转型时期我国政府职能的转变与定位

第一篇：转型时期我国政府职能的转变与定位

转型时期我国政府职能的转变与定位

摘要：随着我国改革开放的进一步深入，我国市场经济体制改革与政治-行政体制改革也步入了一个全新的阶段。党的十八大三中全会明确指出：转变政府职能，全面深化改革。早在党的十七届五中全会通过的十二五规划建议就明确指出：进一步转变政府职能，加快建设法治政府和服务型政府。那么在当前中国国内经济大背景以及国际环境的要求下，中国如何切实转变政府职能，实现服务型政府这个目标。本文就中国政府目前的现状及存在的问题做出一些探讨，以及对服务型政府政府职能的定位作一些简要的论述。关键词：政府职能 转变 服务型政府 市场 社会

党的十一届三中全会以来，国内的面貌日新月异经济得到了飞速的发展。于2010年由GDP世界第七跃居世界第二，实现了飞跃式的发展。中国的腾飞雄辩地证明:改革开放是适合中国国情的发展道路，必须矢志不渝地进一步推进改革开放，巩固已有的成果创造更大的价值，让改革成果更好更多惠及更广大的人民群众。在创造经济奇迹的同时，中国的政治文明也得到了长足的发展：民主，自由，平等，公平，正义已成为深入人心的价值观念。人民有了更多的权利，同时也享有了更多行使权利了机会（基层民主自治在十七大被确定为我国的基本政治制度）。但是，随着我国市场经济体制改革的深入，过去计划经济时代所遗留的弊病日益显现。我国始终无法逃离经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础的规律，进一步深化行政体制改革已势在必行。

一．我国政府职能定位的现状与不足

过去计划经济时代，我国政府是全能型的政府，政府的触角延伸到社会、经济、政治、文化的方方面面。当然这对过去中国的发展起到了作用。但是随着国家经济的稳定与生产力的发展，这种模式显然已经不能适应我国生产力的发展需要。由于，我国是新兴的社会主义国家，在经济建设方面缺乏经验，唯一可以借鉴的也只有苏联，所以在早期的时候我们党没有正确认识到市场经济的地位与作用，把市场经济与资本主义等同看待，盲目排斥。国家包揽了一切，导致了政企不分，政资不分，政事不分。政府代替了市场，做了本应该由市场做的事，而政府又远非至善与万能它本身固有的缺陷必然会导致政府失败。最终，不但没有行使好自己的权力反而给市场与社会带来了灾难。改革开放以来，我国逐渐认识到政府职能转变的重要性，做出了一些卓有成效的变革，但同时也有一些缺陷。

1．五次机构改革成败得失。从1998年开始的第四次机构改革是规模宏大意义深远的一次。通过此次改革，政府职能有了较大的转变，机构设置相对精干，政府作用更加协调，办事效率有很大的提高。与此相对应，第五次机构改革意义更为深远。它不再是传统意义上的机构改革，逃出了机构撤并与精简人员的藩篱，用相关报刊的话说，“改革的重心不是瘦身，是强身”。但是纵观历次机构改革，我国政府改革的缺陷也尤为明显。这些缺陷导致我国政府在以前以及今后的相当长的一段时间里无法摆脱现有的改革藩篱，路径依赖依然十分明显。所以，要取得突破就必须克服这些缺陷，着眼于将来并且积极的借鉴西方的经验，同时认清中国的实际，走出一条既有中国特色又有成效的改革之路。

2．政府与市场定位不准。我国政府经过多年的改革已经充分具备了驾驭市场经济的能力，在实践中面对历次金融危机，我国政府都能很好的化解，不仅能够消除金融危机给我们带来的影响，而且还能进一步发展我国的国民经济，可以说这是我们政府的优势。可是，我们政府虽然经由历次改革（价格制，国企改革等），把相当的权力重新交给了市场，可是似乎放的还是不够。政府仍然做着大量市场该做的事，干扰市场竞争，市场失去原来的平衡，导致市场失灵。政府的不适当干预不但会降低市场的效率还会导致腐败，政府对市场不当的行政干预是造成腐败的根源。所以，政府切实做好本分，该放手的地方坚决放手该管的地方切实管好，是我们进一步完善中国特色的社会主义市场经济体制的必要条件。政府始终要认识到一点，市场是资源配置的主体，政府只是处理市场不能处理的问题以完善市场不具备的功能，这种查漏补缺的功能是政府合理定位的关键。

3．政府与社会定位不合理。政府作为国家的代表行使着两大职能，政治统治与社会管理。我国是社会主义国家，阶级矛盾不是我国主要的社会矛盾，国家的一切权力属于人民。所以，我国政府的职能主要是社会管理而非政治统治。政府作为一个行政主体，应该明确自己的责任和权力界限，政府的活动范围应该只限于公共领域，即政府只能依法实行人民赋予其的公共权力。但是政府对私人领域的不当干预不仅无助于树立政府权威而且还会严重的干预到人们的正常生活，所以政府进一步向社会放权势在必行。政府完全可以从不必要的事务中抽身出来，不仅仅可以降低自身的成本还可以满足社会的需求。政府应当致力于在宏观方面把握社会的运行方向，不要试图以当事人的身份参与到社会生活中去，只有当社会出现了问题而通过自身又无法解决的时候政府才能以权威第三方的身份出现，解决社会问题，这样不仅仅能使得社会高效的运转也保证了政府的权威，一举两得。

二．原因分析

造成以上种种问题的根源都是对政府职能的定位不准。我国经过长时间的探索，在政府职能的认识方面有了长足的进步。建国初期，由于当时的历史条件，我国政府职能的主要特征：政府职能是以恢复国家秩序并开始社会主义建设的以党代政型，政府职能的理论和实践开始逐步探索。这种高度集中，党政不分的计划经济体制在初期是十分有效的，为我国的改革开放奠定了坚实的基础。改革开放后，我国积极以经济建设为中心，开始了政府职能转变的萌芽阶段（1978-1984）。这一阶段的特点：政府职能是以经济建设为中心的全能管制型，但已经开始认识到政府职能要进行转变。这是十分重要的一个起步阶段，有着承上启下的关键作用。随后，我国政府开始了进一步的探索，由对政府职能目标的模糊到逐渐完善。经过了近25年的艰难探索，党的十六大明确提出：完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少行政审批。在政府职能的定位方面我国由初期的无视到认识到问题的存在，最终形成完善的理论体系，应该说是一个可喜的进步。但是，实践方面并没有如理论那般完善。如上所述，当前存在问题依然很多：行政审批改革的不完善，要素市场还未像商品市场般完善，法律制度不完善，政出多门等问题依然没有得到很好的解决。我国政府的职能依然没有实现由“划桨”到“掌舵”的改变，政府依然做了许多不该做，做不了，做不好的事情。如何进一步实现由理论到实际的飞跃，让政府切实从繁杂的事务型政府中抽身而转变成治理型政府，这需要我国政府进一步的从实践中获得经验并进一步完善理论，走出一条有中国特色的政府治理路子。

三．服务型政府的正确定位

我国当前处在社会主义建设的关键时期，随着我国加入世贸组织进一步与世界接轨，在获得更多机遇的同时也面临了更多的挑战。我国政府的管理模式成为我国与世界接轨的一大障碍，政府虽然是一国经济增长的支柱力量，但同时也是使一国经济崩盘的罪魁祸首。那么，在这样的一个新的历史时期，如何合理定位政府，让政府合理发挥自身的作用成了问题的关键。我国政府应明确政府的职能，合理使用自己的权力，为经济发展，社会进步做好导向作用。

1.调控宏观经济和政策。如上所述，市场虽然能够很好的解决好效率的问题，但是市场也有缺陷，它并不能解决诸如：长期经济增长、物价稳定、通货膨胀等问题。由于存在商业周期，所以经济在一定时间内来说不是持续增长的——危机、萧条、复苏、高涨，这是商业周期的规律。政府在面对商业周期时必须运用适当的财政政策与货币政策来抑制通货膨胀，摆脱经济萧条，从而促使经济的长期发展。另外，市场具有盲目性。因为市场是以价格信机制为基础的，这就会导致市场生产过量和生产不足，也就注定了它的生产具有短期性，无法应对长时间的发展需求。最后，由于工资与价格的粘性（刚性），短期内市场无法合理处理失业这个问题，而失业率的高低又关乎一个国家经济的发展与社会的稳定，能否有效处理这个问题也成为评判一个国家政府能力的关键指标。综上所述，政府在处理宏观经济问题方面起了不可替代的作用。发挥好政府这个作用，适时而又合理进行调控是当前政府的关键职能之一。

2.提供公共物品。公共物品是指消费上具有非排他性与非竞争性的产品。非排他性是指公共物品在一个人使用的情况下不能排除他人的使用，非排他性是公共物品的本质属性。非竞争性是指公共物品在一个人使用时不能减少他人对其的使用。正是因为公共物品的这种特性，市场无法有效的提供公共物品。首先，公共物品具有成本大的特征。政府相对于私人企业具有巨大的财政收入，这种因成本而造成的规模效应恰恰只有政府能够很好的承受。其次，公共物品没有巨大的经济回报。这是相对于成本而言的，由于公共物品的非排他性特征，没有很好的排他性机制能够防止他人使用，所以私人部门在市场规律逐利性的驱动下不会生产这种产品。再次，公共物品具有较大的外溢性（成本与收益的非独占性）。这本就与市场经济的规则相违背，产权是市场能很好运行下去的必要条件，由于公共物品的产权不明晰，所以私人部门不会生产这种产品。由于上述的诸多原因，市场退出了对公共物品的提供，政府作为社会的管理者应该承担起这一职责。我国政府在公共物品的提供方面主要扮演了三个角色：生产者、提供者、安排者。合理的角色定位成为了有效提供公共物品的关键。总体来说我国政府应当逐渐放弃生产角色，把生产以承包等方式交由市场；加大提供的力度，合理的利用提供方式；把权力从市场社会撤出，合理安排，不用行政命令来代替市场规律。

3.消除负外部性。外部性又称为溢出效应、外部影响或外差效应，指一个人或一群人的行动和决策使另一个人或一群人受损或受益的情况。环境污染是典型的负外部性的表现。环境污染是工业化的必然产物，我国在工业化的进程中也无法避免这类的问题，这是经济高速发展的副产品。由于市场经济追求的是效率与利润的最大化，所以必然会导致经济发展与社会，自然发展的失调，这也是为何要强调科学发展观的原因。外部性不仅仅会使经济低效而且会给自然与社会带来灾难，比如上面所说的环境污染。所以，政府应当积极地扮演好作为外在效应消除者的角色，切实的履行好自身的责任。首先，政府应当努力消除负的外部性。负外部性的存在给社会，经济的发展带来了不可估量的损失。政府作为公共权力的行使者，有权力和责任去解决这个由市场的不完善性所造成的不当结果。其次，政府应当积极推进正的外部性。公共物品是正外部性的一个极端的例子。再次，政府应当在消除外在效应的同时，对市场和社会进行合理的规制，形成一个良好的环境，保证同样地问题不会再次发生。

4.维护市场秩序。市场有其自身运行的规律，垄断是市场自由发展的必然结果。然而垄断给市场带来的低效和损失比垄断者获得的垄断利润要多很多。垄断不仅导致市场的低效也会给人民带来不可估量的损失。政府应当在适当的范围内，合理的规制市场，让市场在秩序的范围内良好的运行。当然，市场失灵并不是政府干预市场的充分原因，市场有其内在的规律，政府要在这一规律的范围内对市场进行适当的调控，不能过度干预，甚至以政府替代市场。秩序是人类社会健康发展的必要条件之一，秩序意味着稳定，连续和可预期。我国有今天的成就和改革开放30年来稳定的秩序是分不开的。然而，由于我国经济体制改革进一步深入，一些深层次的问题也进一步显现出来，有的甚至已经阻碍了经济的发展。我国国有企业改革的成果是显著的，但是至今还是未能解决垄断和低效的问题，特别是大型国有企业的垄断地位仍然并没有改变。国内金融市场依旧存在着大量的不确定因素，这些都是政府在今后相当长的一段时间里应该注意的方面。我国应该在坚持社会主义道路、坚持公有制的前提下，更好的建设并维护好市场的秩序。

5.促进社会公平。市场经济的一个致命的缺陷是不能合理的进行收入分配。经济规律往往会使资源向富者富集，贫者愈贫富者愈富是市场经济的必然结果。我国是社会主义国家，社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削消除两极分化，最终达到共同富裕。贫富差距的扩大与社会主义的本质相违背。那么，如何在对市场最小的影响下增进社会的公平呢？首先，我国政府应致力于收入的再分配，也即结果的相对公平。这种结果的公平给人民带来的不仅仅是物质方面的满足，而且在消除贫富落差的心理方面也会得到相应的改善。当然，这种结果的公平不是绝对的公平，绝对公平会带来经济的无效率。其次，政府应当促进过程的公平。过程的公平也即规则的公平。政府应当合理规范市场规则，保证同样的过程会有相同的结果。再次，政府应当积极增进起点的公平。教育的公平是起点公平的重要保障，我国应当进一步加大教育的投入，在普及九年制义务教育的同时应当进一步扩大义务教育的范围。特别是在中西部地区的农村，中央政府应加大教育投入，要保证人民共享改革开放的果实。与此同时，要进一步对学前教育及高等教育加大投入建设，在注重量的同时要保证质。起点的公平当然不仅仅是改善教育就能完成的，但是教育是重要的一步，没有这一步的推动，起点公平的推进将难以想象。温家宝总理曾说过：公平与正义比太阳还要有光辉。社会的公平是社会稳定的前提与基础，是社会发展的有力保障，政府要大力致力于结果的公平，促使过程的公平，增进起点的公平。

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第二篇：论政府职能转变与行政管理转型

府的本职是实施行政管理，管理社会公共事务。政府管理必须依法行政。行政管理的主要形式就是行政执法，包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等类型。本文从贯彻落实《行政许可法》着手，涉及行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等行政执法主要类型，并参考了国外行政许可制度和行政管理经验，重点研究机制和方法的创新，突出行政成本和社会成本控制。本文以《行政许可法》施行为中点，对该法施行前和施行以来行政管理的情况，进行分析研究，提出转变管理方式的建议。课题研究的部分内容采用了比较的方法，有时涉及《行政处罚法》、《立法法》。研究目的：研究《行政许可法》对政府管理的本质要求及相互关系，比较国外行政许可制度和措施，分析以往行政管理存在的问题和贯彻施行《行政许可法》工作存在的问题，以推进政府职能转变、行政管理转型，提高行政效能，促进经济和社会的发展为目标，从机制上、体制上和方法上，提出建议。意义及背景阐述第一，政府实施行政管理的根本目标是控制社会和经济运行的风险，维护社会、经济秩序，保障公共利益和公共安全。行政许可、行政处罚、行政征收和行政强制等行政执法，是依法行政下政府进行行政管理的主要手段。第二，计划经济体制下，行政许可是传统行政管理的主要手段之一，政府依靠实施行政许可配置社会和经济资源，管理社会公共事务，控制风险。长期以来，国内行政许可覆盖社会和经济各个领域和角落，存在着设定主体多样、项目繁多、面广量大、程序冗长、许可要件和实施程序不透明、操作不规范等问题，行政成本和社会成本不断增加，阻碍经济和社会发展。第三，由于以往行政许可的设定和实施，缺乏有效监督和对应的责任，行政许可权力化、利益化，成为权力资本、寻租资本、腐败温床，而其原本的公益属性日趋淡化。行政许可主导型的政府行政管理已经逐步背离了本原宗旨，向权力本位型方向发展，无法适应市场经济条件下的经济和社会发展形势。第四，由于长期以来缺乏行政许可的后续行政监督检查执法机制和法定要求，片面强调行政许可，忽视对当事人执行许可规定的情况和履行法定义务，遵守法律规范情况进行监督检查，因此，设定、实施行政许可，难以达到行政管理的“预测并控制风险，保障公共利益和公共安全”根本目标，实效性削减，现实的结果只能是“为许可而许可”。第五，随着我国加入WTO，经济全球化，市场经济体系进一步完善，融入国际经济主流的进程进一步加快，政府行政管理转型已为大势所趋，势在必行。同时，我国法治进程相应加快，2004年3月国务院发布了《全面推进依法行政的决定》；7月1日《中华人民共和国行政许可法》全面施行；9月19日中国共产党十六届四中全会作出了执政为民，加强执政能力建设的决定，标志着政府转变职能，建设服务型政府，依法行政，加快行政管理转型，已成为法定义务、政治方针、自身要求，条件已经成熟。本文试从《行政许可法》的实质要义入手，研究政府应该管哪些事，哪些事应该还政于民，如何改进行政管理方式，管好应该管的事。正文

一、行政许可法对政府管理的本质要求及相互关系行政许可制度世界各国广而有之，但国家进行专项立法的唯中国独有，成为我国法治进程的里程碑，体现了建设法治政府的决心。《行政许可法》是继《行政处罚法》、《立法法》之后，又一部制约政府权力，规范政府行为的行政程序法，由此，我国行政程序法律规范体系形成，三部法律立法思想和内涵实质一脉相通,核心都是规范行政行为，而《行政许可法》更是进一步制约了行政权力，明确政府转变职能的要求，其相对更具科学、先进性，更加深刻、明确，成为行政管理转型制度化的标志。虽然《行政许可法》立法调整范围主要是行政许可制度，但它实际上体现是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原则和要求。《行政许可法》延伸涵盖了行政管理体制，明确提出了政府转变职能，改变行政管理方式的法定导向、原则和具体要求，政府应当成为法治政府，从“家长”转变为“守夜人”，体现有限、公正、责任、透明、服务的特性。

1、正本清源的要求。从政治角度讲，政府应当体现执政为民，用权为公。长期以来，由于监督和责任的缺位，行政管理权力化、利益化，公权私化，设租寻租，成为权力资本、寻租资本、腐败温床，而行政管理原本的公益属性日趋淡化，行政许可主导型的行政管理已经背离了本原宗旨，向单极强权、利益本位方向发展。《行政许可法》明确要求行政管理必须正本清源，回到本原宗旨和指导思想，明确根本目的，修正行政观念，树立科学发展观，遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展，实现科学行政，为公为民。

2、依法用权的要求。从法治角度讲，政府必须依法行，政府部门在一些重大问题的决策上出现了错误的判断。如历经七年并于1993年建成的东京湾大桥，花费了政府经费1兆亿元，但后来的车辆通行量很少，与建桥前的预期判断相差很远。东京大桥事件证明，对于一些重大事件如果缺乏事前的严密论证，可能会出现比较严重的判断失误，造成政府的重大损失。为了加强监督效果，减少损失，在借鉴国外立法的基础上，日本于2002年4月颁布了《政策评价法》，强化了事前评价制度。所谓事先评价制度，就是事先确定一个目标，然后制定措施为实现此目标努力，这一过程就是政策评价。根据政策评价的要求，部门和公务员制定工作目标和措施应从必要性、效率性和有效性三个方面考虑。有关研究开发、公共事业等方面的决策，必须事前作出评价。政策评价必须听取外部人员的意见，评价结果要公开，并要求反映到预算编制上。评价比较低的，要请专家评议以便进一步明确政策。日本总务省设有行政评价局，负责调查中央机关日常的行政工作，发现问题进行劝告或者提出建议。

2、电子招标制度。电子招标制度是将包括公共工程在内的政府采购由传统的张榜公布改为通过政府网络进行招标，从获取信息、申请投标到公布竟标结果等都可以在网上完成。这种网络招标，企业在自己的办公室就可以招标，节省了大量人力、物力，而且有效杜绝一些不公正现象。日本于2001年9月引进了电子招标制度。国大交通省是日本中央政府机构中规模最大、权限最集中的省厅之一。该省自2001年起在一部分公共建设项目中引进了电子招标，从2004年底起将该省管辖的所有公共工程和咨询、评估业务中的约4万多项目实行电子招标，并将于2010前在所有公共工程中采用电子招标。公共工程以外的采购也采用了网络公布和招标的方法进行。各省厅的采购计划都是单独公布目录、自行进行采购的，并从2000年6月起，改为在政府网页上统一公布，任何企业和个人都可以自由检索。而且，招标资格的标准也统一了。企业只要通过某一省厅的招标资格审查，就可以在任何时候参加任何一个省厅的招标。

3、许可制度改革。日本和欧美一样虽没有专门的许可法，但是现行的法律和政令中规定了许多许可的内容。根据日本总务厅发表的《1999年规制缓和自律书》的统计，中央所管的许可大约有11000项，其中法律规定的约有8100项，政令规定的约有400项，府省令、规则规定的约有2200项，其他约有380项。行政许可的目的是国家根据经济和社会发展的要求，通过对公民和企业的活动进行干预，防止自由放任给社会和公民带来不利影响。但是，随着经济的发展和社会的变化，一些行政许可失去了实际意义，成为阻碍资源有效分配和经济发展的障碍,削弱了经济和社会的活力。为此，20世纪90年代以来，日本开始进行改革，着手对行政许可进行清理。改革主要体现在以下几个方面：一是尽量减少为经济目的设立的行政许可，将为社会目的而设立的许可控制在必要的和最小的范围内；二是由事前许可型向事后许可型转变，由免许制向许可制过渡；三是许可的内容和审查标准应当明确、具体，能够量化的尽可能量化，减少自动裁量的因素，简化审批程序，缩短审批时间；四是改进许可的审批方法，充分发挥民间机构的作用。在强化企业自主检查、自我约束机制的同时，对确需政府检查的，在具体实施时也要充分发挥民间检查机构的作用；五是改革资格制度。对各种资格制度进行清理，取消不必要的资格，同时对新设的资格要审查、把关。日本通过改革行政许可制度，取得了很大的成绩，国内消费和投资增加，日本经济发展也因此得到了一定促进。我国借鉴欧美，尤其是日本行政许可的经验做法，针对我国行政许可的情况，经过一段时间的艰难探索，进行了大胆的创新，颁布了《中华人民共和国行政许可法》。行政许可法的颁布实施，无异于中国政府的一场“自我革命”。不但直接改变着行政管理者的理念，改变现有的管理模式，而且也改善着管理者与被管理者的关系。行政许可法的颁布和实施，为依法行政建设法制社会、责任政府提供了有力的法律依据，使我国的行政许可发生了根本性转变。

三、存在的问题和困扰目前，国家和地方贯彻实施《行政许可法》工作已经深入开展，《行政许可法》的学习、宣传力度加大，各级法规文件清理，行政许可、行政管理事项的清理，整合规范工作程序等工作初步完成，政务公开、加强事后监管，配套制度建设等工作取得一定成效，同时，也存在一些问题和困扰，因而，贯彻落实《行政许可法》的要义，政府行政管理转型依然任重道远：

1、思想观念问题是行政管理转型的障碍一是从管理者的角度看。主要表现为贯彻《行政许可法》，加速行政管理转型的主动性不强，思想观念的转变跟不上市场经济和民主法治建设形势发展。长期传统计划经济体制下形成的意识是：政府强制、本位型管理，权力无限，责任有限。这样的意识主导的“管理就是审批，审批就是权力”的观念仍然存在，把许可和监管作为权力、地位、利益的来源，权威的象征，甚至是寻租的资本，思想上不愿放弃行政许可权力，因此不可能真正从转变职能，以民为本、执政为民、责任政府、行政服务、依法行政的高度，认识贯彻《行政许可法》，行政管理转型的实质和意义，表现出推一下、动一下的被动应付。二是从管理相对人角度看。一部分市场主体仍然留念政府行政许可的管理方式，并不从根本上支持《行政许可法》的贯彻、行政管理的转型，因为，利用其与许可部门、经办人员的长期交往所形成的良好、固定的人际关系、利益链条，获取许可的难度小、比例高的“优势”，可以达到压制、排挤竞争对手，最大限度地获取市场份额，保障自身利益的目的。 

四、贯彻行政许可法，推进行政管理转型的思考和建议针对行政管理、行政执法以及贯彻《行政许可法》工作存在的问题，我们研究提出5点建议，旨在推进政府职能转变、行政管理转型，加强法治保障，提高行政管理效能。

1、树立“责任、权力”共同体的意识。&nsp;加大法治宣传教育力度，广泛深入开展十六届四中全会精神和《行政许可法》、《行政处罚法》、《国务院全面推进依法行政实施纲要》的学习、宣传教育活动。以各级领导干部、执法人员为重点，普及到党政机关全体工作人员、各类行政管理相对人，改变以往学习教育重形式、轻实效的做法，以讲求实效、领会实质、学以致用为本，采用各种载体的有奖知识竞赛等利益性方式，使学教对象在学法中获得物质利益；采用专题培训、闭卷考试、抽查、答辩等方式，加强执法人员的学习教育，并与干部考核挂钩。通过有实效的学教，推动观念转变，树立“权责”意识，提高法治素养。

2、强化行政立法保障。进一步加强行政立法工作，在保证原则性的同时，增强可操作性，减少执法机关随意“细化、延伸”的空间，最大限度地实现执法机关依法即可操作。一是调整立法思路。在立法内容设置上，应当尽可能减少行政许可事项设定，降低社会成本和行政成本；设置行政许可的，就应当依照行政许可法规定，明确许可实施的各项要素；二是加强监管保障。规定事后监督检查、法定行政征收等行政执法的具体措施和保障措施，并对管理相对人配合监督检查执法的义务、履行的法定义务进行细化，明确其法律责任；三是提高违法成本。建议在保证合理性的前提下，扩大行政处罚的行为种类，提高法定处罚幅度或标准，并探索对违法行为实行市场主体清出的法定制度，以提高违法成本，控制违法行为，给行政执法予以法治保障；四是明确执法关系。对于上级部门难以自行实施完成许可、处罚执法的，应当在立法中明确可委托下级机关或符合法定条件组织，实施许可、处罚等执法，或委托实施行政许可受理初审、行政处罚调查取证等某个或莫些程序环节的执法，为委托执法提供法定依据。

3、创新市场监管执法机制。政府应当加快职能转变，充分发挥市场和行业自治自律作用，同时对于法定行政执法职责应当依法履行，并着力于执法机制创新，提高行政执法效能。一是引入市场化手段，推广“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行为设定行政许可、征收、强制措施及管理相对人义务，并规定具有普遍约束力的管理规范和要求，然后再进行行政执法，作出具体行政行为。随着市场经济和法治的发展，这一模式的适应性减弱，需要转变。“行政合同”模式的内涵就是：变行政行为为合同行为，变普遍约束为个体规范、合同义务；行政管理相对人需从事特定活动，与政府签定“行政合同”，政府作为甲方，将行政管理的规范、标准、条件、要求以及管理相对人的义务和责任，列入“行政合同”的乙方订立人的义务和责任，合同当事人遵守合同约定，按约定要求从事特定活动、行使权利、获得利益，并履行约定义务；合同当事人不履行约定义务的，依法按合同追究违约责任，以达到行政管理的目的。二是调动社会资源参与监督管理。单纯依靠政府行政执法人员不足以应对市场主体违法行为的查处。政府应当充分调动社会资源，施行有奖举报制度，增加违法行为线索，执法效能。应当利用市场主体相互竞争的特性，充分鼓励其监督举报竞争对手的违法违规行为；充分鼓励利害关系人，监督举报侵害其合法利益的违法行为；充分调动人民群众的积极性，监督举报各类违法违规行为。对于违法行为的举报线索政府应当及时受理并调查处理，并对有效线索举报人予以适当奖励。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社会监督效能不高，执法信息不畅，监督缺乏参照和依据，是一重要原因。因此，政府应当通过新闻媒体、互连网等平台，定期或不定期地公布行政许可决定、有关管理相对人履行法定义务情况等良性信息，同时公布管理相对人违法违规行为及其查处情况的不良信息，包括未经法定许可、违法进行活动、逃欠法定税费、损害公共利益等违法行为，以及其他不履行法定义务行为，并进行公开谴责。通过及时披露行政执法公共信息，为社会监督市场主体行为创造条件。

4、加强政府执法内部监督制约制度建设。人的观念和意识转变不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保证。建立健全行政执法内部监督制约制度，加强对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等执法工作以及规范性文件制定流程中各个环节、岗位行使权力进行制约，对履行职责的程序规范性、时效性和办理意见的合法真实性进行监督。一是科学调整岗位设置方式。将流程环节和岗位的“串联式”设置，改为“并联式”设置，变封闭运行为开放运行，形成上游环节对下游环节的复核，各环节和岗位相互制衡，分散权力，避免过于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、纪检监察等机构对执法人员履行职责情况进

行不定期的抽查，并将执法工作情况纳入执法人员考核，行政许可执法人员考核以合法性为先，行政处罚、征收等执法人员考核以数量为先，考核应当奖惩挂钩，并实行“违法行为一票否决”；三是落实“过错责任追究制度”。没有制度应尽快建立，有制度的要尽快完善，并严格执行，切实查处不依法履行职责、违法执法行为，追究责任，落实到位，体现“权力责任”对等原则。同时政府要对这项制度的执行落实情况、查处追究情况进行监督检查。在此基础上要探索建立行政执法“领导问责”制度，把住关键一环；四是建立行政执法岗位轮换制度。结合政府防治腐败廉政体系建设，建立轮岗制度，行政执法工作人员应当定期轮换，并结合实际对执法岗位性质、职权大小、重要程度进行研究、分类，分别规定相应、科学的轮岗期限，避免执法岗位，特别是关键岗位人员“掌权”过长，形成“利益链”。

5、加快管理体制改革创新。一是调整现行相对集中处罚权执法体系。不能片面理解相对集中处罚权就是集中到一个部门、一支队伍执法，应当在考虑执法效能的同时，考虑减少当事人损失，降低社会成本。行业系统内行业关联度高，行业主管部门对于系统内各关联行业的情况相对熟悉，与系统其他行业执法部门长期联系配合、沟通协作，基础相对较好，因此，按行业系统实行相对集中处罚权执法不仅是可行的，也是科学的。二是加快税费体制和财政体制改革。将缺乏法定强制保障的行政规费改为地方税收，保障征收；尽快建立政府公共财政体系，在实行收支两条线的同时，相应增加行政经费，并确保满足行政执法实际需求，予以充分保障。三是加强执法队伍建设。针对行政执法工作任务，特别是许可法施行后大量增加的面广量大的事后监督检查职责任务，相应增加执法检查人员编制，并增加、改善执法装备，加强硬件保障。四是加快行业协会清理。行业协会要与政府彻底脱钩，不再实施政府下放的不合法的原行政许可等管理事项。要尽快转变行业协会“二政府”，政府通过协会“遥控”行业管理的现状。政府不再主导行业协会的组建，不再直接参与行业协会的管理事务，实现行业协会由行业单位自行发起成立，自治自律，自行承担责任，还行业协会以原本属性，充分发挥中介组织的市场自律作用。

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第三篇：论政府职能转变与行政管理转型

府的本职是实施行政管理，管理社会公共事务。政府管理必须依法行政。行政管理的主要形式就是行政执法，包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等类型。本文从贯彻落实《行政许可法》着手，涉及行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等行政执法主要类型，并参考了国外行政许可制度和行政管理经验，重点研究机制和方法的创新，突出行政成本和社会成本控制。本文以《行政许可法》施行为中点，对该法施行前和施行以来行政管理的情况，进行分析研究，提出转变管理方式的建议。课题研究的部分内容采用了比较的方法，有时涉及《行政处罚法》、《立法法》。研究目的：研究《行政许可法》对政府管理的本质要求及相互关系，比较国外行政许可制度和措施，分析以往行政管理存在的问题和贯彻施行《行政许可法》工作存在的问题，以推进政府职能转变、行政管理转型，提高行政效能，促进经济和社会的发展为目标，从机制上、体制上和方法上，提出建议。意义及背景阐述第一，政府实施行政管理的根本目标是控制社会和经济运行的风险，维护社会、经济秩序，保障公共利益和公共安全。行政许可、行政处罚、行政征收和行政强制等行政执法，是依法行政下政府进行行政管理的主要手段。第二，计划经济体制下，行政许可是传统行政管理的主要手段之一，政府依靠实施行政许可配置社会和经济资源，管理社会公共事务，控制风险。长期以来，国内行政许可覆盖社会和经济各个领域和角落，存在着设定主体多样、项目繁多、面广量大、程序冗长、许可要件和实施程序不透明、操作不规范等问题，行政成本和社会成本不断增加，阻碍经济和社会发展。第三，由于以往行政许可的设定和实施，缺乏有效监督和对应的责任，行政许可权力化、利益化，成为权力资本、寻租资本、～温床，而其原本的公益属性日趋淡化。行政许可主导型的政府行政管理已经逐步背离了本原宗旨，向权力本位型方向发展，无法适应市场经济条件下的经济和社会发展形势。第四，由于长期以来缺乏行政许可的后续行政监督检查执法机制和法定要求，片面强调行政许可，忽视对当事人执行许可规定的情况和履行法定义务，遵守法律规范情况进行监督检查，因此，设定、实施行政许可，难以达到行政管理的“预测并控制风险，保障公共利益和公共安全”根本目标，实效性削减，现实的结果只能是“为许可而许可”。第五，随着我国加入WTO，经济全球化，市场经济体系进一步完善，融入国际经济主流的进程进一步加快，政府行政管理转型已为大势所趋，势在必行。同时，我国法治进程相应加快，2004年3月xx发布了《全面推进依法行政的决定》；7月1日《中华人民共和国行政许可法》全面施行；9月19日中共十六届四中全会作出了执政为民，加强执政能力建设的决定，标志着政府转变职能，建设服务型政府，依法行政，加快行政管理转型，已成为法定义务、政治方针、自身要求，条件已经成熟。本文试从《行政许可法》的实质要义入手，研究政府应该管哪些事，哪些事应该还政于民，如何改进行政管理方式，管好应该管的事。正文

一、行政许可法对政府管理的本质要求及相互关系行政许可制度世界各国广而有之，但国家进行专项立法的唯中国独有，成为我国法治进程的里程碑，体现了建设法治政府的决心。《行政许可法》是继《行政处罚法》、《立法法》之后，又一部制约政府权力，规范政府行为的行政程序法，由此，我国行政程序法律规范体系形成，三部法律立法思想和内涵实质一脉相通,核心都是规范行政行为，而《行政许可法》更是进一步制约了行政权力，明确政府转变职能的要求，其相对更具科学、先进性，更加深刻、明确，成为行政管理转型制度化的标志。虽然《行政许可法》立法调整范围主要是行政许可制度，但它实际上体现是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原则和要求。《行政许可法》延伸涵盖了行政管理体制，明确提出了政府转变职能，改变行政管理方式的法定导向、原则和具体要求，政府应当成为法治政府，从“家长”转变为“守夜人”，体现有限、公正、责任、透明、服务的特性。

1、正本清源的要求。从政治角度讲，政府应当体现执政为民，用权为公。长期以来，由于监督和责任的缺位，行政管理权力化、利益化，公权私化，设租寻租，成为权力资本、寻租资本、～温床，而行政管理原本的公益属性日趋淡化，行政许可主导型的行政管理已经背离了本原宗旨，向单极强权、利益本位方向发展。《行政许可法》明确要求行政管理必须正本清源，回到本原宗旨和指导思想，明确根本目的，修正行政观念，树立科学发展观，遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展，实现科学行政，为公为民。

2、依法用权的要求。从法治角度讲，政府必须依法行政，依法用权。一是坚持行政权力只源自法律授权的行政法治原则，政府应当依照法律行使法律授予的职权，政府实施行政管理，法无规定不得为之，法定事项依法为之，规范用权；二是“依法”不仅是依照行政实体法规定的规范和标准，还要依照行政程序法规定的程序，用权规范。以往行政立法对实体规范规定较多，管理程序的规定很少，政府实施行政管理重实体、轻程序。三部法律改变了思路，确立了行政法治原则，《行政许可法》、《行政处罚法》明确了政府管理的具体行政行为的程序和要件，《立法法》则明确了抽象行政行为程序，且《行政许可》由于明确了行政违法的法律责任，其设定法定程序更具严肃性和操作性，要求政府必须遵守行政管理的法定实体规范和法定实施程序，依法行政的要求更高、更明确。

3、有限政府的要求。有限政府是法治进程的必然。长期以来，我国立法实行的政府部门代起草和政府自行立法的机制，对立法行为缺乏制约和规范。政府可以通过立法，甚至自己制定“红头文件”，无限制地设定行政管理事项或范围，政府自己立法、自己设权、自己执行，政府管理的权力和范围无限，责任和义务有限。一个无所不管的无限政府，必然抑制经济和社会发展。《行政许可法》以及《行政处罚法》、《立法法》的施行，限制了政府立法权限范围、行政管理事项和权限的设定范围，规范了政府立法行为、规范了行政管理的事项和职权的设定程序，建立了行政许可评价制度，对行政权力进行制约。按照《行政许可法》的精神，政府应当集中精力管好法律规定的管理事项，凡管理相对人能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自律管理的事务，政府不需要去管理，也不应干预市场行为。

4、责任政府的要求。权利义务对等、权力责任对称，是法治的基本要求，政府行使权力，实质是履行职责、承担责任。以往行政立法由于体制原因，注重政府权力、管理相对人义务的设置，而政府的义务、行政法律责任虚化，权力和责任不对称，体现行政管理单极化、政府本位的思想。《行政许可法》的一大突破，就是树立“权责”观念，明确了政府的职责和责任，二是违法设定管理权力、行使权力，不依法履行法定监管职责，应承担法律责任；三是违法增加管理相对人义务，应承担法律责任；一是应当履行许可事项的后续监督检查职责；四是损害当事人合法权益应承担赔偿责任。同时，一个负责任的政府同时也应当是诚信的政府。《行政许可法》为此确立了行政管理社会信赖保护原则，建立了合法生效许可不得撤销制度，违法许可可撤销制度、撤销违法许可和为保护公共利益撤销许可对合法权益的损害赔偿制度和补偿制度等。责任政府、诚信政府的建设成为法定刚性要求。

5、阳光政府的要求。阳光政府就是要求政务公开、公开行政、执法透明。以往行政管理的实施程序、办事时限、法定标准和条件、对当事人的要求等要素不公开，政府行政管理披上了神秘的面纱。管理相对人要知晓这些要素，甚至是管理机构的地址、电话，都颇费周折，办事疲于往返，不堪反复，导致社会成本增加，行政效能低下，监督政府行为更是无从谈起。2000年起，部分地方政府陆续自发推进行政审批制度改革和政务公开，由于观念和体制方面的原因，未触及根本。《行政许可法》等三部法律建立了 “公开听证制度”，政府作出抽象行政行为和重大具体行政行为之前应当依法公开听证。《行政许可法》对行政许可公开的要求，也即对行政管理的要求，则更为具体：政府不得实施未公布法律依据的许可事项，必须通过各种媒介，公开行政许可的事项、依据、数量、条件和标准、申请和提交材料、办理时限、办理地点、许可决定、监督检查记录，并执行“法定权利告知”制度。行政管理要素成为社会公共信息，政务公开和公开行政已成为法定制度。

6、服务型政府的要求。行政管理是政府的本职。所谓服务型政府，就是行政管理转型，政府改变管理方式，以服务的方式进行管理，并提高服务效率和质量，提供优质社会公共产品。计划经济体制实行的是以行为许可为主导的行政管理模式，其重事前许可，轻事后监管。正是由于缺乏对当事人执行被许可事项，履行法定义务的监督检查，且对当事人从事活动是否依法获准的监督检查不到位，反之又影响了行政许可的严肃性。实践表明，到位到边的事后监管相对于行政许可的事前管理，更具实效。缺乏后续监督检查执法的行政许可主导的行政管理只能是单向、低效的。任何服务必定是双向性的，良好的服务必定具有便利性。依照《行政许可法》确定的平等、便民、精简、统一、效能的原则以及事后监管制度，行政管理转型，提供优质、高效的公共服务，一是变政府单向管理为政府和社会双向互动；二是改变以“行政许可主导”为“事后监管为主导”；三是按非歧视原则平等对待服务客体；四是自然开发和公共资源配置，要求采用招标、拍卖等市场竞争方式；五是采用电信、电子数据交换、数据电文、互联网等高科技手段，推行电子服务；六是整合管理操作程序，相对集中或综合实施，减少或联合、集中程序环节，再加全面的政务公开，提高服务的便利性和效能。

二、国外行政许可情况世界各国非常重视行政许可的制定和实施,把行政许可的制定与实施作为发展社会、经济的重要工作来做。美国是世界上实施行政许可最早的国家，欧洲、日本等国大多借鉴美国的行政许可做法，尤其是日本二十多年来在行政许可领域有了长足的发展，非常值得我们学习、借鉴。

1、行政许可制度。长期以来，日本对公务员的考核偏重了事后评价，如采取行政监察、会计审计等事后监察措施。但是，由于缺乏良好的事前政策评价机制，政府部门在一些重大问题的决策上出现了错误的判断。如历经七年并于1993年建成的东京湾大桥，花费了政府经费1兆亿元，但后来的车辆通行量很少，与建桥前的预期判断相差很远。东京大桥事件证明，对于一些重大事件如果缺乏事前的严密论证，可能会出现比较严重的判断失误，造成政府的重大损失。为了加强监督效果，减少损失，在借鉴国外立法的基础上，日本于2002年4月颁布了《政策评价法》，强化了事前评价制度。所谓事先评价制度，就是事先确定一个目标，然后制定措施为实现此目标努力，这一过程就是政策评价。根据政策评价的要求，部门和公务员制定工作目标和措施应从必要性、效率性和有效性三个方面考虑。有关研究开发、公共事业等方面的决策，必须事前作出评价。政策评价必须听取外部人员的意见，评价结果要公开，并要求反映到预算编制上。评价比较低的，要请专家评议以便进一步明确政策。日本总务省设有行政评价局，负责调查中央机关日常的行政工作，发现问题进行劝告或者提出建议。

2、电子招标制度。电子招标制度是将包括公共工程在内的政府采购由传统的张榜公布改为通过政府网络进行招标，从获取信息、申请投标到公布竟标结果等都可以在网上完成。这种网络招标，企业在自己的办公室就可以招标，节省了大量人力、物力，而且有效杜绝

许可法的规定作出书面决定、送达申请人等法定程序操作。三是行政管理的行为习惯延续性。由于以往行政许可方式的管理成本和难度低于事后监督方式的管理，因此，一些行政管理部门和人员长期依赖并习惯于行政许可方式进行执法管理，并将“审批”与“管理”等同起来，而行政许可事项一旦被取消后，显得茫然不知所措，对于行政管理转型，事后监督方式缺乏超前研究，使后续监管措施滞后。四是法定行政许可依据的修订滞后。《行政许可法》规定，法律、法规设定行政许可应当明确许可条件、程序、申请材料等要求。而目前，有的设定行政许可的法律、法规，未规定许可条件、程序、申请材料，或者作原则规定，而且修订工作滞后，一方面增加了行政许可依法实施的操作难度，另一方面给以细化为由，增加许可条件、材料、程序环节，留下了缺口。五是部门规范性文件制定需监督规范。有的政府部门制定规范性文件仍有设定或变相设定行政许可事项、条件、材料、程序环节，以及增加管理相对人义务的现象，且时有变化调整，随意性较大。这些规范性文件的制定基本上未按照规范程序进行，未经法制机构审核和组织的论证。此外规范性文件的备案审查制度也存在缺陷，对违法的文件监督审查和处理纠正不严格、不到位。六是关联性行政许可事项的“并联实施”难度较大。根据行政许可法规定，地方政府应创造条件，实行关联性行政许可事项联合审批或综合、集中办理。目前，有的地方、系统初步实行了行政许可申请集中受理、集中回复，但仍不完全到位，同时，由于部门权力、利益本位意识的影响，有关行政许可的实施机关对于联合审批或综合、集中办理并不积极，这项制度的推行难度较大。七是行政过错责任的追究不到位。一些地方政府先后制定出台了“行政过错责任追究制度”，违法或过错行为模式及责任追究的方式、种类和幅度均有较明确的规定，但因种种原因，执行情况并不理想，行政许可、执法监管中的违法行为或过错行为得不到及时、有效得追究，权力与责任不对称。

4、管理体制上的问题和困扰一是“谁许可、谁监督”的原则和相对集中处罚权的矛盾。目前，各地实行的相对集中行政处罚权，一支队伍综合执法的机制，在提高执法效能等方面发挥了重要作用。根据《行政许可法》的规定和精神，实施行政许可的机关应履行监督检查的职责，包括未经许可的活动和行政许可的内容执行情况的监督检查。两者如何协调需要深入研究，特别是出现违法行为危害不大可以采取补办许可手续等补救措施的情况下。二是受理、初审的合法性与组织原则的矛盾。《行政许可法》规定，行政许可的委托实施和受理初审要有规章以上法律依据。有的行政许可事项，上级部门要求或委托下级机关受理、初审管理事项的申请，但又没有法定依据规定，而根据“下级服从上级”的组织原则，下级部门又不得不办理。三是法定行政征收与行政许可保障的矛盾。目前，一些法定行政征收缺乏相应的法定行政强制措施加以保障，以往实际操作上可以通过与行政许可挂钩，作为许可要件审查把关，加以保障，但即便如此，管理相对人欠费、逃费现象仍比较严重，难以按标准足额征收。按照《行政许可法》要求，实施行政许可不得收费（法定除外），行政征收因以往的保障措施不合法，不得继续采取，将更加难以保障。四是硬件保障不足与执法职责任务的矛盾。以往很多行政机关依靠关联收费保障行政许可实施和监管执法工作。行政许可法施行后，行政机关实施行政许可不得收费，同时监管执法的职责大增，现有行政经费、执法人员已难以应对行政许可和监管执法任务要求，而另一方面，地方政府公共财政体系尚未建立，经费和人员又未相应增加，行政许可实施和监管执法的硬件保障不足。

四、贯彻行政许可法，推进行政管理转型的思考和建议针对行政管理、行政执法以及贯彻《行政许可法》工作存在的问题，我们研究提出5点建议，旨在推进政府职能转变、行政管理转型，加强法治保障，提高行政管理效能。

1、树立“责任、权力”共同体的意识。加大法治宣传教育力度，广泛深入开展十六届四中全会精神和《行政许可法》、《行政处罚法》、《xx全面推进依法行政实施纲要》的学习、宣传教育活动。以各级领导干部、执法人员为重点，普及到党政机关全体工作人员、各类行政管理相对人，改变以往学习教育重形式、轻实效的做法，以讲求实效、领会实质、学以致用为本，采用各种载体的有奖知识竞赛等利益性方式，使学教对象在学法中获得物质利益；采用专题培训、闭卷考试、抽查、答辩等方式，加强执法人员的学习教育，并与干部考核挂钩。通过有实效的学教，推动观念转变，树立“权责”意识，提高法治素养。

2、强化行政立法保障。进一步加强行政立法工作，在保证原则性的同时，增强可操作性，减少执法机关随意“细化、延伸”的空间，最大限度地实现执法机关依法即可操作。一是调整立法思路。在立法内容设置上，应当尽可能减少行政许可事项设定，降低社会成本和行政成本；设置行政许可的，就应当依照行政许可法规定，明确许可实施的各项要素；二是加强监管保障。规定事后监督检查、法定行政征收等行政执法的具体措施和保障措施，并对管理相对人配合监督检查执法的义务、履行的法定义务进行细化，明确其法律责任；三是提高违法成本。建议在保证合理性的前提下，扩大行政处罚的行为种类，提高法定处罚幅度或标准，并探索对违法行为实行市场主体清出的法定制度，以提高违法成本，控制违法行为，给行政执法予以法治保障；四是明确执法关系。对于上级部门难以自行实施完成许可、处罚执法的，应当在立法中明确可委托下级机关或符合法定条件组织，实施许可、处罚等执法，或委托实施行政许可受理初审、行政处罚调查取证等某个或莫些程序环节的执法，为委托执法提供法定依据。

3、创新市场监管执法机制。政府应当加快职能转变，充分发挥市场和行业自治自律作用，同时对于法定行政执法职责应当依法履行，并着力于执法机制创新，提高行政执法效能。一是引入市场化手段，推广“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行为设定行政许可、征收、强制措施及管理相对人义务，并规定具有普遍约束力的管理规范和要求，然后再进行行政执法，作出具体行政行为。随着市场经济和法治的发展，这一模式的适应性减弱，需要转变。“行政合同”模式的内涵就是：变行政行为为合同行为，变普遍约束为个体规范、合同义务；行政管理相对人需从事特定活动，与政府签定“行政合同”，政府作为甲方，将行政管理的规范、标准、条件、要求以及管理相对人的义务和责任，列入“行政合同”的乙方订立人的义务和责任，合同当事人遵守合同约定，按约定要求从事特定活动、行使权利、获得利益，并履行约定义务；合同当事人不履行约定义务的，依法按合同追究违约责任，以达到行政管理的目的。二是调动社会资源参与监督管理。单纯依靠政府行政执法人员不足以应对市场主体违法行为的查处。政府应当充分调动社会资源，施行有奖举报制度，增加违法行为线索，执法效能。应当利用市场主体相互竞争的特性，充分鼓励其监督举报竞争对手的违法违规行为；充分鼓励利害关系人，监督举报侵害其合法利益的违法行为；充分调动人民群众的积极性，监督举报各类违法违规行为。对于违法行为的举报线索政府应当及时受理并调查处理，并对有效线索举报人予以适当奖励。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社会监督效能不高，执法信息不畅，监督缺乏参照和依据，是一重要原因。因此，政府应当通过新闻媒体、互连网等平台，定期或不定期地公布行政许可决定、有关管理相对人履行法定义务情况等良性信息，同时公布管理相对人违法违规行为及其查处情况的不良信息，包括未经法定许可、违法进行活动、逃欠法定税费、损害公共利益等违法行为，以及其他不履行法定义务行为，并进行公开谴责。通过及时披露行政执法公共信息，为社会监督市场主体行为创造条件。

4、加强政府执法内部监督制约制度建设。人的观念和意识转变不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保证。建立健全行政执法内部监督制约制度，加强对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等执法工作以及规范性文件制定流程中各个环节、岗位行使权力进行制约，对履行职责的程序规范性、时效性和办理意见的合法真实性进行监督。一是科学调整岗位设置方式。将流程环节和岗位的“串联式”设置，改为“并联式”设置，变封闭运行为开放运行，形成上游环节对下游环节的复核，各环节和岗位相互制衡，分散权力，避免过于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、纪检监察等机构对执法人员履行职责情况进行不定期的抽查，并将执法工作情况纳入执法人员考核，行政许可执法人员考核以合法性为先，行政处罚、征收等执法人员考核以数量为先，考核应当奖惩挂钩，并实行“违法行为一票否决”；三是落实“过错责任追究制度”。没有制度应尽快建立，有制度的要尽快完善，并严格执行，切实查处不依法履行职责、违法执法行为，追究责任，落实到位，体现“权力责任”对等原则。同时政府要对这项制度的执行落实情况、查处追究情况进行监督检查。在此基础上要探索建立行政执法“领导问责”制度，把住关键一环；四是建立行政执法岗位轮换制度。结合政府防治～廉政体系建设，建立轮岗制度，行政执法工作人员应当定期轮换，并结合实际对执法岗位性质、职权大小、重要程度进行研究、分类，分别规定相应、科学的轮岗期限，避免执法岗位，特别是关键岗位人员“掌权”过长，形成“利益链”。

5、加快管理体制改革创新。一是调整现行相对集中处罚权执法体系。不能片面理解相对集中处罚权就是集中到一个部门、一支队伍执法，应当在考虑执法效能的同时，考虑减少当事人损失，降低社会成本。行业系统内行业关联度高，行业主管部门对于系统内各关联行业的情况相对熟悉，与系统其他行业执法部门长期联系配合、沟通协作，基础相对较好，因此，按行业系统实行相对集中处罚权执法不仅是可行的，也是科学的。二是加快税费体制和财政体制改革。将缺乏法定强制保障的行政规费改为地方税收，保障征收；尽快建立政府公共财政体系，在实行收支两条线的同时，相应增加行政经费，并确保满足行政执法实际需求，予以充分保障。三是加强执法队伍建设。针对行政执法工作任务，特别是许可法施行后大量增加的面广量大的事后监督检查职责任务，相应增加执法检查人员编制，并增加、改善执法装备，加强硬件保障。四是加快行业协会清理。行业协会要与政府彻底脱钩，不再实施政府下放的不合法的原行政许可等管理事项。要尽快转变行业协会“二政府”，政府通过协会“遥控”行业管理的现状。政府不再主导行业协会的组建，不再直接参与行业协会的管理事务，实现行业协会由行业单位自行发起成立，自治自律，自行承担责任，还行业协会以原本属性，充分发挥中介组织的市场自律作用。

第四篇：浅析我国乡镇政府职能转变(定稿)(DOC)

李克强：上下联动 攻坚克难 深化“放管服”改革 加快转变政府职能提高行政效能

序论

乡镇政府是直接面向农村的最基层的政府，在中央提出建设社会主义新农村的新的时代背景下，如何有效地转变乡镇政府职能，对于成功地建设新农村至关重要。因此，从新农村建设、乡镇政府职能转变的视角透视转变乡镇政府职能在新农村建设中的作用，正确、充分、有效地发挥乡镇政府的职能以及加强乡镇政府自身的规范管理，更好地履行起带动农村地区经济社会发展，提高农村居民收入，加强农村地区的基础设施建设，为新农村建设提供良好的平台具有一定的现实意义。

本论

一、选题缘由

二、政府职能的含义、特点

（一）基本概念界定

（二）乡镇职能转变的重要性和必要性

三、目前乡镇职能存在的问题和现状

（一）乡镇职权职能的弱化

（二）没有适应新情况的工作模式

四、制约乡镇政府职能转变的原因分析

（一）传统行政管理思想根深蒂固

（二）职能转变的意义认识不足

（三）乡镇工作者的综合素质不高

五、乡镇政府职能转变的基本对策

（一）转移重心，强化服务

浅析我国乡镇政府职能转变

（二）权责统一，协调推进

（三）强化培训，优化配置

结论

乡镇政府要实现职能转变，就得坚持以人为本的原则，以构建和谐社会为目标，以人民群众的根本利益为出发点和落脚点，理顺乡镇管理体制，建立起权责对等、各司其职、各负其责，建立起上下配套、运转协调的乡镇工作运行体系。中央广播电视大学开放教育行政管理专业(本科)毕业论文

[摘要]乡镇政府作为我国基层的政权组织,处在工作的最底层，农村工作最前沿,承担着许多的公共管理和服务职能,对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用。因此，乡镇政府职能不是要不要转变的问题，而是应该怎样转变职能，以更好的推动我国农村社会各项事业的发展，促进新农村的建设，加快构建社会主义和谐社会的步伐。当前乡镇政府如何正视新的行政生态环境,正确履行职能,提高行政能力,是亟待需要解决的问题。选取我国乡镇政府职能转变为研究对象，在对社会转型时期乡镇政府职能的科学定位进行理论阐述的基础上，分析了乡镇政府职能转变过程中遇到的问题及其成因，最后提出转变乡镇政府职能的相应对策。如何尽快实现乡镇政府职能转变，关系到新农村建设和城镇化时程的成败。

[关键词]乡镇政府；

政府职能； 职能转变； 问题； 对策

作者简介:

浅析我国乡镇政府职能转变

目录

一、选题缘由…………………………………………………………………1

二、政府职能的含义、特点…………………………………………………1

（一）基本概念界定…………………………………………………………2

（二）乡镇职能转变的重要性和必要性……………………………………3

三、目前乡镇职能存在的问题和现状……………………………………4

（一）乡镇职权职能的弱化……………………………………………………5

（二）没有适应新情况的工作模式…………………………………………………5

四、制约乡镇政府职能转变的原因分析…………………………………………6

（一）传统行政管理思想根深蒂固……………………………………………6

（二）职能转变的意义认识不足…………………………………………7

（三）乡镇工作者的综合素质不高……………………………………8

五、乡镇政府职能转变的基本对策……………………………………………10

（一）转移重心，强化服务………………………………………………… 10

（二）权责统一，协调推进……………………………………………………… 11

（三）强化培训，优化配置…………………………………………………… 12

六、结论 ………………………………………………………………………… 14 参考文献 ………………………………………………………………………16

中央广播电视大学开放教育行政管理专业(本科)毕业论文

浅析我国乡镇政府职能转变

一、选题缘由

改革开放以来我国进行了三次大规模的乡镇机构改革，每次改革都是以精简机构和分流人员为主，但始终没有触及改革最核心的内容，没有最终实现改革的初衷--彻底实现乡镇政府职能的转变。为此，不仅要精简机构和人员，加快事业单位整合与改革，更重要的是要切实转变乡镇政府职能，按照建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主” 的社会主义新农村的要求，全面推进农村的经济、政治、文化、社会和党的建设朝着良好的态势发展。

乡镇政府将从包揽一切转变为有所为，有所不为，将职能的重心转移到为广大农民服务上来。因此对乡镇政府职能转变进行研究，具有重大的现实意义。

二、政府职能的含义、特点(一)基本概念界定 1．乡镇政府

我国《宪法》第95条规定:“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”第105条规定:“地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，是地方各级行政机关。”由此可见，法律规定乡镇政府的地位是乡镇人民代表大会的执行机关，是最基层行政机关。

乡镇政府的概念可以从两种角度来定义:“广义上的是指行使国家权力的全部机构，是指以乡镇党委为核心，包括乡镇党委，乡镇政府，乡镇人大，部门管理机构及事业单位等多种角色组成的多元主体结构。” 我国宪法中所说的“人民政府”指的是狭义上的政府，即各级国家行政机关。狭义上的乡镇政府是指由乡镇人民代表大会选举出来的行政机关，是乡镇人民代表大会的执行机关，其组成包括镇长、副镇长、镇长助理等。税费改革前乡镇政府的内设机构主要有:乡镇政府办公室、民政办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所(办)、土地管理所(办)、农经站(办)、文教卫生办公室、教委(教育办公室)、企业办公室、统计站等，通常称作“七站八所”。在经历了数次乡镇机构改革后，乡镇机构主要是党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、农业服务中心、文化服务中心、村镇建设发展中心、计划生育技术服务中心和财税所、劳动保障所。

2、政府职能的含义

浅析我国乡镇政府职能转变

政府职能的含义，目前国内行政和政治学界还没有统一的认识，主要包括如下观点：第一，认为“行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能。概括地说，行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明确规定的国家行政机关各种职责的总称。”第二，认为“政府职能，简单地说，就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。”第三，认为“政府职能是指政府作为行政机关在对社会实施公共管理中承担的具体职责和应发挥的作用。”第四，认为“行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用，主要涉及到政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。”

3．政府职能转变

“所谓政府职能转变，是指政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移与变化。”乡镇政府职能作为基层政府，面临的行政生态环境的变化，应当采取各种手段、创造各种条件使乡镇政府的职责和功能做出相应调整和转变，包括管理理念的转变，政府职能内容的转变，还包括政府行政职能方式的转变。

(二)乡镇职能转变的重要性和必要性

乡镇行政机构职能的转变，总的来说，是为了适应社会主义市场经济体制的需要，是建立社会主义市场经济体制的客观需要和我国政治体制改革的必然趋势。乡镇人民政权是我国人民民主专政政权的重要组成部分，是我国政权体系的重要内容。根据宪法和有关法律的规定，乡镇人民政权，是人民当家作主管理本行政区域事务的体现，同时，乡镇人民政权又担负着多方面的职能，其中最主要的是执行国家经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、文化、卫生、科技等事业和财政、民政、治安、司法行政、计划生育等行政工作，也担负着发展基层社会主义民主，保障基层广大人民群众当家作主的民主权利。乡镇政权是我国政权体系的基础，是我国国家政权在农村的延伸，在建设有中国特色的社会主义伟大事业中担负着重任，它关系到党的路线、方针和政策在农村 中央广播电视大学开放教育行政管理专业(本科)毕业论文 的执行，关系到九亿农民物质文化生活水平的提高和民主政治权利与自由的保障，加强农村基层政权建设，切实转变乡镇职能既是我国社会主义民主与法制建设的重要组成部分，也是党的农村各项工作的延续和发展，只有加强农村基层政权建设，切实转变乡镇政府职能，才能从理论上针对现阶段我国农村存在的现状和问题提供解决的对策。加强乡镇职能转变，是农村市场经济发展的必然

三、目前乡镇职能存在的问题和现状

1、乡镇职权职能的弱化。农业是国民经济的基础，是人类自下而上和一切生产的历史起点和先决条件。全面发展和繁荣农村经济，努力实现社会主义农业现代化，是国民经济持续，稳定、协调、健康发展的关键。但是，现阶段的乡镇却不能完全适应农村市场经济的发展。在社会事务上，更存在着职能弱化问题。乡镇作为一级政权组织，应依法将本地区的政治、经济、文化和各项社会事务都统管起来，这是法律赋予乡镇的重要职责，是我国政权体系实现统一领导的客观需要，也是加快农村社会主义物质文明和精神文明建设的现实要求，但是，随着部分行业财政上划和管理职能的脱钩，乡镇职能落空。特别是现阶段的农村、户籍管理靠公安，婚姻登记也上划了，这给乡镇政府落实计划生育基本国策带来了极大的困难。

2、没有适应新情况的工作模式。一些乡镇干部“官本位”的观念还非常浓，不愿意放下架子直接面对农民，总认为自己高人一等，不能和群众打成一片。有的干部认为，现在特产税取消了，乡镇政府的权力层层上划，而职责层层下压，应对部门层层加码的工作任务已是很不容易的了，直接面对群众服务就显得力不从心，不懂得如何去服务，整天只忙于转转、看看。许多干部包村，包的是村干部，只为村干部当好通讯员就算了事，搞产业宣传老一套，抓不出典型跟不上服务。

四、制约乡镇政府职能转变的原因分析

（一）传统行政管理思想根深蒂固

随着经济的发展以及社会改革的深入，人们的思想观念在各个方面也发生了重大变化，在计划经济体制下产生的思想观念也随着市场经济的推进而发生了深刻变化。然而，在原有体制下形成的思想观念和行为方法也有不少在新的历史条件下没有根本转变过来，尤其是涉及到政府职能转变特别是基层政府职能转变的 3

浅析我国乡镇政府职能转变

一些重大问题，传统的观念影响还很深远。从近年来新农村建设中乡镇政府职能的运行实践来看，在上级政府的强力推动下，我国乡镇政府职能转变取得了阶段性成果，尤其是政企分开、政事分开和农村基础设施建设方面取得了明显的进展。然而，受各种因素的影响，现阶段乡镇政府职能作用的发挥受到了一定的限制，其职能转变尚未完全到位，还存在着许多的问题。

（二）职能转变的意义认识不足

在强调政府管理要依法行政和建设服务型政府的大背景下，乡镇政府工作人员要突然地抛弃原来的管理方法觉得难度很大，各项工作尤其是农村工作的落实就觉得很难做，这种思想上的矛盾导致了乡镇政府工作人员在实际工作中要不放任不管，要不还是采取原来的管理方法。加上乡镇政府工作人员对于依法行政和建设服务型政府的误解，以为由原来的强制性管理到现在的公共服务就是为了淡化乡镇政府的行政权力，导致了乡镇政府工作人员产生了抵触情绪，这些都严重影响了乡镇政府职能转变。由于历史的原因，我国各级政府在实际工作中形成了典型的压力型行政体制。压力型行政体制中，政府承担的职能边界并不清晰，在实践中，往往是由上级党委政府制发的红头文件、下达的工作任务、确定的考核内容、签订的责任状等所决定的。上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派到给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据。

(三)乡镇工作者的综合素质不高

乡镇工作人员作为乡镇政府行使职能的主体，其素质的高低，理论修养水平，思想认识的深刻程度直接影响着乡镇政府职能转变的效果。乡镇干部的整体文化素质参差不齐，大学本科以上学历的人员所占比例较小，大专及以下低学历水平的人员占的比例较大，作为党和国家在农村各项方针政策的执行者，工作人员的素质的高低在一定程度上制约了农村经济社会的发展，在一些问题不能正确把握和理解党在农村的各项方针政策，对如何适应新形势下服务群众的问题研究不够，导致乡镇职能转变缓慢。由于理论认识不足以及长期以来乡镇政府习惯于强制性管理，不少乡镇干部总是认为，为人民服务就是要干多干好，对于乡镇政府职能转变的内涵和重要性认识不足，通常停留在感性认识层面，而尚未上升到理性高度，往往是被动进行转变而不是主动寻求改革。其表现在行动要么放任不管，中央广播电视大学开放教育行政管理专业(本科)毕业论文

要么采用行政命令强制性做法，其结果是干涉了农民生产经营的自主性。民主政治意识不强，官僚主义严重，权力观念错误，对新形势下乡镇服务职能认识不清，认为政府的职能就是抓管理、抓落实;服务意识淡化，职业道德低下，缺乏勤政为民的事业心和成就感，缺乏服务意识和责任意识，以民为本的公仆意识淡化，公共服务意识尚未完全树立。

五、乡镇政府职能转变的基本对策

乡镇政府要实现职能转变，就得坚持以人为本的原则，以构建和谐社会为目标，以人民群众的根本利益为出发点和落脚点，理顺乡镇管理体制，建立起权责对等、各司其职、各负其责、齐心协力的乡镇工作体制；要理顺管理秩序，建立起上下配套、运转协调的乡镇工作运行体系

（一）转移重心，强化服务

加快乡镇工作重心的转移，由过去的安排生产、催粮催款、大包大揽向加强行政引导、提供公共服务和发展社会事业转移，乡镇工作重心主要集中到抓服务、抓产业、抓稳定上来。突出特色，壮大乡镇经济实力。

（二）权责统一，协调推进

按照“强基层、稳基础”和“权责统一”的原则和因地制宜、区别对待的精神，解决乡镇政府责任权力不统一的问题，使乡镇政府都既有权又有责，任务与手段相协调，确保各项工作的顺利推进。

（三）强化培训，优化配置

乡镇干部处在基层工作第一线，直接面对群众和服务群众，他们的服务水平、精神状态、工作作风如何，直接影响到党和人民政府的形象，直接影响党群、干群关系，直接影响到乡镇政府职能的发挥。如何通过加强乡镇工作队伍建设，使乡镇干部工作作风在农村工作一线得到转变，工作责任得到落实，具体问题得到解决，干部综合能力得到提高，是乡镇职能转变一个关键性的问题。

1、转思想。要加快乡镇职能转变，首要的是尽快转换乡镇干部的思想观念。乡镇干部思想不解放，观念不更新，乡镇职能就不能发生质的转变。

2、转作风。要大力弘扬求真务实的工作作风，坚持说实话、办实事、鼓实劲、求实效，真正把各项工作落到实处；牢固树立群众观点，经常深入群众，真心实意地为农民群众办好事、解难题，把维护好群众的根本利益作为思考问题和 5

浅析我国乡镇政府职能转变

开展工作的出发点和落脚点；认真贯彻执行农村改革政策切实转变领导作风和工作作风，树立为民、务实、廉洁的良好形象，努力建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层政府。

3.提高业务技能。要加强农村干部的技能培训，充分提高农业服务能力。要充分利用县乡两级党校培训阵地，聘请和抽调熟悉农业和农村工作的专家组成技能培训队伍，对农村基层干部进行农业技能大培训。

4.减少富裕人员、优化人员配置。对乡镇工作人员原则上只减不增，在坚持以人为本和构建和谐社会的原则上，对一些富裕人员妥善分流按照优势互补和“因事设岗、因岗定人”的原则，对乡镇机构负责人，全面实行竞争上岗，然后再由其按照岗位定编和业务特点优选工作人员，实现人员配置的优化；统筹使用乡镇干部，适当进行交叉兼职，既分工又合作，提高工作效益和降低行政成本。

六、结论

乡镇政府作为中国政权体系中最基层的政权组织，是联系上级政府和人民的桥梁，是推动国家各项工作在农村开展的重要力量。乡镇政府要实现职能转变，就得坚持以人为本的原则，以构建和谐社会为目标，以人民群众的根本利益为出发点和落脚点，理顺乡镇管理体制，建立起权责对等、各司其职、各负其责、齐心协力的乡镇工作体制；要理顺管理秩序，建立起上下配套、运转协调的乡镇工作运行体系。税费改革的全面完成和社会主义新农村建设，为推进农村社会的发展带来了前所未有的机遇，从中央到地方，乡镇政府改革都得到了前所未有的重视，但是乡镇政府职能转变并没有作为重点，或者乡镇政府意识到了应当转变职能，但是由于思想认识不深刻，或是由于财政体制、行政体制等客观原因影响了乡镇政府职能的转变。这就要求乡镇政府认清当前形势，加强学习，总结经验，在新的历史时期，扎扎实实转变政府职能，把工作重心转移到全心全意为农民服务上来，切实发挥好乡镇政府的各项职能，促进农村生产力的发展，推动农村各项事业的进步，以更好的推动我国农村社会各项事业的发展，促进新农村的建设，加快构建社会主义和谐社会的步伐。

参考文献

[1]中国(海南)改革发展研究院．《建设公共服务型政府》．中国经济出版社，2004．

中央广播电视大学开放教育行政管理专业(本科)毕业论文

[2]吴俊杰等．《中国构建和谐社会问题报告》，中国发展出版社，2005．。[3]金太军．《乡镇机构改革挑战与对策》，广东人民出版社，2005． [4]胡泽君．《公共管理与职能改革》，中央编译出版社，2008．

[5]王秀娟、王瑞娟．《对建设服务型政府的若干思考》，载《中共山西省委党校学报》2005．第5期．

[6]温家宝．《不失时机推进农村综合改革为社会主义新农村建设提供体制保障》，载《求是》2006.18 7

第五篇：我国政府职能的转变

我国政府职能的转变

转变政府职能，构建公共服务型政府是我党针对我国政府职能转变问题所提出的目标和要求，这也是完善社会主义政治体制,全面建设小康社会的重要任务。服务型政府是我国政治体制改革领域内的新内容和新目标，也是针对中国传统政府管理体制提出的新概念。与过去管制型政府相比较而言，服务型政府旨在建设一个民主、法治、高效的以“服务”为执政理念的现代政府。实现政府改革与创新，从管制型政府向服务型政府转变，从官本位到民本位转变，这是政府管理适应经济社会发展的必然结果，也是中国政府改革的基本内容和方向。我国建设服务型政府应坚持以下原则:

1.从人治政府向法治政府转变。

加快构建服务型政府，必须坚持依法行政，夯实和谐社会的法治基础。政府施政必须以法律规定为准绳，做到有法必依、执法必严、违法必究。

2.重新审视和定位政府治理的角色，即“服务”而非“掌舵”

这意味着政府不应过多地具体承担提供公共服务的责任，而是尽可能地以委托、承包、代理等市场化的制度安排，将公共服务呈递责任转移给私营部门及非营利部门，并对公共利益做出积极的回应，这也是服务型政府追求的根本目标。

3.建立政府公共服务和公共物品供给的民众导向制度

政府服务应体现“以人为本，以客为尊”的原则，以民众诉求为导向，以民众的期望决定策略设计的蓝图，以民众的需求决定服务的内涵和方式。

4.培育公民社会自治能力，建立政务公开制度

服务型政府的建设，强调社会力量的参与，强调政府公共管理职能向社会组织的转移。

5.建立政府绩效评价制度

评价标准要具有有效性、效率性、公平性、合法性和政治可行性，要疏通民众参与评估的渠道，让民众评议，让人民监督。

6.加强责任制度的建设

责任政府是现代民主政治的一种基本理念。形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的公共服务管理体制。