国际化的要求,整合各类教育资源,大力开展农村劳动力技能培训和转移培训,形成了多种资源共同参与的“大培训”格局。针对失地农民,有关部门深入基层,摸底调查,结合实际情况,为其量身定做培训计划。制定出台《全市失地农民劳动力培训转移实施方案》,依托各镇、街道劳动保障服务中心,建立起**个失地农民转移培训基地,开设电工、车工、焊工、财会等*大类培训课程,使失地农民可以就近自主选择培训场所与内容。****,又引进烟台市技术学院在经济技术开发区建立了产业工人技能学校,作为长期的技能培训基地。截止目前,共培训失地农民****人,有***多人实现了就业,其中,有**人被评为市级以上技术能手。企业的职工队伍素质得到了提高,失地农民就业有了保障,实现了企业与农民的双赢。
三是大力实施创业工程,切实解决下岗职工就业再就业。解决下岗职工就业再就业,是完善社会保障体系重要一环。蓬莱市坚持“以培训促创业,以创业带就业”的方针,大力实施创业工程,积极引导下岗失业人员自谋职业和自主创业。成立了创业项目指导中心,在全市构建起创业培训、项目推荐、专家指导、政策咨询一条龙运作的创业工程服务平台,为鼓励失业人员参加创业培训,对具有创业愿望和创业条件的失业人员、****人员实行免费培训。同时,政府搭台,项目唱戏,多种形式开发推荐创业项目,通过举办项目发布会、编制项目手册等方式,公开向社会发布投资少、见效快、操作性强、适合下岗失业人员的自主创业项目。几年来,通过创业平台,运用政策扶持、创业指导、贴心服务等手段,全面改善蓬莱市的就业环境,培养了一大批的创业型小老板。2004年,全市开展各类型创业指导**多次,****多人参加了创业培训,其中***多人成功的创办了自己的项目,安置****多名失业人员再就业。
第四篇:完善社会救助
完善社会救助,关键在制度建设
现在,我国城镇公民基本上得到了宪法所规定的物质保障权利,贫者、病者、老者皆有所保。但是我国的社会救助体系还存在种种问题,具体表现为:农村社会救助地区不平衡;政府投入不足;五保供养难;农村社会救助无法律体系;司法救助不完善;有些地方缺乏教育救助;救助水平低,与经济增长不同步;社会救助项目单一等。
之所以发生以上种种问题,主要是制度缺失造成的。做好立法、完善制度条例、加强监管方面显得尤为重要。
首先,建立农村社会救助的专门法律。目前我国农村的公民对于宪法所规定的种种物质保障的权利部分不能得到,病者无医疗社会救助,失业无失业社会救助,贫者(灾者)所得到的定期社会救济和临时社会救济并非是“应保尽保”,往往只有16%——50%的贫困者。可见我国社会救助尚处于一种无法律可依、无程序可循的无序状态。正因为这样,在经济高速发展的今天,竟然还有些农村孩子买不起笔、本子、橡皮,上不起学;有些灾民拿不到临时社会救济款等。这时建立专门的社会救助法律体系就显得尤为重要。法律规定在哪些领域哪些人可以拿到社会救助款,分别拿到多少救助款,如:医疗救助体系、教育救助体系等。
其次,完善各类工作条例。目前,我国的社会救助水平偏低,与经济增长不同步。一些地区,特别是贫困地区救助经费增长更是微乎其微。截至2006年3月,我国各地农村沿用的是1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》,随着市场经济体制的建立,农村新形势、管理方式的变化,五保供养存在着越来越多的问题,如人均所得水平低等。由此可见,完善《农村五保供养工作条例》刻不容缓。根据当前的形势和存在的问题完善条例,使之切实可行。只有这样,才能使救助对象摆脱贫困,而不是只起到道义上象征性的支持作用。
最后,加强对社会救助的监管。目前,社会上存在一种误解,认为只要提出申请,他们的要求就能得到满足,因此都申以各种各样的理由申请社会救助。而办事人员针对公民的申请,只是向村级民政联络员了解情况,“情况属实”就下发救济金。这样使一些真正需要救助的人得不到社会救助,失去了社会救助的意义。因此要注意发放救助金的方式方法,党申请人提出申请,办事人员可组织人去调查,看情况是否属实;调查过程中不可忽视村民的意见,可依向村民了解情况,看情况是否属实。这样才能达到社会救助金保障居民最低生活水平,使救助群众免于饥饿、免于死亡的目的。
可见,加强制度建设是完善社会救助体系的关键。所以,我们要建立专门法律、完善工作条例、加强监管,推动社会救助体系更加完善,更好地解决困难者的难题。
第五篇:完善社会救助促进社会和谐
完善社会救助 促进社会和谐
洪大用
2012-11-19 14:01:08 来源:《教学与研究》(京)2004年12期第18~23页
【作者简介】洪大用,中国人民大学教授,社会学博士。(北京100872)
【内容提要】 当前我国社会救助的突出问题表现为:没有实现城乡统筹、救助项目单
一、救助水平偏低、救助理念落后、资金分担不合理、救助管理缺乏协调。为了切实保障民生,缓和社会矛盾,进而促进社会和谐,有必要以最低生活保障制度为基础,以覆盖城乡困难人群为目标,进一步完善与我国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。
【关 键 词】社会救助/社会和谐/政府/权益
党的十六大报告提出,要全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会,使社会更加和谐。党的十六届四中全会更进一步指出,构建社会主义和谐社会的能力是共产党执政能力的重要体现。从社会学的角度看,完善社会救助制度,保障困难人群的基本权益,是促进社会和谐的重要机制之一。
改革开放以来,我国在整体上进入从传统到现代的加速转型时期,与原有计划经济体制相适应的社会救助制度也面临着全面转型。自20世纪90年代开始,以城市社会救助改革为突破口,我国社会救助制度建设取得了一些重要成就,但是依然存在诸多问题,仍需进一步改革和完善,以充分发挥其保障民生、促进社会和谐的作用。
一、社会救助与社会和谐
社会救助可以这样理解,即当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时,由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持。社会救助制度是现代社会保障制度的重要内容,在一些国家和地区甚至是社会保障制度的主体内容。对于社会和谐这个概念,事实上可以有多种理解角度。我们认为,在基本生活需求得到满足的基础上,社会成员各尽所能、各得其所、和睦相处,这是社会和谐的一个重要方面。由此来看,社会救助对于促进社会和谐有着十分重要的意义。
第一,社会救助体现了政府和社会对于困难人群的关怀,有助于促进社会认同。互助互济是社会的基本价值。任何社会成员都有可能因为个人的、家庭的或社会的原因陷入贫困,此时如果不能从他人、社会和政府得到任何支持,他们就难以生存。而求生的本能会促使人们采取各种极端的手段获取生存资源,从社会的角度讲,社会稳定就面临着严重威胁。不仅如此,如果生活困难的人长期得不到有效的社会支持,还会滋生疏离主流社会,甚至反抗主流社会的情绪和心态,对他人、社会和政府失去认同和信任,由此造成社会隔阂乃至分裂,这不利于社会和谐发展。
第二,社会救助有助于缩小社会成员在竞争起点上的差距,从而有助于促进社会公正。而社会公正是社会和谐的前提。人类社会是充满着竞争的社会,现代社会的竞争尤其激烈。由于个人、家庭或者社会的原因。一些人总是有可能与其他人在竞争的起点上存在差距,比如说穷人与富人相比,有病的人和没病的人相比,不能接受教育的人和能够接受教育的人相比,就在社会竞争方面居于明显的劣势。如果不进行必要的社会干预,这种竞争显然是不公平的。放任这种竞争,实际上是把人类社会还原为动物社会,遵循简单的生物法则,从而也就损害了人类社会的独特价值以及人类社会和谐的基础。实施社会救助就是使陷于困境的社会成员得到一定的社会支持,有一个恢复调整自己的机会,以便在一个相对公平的起点上参与社会竞争。在这方面,基本生活救助、教育救助以及医疗救助等的价值是极其重大的。
第三,当代社会和谐是在发展进程中实现的动态和谐,而要在发展进程中实现社会和谐,就需要保证所有社会成员共享发展成果,增进社会成员对于发展的认同。如果发展的实践表明,只有一部分,甚至是一少部分人独占发展成果,或者说一部分人的获益以另外一部分人的损失为代价,那么这种发展是难以为所有社会成员认同的,由此也就容易引起部分社会成员对于发展的抵制乃至社会动荡。完善的社会救助制度在一定意义上有助于促进发展成果的公平分配,缩小社会分配的差距,使得那些在发展进程中由于各种原因获益较少甚至利益受损的人得到一定程度的补偿,从而缓和其对于发展的抵触情绪,增进其对发展模式和发展方向的认同。
在此需要特别强调的是,中国的发展进程伴随着体制的变革和转轨,在此过程中,一些与原体制相关的人员遭受了严重的相对剥夺,比如说国有、集体企业的失业下岗人员。对于那些生活陷于困难的失业下岗职工给予救助,可以说是支付改革成本的一种形式,这种救助对于缓和社会矛盾非常重要。另外,中国的发展实践确实导致了非常明显的贫富分化,社会成员在收入、财富分配方面严重不平等,相当一部分人有着非常迫切的社会救助需求。如果不能满足这种需求,社会和谐难以保证,社会发展也将因此而不可持续。
第四,在现代社会,社会成员在需要时享受社会救助是法律规定的一项基本权利,许多国家都有专门的社会救助立法。我国虽然还没有专门的社会救助法,但是,中华人民共和国《宪法》规定:公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民提供享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国务院1999年发布的《城市居民最低生活保障条例》(国务院第271号令)也明确指出:持有非农业户口的城市居民,凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的,均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。由此来看,社会救助的完善程度反映了公民权利的实现程度。而在现代社会,尊重和保障公民的基本权利,无疑是实现社会和谐的重要保证。
二、当前社会救助的突出问题
20世纪90年代以来,我国在城乡社会救助制度改革和建设方面取得了一定的成就。目前,主要的社会救助制度包括城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等。整体上讲,我国的社会救助制度在保障困难人群的基本生活、促进社会和谐方面已经发挥了一定作用。但是,当前社会救助还存在着一些突出问题。
第一,社会救助没有实现城乡统筹。城乡分割是我国社会结构的显著特征,这种结构已经成为我国社会全面、协调、可持续发展的严重制约。然而,现有的很多经济、社会政策仍然在强化着城乡分割,没有充分考虑促进城乡统筹和协调。现行社会救助制度就是如此。
可以说,改革开放以后,社会救助的转型首先是从城市开始的。在20世纪90年代发端、推广并逐步定型的城市居民最低生活保障制度是城市社会救助转型的重要成果。这项制度初步整合并改进了城市社会救助,使得城市贫困居民可以享受基本生活保障。截止2004年9月30日,该项制度覆盖了全国城市2199.4万贫困人口,其中包括在职生活困难人员144.7万人,下岗人员469.6万人,退休人员78.1万人,失业人员417.7万人,“三无”(即无劳动能力、无收入来源、无赡养人或抚养人)人员96.8万人,其他人员992.4万人。[1]
而与此同时,农村居民最低生活保障制度迟迟不能在全国推广,大部分地区的困难农民难以期望获得政府的制度性救助。截止到2004年9月30日,在部分地区试行的农村居民最低生活保障制度只覆盖了444.6万人,[1]其中还包括了部分原本就应享受“五保”待遇的人员。事实上,根据比较保守的估计,农村居民中有3000万人左右处于贫困状态,急需政府和社会的制度性救助。
由此可见,即使是在保障居民最低生活水平方面,目前仍然是城乡有别。现行社会救助更多地满足城市贫困居民的需求,而对农村贫困居民的救助需求满足不够。由此,事实上进一步强化甚至扩大了城乡差距。
第二,社会救助的项目比较单一。从整体上看,现行社会救助主要是单一的生活救助,重在保障贫困居民的最低生活需求。尽管一些地区在试行一些专项救助,比如医疗救助、教育救助、住房救助等,但是目前成效还不明显。我们也了解到一些地方有一些针对救助对象的优惠政策,比如可以减免一些服务项目的收费。但是,根据我们的调查,很多救助对象实际上并没有享受到。其他一些有助于救助对象摆脱贫困状态的支持性的救助项目,还几乎没有开展,例如,促进救助对象的社会参与,改进救助对象的生活质量等等。
另据我们对农村五保供养状况的调查,五保户本应享受的衣、食、住、医、葬或教育等方面的保障,在很多地区都演变成两保(保吃、保葬)甚至一保(保吃)。[2]
第三,社会救助的水平偏低。现行社会救助或者沿用十几年前的救助标准,或者有意制定偏低的救助标准,在实施社会救助时,过分强调保障“最低”生活水平。根据我们的研究,全国很多地区的城市居民最低生活保障标准要比当地的实际贫困线低,一般只占实际贫困线的79%,有的地区低保标准仅占实际贫困线的54%。[3]
根据民政部发布的数据,2003年全国城市居民最低生活保障金月人均支出水平仅有59元,最低的海南省屯昌县,全年人均月补差金额只有20元。[4]很明显,这种救助水平是偏低的。低水平的救助不仅不能有效地支持救助对象摆脱贫困,甚至有可能制造贫困陷阱。
第四,社会救助理念落后。现行社会救助基本上还是延续传统的救助理念,即以个人或家庭的收入调查为基础,只有那些个人或家庭收入低于政府确定的救助标准的人才可以获得救助。实际救助的金额等于政府救助标准减去申请救助者的实际收入。
基于这种理念实施的救助,不可避免地导致以下结果:1.申请者想方设法隐瞒自己的实际收入,因为隐瞒多少意味着可以从政府那里多拿多少。2.申请者无意通过劳动或其他方式增加自己的收入,因为增加多少意味着失去多少,实际上意味着承担100%的收入税。一旦其实际收入水平超过政府颁布的救助标准,他/她还将失去享受救助的资格。3.由此,现行社会救助制度无助于贫困者摆脱贫困,相反却有可能长期维持一个最低收入阶层。4.如果收入补助之外的其他社会救助继续以这一部分人为对象,又会在客观上制造不公平,特别是那些收入虽然高出政府救助标准,但是并没有高出太多的人,将会感受到比较明显的相对剥夺,尤其是当他们确实存在一些专门的救助需求时,例如,确实需要住房救助、医疗救助等等。因此,现行社会救助所秉持的基本理念还是比较落后的。
第五,社会救助资金分担不太合理。现行社会救助在制度规定上过于强调地方责任。例如,《城市居民最低生活保障条例》规定:该项制度实行地方各级人民政府负责制,所需资金由地方人民政府列入财政预算。现行《农村五保供养工作条例》甚至规定:五保供养工作是“农村集体福利事业”,因此资金筹措的主体是乡镇和村集体,尤其是村集体。事实上,目前中国基层财政状况不好是众所周知的事实。在2001年以前,城市低保制度总是存在严重的“应保未保”问题,一个重要原因就是地方政府拿不出钱来。而目前农村五保供养问题突出,同样是因为基层没有钱,尤其是村集体没有钱。[2]
自2001年以后,为了推动“应保尽保”,中央财政突破了制度规定,大幅度增加了社会救助支出,主要是增加城市低保金支出。然而,新的问题又出来了,主要表现为地方不配套、少配套或假配套,过度依赖中央资金,由此甚至导致低保金不能按时足额发放。
根据民政部发布的数据,2003年,全国累计支出城市低保金153亿元,[4]其中中央财政支出了92亿元,占到60%多。2004年全国城市低保金支出预算为180.87亿元,其中中央财政92亿元,占50.86%;省级财政22.1亿元,占12.22%;地市级财政20.2亿元,占11.17%,区县级财政46.57亿元,占25.74%。[5]很明显,在中央财政出钱的情况下,低保金支出主要就依靠中央财政,省、地两级财政支出所占比例过小,财政状况最差的区县又负担较重。
第六,社会救助管理缺乏统筹。由于我国社会救助没有统一的设计和专门的立法,各项救助制度是在实际工作中逐步发展起来的,因此,社会救助的管理表现出缺乏统筹和协调的特征。首先是没有统一的社会救助管理部门,例如,灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员救助虽然都归民政部门管理,但是在民政部内部却又分属不同的部门;而一些专项救助,例如教育救助、医疗救助、住房救助以及司法援助等,更是属于不同的部门管理。其次,由于部门分割,导致社会救助缺乏联动机制,难以有效地满足救助对象的各种救助需求。再次,由于不能适当地区分基本生活救助与专项救助,常常将它们捆绑在一起,由此导致一些迫切需要获得专项救助的人不能享受救助。
三、近期完善社会救助的重点
鉴于以上社会救助存在的突出问题,为了充分发挥社会救助保障民生、促进社会和谐的重要作用,有必要进一步改革我国社会救助制度,加速形成与中国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。我们认为,近期的工作重点应该包括以下内容:
第一,进一步调整和转变观念,正确认识社会救助。首先要转变的是对于穷人的看法和态度,不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因。在结构转型和体制转轨的当代社会,很多人的贫困不是由于个人原因造成的,更多的是由于社会原因,政府和社会应当承担对于穷人的救助责任,支付社会变迁的成本。
其次,不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担,而应看作是政府和社会的应尽之责,是保障公民基本生存权利的客观需要。与社会保险、社会福利相比,人们过多地谈论社会救助的消极色彩。实际上,在促进劳动力的再生产,保障基本民生和维护社会稳定方面,社会救助、社会保险、社会福利是完全一致的。
再次,应当深入领会社会救助的内涵,明确区分现代社会救助与传统式的社会救济的差异。社会救助是向陷入困境者传递多种资源的复杂过程,而不仅仅是一次性的现金救济。社会救助也不以保障被救助者的生存为最终目标,而是把保障其生存看作一个基础,在此基础上通过各种配套救助和社会工作,促进被救助者通过自助摆脱贫困状态,融入主流社会。因此,现代社会救助远比传统式的社会救济要复杂,是一项有着很强专业性的工作,是一项真正体现以人为本的工作。
最后,要正确看待社会救助在我国社会保障体系中的位置。一种比较流行的观点认为,我国社会保障体系应该以社会保险为中心。但是,目前社会保险的实践并不理想,在很大程度上使雇主、员工和政府都不满意。必须认真考虑的一个问题是,源于西方早期工业化、市场化实践的社会保险制度在当代中国社会究竟有多大的适用性和发展空间?基于社会救助现收现付、程序公开、运作成本低、收效明显以及很容易为中国公众所接受等特点,我们认为,必须高度重视社会救助体系的作用,甚至应该认真考虑构建以社会救助体系为核心的真正具有中国特色的社会保障体系。
第二,积极促进社会救助的城乡统筹。逐步缩小城乡差距,消灭城乡差别是社会主义现代化的一个重要目标,也是当前全面建设小康社会,促进社会和谐,促进经济健康、持续发展的客观需要。所有的社会政策、经济政策都不应偏离这一重要目标。社会救助作为一项重要的社会政策,理应促进城乡协调,而不能进一步强化城乡分割,扩大城乡差距。
为了促进社会救助的城乡统筹,需要强调各级政府在保障城乡居民基本生活方面具有义不容辞的责任,需要突破农民有土地提供保障的错误观念,需要加速推进城乡一体的居民最低生活保障制度。事实上,由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大,土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减,为农村贫困居民提供制度化的社会救助已经迫在眉睫。而一些地区的试点表明,建立农村居民最低生活保障制度是完全可行的,在财政上也不会增加过大的压力;当务之急是总结经验,广泛推行。
建立城乡统筹的面向全民的最低生活保障制度,从资金保障方面看,应该坚持各级财政合理分担的原则。中央财政和省级财政应该负主要责任,承担主要的资金;地市级财政负次要责任;区县级财政负一定责任。四级财政具体分担比例可以考虑为40%,30%,20%,10%。
第三,使社会救助更有针对性。首先是要进一步识别和区分受助者的需求差异,改革平均施助的方式,推广分类施助和差异施助。研究表明,不同类型、不同规模的家庭对于生活资源的需求也是不同的。比如,有未成年人、老人、病人或残疾人的家庭,与那些没有这类成员的家庭相比,可能就需要更多数量和更多种类的生活资源;而人口多的家庭由于规模效应的影响,可以共享很多资源,所以其所需生活资源比人口少的家庭要节约一些。有鉴于此,如果简单地按照家庭人均收入与政府救助标准之差计算并发放救助金,就会使得救助的针对性较差,也可以说是效率不高。事实上,有些地区已经在尝试分类施助和差异施助,近期应该在规范的基础上进行大力推广。
其次,应当适当区分基本生活救助和其他专项救助,这两个方面的救助对象不能完全重合。事实上,那些需要基本生活救助的人不一定全部需要教育、医疗等专项救助,尽管他们当中需要这些专项救助的人可能占的比例要高一些。如果将专项救助的目标人群锁定在需要生活救助的人,不仅有可能造成救助资源闲置或浪费,而且有可能制造相对不公平,使那些基本生活水平略微高于政府救助标准的人不能享受急需的专项救助。因此,为了使专项救助更有针对性、更有效率,应使其救助范围大于需要接受基本生活救助的人,也就是说,应当把那些收入稍微高于贫困线的人也纳入到专项救助的范围。
第四,重视受助者的能力建设。社会救助的最终目的不是为了维持或“制造”一个最低收入阶层,而是要使受助者借助外力摆脱贫困。为此,需要转变传统的救助理念,变消极救助为积极救助,变单纯现金救助为综合性服务提供,变对象化救助为参与式救助,变救助赤贫为促进资产积累,最终增进受助者自我摆脱贫困的能力。
具体到实际工作,主要体现为以下五点:一要改变救助工作者对于受助者的对象化态度,加强施助者与受助者的互动,促进受助者的社会参与;二是要适当丰富救助项目,不能把救助工作理解为简单地提供现金或物质支持,要拓展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目;三是要允许受助者在一定的范围内积累资产,不能简单地把赤贫作为接受救助的前提,不能使受助者面临100%的收入税而失去增加收入的动机;四是提高社会救助工作人员的素质,提升社会救助的专业化水平;五是鼓励专业社会工作者和非政府组织介入社会救助事务。
第五,积极推动社会救助制度的有机整合。现行社会救助制度是在不同时期,由不同部门,为了因应不同的社会需求,而逐步建立起来的。因此,各项制度之间缺乏有机整合,不成体系,这是可以理解的。但是,这种状况妨碍了社会救助制度发挥其应有的功能,与完善我国社会保障制度不相称,与切实保障民生、促进社会和谐不相称。在一定意义上讲,能否在新的形势下加速构建更加完善的社会救助制度体系,是对执政党执政能力的一项考验。
我们认为,近期一个很迫切的任务是推动社会救助立法,这是促进社会救助整合的重要基础。从国外经验看,社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。但是,我国目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等,没有一部明确、统一的法律。我们建议尽快出台《社会救助法》,对社会救助意义和地位,对社会救助的理念和原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确的规范。
此外,我们认为社会救助制度的整合应以面向全民的最低生活保障制度为基础,着眼于不断完善这项制度。在此基础上,努力在救助内容上做到普遍性救助与专项救助相结合、现金救助与服务提供相结合;在救助方式上做到常规救助与临时救助相结合;在救助管理上做到部门主导与部门联动相结合;在救助主体上做到政府负责与社会互助相结合。
【参考文献】
[1]参见民政部网站:http://“2004年三季度民政事业统计数据”.[2]洪大用,房莉杰,邱晓庆.困境与出路:后集体时代农村五保工作研究[J].中国人民大学学报,2004,(1).[3]洪大用.城市居民最低生活保障标准的相关分析[J].北京行政学院学报,2003,(3).[4]参见民政部网站:http://“2003年民政事业发展统计主要指标呈健康态势”.[5]参见民政部网站:http://“2004年全国城市低保资金预算统计表”.^NU1