也论行政公益诉讼(蔡 虹 梁 远)

第一篇：也论行政公益诉讼(蔡 虹 梁 远)

也论行政公益诉讼

蔡

虹 梁

远 上传时间:2004-10-22

关键词: 公民权利/公益损害/行政公益诉讼

内容提要: 传统的行政诉讼将原告资格限制在申诉人须与本案有直接利害关系，这样当行政机关的违法行为或不行为害及社会公共利益时，公民便无法通过司法手段监督行政行为，维护社会公益。本文在考察西方国家行政公益诉讼制度的产生和现状之基础上，探讨了这一制度存在的理论基础和现实依据，并对我国建构该制度的相关问题提出了初步建议。

一、行政公益诉讼的概念界说

行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。对此新型诉讼制度，各国称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼等等，然内涵则大致相当。该制度在日、美发育最为成熟，概念界定也较清晰。

日本在其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。按照该条规定，民众诉讼不限于救济起诉者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。（注：参见（日）盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第430、432页。）

而在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。“相关人诉讼是指在私人不具有当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提起诉讼。告谁呢？告国家的行政机关，要求对其非法行为予以制止，予以取消，给予处分。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，按道理应由上级机关来纠正，但是在美国容许私人以自己的名义提起诉讼，要求法院作出判决，责令行政机关履行其职务。所谓纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提起诉讼，也是告国家机关，针对的是国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。”（注：摘自梁慧星先生在中南财经政法大学法学论坛一次学术讨论会上的发言。论坛于2001年3月15日组织了消费者权益日专题活动——关于公益诉讼制度合理性的对话，多位学者就这项制度在我国建立的可行性进行了争鸣探讨，这是国内最早关注该领域问题的学术会议之一。）

对行政公益诉讼的界定，依我们理解，它首先是指本案与原告没有直接利害关系，即被诉行政行为损害的是社会公益，而没有直接损害原告私人的利益。此处之所以使用“没有直接损害”一语，是因损害公共利益之行为必然间接损害私人利益，但这里只能作狭义理解，仅用以指被诉行政行为未“直接损害”原告自身的利益。当然，此处所说的非直接利害关系人不限于公民个人，还包括各种社会团体。其次这种诉讼的对象是国家机关及其公务员，接 1 受司法审查的是国家机关的行为或不行为，多数表现为不行为。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人（行政机关）本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权力而设。需要指出的是，西方法治国家突出强调司法是对各种公共权力的最终复审，所以被纳入行政公益诉讼中的违法行政行为就不止于具体行政行为，如果行政主体的抽象行政行为侵害到公共利益，公民亦可提起诉讼。最后，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。

二、法治国家行政公益诉讼制度之考察

研究行政公益诉讼生成的历史，可发现“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”，（注：王名扬：《法、美、英、日行政法简明教程》，山西人民出版社1991年版，第161页。）公益诉讼正是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的管道越发畅通的产物。关于原告资格的标准，原来英美国家遵循的是“法律权利标准”，意指只有当事人能积极证明其法律权利受到侵害时，才有起诉资格，否则，即使由于行政机关的行为遭受重大损害，这种损害也被认为是没有法律错误的损害，当事人的原告资格不被承认。但到了现代，随着公益遭受侵害的问题越发凸显，“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。后一标准的涵义是，当事人针对某项行政决定提起诉讼时，并不要求其利益属法律特别规定的利益，只要申诉人有可能主张受损害的利益处于法律规定或调整的利益范围之内，就可请求司法审查。“利益范围”一语使行政诉讼的原告资格和诉讼请求的范围得以拓宽。可提起行政诉讼的人从其权利或利益受到行政行为直接影响的行政管理直接相对人扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人（第三人）乃至“任何人”。考察美国起诉资格的变迁史可看到，如果成文法有规定时，当然会优先适用成文法；但普通法上各种救济手段的起诉资格主要是由法院在判例中逐步形成的。离开判例，就无法理解美国关于起诉资格的法律。1940年以前，只有当事人的法律权利受到侵害时，法院才会认可其起诉资格。最高法院在1938年亚拉巴马电力公司诉伊克斯一案中声称，申诉人只有在合法的财产权利受到侵害时才有起诉资格，否则即使行政行为违法，当事人受到事实上的巨大损害，也不具有原告资格。及至40年代，传统私法模式的行政法律关系越来越不适应现代行政的需要。为了保护公众的利益，政府曾设置了许多控制机构，比如控制交通、电讯、航空、州际商业的机构。这些控制机构到了当代反而越来越处于被控制对象的控制之下，以致于旅客、消费者、环境消费者等普通民众的利益受到侵害时，公众除了诉诸司法手段外别无他途。然而对享受公共利益的民众而言，他们的权利并未受到直接损害。按照过去的原告标准，公民个人无权请求法院出面维护公共利益，这使得社会公益受害而得不到救济的矛盾日益尖锐。因而40年代以后，法院开始以判例形式在原告资格方面不断取得突破。在1940年联邦电讯委员会诉桑得斯兄弟无线电广播站一案中，最高法院确认了竞争者虽然没有受到合法权利上的损害，但其利益存在事实上的损害，可以依法享有司法审查的起诉资格。这一判例是美国行政法走向现代化的一个标志。在三年以后的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，第二上诉法院首倡了“私人检察总长理论”。法院指出，为了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为，也有权制定法律授权其他当事人，以私人检察总长的身 2 份提起行政诉讼，主张社会公益。法院认为，如果不承认竞争者或消费者对行政违法行为具有起诉资格，则其他人更不会对行政机关的不法决定请求司法审查。（注：参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第619-623页。）在著名的1973年美国联邦诉反对管理机关程序的学生案中，最高法院进一步对起诉资格的放宽加以确认。最高法院认为，不能简单地因为许多人都遭受了同一种损害，就否定受害人中某一人的诉讼资格；如果否定某一受害人就公益妨害而提起诉讼的资格，那么对危害性更为严重的政府行为就会没有人提出控告；并且，诉讼资格的审查应是质量上的审查，而不是数量上的审查，只要原告遭受了“可以辨认的轻微损害”，就足以确认他具有起诉资格了。（注：R•W•Findley and D•A•Farber,Environmental Law in ANutshell,2nd Ed.,West Publishing Co.,1988.P.6.）随着公民权利种类和范围的不断扩大，法院对“利害关系”这一概念也作出不断扩大的解释，除了包括传统的人身损害和财产损害，还包括了环境利益等由公众享有的非经济价值的损害。

为适应判例中原告资格限制越来越宽松的趋势，美国立法也相应地作出调整。对起诉资格作出普遍性规定的是1946年《行政程序法》，该法第702条就“复审权”作如是规定，“因行政机关致使其法定权利受到侵害的人，或受到有关法律规定内的机关行为不利影响或损害的人，均有权诉诸司法审查。”有些州在法律中明文确认了个人代表公众提起旨在禁止或取缔公益妨害的诉讼资格。以环境诉讼为例，密执安州《1970年环境保护法》是美国首次确认公民对构成公益妨害的污染行为可以个人身份提起诉讼的资格的法律。70年代后的主要联邦法规也都规定了公民的起诉资格，从而在各自调整范围内取消了传统法律关于起诉资格的障碍。在联邦法律中，《清洁空气法》第304条a款首创了“公民诉讼条款”，其中规定，任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。该法还详尽列举了可予司法审查的行政立法行为，为公民或公众团体就环境公益提起行政诉讼提供了有力的保障。

英国法律在公益的司法救济方面相对保守，但总体上英国行政法关于救济手段的发展趋势是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中不论申请任何救济手段都取决于对申诉事项是否有足够利益，不象过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。（注：参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第201、203页。）英国学者韦德教授指出，特别救济不仅是为了私人利益，而且是为了公益而存在，它是公法制度的核心。（注：参见（英）威廉、韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第365页。）英国民事上诉讼院前院长丹宁认为，“如果有充分的证据证明政府机关或权力机关滥用法律，致使数千人的臣民受到侵害，那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律，我认为这是一个重要的宪法原则问题。”（注：Lord Denning in the Mcwhirtercase,supra note 34,(1973)1 All 11E.R.at 699.）

大陆法系国家的学者一般按诉讼标的的性质把行政诉讼划分为主观诉讼和客观诉讼。主观诉讼属于传统的行政诉讼范畴，其目的仅限于保护原告私人权益，一般要求原告本人权益直接受到侵害才会认可其起诉资格。与之相对，客观的行政诉讼是指对行政机关违反客观的法律规则和法律地位所提起的诉讼，包括撤消违法的行政行为、审查行政行为的合法性、复核专门行政法庭的终审判决、处罚违反不动产公产保管规则的行为、决定行政性选举的合法性等诉讼。这种诉讼的出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行 3 监督和制约，确保行政法得到客观和公正的适用。客观诉讼并不着眼于当事人本身法律权利的存在与否，因而不同于以当事人之间权利义务为内容的普通法律争议。

日本一般将机关诉讼和民众诉讼合称客观诉讼。上文提及，日本公民可在民众诉讼中以选举人身份提起请求纠正国家或公团机关违法行为的诉讼。但传统理论并不认同公民个人可就其在公害事件中所受损害提起行政诉讼。其理论依据是，行政法是纯粹从公益性角度出发制定的，其目的是维护社会公共安全，而非具体保护每一个公民的私人利益；从控制结果看，公民由公益所得的间接利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民对其反射利益受到的侵害是不具有行政诉讼资格的。但随社会公益侵害日趋恶化及行政权力在公共管理方面的不力，日本不得不就原告资格问题作出让步。“法律上被保护的利益说”基本成为学界通说，“值得保护的利益说”亦被一部分人接受。在判例上，最高裁判所所称的“法律上利益者”，实指法律上被保护的利益，而下级法院则进一步发展出“值得保护的利益说”，大大扩充了原告资格的范围。以环境诉讼为例，实践中出现了承认居民就环境利益受损害而对有关行政许可行为提起撤消之诉的原告资格的倾向。（注：参见王明远：《环境侵权法律救济制度》，中国法制出版社2001年版，第117页。）

法国行政法上最具特色和最有影响的诉讼制度乃越权之诉，一般认为其主要属于客观诉讼。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤消违法的行政决定的救济手段。行政法治原则最切实的保障正是公民有权请求法院撤消违法的行政决定，使之失去效力。由于越权之诉能够发挥这样的作用，因而成为保障行政法治最有效的手段之一。从越权之诉的性质出发，可以说任何人都能向法院起诉请求撤消违法行政行为，这样越权之诉就可能成为全民之诉，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只规定公民在自己的主观“法律权利”受到侵害时才能提起越权之诉，则司法权对行政机关的监督和对行政法治原则的保障也将无法实现。故现今的越权之诉既不是全民之诉，也不限制当事人须在主观权利受到损害时才可提起，它采取了一种折衷的做法，即只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。此外这里所称的利益包括三层涵义：(1)利益主体即越权之诉的申诉人是多元的。一是就公民个人而言，不仅行政决定的直接相对人可提起越权之诉，如果第三人因为违法行政决定而受到直接利益侵害时，也可提起此种诉讼；二是所有的团体例如工会、社团等，当其集体利益受到行政决定的直接影响时，一般也可以自己的名义提起越权之诉；三是对于负有维护公益职责的行政机关，当它所代表的公共利益受到其他行政机关的决定的侵害，而其本身无权撤消或改变此项决定时，可以向行政法院提起越权之诉，请求撤消这项违法的决定。(2)申诉人的利益不仅包括物质性利益，也包括精神性的利益，例如宗教尊严、集体荣誉、环境美等。(3)请求保护的利益不限于现实利益，将来的利益如果确实存在，也可提起越权之诉。总之，越权之诉的主要目的是为了纠正违法的行政行为，促进行政法治的实现，而不在于保护起诉人的主观法律权利，因而这是一种没有当事人、对事不对人的诉讼制度。（注：参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第667-681页。）

德国公民可寻求行政诉讼救济的利益范围也由“法定权利”向事实上的利益延伸。以撤消之诉和课以义务之诉等行政诉讼为例，其原告资格并不以实体法上的权利为限，法律上值得保护的利益亦被纳入保护范围。就撤消之诉而言，德国《行政法院法》规定，原告应主张 4 其权利因违法行政处分而受到侵害，始得提起行政诉讼。这里所称的“权利”不仅指主观权利即法律上保护的利益，也包括宪法权利、习惯法上的权利和基于一般法则所生的不成文权利。这样，除了以主观公权之有无判断诉讼资格是否存在外，许多案例也系以宪法上的基本权利为据提起诉讼，实务上亦承认关系人可直接基于基本权之规定获得诉讼资格，当原告值得保护的个人利益被任意忽略或被认为属于基本权的权利受到严重侵害而不能忍受时，关系人即可提起行政诉讼。（注：参见王明远：《环境侵权法律救济制度》，中国法制出版社2001年版，第110页。）

三、行政公益诉讼的法理基础

依上文可知，“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”，（注：（美）伯纳德•施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第419页。）近年对原告资格的要求大大降低了：从行管直接相对人到行管间接相对人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政诉讼的权利。行政公益诉讼的产生并非偶然，它是当代社会根基和结构深刻变动，政治法律思想全面革新的必然产物。

（一）公民社会公共性权利的司法保护

公民权利（包括社会公共性权利）受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发育水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定和实施，实际上是法律使公民权利从应然权利演变为法定权利，再发展成为现实权利的过程。

公民权利的重要内容，总是通过法律来确认和规范的，因而公民权利的主要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得法律保障的必然要求。法律要保障公民权利首先要设立相应的权利制度，即提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。（注：参见刘海年等主编：《人权与宪政》，中国法制出版社1999年版，第162页。）

然而，仅有制度根据没有制度保障是不够的，实体权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”（注：刘武俊：《可诉性：法律文书的脉搏——兼论公司法的立法完善》，载2000年6月28日《法制日报》。）虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格；司法必须成为保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。公民所享有的社会公共性权利不应是停留在纸面上的空泛的东西，而应是具体的存在，当其受到损害时必须为之提供合法的矫正手段。虽然权利救济的管道是多元的，但司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径。原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权威和权力，更能稳定而经常地调整及调和种种相互冲突的利益，包括个体利益和社会性的利益。如果最终缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性（而这会给社会团结与和谐带来破坏性后果），或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”（注：（美）博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第399页。）概言之，公民的基本权利（包括社会公共性权利），除 5 了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性；但由于这类权利往往并没有直接的代表人和请求人，因此必须赋予普通公民为公益提起诉讼的权利，这是公民诉讼制度得以确立的法理基础之一。从人民主权的角度观之，“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”（注：沈福俊：《论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展》，载《华东政法学院学报》2000年第5期。）

（二）私人力量对国家权力的制约（注：本段论述主要摘自前述梁慧星先生在中南财经政法大学法学论坛上的发言，并得到梁先生的授权。）

行政公益诉讼产生的一个历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架。为什么过去政府的违法行为和不行为，当它没有达到使公民、法人的利益遭受现实而直接的损害之时，就被排除在司法审查的范围之外？此种制度之所以存在，其思想基础还是应追溯到权力分立的基本理论上去。按照这种理论，司法权是保护人民利益的，人民的权利遭受了损害都可寻求司法保护，不论私人造成的损害，还是公权造成的损害。早期是遭受了私权损害可以申请私法上的救济手段，后来随着近代行政法的发展，遭受了公权的损害可诉诸公法上的救济手段。及至现代，另一种性质的损害愈来愈凸显，即公权之行使对社会公共性利益造成损害，但从形式上看对人民私权益并不构成直接的损害，公民个人没有资格对此提起诉讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野。其理论根据就在于，行政权本身就是为维护公益而设的，其行使原则上不受司法审查。受司法审查是什么意思呢？我们不应只看到这是法院通过司法程序来审查行政行为，实质上其意义在于动用私权的力量来制约行政权之行使，来保护各种合法的私益和公益，在此，司法程序仅被视为一种保护合法权益的手段。“在此意义上，我们甚至可以说，司法权是公民的权力，司法制度是为了公民而设置，而不是为国家及法官设置的。”（注：左卫民、朱桐辉：《公民诉讼权：宪法与司法保障研究》，载《法学》2001年第4期。）现在，如果我们跨出一步，将保护公益的司法大门向普通民众敞开，就可动员私人拿起司法武器来保护社会公益。这就打破了过去关于权利和权力及不同权力之间的划分结构与作用机制。过去是行政权的行使原则上不受司法审查，私人无权为公益提起诉讼，若法院认定公民个人与本案不存在直接利害关系，则不认可其具有诉的利益。按照这样的传统理论，公权的行使如属不当或违法，是由另一种公权来纠正它，以公权控制公权。国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和公益，就有必要设立并授权另外一个机关对其进行监控；这另外一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。这正是权力分立和制衡理论最通俗明了的表述。依此，行政权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民就无权干预，无权借助司法手段对之进行审查，而只能靠公权系统内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决。这样的设计一方面使得公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；另一方面也使得各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务、主张各种权利的途径，违背了人民主权的根本法理。依现行法律，对国家机关有损公益的违法行为，公民可向上级机关检举；如果上级机关不查处，可再向更上 6 级的机关检举；对检举有功的公民，国家还可给予奖励。人们期望这些行政机关上下左右之间互相监督和制衡，出了问题就查处，任何一种违法行为都不可能逃脱。这在理论上是很好的，但有一个前提，即这些国家机关是真正依法办事的，廉洁奉公，忠于正义。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形色色的利害关系。不难看到，很多擅权渎职、贪赃枉法的官员在被查处前，都受过上级表彰，戴着许多光环，这难道还不能引起人们的警醒？行政执法过程中的地方保护主义、集团保护主义现象比比皆是，应该说都与此种权力设计有关。有学者在论及环境保护时指出，即便在美国，也难以保证公共官员热心于维护公益，因为地方检察官是由当地居民选举产生的，必须依靠地方居民的支持才能保住职位，而对地方上的污染源公司提起诉讼，往往会触犯当地居民的经济利益，并减少地方财政收入。正是对官位不保的担忧妨碍了检察官积极行使诉权，使环境公害得不到抑制。但私人则因公益妨害和私益妨害的划分而无权就公益妨害起诉，这就造成了公益妨害可继续存在下去和受害人得不到法律救济的不合理现象。（注：William H、Rodgers,Jr.,Environmental Law,P.105.）通过创设公益诉讼制度，就可动用私人力量对国家公权进行制约，充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。

四、我国确立行政公益诉讼的现实依据

（一）完善行政诉讼制度的需要

从目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看，很有必要在《行政诉讼法》中确立公益诉讼制度。

首先，行诉法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国行诉法的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是确保行政机关依法行政。虽私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政机关不依法行政，对私权益的侵害和威胁就无处不在。申言之，即使行政机关的违法行为和不行为尚未实际害及私权益，但其存在本身对行政法治的破坏，对公益的侵犯，私权益也将因此失去存在的根基。可见确保依法行政这一宗旨有其独立价值，并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。行诉法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应有公益之诉，在这一点上现行《行政诉讼法》显然有违其立法宗旨。

其次，建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求。我国目前只有《行政复议法》规定了对抽象行政行为的司法审查，且仅限于规章以下的规范性文件；但为了更好地实现行诉法的宗旨，为了同行政复议法更好衔接，我国行诉法将来一定要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度。抽象行政行为的显著特征就是对象的不特定性，若从我国现行的行政诉讼原告资格制度来看，这种对象的不特定性将导致司法实践中抽象行政行为的无法被审查，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。

（二）遏止公共利益损害日趋严重化的需要

在我国，需要通过行政诉讼保护的情形和种类很多，大致包括国家公共利益，公众或群体公共利益，公平竞争的公共秩序等。（注：于安：《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》，载《法学》2001年第5期。）说行政公益诉讼在我国具有巨大的针对性，最直接的原因即在于现实生活中存在大量公益被侵犯而得不到司法救济的情况，其中尤以下列五种情况为典型：

其一，国有资产流失。此种流失“表现为两种情况：一是国有资产被侵占、转移；二是国有资产被损毁、灭失。上述两方面的侵害和侵蚀有时是相互配合的，有些国有资产的流失是内外勾结、恶意串通造成的。因此，腐败往往导致流失，而流失又隐藏着腐败。”（注：见1995年12月4日《经济日报》。）在此过程中，行政机关不仅存在疏于管理的不作为问题，且往往直接组织、插手各种违法操作。国有资产属全体人民，国家机关是依人民授权而管理国有资产的，故若其在管理中懈怠或滥用职权，人民应有权直接动用司法手段进行干预。“如果说原告与本案没有直接利害关系，那么任何人都难以否认，这种诉讼活动从本质上说，原告与本案有直接利害关系，因为国有资产被破坏、侵犯，最终要损害广大人民群众的利益”。（注：韩志红、阮大强：《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第24页。）问题的症结是，现行行诉法将原告资格限于私益直接受损之情形，使大部分国有资产被侵犯的行政性案件难以进入司法程序，这是对人民管理国家权利和诉讼权的变相剥夺。

其二，环境污染和破坏。一些企业为了短期经济利益往往在投资、生产过程中忽视环境保护，使得环境污染和破坏问题日益恶化。当地行政机关为本地的经济发展、财政收入而漠然视之，甚至有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。按我国《环境保护法》第16条之规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，如果政府部门在防治污染方面不依法履行职责，执法不严，违法不究，其即应依法承担责任。这时追究政府机关所适用的法律程序可是公益诉讼程序，原告可是任何组织和个人，被告则是政府机关及其主管人员、责任人员。原告有权要求被告履行法定的环保职责，并赔偿公民及组织的损失。“环境公共财产论”和“环境公共委托论”认为，环境资源就其自然属性和作为人类生活所必须的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而不能滥用。公民有权借助包括司法程序在内的一切必要手段来监督受托人的环境管理行为，且不因公民所在地域不同而有差异。同时，环境行政公益诉讼不应以财产或人身损害之实际发生为要件，只要政府的行为或不行为使此种损害有发生之危险时即可提起，而这正体现了环境诉讼的预防性功能。

其三，土地开发中的不合理利用问题。行政机关为追求一时的轰动效应，搞所谓的面子工程，往往未经具体细致的调查研究就决定对某片土地进行开发，之后又基于一些非正常因素拖延对该片土地的开发甚至不开发，造成土地的闲置和资源的浪费，严重违反了我国土地管理法规和保护国土资源的国策。然而，我国土地所有权不属于个人，与公民无直接利害关系，因此行政私益之诉无法对此作出解答。

其四，政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为。在我国，“大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多无效工程、‘豆腐渣’工程也是审批出来的”，（注：国务院发展研究中心“经济全球化与政府作用”课题组：《经济全球化背景下的政府改革：中国的经验、问题与前景》，载《管理世界》2001年第4期。）因此允许公民针对违法的行政审批行为提起诉讼具有非常现实的意义。各级政府违法的招标、发包行为也十分普遍，以綦江桥垮塌事件为例，修建桥梁属于公共工程，由政府发包，但为什么发包给了一个没有任何建筑资格和技术的个体户？如果在政府进行发包时就容许人民提起诉讼，由法院来 8 审查它合法与否，审查承包人有无相应资质，岂不可以防止付出如此惨重的代价？倘若允许民众以纳税人身份提起诉讼，就可将政府行政行为纳入司法审查的范围，这应当是遏止我国层出不穷、触目惊心的人为灾难性事件的一个渠道。

其五，政策性价格垄断行为。我国电信、铁路等垄断性行业虽几经改革，但并未真正做到政企分开，带有政策意义的行业价格垄断窒息了业内竞争机制的形成，束缚着本行业快速有序的发展，极大损害了广大消费者的利益。为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，混乱、随意的收费机制，服务过程中的官僚、蛮横作风，已严重到了令消费者激愤的地步。以铁路系统为例，形式上的经营管理体制已实行企业化，但行业价格的形成却是政策性的，作为行政机关的铁道部是事实上的价格审批者和制定者。春运期间，火车票价格动辄涨价20%-30%，这种政策性涨价合理吗？春运期间乘火车的人以社会上的两类人为代表，打工者和两地分居者，他们大多处于社会低层。在他们春运期间非回家不可的情况下，有关部门借助行政性权力和垄断性地位强行提高价格，这符合我们的社会正义，符合我国合同法中确立的公平原则吗？显然不符合！这种抬价是经过铁道部通知或审批的。现在我们看到，已出现了河北律师乔占祥状告铁路部门的案例，但是他只能先乘车，花了购票的代价，获得私人的诉的利益，然后才能提起诉讼。他只能要求铁道部门返还他本人因涨价而多花去的9元人民币（据最新消息北京市中级人民法院一审判决驳回了他的诉讼请求），因此仍属于私益诉讼范畴；他无权代表广大消费者就公众利益受损害而起诉，要求铁道部门停止不合理涨价行为，赔偿消费者遭受的损失。若允许他在没有乘车，没有票款支出的情况下纯粹为社会的利益而起诉，则应属于公益诉讼的范围。

五、我国建立行政公益诉讼制度的几点设想

行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，它在我国的确立决不是一朝一夕的事，而需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索，且该制度创设本身即包括原告资格范围、被诉对象范围、举证责任、诉讼时效、诉讼费用等多方面的配套改革和整体架构。要作全面的设想非本文力所能及，这里只就其中的几个方面提出一些粗浅看法。

(1)起诉资格的拓宽和诉讼请求范围的扩大。为使公益保护获得可诉性，不应苛求申诉人须与本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人。诉讼请求的范围不应限于对个人损失的弥补和其权利状态的回复，还应要求对社会公益的弥补和保护。我们认为可在借鉴法国越权之诉和日本民众诉讼的分类方法基础上，将我国的行政公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，指申诉人与本案无直接利害关系，但其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害，故法律授权这些个人或组织代表公众提起公益性诉讼。二是受害人之诉，指一方面原告是本案中的直接受害人，另一方面被诉行政行为同时损害或威胁到社会公益，这时法律允许原告提起含有私益内容的公益诉讼，其诉讼请求包括保护私益和公益。这可能是最典型最有效的公益诉讼种类，因为“私人检察总长的起诉资格能够发挥效果，必须真正有人具有动力进行诉讼，反对行政机关违反公共利益的不法行为。这类人只能是自己对案件也有起诉资格的人。由于起诉资格和原告所受损失的大小无关，故在私人代表公益提起诉讼的时候，往往是原告个人的利益较小，而公共的利益较大。”三是机关之诉，指负有维护公益职责的机关（如人民检察院、环保部门等）有权就其他机关的违法行为或不行为提起公益性行政诉讼。

(2)受案范围的规制。为了不损害行政权的效率价值，遵守司法有限审查原则，有必要对行政公益诉讼的受案范围作出一定的限制。从将来的立法上说，在开放行政公益诉讼之初，可借鉴西方国家和我国台湾地区的立法经验，先在选举、环保、国有资产保护、垄断性行业、同业竞争等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时，法院也要严把受案关，只有在公益确实受到违法行政行为的侵害，影响到多数公民的合法权益，无法直接根据现行《行政诉讼法》的规定起诉时，法院才可受理。

(3)举证责任的合理分配。关于行政诉讼中举证责任负担的问题，理论界众说纷纭，诸如“被告负举证责任说”、“原告负举证责任说”、“根据法律要件分配举证责任说”、“根据原告人请求的内容分配举证责任说”等等。我们倾向于将举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任，即“对被诉的具体行政行为由被告负举证责任，对于被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。前者可称为行政诉讼中的特别举证责任，而后者则可称为一般举证责任。”（注：蔡虹：《行政诉讼证据问题研究》，武汉水利电力大学出版社1998年版，第114页。）进言之，对具体行政行为合法性的举证责任由被诉的行政机关承担，有关程序上的事实或有关民事上的事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则。此外，鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数量很多，内容也很繁杂，且考虑到依法行政的要求，应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责任。有关对公益损害或可能损害的事实证据，则由原告负责提供为宜。此外还需注意，在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，可在相关实体法中对实体意义上的说服责任之分配分别加以规定，使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。（注：参见郑春艳：《论民众诉讼》，载《法学》2001年第4期。）最后考虑到原告举证上的困难，可在诉前设置独立的证据调查阶段，这有利于及早明确争点，防止诉讼拖延，也便于法院严把立案关，防止滥诉。

(4)费用承担方式的改进。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实际操作上，则由原告先行预付。然因公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，加之在环境受害等新型案件中，动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用，所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。（注：参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第669页。）又如美国《清洁水法》规定，法院如认为合适，可将诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家作证费）判给诉讼的任何一方。这些诉讼费用分配方式有利于保护公民提起公益诉讼的积极性，可资我国借鉴。

(5)胜诉原告的奖励。公民提起行政公益诉讼，往往不是为了个人利益，而是为了公益，有时甚至与私人利益毫无关系，但其提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。给予胜诉原告适当的奖励，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人监督行政行为，维护社会公益。

第二篇：行政公益诉讼

论行政公益诉讼原告资格

摘要：随着我国经济的不断发展，社会生活的日益复杂，侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的事件总有发生，行政机关超越职权、滥用职权、不履行职责，侵害了公共利益的违法行政行为也屡见不鲜。公民或社会组织提起行政公益诉讼的案子很多，但是，他们最终会因为不具有法律上的原告资格而不被立案或驳回起诉。这对于公共利益的保护是极为不利的。因此，确认行政公益诉讼原告资格是建立行政公益诉讼制度的一项关键举措。

一、行政公益诉讼的定义和特点

行政公益诉讼是指以保护公共利益为目的，当行政机关的违法行为或可能的违法行为已经损害公共利益或将要损害公共利益时，即使该行为与自己没有直接的利害关系，也可以向法院起诉，请求法院按照司法程序对行政机关的行为进行司法审查的诉讼类型。

从行政公益诉讼的定义出发，我们可以归纳出行政公益诉讼的几个特点：

1、提起行政公益诉讼的前提，必须是行政行为侵害到了公共利益或有侵害公共利益的可能，并且该行为没有直接侵害到原告的利益。传统的行政诉讼旨在对私益的保护，当私人利益遭受到侵害时，公民通常会积极主动地向法院寻求司法救济。相较于普通的行政诉讼，行政公益诉讼旨在对公益的保护，即使其中可能会涉及到个别特定人的利益，但与公益相比，还是微乎其微的。公

民提起行政公益诉讼时是出于“公心”而非“私心”。传统的行政诉讼大大限制了原告的起诉资格

2、公益损害的预防性。行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害(潜在的损害)，但有损害发生的可能性，这一点与任何一种诉讼类型都是不一样的。民事诉讼、行政自诉、刑事自诉均以客观的已发生的现实的损害为起诉前提，也就是既有违法行为又有违法行为造成的结果，否则法院不予受理。而行政公益诉讼则明显地具有预防性，不需要公共利益受到损害这种结果的现实发生，只需要根据情况能够合理地判断有发生损害的潜在可能性即可。这样做的优势是显而易见，最有效地保护了国家利益和社会公共利益免受不法行为的侵害，防范于未然，不至于产生无法挽回或者不可估量的损失。

3、行政公益诉讼主体具有广泛性。在私益诉讼中，法律规定必须是与具体行政行为有直接利害关系的人才可以提起诉讼。而在行政公益诉讼中，起诉人一般是与被诉行政行为没有直接的成立利害关系，他们只是通过法律的授权，按照司法程序，以自己的名义提起了诉讼。所以当行政行为侵害了国家、社会的利益时，使得社会不特定多数人的利益受损时，即使是与行政行为并无直接利害关系的检查机关、社会组织和公民都可以提起行政公益诉讼，来维护社会公共利益。

4、行政公益诉讼的效力并不仅惠及当事人。行政机关的行政行为往往是对社会不特定多数人都产生影响的，就会出现不特定的多数人都具有原告资格，但是最后提起行政公益诉讼的只有一部分人。所以，法院的判决不仅作用于直接参加诉讼的当事人，还可以惠及没有直接参加诉讼的其他当事人。

二、案例分析

随着我们国家的飞速发展，社会的不断变革，在我们的身边总是会发生一些行政机关侵犯公共利益的事情。大多数人是抱着一种围观的心态，多一事不如少一事，不愿意对行政机关提起诉讼。但是，我们同样会看到，还是会有那么一些充满正能量的公民、社会团体组织出于对公共利益的保护，以行政机关为被告，向法院提起了行政公益诉讼，控诉行政机关违法作为或不作为对公共利益的侵害，以此来维护社会不特定多数人的利益。

1、石家庄市民李贵欣因环境污染状告石家庄环保局

【案件简介】 2014年2月20日9时，石家庄空气质量指数337，严重污染，健康建议：老年人、病人应留在室内，减少体力消耗，一般人避免少户外活动。对于许多石家庄市民来说，面对300多的空气污染指数，大多已经麻木，毕竟空气报表的现象已不罕见。但是，石家庄市新华区的李贵欣却做出了不一样的举动，他拿着行政诉讼状到裕华区人民法院申请立案。诉状中的被告是石家庄市环保局，李贵欣的诉讼请求是不仅是要石家庄市环保局依法履行治理大气污染的职责，还要求石家庄市环保局对其因大气污染所造成的损失进行1万元的赔偿，并且诉讼费用由被告承担。

【案件结局】立案并不顺利。2月19日上午，李贵欣先后到省高院、石家庄市中院立案大厅，均未被受理。20日9时，裕华区人民法院接受了他的诉讼材料，之后进行初步审查，七个工作日以内答复是否受理。但是，在距离全国两会召开还有两天时，李贵欣主动撤诉了。“作为一个守法的公民，别给国家添堵了”。

2、北京市丰台区源头爱好者研究所诉福建省林业厅向归真堂“活熊取胆”违法颁发许可证案 【案件简介】北京市丰台区源头爱好者研究所通过信息公开途径获悉了福建省林业厅分别于2009年和2008年向归真堂颁发了《野生动物驯养繁殖许可证》和《野生动物经营加工许可证》，因为持有这两个许可证，归真堂得以合法经营。该所认为福建省林业厅向归真堂颁发许可证的行为，违法了《中华人民共和国野生动物保护法》等相关法律的规定，遂

于2012年12月28号，以福建省林业厅为被申请人向国家林业局提起了行政复议申请，要求撤销向归真堂颁发的《野生动物驯养繁殖许可证》。2013年2月份，该所又针对《经营加工许可证》直接向福州市中级法院提请行政诉讼，要求撤销向归真堂颁发的《野生动物经营加工许可证》。

【案件结局】2013年4月8号，原告方律师臧云收到了国家林业局寄来的复议决定书（林复字【2013】3号），该决定认为福建省林业厅向归真堂颁发许可证的行为，与申请人北京市丰台区源头爱好者研究所无利害关系，驳回行政复议申请人的复议申请。而针对《经营加工许可证》提起的行政诉讼，得到的答复是原告主体资格法律依据不足。

从以上两个案例，我们可以看到行政公益诉讼最终因为不具备原告资格而不被立案。在我国，行政诉讼的原告是指与行政机关的具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或社会组织。虽然上述的两个案例中提起行政诉讼的公民和社会组织与行政行为之间没有直接的利害关系，但是该行政行为侵犯的的确是公共利益，公共利益又确实是被社会不特定多数人所享有的，社会上的每一个公民都是公共利益的享有者。所以，当公民或社会组织认为行政行为侵犯了社会公共利益的时候，他们是可以提起行政诉讼的。因为我国行政诉讼法对原告资格的限制，所以，在法律实务上行政公益诉讼就变得非常棘手。因此，尽快地确认原告资格对于行政公益诉讼制度的建立是十分关键的。它山之石可以攻玉，域外一些国家的行政公益诉讼制度发展的比较先进，我们可以取其精华，去其糟粕，再结合我国实际国情与环境的基础上，有选择地吸收为我们所用。

三、域外经验

1、英美法系国家行政公益诉讼原告资格（1）美国的私人检察总长理论

在现代法制中，美国是最早重拾古罗马公益诉讼传统的国家，也是现代公益诉讼制度比较健全的国家。作为现代公益诉讼的初始国和已形成健全的公益诉讼制度的国家，美国从1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会案和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案中发展处私人检查总长制度，也就是行政公益诉讼，即当违法最为危害公共利益时，国会可以通过制定法律，授权私人或者团体针对行政主体及其公务员的非法作为与不作为行政性提起诉讼，也可以有一个公共官吏提起诉讼制止违法行为，而受到授权的人即相当于私人检察总长。

“私人检察总长”是指当政府怠于保护公共利益时，通过法律授权提起诉讼的方式来保护公共利益的私人。Frank大法官：“既然国会可以授权检查总长代表公共利益，也可以通过立法的方式，授权任何非公共官员的个人，或者指定的团体来提起诉讼，即使唯一的目的是为了维护公共利益。这样的人，一旦获得授权，就是所谓的私人检察长。”

“私人检察总长”理论即为了保护公共利益，国会可以授权检察总长对行政行为申请司法审查，也有权以法律形式制定其他人作为“私人检察总长”，主张公共利益。就是说，对于行政机关及其工作人员做出的侵害公共利益的行政行为，公民都可以以检察总长的名义提起行政诉讼，而不管事实上或法律上公民与被侵害的客体有某种特殊关系存在。这是与传统的行政“诉讼理论”矛盾的，但为了维护社会公共利益，提起公益诉讼是符合社会发展潮流和能够体现法律精神的。

与美国同属于英美法系的英国也在公民提起行政公益诉讼领 域内规定了相类似的“检察长理论”。

2、大陆法系国家行政公益诉讼原告资格（1）法国的越权之诉

法国的行政公益诉讼表现为越权之诉。所谓的越权之诉是向所有的行为相对人敞开的一种诉讼渠道，旨在撤销行政机关违法的行政行为，这是法国在公法领域最古老的诉讼类型。在漫长的历史发展过程中它不断地发展、完善。这种诉讼渠道是向所有的行政相对人。开放的，而且是不需要法律明文承认，没有法律条文规定谁有起诉资格，而是法院都需要受理。

越权之诉的目的就是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的主观权利。该诉讼着眼于公共利益，力求保障行政行为的合法性，是对事不对人的客观诉讼。越权之诉的判决发生对事的效果，而不以申诉人为限。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。法国的越权之诉有着自己的制度特色。越权之诉有三个特点，一是公民通过起诉来反对行政机关的某个行政行为，法官主要是对行政行为的合法性进行审查。二是越权之诉是有关公共利益的起诉，此类诉讼不需要律师，公民自己提起即可，这种诉讼对起诉人诉的利益的理解面是宽泛的。三是越权之诉的起诉人放弃起诉后还可重新提起诉讼。越权之诉主要体现出法国司法权对于行政权的牵制和约束。这种诉讼的出发点主要是维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督与制约，确保行政法得到客观和公正的适用。

（2）日本的民众诉讼

日本在不同时期受不同法系影响，在行政公益诉讼的理论与发展方面，更多地体现了大陆法系模式的特点，并且概念界定较为清晰，相关制度也较为成熟。日本在行政案件诉讼法第五条中将行政诉讼分为控告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和改正机关诉讼四种形式。民众诉讼实质上就是行政公益诉讼，它不限于救济起诉者的利益，而是日本公民以选举人的身份提起的请国家或求纠正公团机关违法的诉讼，作为行政救济案件的一种形式。东京地判1970年10月14日判决，关于过街桥设置可能权妨害道路通行证权、侵害环境权并损害健康，认可原告请求。特别值得注意的是，90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。90年代中期，又发生了针对政府机关招待费、接待费的诉讼。

四、我国行政公益诉讼原告资格问题

1、公民在行政公益诉讼中的原告资格问题

因为我国没有行政公益诉讼制度，所以按照现有的行政诉讼法，与具体行政行为没有直接利害关系的人是不可以提起行政诉讼的。但是，我国宪法第四十一条规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关机关提出维护、控告、或者检举的权利。并且公民在行政公益诉讼中的原告资格是维护公民实体权利的必然要求，虽然行政权力所侵害的公共利益不属于任何某个公民的个人私益，但毫无疑问的一点是，行政权利的违法行为已经侵害了公民的实体权益，公民已经具备了诉的理由。而且面对越来越多的政府侵害社会公共利益的行为，我们不可以在无动于衷。所以，扩大原告资格的范围至越来越多的利害关系人，是符合宪法的，也是符合社会发展的。

2、社会组织在行政公益诉讼中原告资格问题

首先，社会团体设立往往基于一个特定的宗旨，代表的是这个区域里多数人的共同利益。社会团体本身的公益性团体优势，使得其在行使诉权时，能够充分从国家和社会公共利益的角度出发，理论联系实际地考虑相关问题，而不至于产生一些偏激的想法。

其次，社会团体一般具有其自己特有的专业知识，对本团体内相关事务十分了解，这有助于推动诉讼的进行。在行政公益诉讼中，当要求证明被诉行政行为具有违法性以及其与所造成损失之间是否存在因果关系等一系列复杂性问题时，具备一些专业上的知识确实可以在证明过程中起到很大的帮助作用。

最后，社会团体作原告代表着多数人的利益，众多的利益受害者很难被全部收买，这可以阻止被告在行政公益诉讼程序启动后进行不正当的干扰。

3、检察机关在行政公益诉讼中原告资格问题

近年来关于检察机关可以作为原告提起行政公益诉讼的争论不断，笔者对此持认可态度。

首先，我国宪法第一百二十九条也明确规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，对行政机关的行为合法性的监督室其职责所在，是宪法赋予其的一项重要的权力和义务，任何人和组织都无权剥夺。而且检察机关的参与，还有利于防止和遏制审判中的枉法裁判。

其次，随着社会的发展，行政权力不断地扩张和膨胀并涉及和影响到社会生活的每一个角落，而不再仅仅是社会和国家的“守夜人”的角色。那么检察机关作为国家和社会公共利益的身份来提起行政公益诉讼行使监督权也就顺理成章了。这样可以有效地监督行政机关的行为，起到限制行政权的作用。

结论

改革开放以来，我国发生了繁天覆地的变化，经济地快速发展，生环境地日益恶化，社会矛盾地不断激化，社会公共利益受到侵害而得不到救济的情况时有发生，在这种背景下，建立行政公益诉讼制度是十分必要的，而确定行政公益诉讼的原告资格是建立行政公益诉讼制度的基础。行政公益诉讼制度是一种新型的制度，构建起来绝非易事，不可能一蹴而就的，在借鉴域外的经验的同时，还要结合我国的国情。虽然这个过程会很艰辛，但是我们应该对未来充满信心，我们国家一定会建立起符合我国国情的行政公益诉讼制度。我希望以后可以有更多的符合行政公益诉讼原告资格的人可以提起行政公益诉讼，发挥法律赋予的权利，来保护公共利益。

第三篇：论环境公益诉讼

论环境公益诉讼

07级法硕张洁学号 107262007649

摘要：环境公益诉讼是公益诉讼中的一种，是发生在环境资源领域，以环境保护法、大气污染防治法等相关法为依据的一种公益诉讼。在我国,环境污染与生态破坏非常严重，设置环境公益诉讼已经非常迫切。本文试从环境公益诉讼的特点，我国公益诉讼的现状来分析建立环境公益诉讼制度的必要性。并就环境公益诉讼的内容提出本人自己的看法。

关键词：公益诉讼环境

公益诉讼是与传统的维护私人利益的私益诉讼相对的一种诉讼模式，指公民个人或社会团体对于社会公共利益遭受损害或可能遭受损害而提起的诉讼，公益诉讼突破了传统诉讼法体系仅仅立足于维护个人私益,即仅就私益纠纷,公民可以通过法院以司法力量维护自身合法权益的限制。公益诉讼起源于古罗马，被赋予现代意义并引起广泛关注,始于20世纪，科技进步和生产规模的扩大,导致社会利益关系发生变化,一些传统的民事行为不再单纯影响当事人自己,而且影响社会公共利益,这类纠纷具有传统诉讼方式难以容纳的新要素。

一、环境公益诉讼的内涵及特点

环境公益诉讼是公益诉讼中的一种，是发生在环境资源领域，以环境保护法、大气污染防治法等相关法为依据的一种公益诉讼。具体是指公民、社会团体和其它组织针对行政机关、企事业单位或其它组织及个人的不当行为或违法行为致使环境受到或可能受到污染和破坏的情势下,为维护环境公共利益不受损害而依法向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼与传统私诉讼私益诉讼相比具有以下特点 首先,环境公益诉讼的诉讼条件不同于私益诉讼，环境公益诉讼被诉行为侵害或危及到的是社会性的公共环境权益,一般并不直接损害原告私人的利益。因此对原告的起诉资格不再是人身权和财产权受到非法侵害的人,环境的侵害成为具有原告资格的充分理由，申请人如能表明一些实质性的不负责任或滥用职权即为适格,而不在于是否涉及他的个人权利或利益。原告起诉资格的限制不断放宽,从而使越来越多的公民个人或其他组织(私人力量)通过司法力量维护(环境)社会

公共权益的渠道愈加畅通。

其次,环境公益诉讼具有公益性和显著的预防性。公益诉讼的目的是为了维护和保全环境公共利益，与私益诉讼相比,公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生,只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能,亦可提起诉讼,由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害,把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中,这种预防功能尤为明显且显得更为重要,因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状,所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除,从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。

再次,环境公益诉讼不能简单的归为一种独立的诉讼类型,这种诉讼形式根据被诉对象的不同分别适用于行政诉讼或民事诉讼程序。如果被诉的对象是对环境公益造成侵害或有侵害之虞的行政机关或其他公共权力机构,即为适用于行政诉讼程序的环境行政公益诉讼;如被诉对象是公司、企业、其他组织或个人,即为适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。

二、在我国构建环境公益诉讼的必要性

首先，在我国,环境污染与生态破坏非常严重，深刻的环境危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受严重侵害,而且已成为制约中国经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。环境问题是全球性的,不断恶化的环境形势,在拥有十几亿人口的中国显得尤为严峻和突出。长期以来，对于环境的保护主要是通过各级政府的环境保护机关全面行使对环境保护的执行、监督、管理职能,并对全社会环境保护进行预测和决策,以实现对各类社会危害行为的监控,。然而,随着社会的不断进步及经济的迅速发展，对环境的破坏形式和破坏程度较以前都有所扩展，仅以行政管理的力量已经不能全面的保护环境，行政监督的缺位与低效,及环境行政执法中的地方保护主义等所有这些因素,致使日益扩张的行政权力不仅未能有效地承担起维护环境公益的重任,甚至它本身还构成了对公共利益的威胁。我国是个人口大国，公民，社会团体等社会力量的监督能起到迅速制止各种环境侵害行为,及时地保护社会公共利益的作用。所以突破传统诉讼法理论，畅通公民提起公益诉讼的渠道,建立公众参与环境管理运作的环境公益诉讼机制已成为现实的迫切需要。

其次，当今中国的法律体系组含着环境公益诉讼制度的萌芽，在立法方面，出现大量含有环境公益诉讼内容或色彩的法律条款.如《中华人民共和国宪法》。

第2条规定:一切权力属于人民:第26条规定:国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害.既然人民是一切公权力或国家权力的所有者，在国家公共利益受到侵害的时候，普通人民当然有权提出救济，法律等其他规范性文件，诸如《行政诉讼法》第2条，《环境保护法》，《大气污染防治法》，《水污染防治法》等都隐含了关于环境问题受到侵害时公众、社会群体是有权提出救济的；在司法实践方面，已经有环境公益诉讼的成功案例。例如山东省德州市金鑫化工厂的污染事件，理论界学者认为这是环境公益诉讼制度中国化的典型案例。二十余年来,我国环境法学界(近年来甚至包括部分宪法学者)对环境权理论进行了大量的研究工作,从最初的介绍西方理论到结合我国国情进行深入研究,我国环境法学者在环境权理论研究方面取得了很大的进展。

最后，社会公众维权意识和环保意识的提高为公益诉讼奠定了良好的群众基础。环境意识是人们对环境和环境保护的认识水平和认识程度,又是人们为保护环境而不断的调整自身经济活动和社会行为,协调人与环境,人与自然相互关系的实践活动的自觉性。公民的环境意识是人类环保事业的基础和先决条件。任何国家的环保事业如果没有公众的参与和支持是不可能成功的。随着物质财富的丰富，公民对生活环境也提出了更高的要求，自觉参与到环境保护中,公众参与环境保护的热情空前高涨。另外,中国在改革开放进程中，利益群体极其多样化,代表他们利益的社会团体,遍布社会的各种民间组织与非政府组织,其拥有的大小不等的社会权力的影响与支配力也无处不在。允许这些团体根据法律提起维护公益的诉讼,与当代权利多元化和社会化趋势正相契合。随着公众环境意识的提高,出现了一些以维护环境公益为宗旨的环境团体组织,通过这些团体,公众可以更全面、更有效地参与管理环境事务。这些团体将一定范围内个人的力量聚合起来,并与公民个体一起奠定了环境公益诉讼的群众基础。

三、在我国建立环境公益诉讼的内容

环境公益诉讼制度是与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度,其在我国的确立不仅需要实践上的要求和经验探索，也需要深细致的理论准备。笔者在此提出几点建议:

首先，从环境公益诉讼的客体上讲，要从立法上确立环境公益诉讼客体，即环境权。无论传统诉讼还是公益诉讼，其目的都是保护相应合法利益，如果没有利益可保护，也就没有诉讼的必要，而我国现存的相关法律对环境权没有确切的规定，导致人民法院对此类案件审判盲区的形成,法院对侵犯环境公益的行为束手无策,使环境违法行为得不到有效的控制。所以在宪法和环境保护法中明文确立环境权,以使环境公益诉讼具有可操作性，使公民的环境权落到实处。关于环境权的内涵可参考1972年《人类环境宣言》中的定义:人类有权在一种尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。

其次，从环境公益诉讼的主体上讲，应赋予一切自然人和单位以诉权。环境的好坏事关每个人的生活质量和生存发展，既然是为保护国家环境权益和社会公共环境权益而设置的程序制度,就应当体现其社会性、公共性，任何人认为环境被损害，对自己的生活或社会公共利益造成影响都可以以环境权受到侵害为由提起公益诉讼。只有允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼, 便于形成强大的诉讼合力,充分保障违反公益的行为受到法律追究，才能弥补国家行政机关在保护和监督环境方面的不足

第三，在举证责任方面，本人认为应实行举证责任倒置。举证责任事关诉讼的成功与失败，如果在环境公益诉讼中适用我国民事诉中“谁主张，谁举证”的一般原则，则无疑给原告设置了诉讼障碍，影响公众提起公益诉讼的积极性，因为,在环境公益诉讼案件中,作为原告,特别是公民个人作为原告,在许多情况下不可能就某些事实进行举证。一是由于受害人缺乏收集证据的技术手段;二是由于发生危害的复杂性和说明危害发生机制的困难性,使受害人无法举证;三是由于科技,文化水平的限制,一般人难以知道某种污染可能造成的危害。因此,为了实现原、被告双方力量均衡,许多国家在环境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则,规定主要证据由被告提供。比如美国《密歇根州环境保护法》第3条规定:原告只需提供表面证据,证明污染者已经或很有可能有污染行为,即完成了举证责任，若被告否认其有该污染行为，或否认其行为会造成那样的损害结果,则必须提供反证。实行举证责任倒置,使公众的举证责任得到减轻,有利于公众为了维护公共环境利益向法院提起公益诉讼。

最后，环境公益诉讼中其他相关制度的设置，关于诉讼费，由于环境的治理和恢复往往需要耗费巨大的资金，如果根据标的计算将是一笔高昂的费用，再加上《人民法院诉讼收费办法》的规定，该笔费用应该由原告预交，将不利于鼓励公众积极诉讼，所以对诉讼费用的承担上的适当改进，民众提起环境公益诉讼是为了维护环境公益,受益人也不限于本人,往往是不特定的多数人或整个社会。如由原告独自承担诉讼费用就不公平,因此我认为应把民众的环境公益诉讼列入不预交案件受理费的范围。从而保证民众不致因负担诉讼费用显有困难而放弃对环境公益的保护。另外,对于需要做的鉴定及律师费用可根据公平原则由被告分担合理费用。

综上，由于我国环境破坏在程度和范围上都极为严重，影响了我国国民生活质量，制约着我国经济的发展，而以前仅靠政府力量单一，依靠公众力量保护环境已非常必要，建立环境公益诉讼制度是公众维护环境，制止环境破坏的最有利的武器，加上我国公众环保意识的加强及理论和实践上努力，为建立环境公益诉讼制度打下了良好的基础，建立环境公益诉讼制度符合我国可持续发展战略的要求。

第四篇：国外行政公益诉讼

行政公益诉讼作为一新型诉讼形式，在西方法治国家已发展的相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼制度的考察和比较，可以为我国建立这一制度提供先进经验，并同时证明在我国建立行政公益诉讼的可行性。

（一）英国

行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去。在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。

但英国这一诉讼制度的不足是：检察总长是否出借它的名字完全由他自己自由判断。上议院的判例已经设定，如果检察总长拒绝同意请求人，法院便不能对他行使自由裁量权提出质疑，也不能容许私人单纯以公众的一员的身份，既以自己的名义起诉。而检察总长判断时到底遵循什么规则却不得而知。

（二）美国

“行政公益诉讼”是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别。也即，在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。

美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。在美国的司法实践中，原告的资格经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到现在的“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等。正如美国最高法院法官布卢南所说“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格。” 可见在美国，公民具有广泛的诉的利益。

（三）法国

法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度，性质上属于客观诉讼.它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为，保障良好的社会秩序，公民提起越权之诉的条件是，必须与所起诉的行政决定有某种利益关系。这种利益包括物质和精神两种，只要申诉人认为

自己的利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求与申诉个人利益有直接利害关系。如果利益是集体的，或是公共利益时，其中的某一人可以提起，代表该利益的团体、组织也可提起。在实践中各种团体的作用尤为广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时，一般以自己的名义提起越权之诉。另外，在法国越权之诉可以免去律师代理，事先无需缴纳诉讼费用。

（四）德国

设置公益代表人制度并由其参加诉讼，是德国行政公诉的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。因为德国学者认为，对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此，为了保障公共利益，德国1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，而且只受政府命令的约束。

（五）日本

在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一，只有在“法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起”，可以准用抗告诉讼、当事人诉讼的程序。作为民众诉讼的典型事例，有根据《公职选举法》进行的选举诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等。日本行政法学者认为，民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因此，它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。

误区之一：行政公益诉讼是国外通例，在当下有关中国行政公益诉讼制度建构理由的论述中，一种十分流行的叙事格式是：域外各法治发达国家均已建立了行政公益诉讼制度，其先进经验证明了中国建立行政公益诉讼的可行性。其实，深入考察西方法治发达国家在行政诉讼客观化过程中所建立的相关诉讼制度，不难发现，“行政公益诉讼是国外通例”是一个典型的伪命题，其间反映了我国学者对西方国家有关制度的误解甚至曲解。

第一，德国的公益代表人制度与所谓的行政公益诉讼是两种截然不同的法律制度。德国的公益代表人——无论是设在联邦行政法院的检察官还是设在高等行政法院及地方行政法院的公益代表人——只能参与诉讼，却不能提起诉讼。他们的任务在于维护“公益”，且所代表的只能是州或州的行政机关这一层级以上的公共利益。到目前为止，德国仅有巴登——符腾堡州、拜恩州等七个州运用授权设立了公益代表人。至于乡镇及其他实体利益的代表，则尚未引起重视。可见，德国的公益代表人制度仅具有形式意义，并不是普遍适用的制度。根据我国台湾学者蔡志方先生的考证，德国公益代表人的职责主要包括四项：协助法院适用法律，确定与具体化法律、提供学术情报、协助斟酌法律之精神、辅助法官、弥补法院经验之

不足、担保法院办案之不疏忽；在诉讼程序中代表大众，即代表沉默之多数，从法律秩序之维护，以保护大众之法律利益；减轻法院负担，协助法院迅速审理案件，避免因思虑不周致浪费程序；对机关提供各项法律情报与咨询意见。从实际担负的职责上看，这一制度与国内学者所言的为了维护公共利益而向法院提起行政诉讼的所谓的行政公益诉讼制度大相径庭。

第二法国的越权之诉并不是简单地为了维护公共利益而提起的行政诉讼。尽管“越权之诉的主要目的在于保证行政行为的合法性，是行政法治原则的重要保障，是对事不对人的客观诉讼”，但是，越权之诉在当代越来越具有主观因素，因为申诉人必须在利益受到损害时才能提起越权之诉，越权之诉同样具有保护申诉人利益的作用。而且，从申诉人提起越权之诉要求撤销行政决定的利益来看，既包括集体利益和公共利益，也包括个人利益。就后者而言，实际上是一个纯粹的个人为了私益而提起的行政诉讼；就前者而言，实际上是一种类似于“集团诉讼”及“机关诉讼”的诉讼形态。

第三，日本的民众诉讼与机关诉讼仅仅是一种立法政策选择的结果。根据日本现行《行政诉讼法》第42条的规定，只有“法律上有特别规定”的情况下，方能提起民众诉讼及机关诉讼。作为民众诉讼典型形式的住民诉讼实际上是一种融主观诉讼与客观诉讼于一体的新型行政诉讼形式。而机关诉讼的目的在于解决“国家或公共团体机关相互间的职权纷争”，本质上属于行政权内部的纠葛，并无多少公共利益的成分。正如有的学者所言：“这些诉讼并不当然地归属于法院管辖，只是从政策角度分析，由司法权来解决更为合理、更为妥当时，在有法律予以承认的范围内，才例外地允许提起诉讼。”

第五篇：论公民提起的行政公益诉讼(一)

论公民提起的行政公益诉讼

周义发 周沭君 前 言

在当代中国的司法实践中，对有些带有行政公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或驳回起诉的裁定中，常常有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或相对人。由于在我国现行的行政诉讼制度框架内还没有明确关于公民能够提起行政公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁定是无可厚非的。相对于一般意义上的行政诉讼，即私益诉讼，行政诉讼的原告若与案件没有直接的利害关系依法则不可以起诉,这是防止滥诉原则的必然结果。可是，如果有些主体侵犯了公共利益，公然违反普通法律或宪法时，在有关国家机关既不追究责任又不接受投诉，或虽接受投诉而不作处理时，在现行法律框架内，为保障和“扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的正确实施”，“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”（中国共产党“十六大”报告），可否允许公民以原告的名义，以危及或损害社会公益的行政主体为被告向法院起诉？法院如何接受和支持公民以诉讼的方式来维护公共利益？中国建立公民行政公益诉讼制度的理论根据，现实依据是什么？有哪些因素障碍中国建立这种诉讼制度，如何根据中国的社会需求、文化传统、实际国情推进我国公民行政公益诉讼制度的建立等等，都引起了作者的兴趣。

本文主要利用实证研究、个案分析、文本分析、逻辑推导、比较等综合性的研究方法，从不同角度对公民行政公益诉讼进行比较系统的探讨：包括公民行政公益诉讼应得到司法救济；行政公益诉讼的概念及其特征；我国应建立公民行政公益诉讼制度的理由；我国建立公民行政公益诉讼的路径选择；我国建立公民行政公益诉讼制度的基本原则及其结论。

第一章 行政公益诉讼的概念及其特征 为了阐明行政公益诉讼的概念及具特征，有必要对公共利益作进一番探讨，为讨论的进行铺就一个平台。

第一节 公共利益的界定 “公共利益”或叫“公益”（Public Welfare）是有关社会公众的福祉和利益，或指属于社会的，公有公用的利益。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单加总，而是全体社会成员利益的综合体。

在我国现行的各种法律法规中，涉及到的相关概念除“公共利益”外，还有“社会利益”，“社会公共利益”，“国家整体利益”等类似概念，表达基本相同的含义。例如，有关公共利益的规定如《宪法》第十条，《土地管理法》第二条规定国家对土地实行征用的条件是“为了公共利益的需要”，《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”，《著作权法》第四条规定著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”，而《专利法》第五十二条规定“为了公共利益的目的”可以对专利权实行强制许可，等等；有关社会利益的规定如《宪法》第五十一条规定公民在行使自由与权利时，不得损害“国家的，社会的，集体的利益和其它公民合法的自由和权利”;有关社会公共利益的规定如：《民法通则》第七条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。而《合同法》第五十二条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益”的原则，“违反社会公共利益”的合同无效。此外，《票据法》、《证券法》等也均对社会公共利益作出了相应的规定。《立法法》第四条用“国家整体利益”来表达这一概念，该条规定“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。 从以上分析我们可以得出三个结论：第一，公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益等在本质上并无根本的区别，它们既区别于社会成员个体的利益，又区别于少数集团的利益；第二，公共利益、社会整体利益是对个体权利的一种限制，维护公共利益是法律的立法目的之一，不得损害社会公共利益是社会个体成员从事各种活动的一项基本原则；第三，公益诉讼就是为了解决当社会公共利益受到损害或侵犯后，通过诉讼途径来予以救济和保护。这是符合我国的立法的指导思想的。第二节 公民行政公益诉讼的概念

公民行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的公民为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。该制度在日，美发育最为完善，概念界定也较为清晰。为了对其界定有一个清晰的认识，可以从两个方面来理解这个概念：

一、从比较法的角度。公民行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。笔者认为我国目前的民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉都属于私益诉讼的范畴，即特定的公民基于自身的利益出发，当自己的合法权益受到侵害后提起的诉讼。可见提起私益诉讼是当事人的一项法律上的权利，当事人既可以行使，也可以放弃。而公民行政公益诉讼则意味着起诉者与案件本身并无法律上的利害关系，只是基于“公益心”而提起。根据违反的法律部门的不同，可以分为刑事公益诉讼，经济公益诉讼，行政公益诉讼，劳动公益诉讼等。我国当前的公益诉讼尤其是行政公益诉讼的立法及研究中存在诸多盲点和漏洞，无疑不利于社会的长期发展和进步。例言某企业超标排污，而行政机关不依法作为，在我国实行依法治国，公民权利观念日益深入人心的今天，如果怠于对社会公共利益的维护，必然会对我们整体社会的发展造成极其消极的影响。

公益诉讼起源与罗马法，是相对私益诉讼而言的。周楠先生在《罗马法原理》一书中提到：“公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。”意大利法学家彼德罗·彭梵得亦指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害或被公认为更为适宜起诉的人具有优先权。” 大陆法系国家有将诉讼分为主观诉讼和客观诉讼的传统，客观诉讼指的是对行政机关违反客观的法律规则和法律地位提起的诉讼。其出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约，确保行政法得到客观和公正的应用。

日本在其《行政案件诉讼法》第5条中规定：民众诉讼不限于救济起诉者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼，与直接请求有关的诉讼，居民诉讼，基于宪法第95条居民投票的诉讼，有关最高法院法官的国民审查的诉讼。目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关和公共性权利机构的行为。公共诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。但传统理论并不认可公民可以就公害事件中所受损害提起行政诉讼。其理论依据是，行政法是从公益角度制定的，目的是维护社会公共安全，而非具体保护每个人的利益，从控制结果看，公民由公益所得的利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民对反射利益受到的损害不能提起行政诉讼。随着社会公益侵害愈加恶化及行政权力在公共管理方面的不力，日本在原告资格方面作出让步。法国的越权之诉，一般认为性质上属于客观诉讼。他是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。只要申诉人认为某种利益受到行政行为的侵害就可以提起，并不要求是申诉人个人的利益。不禁行政决定的直接相对人可以提起越权之诉，如果第三人因为违法的行政决定受到直接的利益侵害时，亦可提起。行政法治原则最切实的保障正是公民有权提起请求法院撤消违法的行政决定，使之失去效力。由于越权之诉能够发挥这样的作用，因而成为保障行政法治最为有效的手段之一。现代的公益诉讼的创始国是美国。美国的公益诉讼制度体现在以下几部法律中：《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金；《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反反托拉斯法令的公司、司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提起诉讼，后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体；在环境保护法中，公民可依法对违法排污者或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼，要求排污者消除污染，赔偿遭受污染损害公民的损失。在美国行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，国会通过制定法律，授权私人或社团为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼，主要包括相关人诉讼，纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。“相关人诉讼是指私人不具当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提起诉讼。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院作出判决，责令行政机关履行其职务。所谓纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提起诉讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。” 美国的“私人检察总长制度”的要旨在于，在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。作为公民代表的立法机关就可以根据它的意愿把保护公共权利的任务委托给别人。“可以不委托给司法部长或其它政府官员提起这种诉讼，以防政府官员违反其法定权力的行为，这同样有了真实的争议。宪法允许国会授权任何人（不论他是否政府官员）对有关争议的问题提起诉讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护公共利益也行。可以说，被授权的人是私方司法部长。” 这种理论在联邦法规中得到了很好的体现，典型的如清洁空气法中创设的公民诉讼条款，其中规定任何人都可以以自己的名义对任何人（包括美国政府，政府机关，公司和个人）就该法规定的事项提起诉讼。英国对公益的救济相对保守，但在当事人的起诉资格自由化方面也取得了不小的成就，行政法关于救济手段的发展趋势总体上是向统一和宽大的起诉资格方向前进的。对此，上诉法院院长丹宁指出，“如果有充分的证据证明政府机关或权力机关滥用权利，致使数千臣民受害，那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律。我认为，这是一个重要的宪法原则。”

二、从广义上的理解。行政公益诉讼的概念无论从提起诉讼的主体，提起诉讼的原因或者提起诉讼的名义都体现出了这一概念具有广泛的扩张性。在主体方面，一般是公民比较适合。因为这不仅有利于鼓励其提高当家作主，实施民主监督的法律意识，而且其对损害社会公益之行为实施有效监督的层面比任何一种监督方式都要广泛，有利于社会公益得到最大限度的保护。同时，当公民因提起行政公益诉讼被驳回起诉后，本人认为，如果被驳回起诉的原告向具有国家的法律监督机关的人民检察院反映、投诉、申请公诉，检察机关经审查基本事实后认为被告构成损害社会公益行为时，可以也应该以国家公诉人的身份对相应行政主体提起公诉；在公民因行政公益诉讼被判败诉的情形下，如果原告向检察机关申请，经检察机关审查，认为被告损害社会公益的行为事实确实成立时，也可以而且应该以抗诉程序维护社会公益，同时也能够保障公民提起公益诉讼的诉权不受削弱。在原因方面，只要行政主体有违法行为或因其不作为导致严重危及或损害了公共利益即可提起。如果法院审查案件时，发现公民提起公益诉讼所列被告行为是因行政主体不作为所致，应由法院直接或由其告知原告将相关行政主体追加为共同被告。判令相关行政主体承担相应责任，并责成该行政主体对直接损害公益的行为予以行政处罚。在名义方面，公民均以原告的名义提起诉讼。当公民提起行政公益诉讼的诉权依法不能实现时，检察机关则可以视具体情形和相应法定程序以国家公诉人的名义提起“公诉”或“抗诉”。之所以这样界定，是因为公共利益由于权利主体抽象，产权模糊，而很容易受到侵害，受到侵害后又由于没有明确的直接的受害者而使保护常常流于形式。为此，法律必须赋予特定主体以诉权来保护公共利益。这样当公共利益受到损害时，法院就不能以诉讼主体不适格而不予受理、驳回起诉或判其败诉。第三节 公民行政公益诉讼的一般特征 关于行政公益诉讼的概念，我国尚无权威的论述，但是笔者认为可以从以下几个方面来把握。相对于私益诉讼而言，公民行政公益诉讼具有如下几个特征：

第一，目的上。公民行政公益诉讼的目的是为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益，其原告与案件并不存在直接的利害关系，这是最为本质的特征。而私益诉讼，其原告必须是自身的合法权益受到侵犯的自然人、法人或其它组织，其诉讼目的是为了维护个人、法人或其它组织自身的合法权益。公民行政公益诉讼则是维护公共利益、国家利益和社会整体利益。为此，逐步而有序的扩大公民依法行使诉讼权利，有利于使侵

害公共利益的违法行为得到制裁，国家利益得到保护。

第二，范围上。现行的行政诉讼法未承认公民行政公益诉讼，从而将影响社会公益的行为排除在受案范围外。因而，公民行政公益诉讼的受案范围应为排除在我国现行《行政诉讼法》受案范围之外的某些涉及公共利益、国家利益、社会整体利益被侵害或存在被侵害之虞的行政案件，还有一些涉及虽然是有直接利害关系人、相对人，但同时也涉及到公共利益的案件。这类案件在直接利害关系人、相对人不愿诉、不敢诉、不能诉、怠于诉的情况下，也可以作为行政公益诉讼的受案范围。在 这里需要注意的是，在有直接利害关系人的情况下，要区分是否只侵害了其私益，还是同时侵害了公共利益，这一点在后面尚有涉及。

第三，诉讼标的上。公民行政公益诉讼成立的前提是既可能因违法行为造成了现实的损害，也可能违法行为还未能造成现实的损害。我国现行的民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般都以必须已发生了现实的损害事实为依据，而行政公益诉讼的成立并不要求如此。只要行政主体有严重违法行为或因其不作为，发生或有可能发生有损国家和社会公共利益的结果，都可以被起诉。这样做是因为违法行为既然针对的对象是国家或社会公共利益，那么该违法行为就将给国家或社会带来严重后果。如重大财产损失，不特定多数人的生命健康安全。所以公民行政公益诉讼鼓励防微杜渐，尽可能地减轻违法行为 所带来的损失，甚至将违法行为消灭在萌芽状态。

第四节 公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉的主要区别

公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉，主要体现在法律关系方面的区别。民事诉讼的原告是指因民事权利发生争议，以自己的名义向人民法院提起民事诉讼，并引起诉讼程序发生的人。被告是指被侵犯其合法权益或者与原告发生权利义务争议，被人民法院通知应诉的人。在民事诉讼中确定原、被告时，以民事法律关系为基础。行政诉讼的原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉的利害关系人。原告必须与具体的行政行为之间具备法律上的利害关系，即原告的合法权益所受到的影响、损害必须是由具体行政行为造成的，两者之间存在着相当因果关系。刑事自诉则是被害人或其监护人、近亲属为着被害人的利益寻求司法救济而直接向人民法 院起诉被告的诉讼。

而公民行政公益诉讼的原告是指为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益向人民法院提起诉讼的任何公民。在公民行政公益诉讼中，确定原、被告不强调原告是案件的直接利害关系人，只强调被告是否侵犯和损害了公共利益、国家利益和社会整体利益。这是公民行政公益诉讼与民事诉讼、行政诉讼和刑事自诉有着明显区别的一个特征。第二章 公民行政公益诉讼应得到司法救济