权力清单制度

第一篇：权力清单制度

权力清单制度：给行政权力打造一个制度的笼子

李 强

2014年02月19日08:28

来源：《求是》

面对浙江民营经济早发先发、资源要素禀赋先天不足的状况，如何处理政府与市场的关系，更好地发挥市场在资源配置中的作用，是摆在历届省委、省政府面前的重大课题。坚持政府自身改革先行、充分发挥市场机制作用、不断激发市场主体的创业激情与创新活力，既是浙江的成功经验，也是浙江一以贯之的自觉追求。在实践探索中，我们逐渐认识到，处理政府与市场关系，不是简单的“放”与“收”的问题，根本的是要形成科学有效的行政权力运行机制，把行政权力关进制度的笼子里。

行政权力与其他权力一样，天然具有扩张性，在运行中一旦偏离设置权力的本来目的，就会出现权力滥用、权力寻租、权力腐败等异化现象，导致政府职能履行不到位、行政效率低下、市场机制不能充分发挥作用。十八届三中全会做出推行权力清单制度的决定，就是为了给行政权力打造一个制度的笼子，使之科学有效运行。这个笼子以法律法规为材质，置于阳光下接受监督。

依法制权是权力清单制度的根本理念。从本质上讲，一切权力属于人民，行政权力是人民让渡给行政机关代为行使的那部分权力。因此，一切行政权力必须源于法律法规的授权。法律法规没有授权、现实中却在行使的行政权力，概属违法。明确权力清单，就是明确非授权即禁止的原则，最大限度防止政府的越位、缺位与错位。而对于市场来说，则要明确负面清单，也就是明确非禁止即准入的原则，最大限度破除市场壁垒，保证各类市场主体平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争。明确权力清单与负面清单，是厘清政府与市场边界的基础一环。

阳光行政是权力清单制度的最大特点。既然一切权力都源于法律法规的授权，为什么还要实行权力清单制度呢？这个制度安排的关键就在“清单”二字，就在公开。阳光是最好的防腐剂。把权力关进制度的笼子里只是第一步，还要把它放到阳光下，置于群众的视线里。一方面，告诉群众政府拥有权力的数量、规模和边界。另一方面，告诉群众政府行使每一项权力的依据、流程和时限。这样就杜绝了信息不对称造成的权力异化空间，便于群众监督行政权力运行。

权责一致是权力清单制度的基本原则。权力意味着责任，行政权力应当授之有据、行之有规、错之有责。公布政府部门的权力清单，也就同时公布了其责任清单。为保证权力与责任的对等性，还要建立对违规用权的监督问责机制，以防止行政权力肆意膨胀、为所欲为，出现异化。

推行权力清单制度，把行政权力关进制度的笼子里，就要做实以下几个环节。开展政府部门职责清理。2013年，浙江省政府着眼于正确处理政府与市场关系，积极推动新一轮行政审批制度改革，取得了明显成效。但是，选择性放权、形放实不放、明放暗收等问题仍然在一定程度上存在。如何推进行政审批制度改革，进一步转变政府职能？一是在广度上做文章，就是全面梳理、评估、确定政府部门现有行政权力，做到不留死角；二是在深度上做文章，就是使行政审批制度改革的成果法制化、长效化，走出行政权力膨胀—压缩—再膨胀的怪圈。推行权力清单制度，开展政府部门职责清理，就是做好这两篇文章的有力抓手。通过推行权力清单制度，实行减政放权，可以最大限度减少政府对微观事务的管理，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，把行政权力纳入法制的轨道公开运行，接受群众监督。把这项工作做好了，建立科学有效的行政权力运行机制，把行政权力关进制度的笼子里就迈出了坚实的第一步。

全面清权。行政权力的根本依据是法律法规，基本依托是政府部门的职能。因此，清权要对照法律法规及“三定”方案，结合工作实际、群众要求、行政审批制度改革情况，认真梳理各部门及内设机构主要职能及行政权力。在清权过程中，既要摸清权力的总体情况，也要摸清每一项权力的情况；既要看权力是否合法合规，也要看权力是否合时合需；既要看权力运行的内容，也要看权力运行的程序；既要看权力运行的结果，也要看权力运行的效率；既要看权力行使，也要看责任承担。从而全面梳理出各项行政权力，掌握其法律依据、运行程序、行使效率及对应的责任。

减权放权。对梳理出来的行政权力，要具体分析。没有法律法规依据的行政权力，直接取消；虽有法律法规依据，但不符合改革精神和发展实际的行政权力，予以严格管理；直接面向基层、量大面广、由地方行使更方便有效的行政权力，一律下放给市县；可以转移给事业单位或社会组织行使的行政权力，予以转移；各部门之间相互交叉的行政权力，要统筹调整，理顺关系，防止推诿扯皮。通过分类处理，加快改变政府管得过多过泛，行政权力过于向上集中、呈倒金字塔配置的状况，保证该减该放的权坚决减到位、放到位。同时，各部门归并整合相同或相近的职责，明确应该保留、必须保留的权力，保证该管的事管住管好。

标准配权。对市、县政府的行政权力应实行标准化配置，这样有利于建立统一市场。根据浙江的经验，副省级城市，行政权力相对多些，为一档；地级市，行政权力相对少些，为一档；县一级层面，可根据情况配置经济强县、经济一般的县、纯城区、城乡混合区、实行特殊财政体制的区5个标准模板。通过标准化配置行政权力，使各市、县、区有一个基本统一的、权责一致的行政权力架构。

按图行权。对保留的行政权力，按照规范运行和便民高效的原则，着力减少运转环节，明确和强化责任，研究确定运行程序、办理期限和承办机构，编制履职流程图。履职流程图原则上按职责类别编制，但同类职责中存在关键性差异的项目单独编制。法律法规明确规定程序的，依法编制流程图；没有明确规定的，按照便民原则编制。履职流程图的重点，是通过标准化管理的“刚性效应”，规范自由裁量权，防止制度在执行环节变形走样。

公开晒权。除了公开每项权力的授予依据、名称编号、办事流程、责任单位、监督电话等权力清单中的静态信息，还要实行行政权力公开运行。借助互联网技术，打造集行政审批、行政处罚、民意征集、效能监察为一体的行政权力公开运行平台。平台具备在线咨询、在线查询、在线申办、在线投诉、在线监察等功能，实现材料网上审核、环节网上流转、数据网上共享、过程网上监督。

建立健全配套制度，监督行政权力运行。权力清单明确了行政权力的法定权限和运行程序，为保证其科学有效运行创造了条件，但是防止行政权力的猛虎冲出笼子，还需建立健全以权力制约和监督为核心的配套制度，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

完善事中事后监管。大量减权放权后，政府更多地由事前审批转为事中事后监管，实行“宽进严管”，监管的任务非但没有减轻，反而加重了。事前审批是别人找上门，在机关看材料，鉴别把关；事中事后监管是自己走下去，到现场主动发现问题，采取措施。要通过优化流程、创新方法、建立长效机制，把事中事后监管纳入制度的轨道。

健全行政问责制度。要完善问责程序，公开问责过程，明确问责主体和对象，切实增强行政问责的可操作性。根据权责对等原则确定问责事由，把行政不作为和滥用职权、玩忽职守等违法行政行为一起纳入问责范围。加强机关问责文化建设，在行政系统内部营造有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿的浓厚氛围。

整合各类监督资源。监督行政权力运行光靠政府自身力量远远不够，各级政府部门要主动接受党内监督、人大监督、司法监督、政协民主监督、社会舆论监督，把各类监督力量拧成一股绳，形成制度合力。针对权力清单中确认的行政权力，要全面查找廉政风险点，实施重点监控。通过建立数字监察系统，实现对行政审批、行政处罚、公共资源交易等行政权力运行平台的全程监督、实时监控。

建立动态调整机制。权力清单一经公布就具有刚性约束力，行政部门不得擅自增加项目，行使清单之外的权力，否则就是违法，将被追责。同时，也要根据法律法规和机构职能调整情况，定期修改完善、审核公布清单，确保权力清单科学有效、与时俱进。

改革开放35年，浙江从一个资源小省发展为经济大省，我们的优势始终在市场、在民间。这背后，则是浙江历届省委、省政府面对市场时始终秉持的自律与自警，是对健全行政权力运行机制的执著探索。1999年7月，浙江启动省级政府部门审批制度改革试点；1999年9月，上虞成立全国第一家行政服务中心；2002年12月，温州启动政府效能革命；2008年7月，富阳开展以“清权、减权、制权”为核心内容的权力革命。现在，推行权力清单制度则是这种探索的延续和深化。这项新的探索涉及面广、情况复杂，不可能一蹴而就，需要我们从实际出发，在实践中不断创新，不断完善，最终形成决策科学、执行坚决、监督有力的行政权力运行体系，打造“有限、有为、有效”的现代政府，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

第二篇：＊＊学校权力清单制度

田家寨学校权力清单制度

一、制度概述

所谓权力清单，就是把各级政府及其所属工作部门掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。

学校清单制度即将学校各部门掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。它着眼于依法优化和公开权力运行流程，致力于形成权责清晰、程序严密、运行公开、监督有效的权力公开透明运行机制，以切实有效地解决权力运行中存在的不作为、乱作为、权责交叉、多头执法、相互推诿、监管缺位、暗箱操作、权力寻租等突出问题。

二、制度关键

清理

强调清理，是因为各级政府所掌握的权力种类繁多、数量庞大。中央一再推动简政放权，就是要将地方政府手中不必要的权力削减掉。政府不是万能的，不能包办一切事务。

透明

没有透明度，权力就会处在混沌状态，对权力的监督也无从谈起。权力的公开当为普遍原则，不公开应是例外。凡是不涉及国家机密的公共权力，理应都在强制公开之列，接受民众监督。

执行

当权力清单制度逐步建立，当权力运行的程序、环节、过程、责任逐渐规范，这个时候，就应该强调可执行、可问责。执行到位与否，关乎权力清单制度最终的成效。

二、制度意义

权力清单有利于推进法治建设，是建设法治国家、法治政府与法治社会的题中应有之义。清单对各项权力的边界进行了明确的规定，对权力越界行为有了规范、制约、监督、查办、惩处的标准，有效减少了各种权力越界行为，维护法律法规的权威性，也给各种社会行为留下了足够活动空间，权力清单以制度规范权力运行，强调行政权力配置的科学性和行政权力运行流程的规范性，有利于提高行政管理水平与效率。

权力清单可以对各职能部门和不同岗位的职权与责任进行明确界定，对政务流程进行合理的标准化，有助于构建权责统一、清晰具体、密切协同且无交叉的权责体系和程序化、法制化的权力运行流程，提高行政管理的水平与效率。

权力清单致力于制度性授权，有利于提高政府工作效能。权力清单是一种制度性授权，对事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施等做出了非常具体的规定，可以改变我国政府部门内部管理财政控制加权威影响的粗放式模式，加强对实际工作的规划和指导，促使公职人员的工作作风和政府工作效能产生质的飞跃。

权力清单有利于加强社会监督，遏制滥用职权行为。我国法律法规和规章制度抽象化、不具体，使制度机制形同虚设，相关的监督主体无处着力。推出权力清单和权力运行流程，将会使监督主体有了明确的监督方向与具体内容，确保权力真正关进制度的笼子里。

第三篇：权力清单制度

权力清单制度迎难而进

推行权力清单制度，是为了更好发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用的制度安排，体现了法治政府对行政主体行使权力的新要求

近年来，“权力清单制度”快速进入公众的视野。

2013年中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出，“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程。”十八届三中全会决定明确要求，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”

按照进一步简政放权、深化行政审批制度改革的工作部署和今年政府工作报告中“确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开，清单之外的，一律不得实施审批”的要求，中央政府在建立行政审批事项清单制度上作出表率。

今年3月，国务院审改办公开了国务院60个部门的行政审批事项汇总清单，共计1235项。按照国务院要求，各部门不得在清单之外实施行政审批。

地方政府及部门权力清单制度也在加快推行。2011年8月，湖北省在全国率先晒出权力清单，分部门自行清理、专班审核确认、权力流程再造、权力对外公开等阶段有序推进。今年5月21日，广东省政府公布了该省政府各部门行政审批事项目录以及工商登记前置审批事项目录、前置改后置审批事项目录。其中，各部门行政审批事项目录涉及46个省直部门的694项行政审批事项。

可以预计，未来地方各级政府及其工作部门权力清单制度即将提速。在此改革进程中，弄清“权力清单制度”的内涵与外延，理顺政府及其部门职权关系，破解难题，十分重要。

“行政权力”是法定的

行政权力是指国家管理行政事务的权力，是国家权力的组成部分，而行政机关的职权，则是国家行政权力的具体法律表现形式。它涉及的内容，主要有两个方面，一是政府为执行法律的规定需要管理的事项；二是政府为公共行政的目的而需要进行的事项。

行政权力具有双重属性：一方面，在维护社会秩序，增进公共利益，保护公民、法人或其他组织的合法权益，具有积极能动的作用；另一方面，行政权力是对社会和公民、法人或其他组织的一种支配力量，如果不对其作必要的限制和规范，则可能会对社会产生消极作用。

我国行政权力不同于实行三权分立制的西方国家。它虽具有相对独立性，但要受制于人民代表大会的立法权、重大事项决定权和监督权；

我国实行中国共产党的领导，党对国家事务、社会经济文化事务的领导与行政权力之间存在密切关系。

法学界通常认为，行政机关的职权，必须依法律、法规，特别是行政组织法来设定，非依法律、法规不能设定或变更，即实行行政机关职权设定的“法定主义”。

在我国，行政职权也必须符合法定原则，即行政机关的职权的设定，应当有法定依据，主要是宪法和组织法、其他法律、行政法规、规章和相关法规性文件(如“三定规定”)等。

按照依法行政的基本原理，各级政府和部门实施行政管理、开展行政执法、提供行政服务，都应在法定范围内进行。但由于行政管理和行政执法的广泛性、复杂性，权力范围模糊和多变性，给权力行使带来困难，容易出现滥用或超越职权、失职、缺位、错位等问题。

推行权力清单制度，使职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开，这是为了更好发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用的制度安排，体现了法治政府对行政主体行使权力的新要求。

准确理解“权力清单制度”

权力清单包括政府权力清单和部门权力清单。所谓权力清单制度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清

单方式进行列举和图解，并公之于众；行政机关行使职权，依法律、法规、规章及其清单进行，实行“法无授权不可为”。

权力清单制度是政府及其部门以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力革命，其实质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，为行政机关依法行政规范基本依据，也为企业、公民提供便利条件。它类似于一种办事指南、行政规程或项目手册，目的在于厘清公权力与私权利的边界，方便社会公众。

权力清单制度要求明确责任主体。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权”的规定，行政职权除由行政机关行使外，还可以由法律法规授权组织、行政机关授权或委托组织行使。

权力清单制度要求界定职权范围。根据《国务院法制办就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》，主要执法职责分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等。

权力清单内的行政职权比行政执法权范围更广，主要是权力行使主体对外行使的影响相对人权利义务的权力或活动，大致分为行政执法类、行政管理类、指导服务类和其他四类。

其中，行政执法类包括行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政许可、行政命令、行政检查、行政奖励、行政补偿、行政执行、行

政征用、行政征购、行政征收、行政规划等；行政管理类包括行政监督、行政救助、行政给付、应急处置、政府采购等；指导服务类如行政指导、行政合同、行政允诺等。

实践中，有些地方政府将行政决策也列入行政权力清单，似应归为行政管理类。由于国务院已决定不再保留“非行政许可审批”这一审批类别，因此权力清单范围不包括“非许可行政审批”。

此外，权力清单制度还要求公布权责清单、明确运行流程。理顺政府及其部门职权关系

推行权力清单制度，需要理顺各级政府、部门之间的职权关系，解决职权交叉、多头管理、多层执法等问题。

政府职权，主要是执行、管理、服务，办理授权或交办事项等；政府部门，行使经济、教科文卫体、资源环保、城乡建设和财政、民政、公安、民族、司法行政、监察、计生等部门管理职责，但涉及政府部门的工作方针和重大行政措施，应向本级政府请示或报告，由本级政府决定；涉及政府全面工作或跨部门的职权应由本级政府负责。

同时，有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系。如环境保护法规定了各级政府及其环境保护主管部门、政府其他有关部门在资源保护和污染防治等环境保护工作中的职权或责任，以及县级以上环境保护主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经人民政府

批准责令停业、关闭等处罚权。有关法律、法规和“三定规定”界定了相关部门的职权，这为理顺部门间的职权关系提供了依据。

推行权力清单制度，也涉及中央与地方政府的职权关系。地方政府管理本行政区域内行政工作，但外交、国防、海关等涉及国家主权的事项，金融、国税、外汇等关系国民经济命脉的事项，以及海洋、流域管理等跨行政区域的全国性事务，由中央政府管理。

根据十八届三中全会决定，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权。

按照建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制的要求，2014年国务院决定上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

按照深化行政体制改革的要求，中央与地方各级政府要根据事务的性质、范围、管理的效率和经济性、公正性等因素，突出各级政府履行职能的重点。

推行权力清单制度，还涉及地方政府之间的职权关系。按照地方政府职能转变和机构改革的要求，地方政府要做好国务院和上级地方政府下放权力的承接工作；市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责；省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导。

在探索中破解难题

作为一项新鲜事物，各地在推行权力清单制度的过程中，肯定会遇到这样或那样的问题。这些问题也只有通过不断的改革和探索才能破解。

推行权力清单制度应遵循职权法定原则，使行政权的来源具有法律依据。同时，推行权力清单制度，还要符合精简、统一、效能的要求。随着经济社会的发展、体制改革的深化，行政权力应依据职能配置的要求和精简的原则确定。推行权力清单制度要由中央统一领导，发挥地方积极性，并服务于提高政府效能的目标。

推行权力清单制度，首先要“清权”(梳理政府及部门职责)；其次要“确权”(编制权力目录和运行流程图)；其三要“配权”(对现有权力进行调整、优化权力流程)；其四要“晒权”(公开权力清单和流程)；其五要“制权”(建立健全事中事后监管制度)。

地方各级政府权力清单，可由本级政府提出，经上一级政府机构编制管理机关审核后，报上一级政府批准；其中，县级以上地方各级政府权力清单，还应当报本级人大常委会备案。地方各级政府部门权力清单，由本级政府部门提出，经本级政府机构编制管理机关审核后，报本级政府批准。

在推行权力清单制度的进程中，还须处理好几个关系。

一是“定变统一”，即坚持职权法定原则，将法律、法规、规章和“三定规定”等作为行政职权的依据，同时完善不适应改革发展要求的规定和制度。

二是“点面结合”，既全面清理又突出重点，特别是要把行政审批体制改革作为突破口。

三是“权责一致”，按照这一要求，在确立职权的同时要明确承担责任的主体。

四是“动静平衡”，建立权力清单和运行流程动态调整机制，及时调整行政权力事项、优化权力运行流程，同时适当保持相对稳定性。

五是“上下联动”，一方面及时出台中央文件，加强顶层设计、整体规划和宏观指导；另一方面鼓励基层探索创新，地方特别是省级和较大的市在推行权力清单制度方面应有一定的自主权。

第四篇：探索建立权力清单制度

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探索建立权力清单制度，检察官办案责任制改革

记者今天从大检察官研讨班上了解到，为深入推进检察官办案责任制改革试点，检察机关将探索建立权力清单制度，明确应当由主任检察官行使的权力。

按照中央深化司法体制改革部署，检察机关要以落实和强化检察官执法责任为重点，探索建立突出检察官主体地位的办案责任制。

最高人民检察院检察长曹建明在大检察官研讨班上就推进检察官办案责任制提出五点要求：

一要健全检察机关办案组织。以主任检察官为主体，配备其他检察官和辅助人员，组成主任检察官办案组或办公室，为完善办案责任制提供组织保障。

二要根据检察职能配置，同步优化整合内设机构。

三要依法科学划分主任检察官、部门负责人、检察长及检委会在执法办案中的职责权限，赋予主任检察官执法办案相应决定权。

四要完善监督制约机制。加强办案组织内部各成员之间、各个办案组织之间、执法办案各环节之间的监督制约作用。健全案件集中管文章来源：德州律师34ls.com

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理制度，完善执法办案责任体系，严格执行执法过错责任追究，确保对办案质量终身负责。

五要研究不同部门如何协调推进主任检察官制度问题。依照诉讼、诉讼监督及职务犯罪侦查等不同检察职能的运行特点，科学设计主任检察官办案机制和工作制度。

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第五篇：权力清单

这些关于权力清单概念的表述普遍较为简单、浅显和笼统。透过权力清单基本定义的表象，进一步围绕其特点及制定主体、制定原则、制定依据、目标任务等基本问题，作出更加全面详实且系统深度地解构。

狭义上的政府权力清单。依法就权力清单作出的一系列规范称之为权力清单制度，其主要内容包括全面 梳理现有行政权力、清权确权、编制权力清单、优化运行流程、准确及时向社会发布、建立动态管理机制及主动接受社会监督等。该制度的核心是通过对政府权力的限制，激发和释放市场与社会的内在活力，最终以市场、社会的生机与活力从根本上解决我国经济社会转型中的瓶颈问题。所以，按照经济社会发展的客观规律，依法为政府行政权力匡定合理边界，使之回归到理性范围并不断调整优化其中内容，乃是“权力清单制度”

一、权力清单的法律依据

有学者认为，权力清单来源于对现行有效法律的清理，还涉及对相关法律的修改、废止和解释，同时，由于奉行“行政权力进清单，清单之外无权力”的理念，权力清单在一定程度上驱逐了法律，以权力清单作为行政权力的法律依据，权力清单获得了规范性法律文件的属性。因此，应该定义为一种立法或者准立法活动。取消、冻结、下放等处置方式是对行政权力的重新配置，必然涉及原来法律的变更问题。

如果真如以上学者所言，会引起权力清单与法律法规之间的效力冲突问题，人为造成管理上的混乱。例如，某项行政权力原来是通过规范性文件确定的，但在进行权力清单清理过程中，行政机关认为这样的规定不符合现实的需要，进行了清理。如果严格按照“清单之外无权力”的理解，那么遵守了权力清单，就意味着违反了规范性文件的要求，形成不执行规定的尴尬局面。

权力清单制度规范了行政权力实施的过程和要求，是对有法律效力的文件的一次细化，具有指导性的意义。从这个角度来说，推行权力清单制度权力清单的本质在于将法律法规明确的行政权力行使依据和未明确的程序性内容结合，成为可监督可复制的运行方式。程序性管理规范是行政机关内部进行管理的重要环节，通过在程序方面的规范，便于行政机关内部和社会监督。

实践意义

1、促进政府职能的转变，构建法治型和服务型政府。

明晰权责清单的内容以及权力清单在公示方式上的创新，加强公民与政府的良性互动，这是强化政府公共服务职能的一种方式，可以扩大公民的参与权，简政放权，促使更快的打造法治型和服务型政府。

2、方便公众对政府行政行为的监督

广大群众能够通过权责清单了解政府部门的运行规则，使得政府执法处于群众监督之下，有利于杜绝执法不公和“暗箱操作”。群众监督是我国反腐倡廉工作的重要基础，百姓要想有效监督公职人员行为，及时发现腐败线索，必须了解应然（法律规定公职人员应如何行使权力）与实然（公职人员实际上如何行使权力）。群众只有了解应然与实然，并发现两者的巨大反差，才能形成有效监督。

3、提高政府办事效率，增强行政能力

推行权责清单制度有利于强化政府的内部监督,权力清单明确了各行政机关之间的职责和义务，使得行政机关各司其职，有利于防止“推诿扯皮”行为和“行政权力真空地带”现象，从而能够有效提高行政效率。

4、维护人民的民主权力，增强公民的法治意识和维权意识 权责清单制度实质上是行政行为清单，这让行政机关的行为在阳光下运行，强制打开权力封闭运行的“黑箱”，揭开权力的神秘面纱，将权力的行使过程公之于众。目前在有些地区，群众代表可以列席党委和政府会议，实地观察其决策过程，这种权力的“去神秘化”不仅有利于维护群众的知情权，而且对于推动我国的民主决策、民主参与和民主监督，将会产生不容小觑的社会影响。权力清单制度的广泛推行，让公民更好的监督行政权力的行使，保障公民的监督权，并且增强其参与政治生活的积极性

权力清单制度的功能和价值

我国权力清单制度的建设，是从中央到地方自上而下实施的政府内部的自觉行动，是一场基于中央政府内部动员的有中国特色的行政色彩强于法律色彩的政府行政部门的自我改革，其功能和价值如下：一是推进政务公开，权力清单制度的一项重要功能就是晒权，将权力公之于众，有利于公共政策公开、行政执行公开、行政裁决行为和行政复议行为公开以及行政信息公开；二是优化行政服务，权力清单制度基于职权法定的原则，将政府行政权力“关进笼子里”，着力规范权力运行轨迹，逐步提升行政权力为公众服务的能力；三是提升行政治理能力，国家治理能力现代化的关键是制度的现代化，权力清单制度是一项崭新的行政实践活动，是一项了不起的制度创新，行政清单制度必将有助于提升行政治理能力；四是提高政府行政效能，行政效能不同于一般的工商管理强调的效能，它强调的是效率、效果和效益的综合，目的与手段的统一。权力清单制度的建立有利于明确政府权力的边界，增强政府机关之间内部的协调和外部的遵从，使机关内外协调一致，进而提高行政效能。

通过对某些社会现实问题的分析研究，进一步认识权责清单制度存在的必要性

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求地方省、市县级政府部门限期公布相关权利清单。为此，各省市在推行权责清单中做了许多的尝试和探索，也遇到了许多的困难。推行权责清单制度之前，在老百姓的印象中，各级政府“上管天，下管地，中间还要管空气”，这难免会让人对政府权力运行的公正性心存疑虑，这样容易导致权力运行中的暗箱操作、权力寻租和灰色地带。除此之外，网络上经常曝光一些地方政府不作为、各部门互相推诿责任的现象，最高人民法院在1月15日召开新闻发布会，通报了人民法院关于行政不作为的十大案例。据调查发现，江西余干市湖由于附近的夜宵摊点随意排放污水导致污染严重，该市市政管理局，物业管理局，环保局等各市政部门都以各种理由互相推诿责任，这些现象的产生是各种原因综合的结果，但主要还是因为政府各部门之间权责不分明，经常会出现权责交叉或者权力真空地带等社会现象,各地区在权责清单制度实行以来，都或多或少的取得了一些成就，首先，在简政放权上，权责清单明确了能做什么，为“法无授权不可为”提供了戒尺，责任清单给权利套上了“紧箍咒”，昭示了“法定职责必须为”的真谛，可以防止权实责虚、揽权推责，有利于防止重复监管和监管真空现象的产生；其次，建立权责清单是政府主动寻求监督，减少腐败的“自我革命”，可以优化政治经济生态，促进服务型政府的构建。

② 结合各省市有关权责清单的内容，挖掘各级政府及部门和民众的内心真实想法

权力清单制度最早见诸于中央文件，始于2013年。《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》明确要求“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单”，各省市政府也先后对权责清单制度进行了实践，根据本地区的职权种类，名称，范围等事项进行了梳理和整合，编制了适合本地区的权责清单。但是，在具体落实《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》的过程中，出现了一些困难，对于各级政府和政府部门来说，他们首先要在心理上去认可权责清单制度，因为权责清单让他们的权利和责任在阳光下运行，多少会让他们感觉不适应，在推行这一制度之初，他们肯定会有很多的抵触心理；其次，在具体的落实方法和实践中，由于是初次尝试，所以这一过程会很漫长，而且成效不会特别明显。于民众而言，我国现在正在构建中国特色社会主义法治理论，公民的法治意识还不高，权力参与意识不强，而且，权责清单制度在实行中

没有很好奖励和互动机制，民众的参与自然就不高，这样不利于这一制度的长远发展。我们通过调查走访各级政府及部门和民众对这一制度的认识和认可程度，从而寻求到更加完善和合理的实施机制。③ 了解权责清单的实施情况，设计出一套合理的监督互动机制以保障这一制度的具体落实

随着社会环境的不断变化，高科技的广泛运用，民众行政参与的方式也逐渐朝着多元化方向发展。但是各级政府及部门仍然运用传统的方式方法来推行权责清单制度，这不利于公民与政府间的良性互动，如果还是采用以前的公告栏方式来进行公示，其传播途径单一，传播效果不佳，不利于公众了解这一政策，从而不利于公民对行政行为的有效监督。为此，我们参考和调查各地区政府及政府部门关于权责清单制度的落实情况，从理论和实践上创造性的设计出一套比较合理的监督互动机制来保障这一制度的有效落实。主要从权力清单和责任清单的网络和电视媒体传播两方面着手。

首先，我们可以借助互联网信息技术，设立一个相对独立的可用于表达民情与问题反馈的网络平台，集中开辟公民对政府各部门的意见渠道，且公民有权匿名对某行政行为或相关现实问题提出意见，有关部门必须针对公民普遍提出的重大问题予以回应，除此之外，我们还可以设立一个奖励机制，对于公民提出的有建设性的意见，并且为政府及相关部门采纳的，可以适当给以相应的物质和精神奖励，以此在公民与政府之间形成一个良性的互动机制。

其次，通过创设电视直播问政等新媒体方式，在社会舆论的监督下，使政府部门负责人必须直面公民的诉求和意见，并将政府对相关意见的采纳和问题的解决情况与部门及其相关负责人的政绩考核评定挂钩，以形成某种激励机制，督促政府履行相应职责，从而保障公民的合理诉求得到实现。基本原则

一、实施主体与梳理主体相一致

首先，严格根据国家和地方性法律规范，结合地方规定对行政权力进行减权。由法律、法规、规章、规范性文件，以及机构主要职责、内设机构和人员编制规定（“三定”规定）、有权机关批准文件设定的行政权力，原则上予以保留。同时，参照《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第八条：“无法律、法规、规章依据的规范性文件不得设定非行政许可的审批事项”的规定，行政权力原则上不能无中生有，职能来源于有法律效力的文件。

二、立法机关对合法性进行备案

由于行政机关在日常过程中对于自身行使的行政权力较为熟悉，掌握权力的运行流程，办理期限，法律依据等内容，有利于较高效率完成行政权力的梳理工作。然而，由于政府机关和部门是国家权力机关的执行机关，最终决定行政机关是否有该项行政权力的部门应该是各级立法机构。只有通过立法机构对行政机关行政权力的确认，才具有法律上的正当性。然而，在实践操作中，立法机构对于行政权力清单的确认往往需要经历复杂的流程，无法适应权力清单复杂变化的需要。一旦需要取消或调整，均需经过人大同意，如此的操作相当繁琐，影响了行政机关的办事效率。基于这样的考虑，上海市要求行政机关是行政权力的梳理机关，也是公布机关。然而笔者认为参考规范性文件的管理制度，进行备案制可以既保证人大对行政权力的监督，又能保证对行政机关效率方面的影响可控。

三、坚持依法清理的原则

行政机关在实践操作中，可能存在着某些行政权力行使依据并非明确授权或委托取得，而是仅仅根据“三定”规定设定衍生细化而出。笔者认为这样概括性的规定由某部门负责某方面行政事务的情形，并非在权力清单中所说的“法律依据”。

权力清单制度的主要特点

基于行政权力的内涵和特征,权力清单制度主要具有以下特点： 第一，合法性。既然政府行政权力是由宪法、法律授予的，那么制定权力清单制度就应合乎国家宪法和法律。政府权力清单制度的设立、运行、监督、评价和调整，须在宪法和法律的框架内开展，不能突破法律限制进行法外行政。

第二，强制性。对政府来说，权力清单规范的是行政行为，清单之内是必须履行到位的职责；清单之外原则上是属于市场、社会和公民的活动范畴，政府绝对不能“越位”乱作为，否则就属违法行为。因此，这项制度具有强制性。

第三，公开性。开列权力清单，不能秘而不发，不能只向政府内部公开，也不能部分地公开政府权力，而是除极少量必要的保密事项外，要向社会全面公开政府的各项权力内容、运行程序、执行主体、责任追究机制、目标结果等，做到“决策、管理、服务、结果”四个方面的公开，以此接受社会监督，促进政府各项行政行为更加规范有序、透明高效。

第四，有限性。相对传统行政权力的无限性，权力清单制度要求在宪法、法律的授权下，以市场、社会优先为原则，清晰划定政府与市场、政府与社会、政府与公民的活动边界。凡是市场、社会能够自行解决和做好的，政府就不必再设定管辖权。该制度时刻提示政府要有活动“界感”，体现了行政权力的有限性。

博弈均衡是两个或多个个体相互作用且每个个体的决策取决于他对其他个体行为的预测所形成的均衡状态。

博弈论中最重要的概念是纳什均衡，其他均衡概念都是以纳什均衡概念为基础的。纳什均衡是指这样一种状态：在这种状态下，没有一个参与人能够在给定其他参与人不改变行为的情况下通过改变自己的行为使得自己的处境更好。占优策略均衡是指不管对方的策略如何自已的策略总是最优策略这样一个博弈的结果。当所涉及的人数很多时，博弈均衡就趋近于一般均衡，所以博弈论是比传统微观经济学的一般均衡更普适的方法。博弈论是近几十年来经济学理论中发展得最为成功的一部分，诺贝尔经济学奖多次授予博弈论专家及应用者，博弈已成为整个社会科学的方法论。有人说，如果未来社会科学还有纯理论的话，那就是博弈论。

纳什均衡对法律制度的分析意义重大，要让一项法律制度成为人们遵守的规范，就必须形成一种均衡，使当事人没有违反法律的激励和动机。(思考:为什么贪官前仆后继?为什么“叛徒少”！）值得注意的是：纳什均衡是由单个人的最优战略组成，但并不意味着一定会是一个总体最优的结果！（如“囚徒困境”）

我们要想建立或者变更一种法律制度，我们首先要分析其所立足的现实基础，为什么要建立？其标准又是什么？立法目的和实施后的结果会不会一致？我们要考虑法律制度涉及的尽可能多的利益主体，要分析在新制度下的利益主体博弈的均衡，只有在此基础上才会制订出有效的法律。中国的现实情况是，大量立法被规避，既有一套正式规则还有一套潜规则，真正有效的是潜规则，因为它既是博弈的规则，也是博弈的结果。将博弈论方法引进到法律分析中是积极的，它不仅仅在于解释法律，更重要的在立法上很有价值；立法是博弈规则，当它有效时也是博弈的结果。法律是博弈的结果；只有当立法达到纳什均衡，法律才是有效的，自我实施的。

肖民茂《浅谈科学依法编制行政权责清单》主要从明确界定权责清单的概念、编制行政权责清单的重大意义、编制行政权责清单面临的困境及存在的问题以及提出了相关的解决对策等四个主要方面探讨了如何科学依法编制行政权责清单，从理论上提出了应该要从程序上规制权责清单的梳理、审核和依法公示，并提出了在实施权责清单制度过程中应该加强市政统筹并且接受各项监督。杨洪、冯现学《以编制权责清单为突破口建设法治和服务型政府》一文中以深圳市龙岗区权责清单的实施状况为研究对象，围绕“全”、“简”、“转”、“控”、“实”、“严”这六个字来说明该区在以“编制行政权责清单、加快转变政府职能”为突破口如何打造法治型服务型政府并在此基础上上取得了长足的进步和发展。孟庆国《省级权力清单差异性分析》研究指出各省在推进权力清单工作中存在很多差异和存在的诸多问题，并指出存在差异的原因主要有：

1、对权力清单的概念存在不同理解；

2、对权责清单的关系存在两种操作模式：权责合一和权责分明；

3、对权力事项类别存在两种划分；

4、对纳入清单管理范围存在较大差异。最后得出了权责清单要遵循法治原则的要求，此外，对于不同模式的权责清单模式要区别对待，匹配足够的行政资源。张恩娜《权力清单制度视野下政府治理法治化路径探析》中指出推行权力清单制度的必要性、面临的主要问题和政府治理法治化的路径选择等，最后得出常态化、机制化推行和落实政府权力清单制度是检验政府法治化治理水平的试金石。姜水静《地方各级政府全面推进权力清单制度问题研究》认为全面推行权力清单制度首先要厘清权力定位、权力取得和权力运行的转变；其次，文章中指出全面推行权力清单制度要把握一些关键问题：权力善查是基础、权力论证是关键、权力优化是目标、权力监督是保障；最后，作者得出全面推行权力清单制度要从权责体系和权力公示方式以及政府绩效管理等方面寻求新的突破。刘同君、李晶晶《法治政府视野下的权利清单制度分析》研究指出实行权责清单制度有利于加强依法行政，防止腐败，但在实施过程中存在很多问题，最后得出结论：权力清单制度的实施过程涉及政府职能转变、行政管理体制改革、社会利益调整等诸多复杂问题，需要我们从实际出发，依法而行，在实践中不断探索、完善，最终形成配置科学、运行规范、监督有力的权利运作体系。罗亚苍《权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服》指出了权力清单本质在于，通过规范行政行为达到控制行政权力，实为行政行为清单。而且指出了权力清单因认识偏差、缺乏理论指导而存在功能、调控、权责、职能、依据、主题、运行和衔接等八个误区。按照轻重缓急、先后有序，循序渐进、从粗到细，法律保留、程序正当，上下联动、内外有别，权权相称、权责一致，格式统一、形式固定的选择路径推进，才能让权力清单制度迸发出制度生命力。最后总结得出这一制度的建构及发展完善，要遵循从实践中来到实践中去的发展轨迹。

从我国国内研究现状可以看出，从提出到推行政府权责清单制度的过程中面临的困境、问题以及具体的解决方案一直以来都是政府和公民关注的热点和焦点。如何推行权责清单制度以建设法治型和服务型政府一直是学者苦苦追求的目标，从各种学术会议上的专题研讨到各地学者的专文论述，权责清单制度研究在学界掀起了一股热潮。至今，学者们围绕建立和完善我国权责清单制度问题撰写了一定数量的专著及学术论文，大致可以分为两大板块：第一板块主要阐述权责清单理论体系的建构，主要从法理和制度层面来设计出一套完整和可行的权责清单制度，主要针对权责清单制度在现实生活当中可能遇到的问题和困境；第二板块主要分析权责清单制度在我国各地区的实际执行情况。主要是通过调研和走访各地区的政府及部门对权责清单制度的落实情况和当地民众对这一制度的知晓程度和满意程度，通过整合收集来的数据对比分析得出各地区在实施权责清单制度过程中存在很多差异，并创造性的提出了许多关于如何协调各地区，各市政部门高效的推行权责清单制度的建议和办法。理论研究终归要落实到实践中去，从这一角度来讲，我们继续停留在权责清单制度的理论研究已经没有太大的研究空间和研究意义，新时期我们更应该从实际出发，结合相关的法律和政府规章就权责清单制度在具体实际推行当中面临的困境及出路进行探索，调查后发现国内关于这一方向的研究较松散，不成体系，而且可操作性不强，所以，我决定把该问题作为研究的方向。