完善社会保障体系为构建和谐社会尽责

第一篇：完善社会保障体系为构建和谐社会尽责

完善社会保障体系

确保群众无饥寒

——县委常委林建斌在全县低保会议上的讲话

（2011年11月 日）

同志们：

今天，召开全县低保工作会议。刚才，袁局长对2011年我县低保工作做了全面总结，肯定一年来低保工作取得的成效，指出了存在问题，并对2012年度低保工作做了部署和要求，将得很具体、很好，我完全赞同。下面，我就新一年的低保工作，再强调三点意见：

一、加强组织领导，增强工作责任感

城乡居（村）民最低生活保障工作，是社会保障体系的基础性工程，也是统筹城乡协调发展，解决突出矛盾，构建和谐社会的具体体现。县委、县政府十分重视和关心困难群众的基本生活，并把低保工作列入2011年十项“民心工程”之一，把解决困难群众生活问题摆到重要位置。县政府多次专门召开会议，修改完善了《饶平县城乡居民最低生活保障实施办法》，研究解决困难群众的生活保障问题，不断增加低保资金投入，为落实“应保尽保”工作创造条件。各镇、各部门一定要树立全局观念，充分认识低保工作的重要性，把低保工作摆上党委、政府的重要工作日程，加强对评保工作的组织领导，提高认识，周密部署，深入调查，完善工作程序，转变工作方式，把低保工作做实、做细、做深、做好。这次低保评定工作，县将组织到各镇进行检查监督，检查情况将作为镇场党政领导班子工作实绩考核的一项重要指标。对在评保过程中透明度不高、弄虚作假、该退不退、搞“人

1情保”，或在低保评定工作中组织不力，措施不落实等问题，除责令及时纠正外，对造成矛盾突出、社会影响极其严重的直接责任人，将追究相关责任，确保低保工作全面落实。

二、明确工作目标，坚持工作原则

我县在建立低保制度以来，做了大量工作，随着人民群众生活水平的不断提高，我县的低保标准也跟着不断提高，低保覆盖面也不断扩大，资金投入也不断加大，低保户的救助得到了更有效的保障，而且全面实现低保金社会化发放，取得了明显成效。但是，还没有完全实现动态管理下的应保尽保，各镇的低保工作发展不平衡，低保工作仍处于相对被动的状态。因此，各镇、各部门必须引起高度重视，积极采取措施，从实践科学发展观出发，努力加以改进，提高工作质量。一定要不折不扣地坚持“民主、公开、公平、公正”的评保原则，努力实现“应保尽保，应退尽退”的工作目标，具体操作上要做到：

1、上下形成合力,共同完成低保评定工作。各地在落实低保评定工作上，不能只靠民政部门去处理，政府领导不但要亲抓，还要在镇、村分别抽调精干人员,协助民政部门做好评定低保对象的调查摸底、登记造冊、审核公布等项工作。特别是涉及到扶贫村的低保评定工作，更应通盘考虑，绝不能各自为政，各行其是。

2、调查要细致，审核要认真。各镇在具体操作上，要坚持走群众路线，坚持民主、公开、公平、公正的原则。在评定低保对象时，一定要上墙公示，接受群众的监督，增强透明度。公示的内容不得太简单，应将申请低保的户主姓名、家庭人口、劳动力、家庭成员健康状况、家庭人月均收入及享受金额都列入公示内容。去年，县在组织低保工作检查过程中，发现部分村的公示内容只有户主姓名；有的公示期限未满，内容就被撕毁，村居委也没有再张贴。因此，我个人认为：各镇务必要把上墙公示作为评好低保工作的一个重要环节来抓，不但要把公示内容贴于村居

委的公示栏中，还要贴于村居委中的各个显眼位置，不能怕麻烦，只有这样，才能更好的增强透明度，让群众心服口服。

3、一定要采取分类施保的管理办法。大家都明白，我县还是一个经济相当薄弱的贫困县，财政资金并不充裕，但尽管在县财政资金十分紧缺的情况下，县委县政府仍惦念着我县的弱势群众，在实施低保工作的这么多年来，每年都不断增加保障资金的投入，为的是解救弱势群众于水火之中。因此，请大家务必清楚：低保金不是用于“论功行赏”或作为“拉关系”的资金，是政府用于救助社会最弱势人员的救命钱，各镇要根据低保对象的家庭困难情况进行科学分类，在安排低保资金时，着重提高有特殊困难的低保对象的救助水平，尤其是“三无人员”和主要劳力病残家庭。对家庭成员患有严重疾病，不但对家庭没有“造血功能”，而且使家庭其他成员的基本生活备受影响的,也要适当提高救助力度，真正把低保金重点用到最困难、最需要救助的对象身上，绝对不能搞平均分配，希望你们从实际出发，严格按照县的低保实施办法的要求，评出真正的绝对困难户，以确保最困难贫困家庭的基本生活都能得到有效的保障。

4、结合县扶贫工作要求，今年底，扶贫村将有80%以上的扶贫对象可以脱贫，各镇在评定2012年度的低保工作上，更应认真做好充分的考虑，既要确保特困群众的基本生活保障，又要与扶贫工作相协调。对扶贫村原来未列保的扶贫对象，除了确有返贫硬件外，一律不得列保。

5、巩固低保工作成果，落实低保救助目标。多年来，党中央非常重视社会保障问题，特别是近几次中央全会，都将做好社会保障与维稳联系在一起，可想而知，我们的低保工作是如何的重要。县委县政府这些年来一直围绕着党中央和社会所关注的热点问题，努力做好低保工作。尽管市场物价上涨，县财政资金紧缺，2011年经县政府继2007年低保提标之后，再次提高低保标准，同时也提高部分低保对象的人月补差水平。在此，我必须再

着重强调，各镇在评定2012年度的低保对象时，一定要做到“三不”。一是低保评定工作不得马虎应付。各镇要加大对村居委会低保评定工作的监督和检查力度，重点要监督和检查他们的操作程序和透明程度，绝不能把低保评定工作简单化，如果村居委会的低保评定工作做得不好，镇政府负有不可推卸的责任，因此，评审的低保对象一定要准确，让评不上的群众觉得无可攀比，否则，由此影响社会的稳定，将追究责任人的相关责任；二是不能搞平均分配将全镇人月平补差标准平均分配，也不能降低补差水平，特别是“三无人员”的人月补差，一定要按照县民政局的要求，认真把低保评定工作落到实处。否则，县民政局不予批准；三是不得违规操作低保救济金，如果发现低保金没有实行社会化发放；没有按一户一折将低保金存折发到每户低保户手中；或低保对象不能领取足额的低保金，将追究所在镇及直接责任人的责任。

三、落实配套救助措施，确保困难群众无饥寒。

最低生活保障是维护弱势人员基本生活保障的措施，仅能为困难群众解决基本生活的温饱问题，还不能达到完全解决特困群众的基本生活需求，困难群众的住房、医疗、子女上学等难题，都需要帮助。虽然在过去的若干年里，我们在这方面已做了大量工作，如：为农村低保对象办理参加“新农合”、城镇低保对象办理参加城镇医保；对患重大疾病就医难的特困低保户，给予适当的医疗救助或生活救济；通过社会力量资助上大学的低保学生；帮助贫困家庭未成年的先天性心脏病患者或唇、腭裂儿童进行手术治疗，减免医疗费用；以及为受灾倒房低保户解决灾后重建住房等事情。所有这些，正是党政领导干部勤政为民的真正体现，但还远远不能达到与人民群众日益提高的生活质量相适应的要求。今后还有更多的事情需要我们去努力解决。因此，各镇、各部门一定要通力合作，充分利用社会力量和我们的职能作用，落实各项救助配套措施，在确保困难群众无饥寒的基础上，积极

为困难群众解决各种难点问题。只有这样，才说得上保民生，保稳定。

同志们，民政工作任务十分繁重。广大人民群众对民政工作的期望也越来越高。我们一定要紧紧围绕县委、县政府的工作部署，坚持以民为本的工作理念，切实树立勤政为民、廉洁奉公的工作作风，深入贯彻落实城乡居民最低生活保障制度，真心实意为弱势群体服务，使贫困群众的基本生活得到有效保障，为构建和谐社会，建设幸福饶平作出新的更大的贡献。

谢谢大家。

第二篇：完善社会管理,构建和谐社会

完善社会管理，构建和谐社会

实现社会和谐，建设和谐社会始终是人类孜孜以求的社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的社会理想。在我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段基本国情之下。人们日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾是我国社会的主要矛盾。为此要全面加强社会管理，维护社会安定有序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。

首先，要推进社会管理体制改革创新，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，健全基层社会管理体制。因此要坚持以人为本的理念，最大限度的激发社会创造活力，对和谐社会中的不许和谐因素坚决予以消灭。

其次，要强化执政理念，注重社会公平。强化对权力、机制运行的监督机制，完善矛盾纠纷排查调处责任制度。建立健全针对弱势群体的法律救助体系。科学有效地调整各种利益关系，努力缩小各阶层之间的利益差距，减少由此产生的利益矛盾。切实有效地拓宽和畅通社情民意表达渠道。要进一步加强和完善各级党政领导干部密切联系群众制度作风。让官员真正做到深入基层，关注民生，了解民情，切实解决老百姓的实际困难。为此，要建立健全社情民意收集和反馈制度，让最广大的人民群众都有反映问题的有效渠道。

再者，要充分发挥社会组织的作用，培育民间组织功能。社会组织是联系政府和人民群众的桥梁与纽带，是政府职能转移的载体。要帮助社会弱势群体建立分类别或分区域的组织渠道，让他们能够通过组织化的声音表达他们的利益诉求，让社会能够倾听到他们的心声。

最后，要强化安全生产管理和监督，建立健全行而有效的安全生产体制机制切实维护人民的生命财产安全，杜绝重特大事故的发生。建立社会治安防控体系，严厉打击各种犯罪活动，针对各种分裂势力要坚决予以致命性打击，切实维护国家安全。

构建和谐社会任重而道远，在党和人民的共同努力之下，通过行而有效的社会管理机制体制，一定会促成民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安全有序、人与自然和谐相处的生动局面。

第三篇：完善社会救助构建和谐社会

完善社会救助 构建和谐社会

——2005年社会救助实践与研究的新进展

洪大用

2012-10-23 20:48:31 来源：《东岳论丛》(济南)2006年3期第22～26页

【作者简介】洪大用，中国人民大学社会与人口学院，北京100872

洪大用，中国人民大学社会与人口学院党委书记、副院长，社会学系教授、博士生导师。

【内容提要】 通过对2005年社会救助实践与研究的总结，提出应当反思社会救助实践与研究中的6个关键问题：公民基本生存权利保障的公平性问题、社会初次分配的公平性问题、社会救助的积极取向问题、政府救助与社会互助的平衡问题、社会救助制度的整合问题、社会救助与社会建设问题。换句话说，在今后的研究和实践中，应更加关注社会救助六大原则的确立和应用，这些原则就是社会救助的公平原则、最少原则、积极原则、平衡原则、整合原则和配套原则。

【关 键 词】社会救助/社会建设/研究与实践/2005

［中图分类号］C916［文献标识码］A［文章编号］1003—8353（2006）03—0022—05

全面落实科学发展观，建设社会主义和谐社会，为推动和完善我国社会救助工作提供了重大机遇，但是，对实践中的社会救助工作而言，也可以说是提出了重大挑战。2005年，全国民政系统积极贯彻中央精神，抢抓机遇，应对挑战，着力推进社会救助工作，使我国社会救助呈现出稳步发展的态势。与此同时，社会救助的相关研究也成为热点，正在逐步深化，一个面向社会最弱势群体的完善的社会救助体系正在构建之中，这样一个救助体系的形成无疑是落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的重要工作。

一、2005年社会救助工作稳步发展

改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国在城乡社会救助制度改革和建设方面取得了一定的成就，已经初步形成以城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等为基础的社会救助框架。整体上讲，我国的社会救助制度在保障困难人群的基本生活、促进社会和谐方面已经发挥了重要作用。但是，我国社会救助也还存在着一些突出问题，需要加速改进和完善。

2004年12月29日，民政部李学举部长在全国民政工作会议上的讲话指出：2005年民政工作的主要目标之一是初步建立城乡社会救助体系。要以建立城乡社会救助体系为重点，完成中央和地方两个层面的各项救助制度的建立、完善、配套和衔接，力争90％的省份、70％的县（市）初步建立起城乡社会救助体系。要以为民办实事、做好事、解难事为重点，将各项为民解困工作落到实处。要大力推动慈善事业发展，动员社会力量参与社会救助工作。

2005年7月4日，李学举部长在全国民政工作年中分析会议上进一步指出：社会救助体系是国家为保障城乡特殊困难群众基本生活，帮助解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的一系列法规、制度和保证制度实施的体制、机制、组织网络、物质技术条件等因素的有机整体。要针对一些领导重视程度不够、配套制度欠缺、财力支撑不足、工作管理多头、工作体制不顺、工作机制不活、工作力量薄弱、城乡发展不平衡等问题，大力改进工作，加快推进城乡特殊困难群众社会救助体系建设。

在民政部的大力推动下，2005年社会救助工作稳步发展。上半年，各项救助资金增加，整体救助面扩大。其中，救灾支出17.8亿元，比上年同期增长8.2％；城镇最低生活保障支出92.6亿元，比上年同期增长11.9％；农村最低生活保障支出9.8亿元，比上年同期增长31.3％；农村定期救济支出8.7亿元，比上年同期增长38.6％。农村共有1434万困难群众得到了最低生活保障和社会救济，比上年同期增长16％。截止到2005年8月，城镇居民最低生活保障对象2184.2万人，农村居民最低生活保障对象552.4万人，农村居民传统救济对象918.3万人，救灾、城镇低保、农村低保、农村定期救济支出达到173亿元[1]。

2005年，社会救助体系建设逐步推进。2004年，有14个省（区、市）以党委、政府的名义出台了加快社会救助体系建设的文件。在此基础上，2005年又有一些省份出台了相关文件，例如甘肃、内蒙等地。

2005年，全国有更多的地区建立了农村低保制度，在2004年8省（市）、1206个县（市）的基础上，又有陕西、河北等省出台了建立农村低保制度的有关文件。

2005年，城市低保制度进一步完善，操作规程更加细致，分类施保的地区增多。一些地区在促进低保对象就业方面作出了努力，一些地区尝试救助低保线上的边缘人群。例如，杭州市将所有人均年收入在低保标准100％—120％之间的困难家庭和家庭成员中有年自负医疗费4000元以上，家庭年收入减去自负医疗费后人均年收入在低保标准120％以下者，以及家庭成员中有就读于全日制高等院校且家庭年收入减去高校学费后，人均年收入在低保标准120％以下者，全部纳入帮扶救助范围，由民政部门统一发放《杭州市困难家庭救助证》。

2005年，灾害救助更加规范。灾民救助全面实行《灾民救助卡》管理制度。上半年，全国共发放1549.4万张灾民救济卡，救助灾民4552万人。根据国务院2004年审定的《自然灾害救助应急预案》，民政部按照灾害损失情境，将应对自然灾害工作设定为四个相应等级，明确规定了应对不同等级自然灾害的工作规程。

2005年，城市流浪乞讨人员救助管理工作逐步深化。各地在发现问题、总结经验的基础上，积极探索改进救助管理工作。

2005年，医疗救助工作进一步加强。8月份，民政部发布了“关于加快推进农村医疗救助工作的通知”（民发［2005］121号），要求针对一些新情况和新问题，如各地工作进展不均衡，一些地区工作进展缓慢，医疗救助资金筹集不足，资金供需矛盾突出，一些地区在实施过程中出现了政策不公开、管理不规范问题等，进一步推动农村医疗救助工作。

二、2005年社会救助研究不断深化

整体上看，2005年，实际工作部门和学术界对社会救助的研究呈现出不断深化的趋势，社会救助研究正在成为研究热点之一。从中国民政论坛（2005）收到的论文看，在救助福利类的93篇论文中，关于社会救助的论文有46篇，约占50％。在学术界，我们也可以看到大量关于社会救助的研究论文、调查报告，甚至也有专门著作出版。

一些研究者从我国改革以来贫困形势的演变出发，论证了加强社会救助制度建设的必要性和迫切性。比如，有学者认为，尽管改革以来的经济增长大幅度改善了居民生活，但是并没有消除贫困。当前贫困形势出现了以下特点：从社会成员普遍贫困到贫富差距迅速扩大，从绝对贫困为主到相对贫困为主，从农村贫困突出到城市贫困问题凸显，从区域性贫困到阶层性贫困，从社会分割性贫困到社会转型性贫困，从暂时性贫困到持续性贫困。新的贫困形势表明，单纯靠经济增长是无法解决贫困问题的，必须完善与市场经济相对应的社会再分配体系，特别是完善社会救助体系[2]。

一些研究者从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的角度研究了社会救助的重要性，指出社会救助是保障公民权利、协调社会利益、体现社会公正、促进社会融合、维护社会稳定的重要机制。

一些研究者就社会救助体系的建设进行了有益的探索。比如说，有的学者将社会救助体系直接等同于社会救助的制度安排，指出“社会救助体系是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定程序给予款物救济与服务，使其生活得到基本保障的制度”[3]。也有学者不同意这个观点，认为“社会救助体系是指支撑社会救助制度并确保其有效运行，以满足救助对象需求的一整套相互联系的观念主张和资源、制度、组织、人员、程序、技术安排，它内在地包含各项具体的社会救助制度，但决不仅仅是这些制度的总和”[2]。有很多学者对建立城乡统筹的社会救助体系问题进行了深入研究，探讨了可能的模式与路径。这些研究对我国社会救助制度体系建设是有重要启示的。

一些研究者对现行社会救助制度实践中的新问题进行了研究，比如说城市低保制度实施中的没有预期到的后果、城市低保标准的制定和调整、城市低保对象的就业援助对策、农业县（区）城市低保问题、城市救助管理制度实践中的恶意求助问题、流浪儿童救助管理问题、农业税全免后对农村社会救助的影响、农村低保的操作模式问题、乡镇贫困问题、医疗救助的落实问题、利用保险公司和保险机制进行城乡困难群体医疗保障问题、社会救助与慈善福利事业的结合问题，等等。这些研究无疑对改进和完善我国社会救助制度具有重要意义。

一些研究者还对一些特殊对象的救助问题进行了很有价值的研究。比如说河南省民政厅杨文涛先生撰写的“河南省艾滋遗孤救助政策分析”，就是很有分量的论文。该文阐述了河南省艾滋遗孤救助政策出台的特定环境，比较全面地介绍了河南省艾滋遗孤救助政策的特点及其与现行社会福利政策的差异，并对艾滋遗孤救助政策的立意、遴选、执行、结果等方面进行了分析和评估，提出了社会福利与社会救助体系相连接的思想。

一些研究者对城市农民工的社会救助问题进行了研究，认为数量庞大的农民工群体不能纳入社会救助体系是对现行社会救助制度的重大挑战。大体上，研究者提出了社会救助覆盖农民工的三种模式：一是将农民工纳入城市社会救助体系，二是建立农民工相对独立的社会救助体系，三是将农民工纳入农村社会救助体系。这方面的研究还需要深化。

值得注意的是，在社会救助研究中，来自美国的一种所谓“以资产为本”的理论正在产生越来越大的影响。这个理论的代表人物是美国华盛顿大学社会发展中心主任迈克尔·谢若登（Michael Sherraden）教授。该理论的核心思想集中体现在该教授1991年出版的《资产与穷人——美国的一项新型福利政策》一书中，这本书今年已经在国内翻译出版。

“以资产为本”的社会政策主要是相对于以前基于收入或消费而制定的社会政策而言的。这种理论认为，关注穷人的收入或消费只能改善其当前和近期的状况，无法激励并促使穷人自我摆脱贫困，只有帮助穷人积累具有长期和多种效应的资产，才能真正改善穷人的境况。目前，这种理论在一些国家和地区有所试验，但是也引起了激烈的争论。有些学者主张在中国应用“以资产为本”的理论，建立穷人的个人发展账户，通过国家和社会的力量，帮助穷人积累有效资产，从而促进穷人持续地摆脱贫困状况。这种观点是很有启发性的。但是，应该注意到，它在中国真正付诸实践还有很多障碍，需要进一步研究和试验。

三、社会救助实践与研究的反思

整体上看，我国社会救助实践与社会救助研究密切联系、互相促进，呈现出了良好的互动关系。研究者的很多问题直接来自实际工作，研究者的很多研究成果也直接服务于实际工作。

但是，从进一步完善社会救助、构建和谐社会的角度出发，我们需要反思并关注目前社会救助实践与研究中的几个关键问题。

第一，公民基本生存权利保障的公平性问题

中华人民共和国《宪法》规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。很明显，这里的“公民”是指所有中华人民共和国的公民。

然而，在实际工作中，我们对城市居民和农村居民的权利保障是有差别的，城市居民所能享受的社会保障要明显优于农村居民所能享受的社会保障。在一定程度上甚至可以说，农村居民的社会保障几近于无。即使是在公民基本生存权利保障方面，我们也存在着明显的城乡有别的情况。一方面，城市居民最低生活保障制度正在逐步完善；另一方面，大部分农村地区还没有建立保障公民基本生存权利的制度体系。

为了促进在公民基本生存权利保障方面的公平，我们要高度重视社会救助的城乡统筹问题。因为，社会救助制度是保障公民基本生存权利的重要制度。为了促进社会救助的城乡统筹，我们应当强调各级政府在保障城乡居民基本生活方面具有义不容辞的同等责任，我们需要突破农民有土地提供保障的错误观念，需要加速推进城乡一体的居民最低生活保障制度。事实上，由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大，土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减，对于农村贫困居民提供制度化的社会救助已经迫在眉睫。而一些地区的试点表明，建立农村居民最低生活保障制度是完全可行的，在财政上也不会增加过大的压力。当务之急是总结经验，广泛推行。

第二，社会初次分配的公平性问题

我们应当注意，造成目前社会分配严重失调、贫富差距过大、需要救助的对象较多的原因，既有再分配方面政府职能不足的一面，更有通过市场竞争实现初次分配的不公平的一面。

比如说，由于公民的劳动就业权利没有得到充分保障，失去了通过就业实现自我保障的机会；比如说，在就业竞争中，劳动者的基本权利得不到有效的尊重和保障，通过就业获得的实际收入比应得收入要低，从而导致自我保障的能力较弱；比如说，由于缺乏全国统一的基本医疗和教育方面的公共服务，从而不能有效地保障社会成员在竞争起点上的公平，由此造成了不平等竞争，使得一些社会成员无法公平地通过市场机制获得自己的利益；再比如说，由于公权介入市场，权钱交易现象严重以及垄断利益的作用，导致市场竞争的失序和不公正，也妨碍了很多人通过市场竞争获取利益。我们应当充分地认识到：作为实现初次分配之重要机制的市场，目前还有很多不完善的地方，甚至有向“坏”的市场经济发展的迹象。这样一种状况加大了社会救助制度所承受的压力。

前几年，在推行城市居民最低生活保障制度的时候，民政部门由于所谓“应保未保”问题受到社会上的一些批评。比如说，一些地方计算所谓“虚拟收入”的做法就被认为是错误的做法，妨碍了居民接受救助的权利。的确，当居民实际生活陷于困境时，无论出于何种原因，作为主管救助工作的民政部门都应该先将他们纳入救助制度覆盖的范围。但是，救助之后还是应该深入反思，究竟是什么原因使得大量社会成员陷入困境，落到所谓“最后的安全网”上来？在这些人陷入困境的过程中，肯定是有些制度安排不足或者制度安排失效的。一些地方计算“虚拟收入”实际上也是有其道理的：这些收入本来是人们应该得到的，比如说劳动者的最低工资、失业人员的失业保险金、退休人员的退休金等等。如果这些收入都没有有效的制度保障，社会救助制度就将不堪重负。

为此，我们在完善社会救助的同时，要高度重视完善初次分配的市场机制，维护市场竞争的公平和公正，以便更好地发挥市场机制的初次分配功能，使市场经济朝着“好”的方向发展，使在市场竞争中跌入社会救助范围的人最少化。今后，在发展社会主义市场经济的过程中，应当把维护公平放到更加突出的位置，应综合运用多种手段，逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平和分配公平为主要内容的社会公平保障体系，努力使全体人民共享经济发展的成果，并朝着共同富裕的方向稳步前进。

第三，社会救助的积极取向问题

我始终认为，社会救助不能使救助对象边缘化、耻辱化，不能实际上维持或“制造”一个最低收入阶层，而是要使受助者享有必要的尊严，能够借助外力摆脱贫困。为此，需要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助。

我所说的积极救助主要有两层含义：一是对那些必须依靠救助才能生存的人，应当惜尽政府之责，传递仁爱之心，关心关怀他们，使他们能够有尊严地生活，而不是沦为被动接受施舍的对象；二是对那些尚有脱贫潜力的人，一定要注重其能力建设，努力增进其自我摆脱贫困的能力，最终实现助人自助。

具体到实际工作，积极取向的社会救助主要体现为以下五点：一要改变救助工作者对于受助者的对象化态度，加强施助者与受助者的互动，促进受助者的社会参与；二是要适当丰富救助项目，不能把救助工作理解为简单地提供现金或物质支持，要拓展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目；三是要允许受助者在一定的范围内积累资产，不能简单地把赤贫作为接受救助的前提，不能使受助者面临100％的收入税而失去增加收入动机；四是提高社会救助工作人员素质，提升社会救助的专业化水平；五是鼓励专业社会工作者和非政府组织介入社会救助事务。

第四，政府救助与社会互助的平衡问题

社会救助实质上是指：当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持的一种制度安排，这种制度安排旨在保障社会成员的基本权利，促进社会的和谐稳定。社会救助内在地包含了政府救助和民间互助两个部分。

然而，我们在实际工作中发现，如果没有政府的介入，社会救助几乎就是不能实现的。这与西方一些国家的情况有很大不同，说明我们国家“社会”的发育还不是很健全，公民的互助意愿还有待增强，互助机制还有待完善，互助水平还有待提高。在这方面，进一步加大发展慈善公益事业的力度是一个重要方向。可以说，一个社会中慈善公益事业发展的程度不仅标志着这个社会的文明程度，而且明显影响着社会救助的实际效果。因为，政府救助除了在提供资金方面具有明显的优势外，其他方面都有一定的局限。没有发达的社会互助作为依托，单纯的政府救助很难满足救助对象的实际需要，很难实现助人自助。一个完善的社会救助体系实际上在很大程度上取决于政府救助与社会互助的适度平衡。

第五，社会救助制度的整合问题

一个完善的社会救助体系，应该是一个有机整合的体系。但是，应该看到，我国现行社会救助制度是在不同时期，由不同部门，为了因应不同的社会需求，而逐步建立起来的。因此，各项制度之间缺乏有机整合，事实上还构不成体系。这种状况虽然是可以理解的，但是明显妨碍着社会救助制度发挥其应有的功能，与完善我国社会救助，切实保障民生，促进社会和谐不相称。在一定意义上讲，能否在新的形势下促进社会救助制度的整合，加速构建更加完善的社会救助制度体系，是对执政党执政能力的一项考验。

我们认为，近期一个很迫切的任务是推动社会救助立法，这是促进社会救助整合的重要基础。从国外经验看，社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。但是，我国目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等，没有一部明确、统一的法律。我们建议尽快出台《社会救助法》，对社会救助意义和地位，社会救助的理念和原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确规范。

此外，我们认为社会救助制度的整合应以面向全民的最低生活保障制度为基础，着眼于不断完善这项制度。在此基础上，努力在救助内容上做到普遍性救助与专项救助相结合、现金救助与服务提供相结合；在救助方式上做到常规救助与临时救助相结合；在救助管理上做到部门主导与部门联动相结合；在救助主体上做到政府负责与社会互助相结合。

第六，社会救助与社会建设问题

完善的社会救助不仅意味着社会救助制度设计的全面、合理、协调与整合，而且意味着社会救助制度的实施和运行有着适宜的社会环境。这样就涉及到社会建设问题。当然，社会救助也可以说是社会建设的一部分，因为它体现了社会对于弱势群体的关心与支持，有助于促进社会团结，防止社会分裂。

但是，社会建设的内容更为广泛，其中很多方面直接影响着社会救助体系能否良性运行。比如说，社会利益的协调、社会事业的发展、民间组织的培育、社会共同体意识的培育、公众参与的促进、法制建设的加强，等等。如果这些方面做得好，社会救助就有了良好的社会环境，救助对象的需求更容易得到满足，救助对象也更有可能参与社会、融入社会。如果这些方面做得不好，社会救助制度也就不能发挥最佳作用，甚至出现种种问题。在此意义上讲，构建完善的社会救助体系就不仅是一项局部的、部门的工作，而且是一项全局性的、整体性的社会建设工作。换句话说，我们应当在完善社会救助中推动社会建设，同时又在推动社会建设中完善社会救助。

总结起来讲，以上对社会救助实践与研究的反思，事实上涉及到社会救助需要确立的一些基本原则，这些原则大致可以概括为：公平原则、最少原则、积极原则、平衡原则、整合原则和配套原则。笔者认为，今后在研究和实践中，应更加关注这些原则的确立和应用。

【参考文献】

[1] 民政部网站．上半年民政工作呈现良好发展态势[DB].http://；民政部网站．2005年8月份民政事业统计月报[DB].http://admin.mca.gov.cn/mztj/yuebao0508.htm.[2] 洪大用．转型时期中国社会救助[M].沈阳：辽宁教育出版社，2005.34,10.[3] 郭万超，董险峰．加快构建我国社会救助体系[J].中共长春市委党校学报．2004(6).^NU1

第四篇：社会保障法治建设与和谐社会构建

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社会保障法治建设与和谐社会构建

刘诚

一、社会保障法治建设在和谐社会构建中的重要作用

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把坚持民主法治作为构建社会主义和谐社会要遵循的六个原则之一，把完善社会保障制度作为保障社会公平正义的六项措施之一，阐明了社会保障法治建设在和谐社会构建中的重要作用。也就是说，社会保障法治不仅是工具、手段，而且是理念、目标。国外的经验教训也充分说明，社会保障法治建设与社会和谐存在密切联系，社会保障法治建设能够促进社会和谐。如英国作为最早进行社会救济立法的国家、德国作为最早进行社会保险立法的国家、美国作为最早进行社会保障综合立法的国家，其立法无不源于社会矛盾的剧烈，其立法也都达到了缓解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐的效果。

(一)社会保障制度是实现社会和谐的重要条件

一方面，公平正义是社会和谐的基本条件。(1)公平正义是社会主义和谐社会的重要特征。社会主义和谐社会是具备“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”基本

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特征的社会。(2)公平与正义是社会主义和谐社会的价值目标。实现社会的公平正义，是社会主义本质的内在要求，也是社会主义价值理想的核心内容。(3)公平正义是构建社会主义和谐社会的重要动力。在构建社会主义和谐社会中，发展社会生产力始终是一个重大的主题。而生产力的发展最终取决于其主体要素——人的积极性、主动性和创造性的发挥。构建社会主义和谐社会，必须调动广大劳动者的积极性和创造性，而要达到这一目的就必须坚持以人为本，维护和保障社会公平正义。(4)公平正义是实现社会安定有序的重要前提。安定有序是社会主义和谐社会的一个特征。但离开了公平正义，社会的安定有序就无法得到保证。[1]

另一方面，社会保障制度是社会公平的调节器。社会公平，是人类社会发展中产生的一种客观要求。社会公平体现在经济利益方面主要是社会成员之间没有过分悬殊的贫富差别，即所谓“不患贫，患不均”。在市场经济条件下，收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至相差十分悬殊，强者成为富翁，弱者陷于困境。为了解决这一社会问题，就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障措施，通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节方式，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社

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会公平目标的实现。[2]关于社会保障制度与社会公平的关系，罗尔斯在其代表作《正义论》中也有专门研究。他把公平的机会均等看作是这样一套体制，他们保证使具有同样动机的人得到同样的教育和文化的机会，并根据与有关部门任务和工作相当的才能和努力，使各种职位所有人开放。[3]并且，从代际正义角度研究了社会保障问题，提出“最大限度地提高地位最不利集团的期望，就是最低限度的社会保障应该达到的标准”。[4]

由此可见，社会保障制度通过有效实现社会公平，有助于促进社会和谐;社会保障制度是实现社会和谐的重要条件。

(二)社会保障制度通过“利益分享”和经济发展促进社会和谐

构建和谐社会需要更加注重公平，但注重公平不等于忽视效率。如果没有效率，陷入物质匮乏，则社会矛盾的加剧不可避免。因此，发展和分享应该并重。实际上，社会保障制度兼顾了发展与分享，既通过分享解决了社会稳定的问题、又通过提高人力资源素质和促进消费解决了经济发展的问题。社会保障制度既是社会稳定的安全网，又是经济持续快速发展的“助推器”;社会保障制度通过“利益分享”和经济发展促进社会和谐。

没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，而社会保障则是社会稳定的重要防线。社会保障制度本身就是一种社会安全体

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系，它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切工薪劳动者在失去劳动能力或工作岗位后，给予救助，满足其基本生活需要，消除社会成员的不安全感，以维护社会稳定。因此，社会保障又被誉为“社会安全网”和“社会减震器”。“铁血宰相”俾斯麦在解释政府为何要为工人搞社会保险时直言不讳地说：“一个希望得到养老金的人，一般不会好斗，而且易于管理。” [5]德国的社会保险制度，客观上起到了缓和社会矛盾、维护社会稳定的效果。

社会保障制度不仅对保障公民的基本人权、维护社会稳定有着积极的作用，同时也是经济持续快速发展的“助推器”;社会保障制度不仅有促进公平的价值，对效率也有重要价值。一方面，社会保障制度通过提升人力资源素质，可以促进经济持续快速发展。发达国家和新兴工业化国家的经验充分证明了这一点。随着知识经济时代的来临，实践已经证明、并且必将进一步证明，人力资源是最宝贵的资源;人力资源的开发利用，较之自然资源的开发利用更有效率、并且具有持续性。[6]社会保障制度不仅有力地保证了贫困者的生存权、也保障了其受教育的权利。因此，不仅促进了就业机会的均等，也极大地促进了人力资源素质的整体水平，从而对社会持续发展创造了条件。另一方面，社会保障制度通过缩小贫富差距，可以促进消费，从而推动经济持续稳定发展。生产与消费、供给与需求必须平衡，没有消费

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与需求的支持，生产与供给就不可能持续进行。经济危机的历史说明，只有提高收入水平从而扩大需求，才能使经济平稳增长。

经济发展从根本上讲是为广大人民能够享受更好的物质和文化生活，若广大人民群众不能分享经济发展成果，经济发展就失去了意义。历史经验证明，“利益独占”造成社会经济差距扩大，从而加剧社会矛盾;“利益分享”通过缩小社会经济差距缓解社会矛盾，有利于促进社会和谐。“利益分享”是以人为本理念的具体实现形式，它突破了“利益独占”的传统思维的束缚，主张把建立全社会的利益分享机制，作为克服我国社会主义社会内部各利益主体之间的矛盾和推动经济社会发展的主要手段。[7]建立利益分享机制，以促进社会和谐。

(三)社会保障与法治建设密不可分

世界各国社会保障制度的发展历史说明，社会保障与法治建设密不可分;发达国家社会保障制度均是立法先行的。英国在爱德华三世统治时期1349年就通过了《济贫法》，[8]德国则在1883—1889年间相继通过了《健康保险计划》、《工伤事故保险计划》和《退休金保险计划》，美国1935年颁布了世界上第一部以《社会保障法》为名的法律。《社会保障法》被看作是“新政”的“奠基石”，减少了社会冲突、稳定了社会政治经济秩序。二战之后，有较长一个相对稳

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定的和平发展时期，应该说各国的社会保障法治建设从中起了重要的作用。

社会保障制度是依法建立起来的，发展到今天，已成为当代各国法律体系的重要组成部分。世界大多数国家的政府都很重视社会保障法治建设，这是由公共权力的法定性(法无授权则禁止)和社会保障产品的公共性(政府都是责任主体)决定的：国家对社会成员的社会保障待遇标准只有通过立法才能公平地确定并公之于众，国家对需要保护的特殊群体给予帮助只有通过立法才得以强制施行。因此，在现代法治国家，国家制定和实施的社会保障措施都被纳入到法制化的轨道。综上所述，社会保障法治建设与社会和谐存在密切联系，社会保障法治建设在和谐社会构建中具有十分重要的作用;社会保障法治建设通过有效实现社会公平而缓解社会矛盾、维护社会稳定，通过实行利益分享和推动经济持续发展促进社会和谐。

二、目前我国社会保障法治建设中存在的问题

(一)指导思想存在偏差

目前，尽管中央已经充分认识到过去指导思想的偏差，正花大力气解决社会保障问题。但在社会保障领域，无论是学术界还是实务界，指导思想仍然存在偏差。主要表现在以下几个方面：一是混淆了市场与政府的分工，政府责任不到位与越位并存，突出表现在把应由政府

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承担的责任错误地当成企业和个人的责任而推向市场。二是混淆了国民经济效率与社会保障制度本身的效率问题，混淆了社会保障制度的原则(公平原则)与市场制度的原则(效率原则)。三是重效率轻安全，忽视了社会保障制度安全网的功能。四是忽视了社会保障制度与相关制度的配套协调问题。五是片面注重立法数量，忽视立法质量;重视义务(第一性义务)方面的规定，轻视法律责任(第二性义务)方面的规定，导致法律的可实施性差、许多法律规定流于形式。

(二)立法工作严重滞后

纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一例不是立法在先。如德国在1883年就颁布了《劳工疾病保险法》，尔后于1884年和1889年分别颁布《劳工伤害保险法》和《残废和老年保险法》。[9]中国到目前为止还无一部专门的社会保障法律。作为社会保障制度核心的社会保险制度，理应首先立法，但至今尚没有一部社会保险方面的法律出台。仅从社会保险费的征缴方面看，社会保险费拖欠、挤占、挪用现象时有发生。一方面是企业欠缴养老保险费现象严重，一些效益好、有缴费能力的企业也大量拖欠养老保险费，既损害了职工的合法权益，又削弱了养老金的支付能力。另一方面，挪用社会保险基金的问题不断发生，最近的上海社保基金案，充分说明了立法滞后的危害性。此外，由于社会保障立法滞后，仲裁机构和人民法院对社会保障争议案件的处理，也处于“无法可依”的状态。

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(三)公共卫生体系脆弱、义务教育制度收费

公共卫生体系脆弱是目前我国社会保障制度的重大漏洞。我国社会保障改革过程中，由于片面强调个人责任，混淆了国家责任与个人责任的界限，导致公共卫生投入严重不足。2002年末至2003年上半年发生的SARS事件，充分暴露出我国公共卫生体系方面存在的问题，经费短缺、设备落后，体系不健全(有的省竟然没有传染病防治机构)。农村公共卫生问题更为严重，不得不依靠计划生育体系开展SARS防治工作。目前，尽管状况得到改善，公共卫生体系脆弱的局面仍未得到根本改变。

义务教育收费也是我国社会保障制度的一大问题。底层人群代际传承是社会不和谐的重要因素，义务教育制度则是解决底层人群代际传承、实现底层人群摆脱贫困的关键，也是底层人群向“上”流动的最重要机制;义务教育是实现机会平等的前提，如果没有义务教育，劳动者在进入劳动力市场之前就已经丧失了公平竞争的机会。因此，目前世界上绝大多数国家均推行免费的义务教育。不仅发达国家普遍实行了免费的义务教育，多数发展中国家也已经推行。如，墨西哥实行10年免费义务教育，包括一年学前教育，不需缴纳学费和课本费;印度实行8年免费义务教育，免费范围通常包括学费、教科书、校服、午餐等(私立学校也可免费就读);连卢旺达也实行了9年免费义务教育。[10]但我国多年来却一直实行收费的义务教育。如浙江省政府

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2003年通过的《浙江省义务教育收费管理办法》规定，“学校可以向学生收取杂费、代管费”，“接收借读学生的，可以收取借读费”。[11]除了合法的收费之外，还有名目繁多的乱收费。

(四)社会保障实施机制较弱

社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁以及法律监督等。实施机制弱的主要原因，是社会保障法律中缺乏明确的责任规范和有效的制裁措施。目前突出需要解决的法律问题是社会保险基金缺乏有力的保护，刑法没有将其列入保护范围。目前，社会保险基金的拖欠和挤占、挪用、截留问题相当严重。一方面，越来越多的企业拖欠社会保险基金。许多企业因经营不善，严重亏损，无力缴纳社会保险基金。经济效益好的企业，存在攀比思想，因此也拖欠。另一方面，社会保险基金的挤占、挪用和截留问题也越来越严重。但现行刑法缺乏保护社会保险基金的规定，致使社会保险基金得不到有力的保护、违法行为得不到有力的惩罚，结果问题越来越严重。[12]

三、加强社会保障法治建设，促进社会和谐

社会保障法治建设在国家政治经济生活中具有非常重要的作用，既是保障人权的重要手段，也是缓和社会矛盾的有效措施。任何社会保障制度比较成熟的国家，都是通过社会保障立法，使社会保障制度得以确立;通过社会保障法的实施，使社会保障活动得以规范;通过社

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会保障法的修改，使社会保障制度得以完善。因此，我国应该加快社会保障法治建设，缓和社会矛盾、促进社会和谐。

根据中国的实际情况，结合世界各国社会保障法治建设的历史经验及其发展趋势，目前中国社会保障法治建设主要应该做好以下个方面的工作。

(一)切实端正指导思想

从目前存在的问题来看，我国社会保障立法应该适应市场经济的要求，既要解决原有的社会保障制度的低效率问题，也要解决政府责任问题;既要解决政府越位问题，也要解决政府缺位问题。此外，加强法治建设不同于法律数量的简单增加;立法质量问题更加重要。应该更加关注立法技术，切实提高立法质量。

当前，我国社会保障法治建设的指导思想应该是，以保障全民的生存权与发展权为基本目标，在经济发展的基础上逐步提高全民的社会保障水平。应明确社会保障是国家和社会的责任，不把社会保障责任推给个人和市场。我国社会保障法治建设应该遵循以下原则，一是效率原则，即以提高社会保障制度本身的效率为核心、以不伤害国民经济效率为限度。二是公平原则，即社会保障制度设计时坚持公平优先。三是安全原则，即保证社会保障基金的支付能力。四是协调原则，即社会保障制度与相关制度配套协调、社会保障水平与经济发展状况

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相适应。五是实用原则，即更加关注立法质量问题，切实保障立法的可操作性、避免立法流于形式。

(二)尽快制定社会保险方面的法律

目前，应该尽快制定社会保险方面的法律。社会保险制度禀承积少成多、众人拾柴火焰高的保险精神，在劳动者遇到生育、伤害、疾痛、残废、老年、死亡等事项时，依法支付保险金。制定社会保险法的必要性在于，一方面，社会保险法是社会保障法最重要的子法，居于社会保障法律体系的核心地位。另一方面，从我国现实需要来看，目前社会保险领域问题严重，迫切需要解决社会保险基金的征缴和安全问题，切实解决劳动者的后顾之忧。此外，如果没有关于社会保险问题的法律，在发生纠纷后司法难以介入，即便介入也因无法律依据而无法真正解决纠纷。

考虑到目前在养老保险和医疗保险方面仍然存在方法论方面的巨大分歧，[13]并且一部综合性的《社会保险法》具有法典的性质、而我国社会保险理论和实务界的力量还不足以制定法典，当前应该分别立法。即首先制定《工伤保险法》和《失业保险法》，而养老保险和医疗保险先由地方立法进行探索，待时机成熟再制定法律。

(三)健全公共卫生体系、完善义务教育制度

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任何国家的公共卫生体系建设都是国家责任，因此，各级政府应责无旁贷地担负起这一责任。首先，应该迅速建立健全各级传染病防治机构，并建立健全城市公共卫生体系。在此基础上，应逐步增加公共卫生投入，特别是农村公共卫生体系的投入，尽快建立健全覆盖全民的公共卫生体系。应该切实提高疾病预防控制、公共卫生监督、突发公共卫生事件应急处置能力，重点支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生事业发展。为此，需要完善相关立法。鉴于现有的《传染病防治法》等法律法规无法完成这一使命，需要另外制定《公共卫生法》，将公共卫生体系建设纳入法制化的轨道，以保障公共卫生事业的健康发展。

义务教育制度既是实现社会公平的重要途径，也是促进社会发展的重要措施。2006年修改通过的《中华人民共和国义务教育法》，从教育立法层面上纠正了过去的失误，保证了义务教育的健康发展。但这一修改仍然不能保证义务教育的真正落实，需要相关配套立法的支持(特别是有关条款的细化工作，需要有关法规和规章的配套)。譬如，修改后的《中华人民共和国义务教育法》规定，“发生违反本法的重大事件，妨碍义务教育实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教育部门的负责人，应当引咎辞职。”这一规定就需要进一步细化。

(四)完善司法保障措施

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徒法不足以自行，没有严格公正的司法和执法就没有法治。因此，应该建立相关的社会保障法律责任制度，强化社会保障法律制度的实施机制。首先，应明确规定违法责任。在没有保护性规则的情况下，单纯的调整性规则没有意义——权利只有在存在救济的情况下才能保证享有，义务只有在有制裁或制裁威胁的情况下才能保证履行。义务(第一性义务)需要法律责任(第二性义务)来保证履行。其次，应严格执法。法律制定得再好，如果不能有效实现，社会保障法治就是一句空话。因此，要完善社会保障法治，不仅立法要跟上、司法和行政执法也要跟上。司法和执法机关应恪尽职守、公正司法和执法，保障有关社会保障法律制度的认真执行。为此，应强调社会保障法律规范中的法律责任的承担。除在社会保障法律中规定法律责任外，还应在刑法中规定相应的处罚条款。对严重违反社会保障法、特别是拒不缴纳社会保险费用，挪用、挤占、截留等非法侵占社会保险基金的行为人，应依法追究其行政责任、经济责任和刑事责任。

注释:

*上海师范大学法政学院法律系教授、法学博士。

[1]参见江文富：《保障公平正义，促进社会和谐》，载《光明日报》2007年2月9日。

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[2]龙翼飞：《社会保障与法治建设》，载《光明日报》1998年12月21日。

[3] [4](美)约翰·罗尔斯著，谢延光译：《正义论》，上海译文出版社1991年版，第304页、第312页。

[5]参见龙翼飞：《社会保障与法治建设》，载《光明日报》1998年12月21日。

[6]笔者不赞成“可持续发展”这种说法，因为这种说法源于“罗马俱乐部”对人类前途的悲观判断，认为资源将耗尽。实际上。资源既具有有限性、也具有无限性;现实可利用物质资源是有限的，而未来可开发资源是无限的，特别是智力资源。

[7]参见李炳炎：《利益分享：构建和谐社会的一项基本原则》，载《中国改革报》2007年2月15日。

[8]《简明不列颠百科全书》(第15版)，中国大百科全书出版社1986年4月第1版，第121页。

[9]参见史探径著：《世界社会保障立法的起源和发展》，载《外国法译评》(京)1999年第2期。

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[10]见《免费义务教育，各国在行动》，载《中国教育报》2005年12月16日。

[11]需要说明的是，收费具有普遍性，并非只有浙江。这里引用浙江地方政府规章，只是为了便于说明问题。

[12]参见贾俊玲：《社会保障法律制度初探》，载《经济法研究》第l卷(杨紫炬主编)，第369页。

[13]需要说明的是，利益冲突方面的任何分歧都可以通过妥协解决，但方法论方面的重大分歧不可以通过妥协来解决。

第五篇：完善社会保障体系　努力构建和谐社会

一、多条线运作，建立全方位立体的社会保障体系

构建全面的社会保障体系绝非一日之工，更非一人之力，蓬莱市按照城乡一体的发展思路，多角度切入，多条线运作，由点及面，依次铺开，构建起社会劳动保险、农村养老保险、医疗保险等六大险种全方位立体的社会保障体系。一是横向联动。社会保障体系的全面建立，需要部门间的紧密联系，才可达到和谐共建。在建设城镇职工养老保险体系过程中，蓬莱市以劳动和社会保障局为主，民政局、乡企局、工商局等多部门配合，实行联合工作机制，制定“一票征缴”制度，做到保险费“一个基数、一个窗口、一次办理”，有效的解决了职工养老保险面广、人杂等难题，建立起完善的职工养老保险体系。截止目前，全市**％以上的单位完善了职工养老保险制度，职工参保比例达到**％。

二是纵向协动。完善农村社会保障体系，是深化农村改革、促进农村发展、保持农村社会稳定的根本大计。在农村养老保险体系建设过程中，蓬莱市加快镇、村社会保障平台建设，推进保险经办机构、服务网络、工作程序的规范化运作，实行市、镇、村“三级同步”工作机制，自上而下，逐层落实，全面建立起的“低保费、广覆盖、适度保障”的农民养老保险模式。目前，蓬莱市在**个镇、街（区）全部设立农村社会保障经办机构，配备保险业务专管员**名，***多个行政村完成了农村养老保险体系建设。

三是交叉互动。农村医疗合作制度是统筹城乡协调发展，切实解决“三农”问题，提高农民健康水平的重大举措。在完善农村医疗保险体系建设过程中，蓬莱市坚持由政府组织、引导，农民自愿参加，镇、村基层组织具体实施，通过个人、集体和政府共同筹资，以大病统筹为主，建立起新型的农村医疗合作制度。

二、多层面推进，不断扩大社会保障覆盖面

社会保联障体系健全与否的标志之一，就是看其能否将应该覆盖的保险对象全部覆盖。近年来，蓬莱市不断完善社会保障制度，坚持扩面数量与质量并举，实现了参保人数、实际缴费人数的同步增长。

一是加强领导与强化督导相结合。制定“一把手全局抓、分管领导靠上抓、有关部门配合抓”的领导责任机制，坚持依法扩面和征缴准入标准，把符合条件的城镇人员全部纳入覆盖范围，形成齐抓共管的工作局面。多次召开社会保障专题会议，对社会保险扩面工作进行统一部署，市委、市政府与各镇、街（区）、部门签订社会保险扩面征缴目标责任书，将全市划分成三个区域，组成三个扩面工作小组，制定详细工作计划和具体奖惩措施，由主要领导深入工作一线，带头宣传保险政策，督促参保。同时，建立社会保险扩面督导制度，制定严格的督查、考核办法，每月调度各单位的扩面征缴进度情况，并进行通报，对扩面工作进展不力的单位，给予主要负责人通报批评。

二是强化培训与加强宣传结合。一方面强化对业务人员的培训，不断提高业务人员的综合素质，增强队伍战斗力。蓬莱市每年都对社会保障工作人员进行两次大规模的培训，从理论知识到实践技能，要求工作人员对参保对象、参保内容、法规政策必须有全面了解和详细掌握。另一方面，开展全面的宣传发动。充分利用新闻媒体，在电台、电视台开设《社会保险专栏》等栏目，连续开展社会保险宣传月、社会保险电影宣传周等大型宣传活动，举办现场咨询会、印发保险知识宣传单，大张旗鼓的对社会保险进行宣传。2004年，全市举办大型社会保险咨询会**场次，出动宣传车**台次，宣传群众达****多人，发放各类宣传材料*万多份，有效提高全社会参保的意识，为社会保险扩面工作打下坚实基础。

三是全面推进与重点突破相结合。针对部分镇村、企业对社会保险认知程度不高、征缴不均衡的特点，先易后难，在全面推进工作的同时，有计划、有步骤地对一些重点、难点单位进行逐个突破。成立专门工作小组，由市级领导挂帅，亲自上门阐明利害，强调应缴保险的义务和责任，并通过“树榜样”、“抓典型”等形式，积极开展扩面征缴工作。2004年以前，蓬莱市有***多家企业拖欠****多万元的社会保险基金，经一年工作，追缴职工养老、医疗、工伤等保险基金****多万元，完成了计划的***％。

截止目前，蓬莱市参保农民达到**万多人，*.*万参保农民已开始领取养老保险金，企业参保职工达到*.*万人，医疗保险参保人数达到**.*万人，社会保险覆盖率达到**％以上，初步形成了三大险种齐头并进、协调发展的新局面。

三、多渠道增收，有力保障人民群众的生活水平

社会保障的根本目的在于保障人民群众的生活水平，而人民群众的生活水平与经济发展有着密不可分的关系。只有依靠经济的快速发展，不断增加群众收入，提高支付社会保险的能力，社会保障体系才能得以有效建立。

一是加快农业结构调整，多方面促进农民增收。整体推进农村工业化、城镇化建设，使农民成为企业工人或

城镇居民，走以工带农、以农促工、工农联合、互动并进的统筹发展之路，从根本上增加农民收入。一方面，借助外力，大力发展外源型经济，加大招商引资力度，提高工业经济运行质量，把农民从单一的农业生产中解放出来，迅速转化成为产业工人。近几年，蓬莱市引进北方奔驰、渤海钢铁、广源发等一批投资过亿元、过十亿元的大项目***多个，直接转化产业工人*万

多人。另一方面，加快农业产业结构调整，大力扶持涉农企业发展，培育龙头。相继培植壮大了中粮长城、三和食品、汇洋食品、民和牧业等一批龙头企业，有效加快了农业产业化进程。以中粮葡萄基地为例，每位基地农户可以管理*亩以上葡萄园，平均每亩葡萄年收入可达****元，是以前农作物的*－*倍，户均纯收入可达****元。民和牧业、三和食品等养殖加工龙头企业，直接带动全市肉食鸡、蛋鸡养殖户****多户，并与之签订保护价收购合同，养殖户年纯收入平均*万元左右。

二是完善失地农民技能培训体系，实现农村剩余劳动力有效转移。按照社会化、市场化、国际化的要求，整合各类教育资源，大力开展农村劳动力技能培训和转移培训，形成了多种资源共同参与的“大培训”格局。针对失地农民，有关部门深入基层，摸底调查，结合实际情况，为其量身定做培训计划。制定出台《全市失地农民劳动力培训转移实施方案》，依托各镇、街道劳动保障服务中心，建立起**个失地农民转移培训基地，开设电工、车工、焊工、财会等*大类培训课程，使失地农民可以就近自主选择培训场所与内容。****，又引进烟台市技术学院在经济技术开发区建立了产业工人技能学校，作为长期的技能培训基地。截止目前，共培训失地农民****人，有***多人实现了就业，其中，有**人被评为市级以上技术能手。企业的职工队伍素质得到了提高，失地农民就业有了保障，实现了企业与农民的双赢。

三是大力实施创业工程,切实解决下岗职工就业再就业。解决下岗职工就业再就业，是完善社会保障体系重要一环。蓬莱市坚持“以培训促创业，以创业带就业”的方针，大力实施创业工程，积极引导下岗失业人员自谋职业和自主创业。成立了创业项目指导中心，在全市构建起创业培训、项目推荐、专家指导、政策咨询一条龙运作的创业工程服务平台，为鼓励失业人员参加创业培训，对具有创业愿望和创业条件的失业人员、****人员实行免费培训。同时，政府搭台，项目唱戏，多种形式开发推荐创业项目，通过举办项目发布会、编制项目手册等方式，公开向社会发布投资少、见效快、操作性强、适合下岗失业人员的自主创业项目。几年来，通过创业平台，运用政策扶持、创业指导、贴心服务等手段，全面改善蓬莱市的就业环境，培养了一大批的创业型小老板。2004年，全市开展各类型创业指导**多次，****多人参加了创业培训，其中***多人成功的创办了自己的项目，安置****多名失业人员再就业。