中国土壤污染防治立法问题探讨专题

第一篇：中国土壤污染防治立法问题探讨专题

中国土壤污染防治立法问题探讨

土壤是人类赖以生存的物质基础，是任何一个国家最重要的自然资源之一。土壤质量状况不仅直接影响到农产品安全、食品安全和人体健康，而且关系到一国国土资源环境的安全和经济社会的可持续发展。因此，防治土壤污染为各国政府所关注。

一、中国土壤污染的基本情况

近些年来，随着中国经济的快速发展，中国的土壤污染问题凸显出来。据有关研究资料统计，中国目前的土壤污染情况日趋严重，不容忽视。具体表现为：

中国全国范围内已受到不同程度污染的耕地达上亿亩，其中包括重金属污染，污水灌溉引起的耕地污染和因堆存固体废弃物所导致的耕地占用和毁坏。耕地污染主要集中在中国东部的经济发达地区，特别是大中城市郊区的蔬菜种植基地、大中型工矿企业周边的农产品产地和农业集约化程度较高的地区。主要污染物包括重金属有毒有害物、农药、抗生素等。

城市土壤污染问题亦不乐观。中国部分大中城市的土壤不同程度地受到重金属（如铅、铜、锌、镉等）、持久性有机污染物（如多环芳烃、多氯联苯等）和挥发性有机污染物（如石油烃、溶剂、助剂等）的污染。城市工业企业（包括已搬迁或遗弃的工业企业场地）及其周边土壤的污染情况比较普遍。城市的土壤污染已经对城市地下水质量、空气质量和人体健康形成了极大的威胁。

中国的矿区土壤污染面积也已达数百万公顷，其中，受采矿污染的土壤面积占到五分之二。此外，矿产资源的冶炼和加工所造成的土地破坏和土壤污染同样相当严重。

总之，中国目前的土壤污染问题日趋严重，归纳起来，表现为四个方面：

（一）土壤污染面积不断增加，且未得到有效控制；

（二）土壤污染类型呈多样化，既有重金属、农药、抗生素等污染，又有放射性、病原菌等污染类型；

（三）土壤污染负荷加大。由于重金属和难降解的有机污染物在土壤中能长期累积，致使中国局部地区的土壤污染负荷不断增大；

（四）不仅部分农用耕地的土壤受到污染，而且，城市和矿山土壤污染问题呈发展之势。

二、土壤污染对中国经济、社会发展的危害

土壤污染对中国经济、社会发展所产生的危害主要表现在四个方面：

（一）严重影响耕地质量，造成直接经济损失。

据初步统计估算，中国每年因重金属污染而减产粮食达千万吨，受重金属污染的粮食每年也达千万吨，经济损失极大，达数亿元人民币之巨，并且，有些稻谷不能食用。另外，由于长期过量使用化肥、农药、农膜以及引污灌溉，使得污染物在土壤中大量残留，致使土壤肥力下降，影响作物生长，造成农作物减产和质量下降。

（二）影响食品安全，威胁人体健康。

耕地污染导致中国农产品品质严重下降，一些城市近郊耕地生产出来的粮食、蔬菜、水果等农产品中污染物的含量或者超标，或者接近临界值。土壤污染造成有害物质在农作物中积累，并通过食物链进入人体，引发各种疾病，危害人体健康，并可能祸及几代人。

（三）影响农产品的出口，降低中国农产品在国际市场的竞争力。

近些年来，国际市场对中国出口农产品的品质、质量、卫生、安全等技术要求愈来愈严格，技术壁垒愈来愈高。中国的农产品出口，在正常的情况下，本身就承受着国际市场高要求的巨大压力，而土壤污染，使得中国农业和农产品出口将面临更大的压力，不可避免地影响中国农产品在国际市场上的竞争能力。

（四）威胁国家的生态安全。

严重的土壤污染，不仅直接影响土壤生态系统的结构和功能，而且，受污染的土壤向周围环境输出或释放的物质和能量，又可引起大气和水污染，致使生物种群结构发生改变、生物多样性减少、土壤生产力下降，加剧土地资源的短缺，进而最终对国家生态安全构成威胁。

三、中国政府关注土壤安全

中国目前的土壤污染问题，已经引起中国政府及中国高层领导人的高度重视。中国国家主席胡锦涛、国务院总理温家宝明确要求政府把土壤污染防治工作提上政府工作的重要议事日程，采取有效措施，积极开展土壤污染防治活动。

2006年，中国全国范围内大规模的土壤污染防治活动全面展开。其显著标志是，中国政府拨出第一批巨额资金，在全国开展土壤污染状况调查活动，以弄清中国当前土壤污染的现状，为制定土壤污染防治对策，其中包括制定相关的政策、法律、法规和提出污染土壤的整治或修复的技术要求或技术标准作好准备。

为了搞好全国性土壤污染状况调查工作，中国国家环境保护总局设立了专门的“全国土壤污染调查工作办公室”，领导和指导全国的土壤污染调查工作。中国各省、自治区、直辖市的环境保护部门亦成立了相应的专门机构，组织开展本辖区的土壤污染状况调查工作。

目前，中国土壤污染状况调查及其评价工作正在中国全国范围内展开。

四、中国着手土壤污染防治立法相关研究

中国进行土壤污染普查的目的，是为了对全国土壤污染的实际情况做到心中有数，从而采取相应的应对之策。无疑，立法是其重要对策之一。就在中国全国开展全国性土壤污染调查工作的同时，中国的立法机关——全国人民代表大会的有关机构和中国政府的有关行政管理部门，开始着手组织土壤污染防治立法的相关研究工作。其中，中国全国人民代表大会环境资源委员会与有关国际组织合作，聘请了部分外国和中国的法学专家（主要是环境法学方面的专家）和土壤科学方面的专家，着手进行中国土壤污染防治立法的相关研究。而中国国家环境保护总局亦委托中国高等学校的专门环境法研究机构，同时开展土壤污染防治立法的相关研究工作。

目前，研究工作进展顺利。接受委托的中、外专家或研究机构主要研究了四个方面的问题：

（一）中国的土壤环境质量状况以及土壤污染的总体状况（以现有研究成果为基本资料）；

（二）考量中国现行的土壤污染防治立法情况，并对其能力进行评价；

（三）收集、分析和研究国外及国际社会土壤污染防治方面的法文件，以期获得某些启发或借鉴；

（四）根据中国的国情和土壤污染的具体情况，分析中国土壤污染防治立法的基本需求。

至今，中国已经举办了数次关于土壤污染防治立法的中、小型研讨会，与会的既有中国环境法学界的专家，也有中国政府有关行政管理部门的官员。2007年8月，在中国兰州举办了一次大型的“中国土壤污染防治立法国际研讨会”，参加会议的学者分别来自中国、日本、澳大利亚、比利时、新加坡等国家。中国全国人民代表大会环境资源委员会、中国国家环境保护总局、亚洲开发银行的代表及中国近30所高等学校和专门科研机构的学者参加了研讨会。会议收到学术论文50多篇，15位学者在研讨会上作了专题发言。

五、中国学者关于中国土壤污染防治立法问题的基本思考

中国的土壤污染防治立法工作，现处于前期专家研究阶段，还未正式列入中国国家立法机关的立法规划。目前，中国正在制定新一轮的国家立法规划。中国全国人民代表大会环境资源委员会已建议将土壤污染防治法列入新的立法规划。

中国学者对中国土壤污染防治立法的问题，大体有以下几个方面的意见或建议：

（一）关于土壤污染防治立法的必要性。

学者们一致主张中国必须进行土壤污染防治立法。其主要理由有四：

1．中国土壤污染形势严重，且呈发展之势（参阅本文一、二部分），亟需通过立法予以遏制；

2．中国现有土壤污染防治的法律规定不能满足中国现实土壤污染防治的客观需要，具体理由为，一是中国至今没有一部专门的土壤污染防治方面的法律或法规；二是中国现行立法中虽然有一些关于土壤污染防治方面的规定，但散见于数十部法律之中，分散且不系统、缺乏针对性、可操作性不强，并且明显滞后，不能适合现今中国土壤污染防治的实际需要；

3．进行专门的土壤污染防治立法，可以提高国人的土壤污染防治意识，引起人们对土壤污染防治的重视，自觉地遵守和执行法律关于土壤污染防治的规定；

4．为中国的土壤污染防治活动提供规则和保障。

（二）关于土壤污染防治立法的实际可行性。

学者们认为，中国进行专门土壤污染防治立法的条件已经基本成熟，具体体现在四个方面：

1．中国已有多年土壤污染防治工作的实践，这是土壤污染防治立法的极好基础。任何立法都离不开具体的社会实践活动，都是对社会实践活动中形成的规则或经验的总结。正是从这个意义上来说，中国已有的土壤污染防治工作的实践，是中国土壤污染防治立法不可缺少的条件。

2．中国在土壤污染防治立法方面已经积累了一定的经验。前面说过，中国在土壤污染防治立法方面并非完全空白，而是在现行法律中已有一些规定，只不过这些规定比较分散、不系统、缺乏针对性、不便操作罢了。但它们毕竟是有关土壤污染防治的规定。那么，先前立法者在制定这些规定时的思考过程，经验教训，都是现在可以用来作为参考或借鉴的。

3．有可资参考或借鉴的国外或国际社会制定的土壤污染防治法文件的存在。根据我们的研究，国外的土壤污染防治立法大概始于二十世纪七十年代，九十年代后进入活跃期。目前美国、英国、加拿大、德国、日本、荷兰、格鲁吉亚、俄罗斯、韩国、比利时、意大利以及中国的台湾地区均已制定和颁布了土壤污染防治方面的专门性法律或法规。这些法律、法规可以作为中国土壤污染立法的重要参考。

4．有国家对土壤污染防治立法工作的重视。中国全国人民代表大会环境资源委员会从1994年起开始关注土壤污染防治立法问题。本届的全国人民代表大会环境资源委员会已经提出了制定《土壤污染防治法》的建议。中国国务院于2005年12月明确提出要抓紧拟订有关土壤污染防治方面的法律、法规草案。中国国家环境保护总局已将制定《土壤污染防治法》列入由其主持制定的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》。这些都是中国着手进行土壤污染防治立法的良好支撑条件。

（三）关于土壤污染立法的具体建议方案

中国的土壤污染防治立法，有两种方案选择：其一，修改现行有关法律中关于土壤污染防治的规定，并适当增加一些新的内容；其二，制定一部新的专门性法律。中国学者建议采第二种方案。

不采用第一种方案的主要理由为：

1．修改中国现行相关法律、法律，以满足土壤污染防治的需要，不具有实际可行性。因为，所涉法律、法规太多，需要一个相当长的时间才能完成，“远水解不了近渴”。

2．仅以适合土壤污染防治的需要为由而提议对中国现行多部法律、法规进行修改，客观上难以得到中国立法机关的支持，不易被列入其立法规划。

3．修改中国现行相关法律、法规，不能从根本上解决土壤污染防治立法所要解决的问题。中国目前缺失的是土壤污染防治方面的基本法律制度或者主要法律制度，而这一问题是很难通过修改现行相关法律、法规来解决的。修改现行相关法律、法规，只能满足土壤污染防治某些方面的需要，不能满足其全部需要。

4．从立法成本的角度来看，亦不合算。相关的法律、法规较多，需要花费大量的人力、财力，且耗时太长。

基于上述主要理由，中国的专家、学者们力主中国制定一部新的专门性法律。具体建议为：

关于法的表现形式，建议以“法律”为其法文件形式。由中国全国人民代表大会常务委员会制定，作为中国的一部一般性法律。

关于该部法律的名称，建议定名为《中华人民共和国土壤污染防治法》。

关于该部法律的作用，建议将其定位于中国土壤污染领域里的“基本法”或者“牵头法”，意指土壤污染防治领域里最重要或最主要的法律。

六、中国学者关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的具体思路

（一）以科学发展观为指导，以防治土壤污染、保障土壤安全为直接目的，以保护人体健康、保障土壤资源的可持续利用为基本目的，以追求人与土壤的和谐为最终目标，以土壤生态综合管理为基本理念，以土壤污染的预防和整治相结合为基本出发点，以规范受污染土壤的修复或整治为侧重点，以中国国内现行土壤污染防治法律规范为基础，以国际社会、国外有关国家及中国台湾地区有关土壤污染防治立法为参考或借鉴，制定一部适合中国土壤污染防治具体需要的专门的法律。

（二）该部法律应当是对中国多年在土壤污染防治活动中所采取的政策、措施、办法和其他管理经验或教训的总结。其中，被实践证明成功的政策、措施、办法及有效的经验，将通过制定本法而上升为法律规范，成为中国土壤污染防治活动领域里的基本行为规则。

（三）该部法律的主要内容由两大部分构成：一为土壤污染的预防；二为已受污染土壤的整治或修复，且以后者为主。不过，少数学者反对这一内容设计，主张主要内容仅规定受污染土壤的整治或修复。至于土壤污染的预防，建议通过修改相关法律、法规来解决。

（四）该部法律的制定应当充分考虑中国现行法律中已有的关于土壤污染防治方面的规定，注意与其的衔接、交叉，避免与之相矛盾或冲突。同时，应当将那些行之有效的法律规范吸收到新制定的法律中来。

（五）该部法律作为中国土壤污染防治领域里的“基本法律”，它规定的应当是土壤污染防治方面最主要或最基本的问题。这些问题包括：中国土壤污染防治活动的监督管理体制；土壤污染防治活动和土壤污染防治监督管理活动中各主体的基本权利和义务；土壤污染防治的基本法律原则和法律制度；防止土壤污染和对受污染土壤进行整治或修复的原则、基本要求或基本措施；土壤污染防治活动中所产生的纠纷的处理以及违反土壤污染防治法所应当承担的不良法律后果等。

（六）该部法律在内容结构上，将按拟解决的问题或拟调整的社会关系的同类性、相关性作为设章、分节的基础或“标准”。法律责任问题，集中规定，单独设章。

（七）该部法律应当具有很强的可操作性，而不是一部“宣言式”的法律。

七、《中华人民共和国土壤污染防治法》专家建议草稿的基本框架

目前的专家建议稿由八章内容构成：

第一章，总则，主要规定立法目的、调整对象、适用范围、政策宣示、土壤污染防治的基本原则、土壤污染防治的监督管理体制、政府在土壤污染防治方面的职责、企事业单位、公民个人和其他社会组织在土壤污染防治方面的基本权利和义务等。

第二章，土壤污染防治基本管理制度，即规定土壤污染防治方面的基本法律制度。这些制度主要有：土壤污染防治规划制度、标准制度、监测制度、调查制度、信息披露制度、突发事件应急制度、土壤污染修复基金制度、土地休耕制度、土壤污染管制区和控制区制度等。

第三章，土壤污染预防，主要规定土壤污染预防的一般性要求，其中包括预防污泥污染、排污口管理、工业废渣管理、油田开采土壤污染的预防，矿产资源开采土壤污染的预防和预防畜禽、电子废物对土壤的污染等。

第四章，受污染土壤的修复（或整治），主要规定受污染土壤的认定、受污染土壤的修复原则、修复责任的承担、修复主体、修复费用、无明确责任人之污染土壤的修复、修复资质等。

第五章，重要农产品产地的土壤污染防治，主要规定重要农产品产地的特殊保护制度，其中包括重要农产品产地保护区的划定、保护区土壤污染的预防措施、保护区内禁止从事的生产经营活动等。

第六章，法律责任，主要规定违反土壤污染防治法的法律责任类型、法律责任的承担、法律责任的承担方式、法律责任的实现以及土壤污染防治纠纷的处理。

第七章，附则，主要对该法律中所使用的某些术语进行统一界定、规定该法律的生效或施行日期以及与该法律有关的其他法律规范的废止或适用说明。

第二篇：我国土壤污染防治立法初探

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我国土壤污染防治立法初探

摘要：当前我国土壤污染现状日益严峻，但是我国至今没有土壤污染防治的专门立法，相关法律的缺位已引起各界人士的高度关注。本文从分析土壤污染的特性和危害入手，继而评析我国土壤污染防治的立法现状并指明其局限性，最后在借鉴一些发达国家成功立法经验的基础上，大胆而粗浅地提出了我国《土壤污染防治法》的一些框架构想。

土壤是自然环境的重要组成部分之一，是处在岩石圈最外面一层的疏松部分，是联结大气圈、岩石圈、水圈、生物圈之间的过渡地带。“厚土载物”，作为地球上多种生命繁衍生息之能源基地的土壤，受人类不合理生产开发活动的影响，土壤退化、污染等环境问题日渐突出。2006年7月全国土壤污染状况调查工作正式启动，据国家环保总局有关负责人介绍，土壤污染的总体形势相当严峻，已对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁。据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，其中多数集中在经济较发达的地区。土壤污染直接影响土壤生态系统的结构和功能，最终威胁到我国的生态安全。面对如此严峻的土壤环境质量恶化形势，我国专门防治土壤污染的法律却处于空白。为加强土壤环境管理政策、法律体系的建设，笔者在文中拟作些许尝试性初探。

一、土壤污染的特性及其危害

土壤污染（soil pollution）是指污染物通过多种途径进入土壤，其数量和速度超过了土壤自净能力，导致土壤的物理、化学和生物学性质发生改变并危害人体健康的现象。概括而言，土壤污染物主要有以下四种类型：第一，化学污染物。包括无机污染物和有机污染物。前者如汞、镉、铅、文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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砷等重金属，过量的氮、磷植物营养元素以及氧化物和硫化物等；后者如各种化学农药、石油以及其他各类有机合成物等。第二，物理污染物。指来自工厂、矿山的尾矿、废石、粉煤灰等固体废弃物和工业垃圾。第三，生物污染物。指带有各种病菌的城市垃圾和生活污水以及畜禽粪便等。第四，放射性污染物。主要存在于核原料开采和大气层核爆炸地区，以锶和铯等在土壤中生存期长的放射性元素为主。由于土壤历来就是各种废弃物的堆放、处置和处理场所，大量污染物通过超量施用化肥农药、污水直排、固体废弃物倾倒等途径进入土壤，使土壤名副其实得成为各种污染物的最终“宿营地”。另一方面，由于土壤与其他环境要素之间在不断地进行着物质能量交换，为此因大气、水体或生物体中污染物质的迁移转化而进入土壤所造成的土壤环境二次污染，也是土壤污染的重要原因。例如，工业排放的SO2、NO等有害气体在大气中发生反应所形成酸雨，以自然降水形式进入土壤从而导致土壤酸化。

土壤污染相较之大气污染、水体污染和固体废物污染，不易被人察觉。因为土壤是由固体、液体和气体三相组成的多相体系，三者的相对含量因时因地而异。土壤的这种独特组成使得土壤具有吸附性、酸碱性、氧化还原性和生物性等性质，进而土壤污染也呈现出下列特性：第一，隐蔽性和滞后性。大气、水和固体废弃物污染等环境问题一般都较易通过感官发现。而土壤污染往往要通过对土壤样品进行分析化验和农作物的残留检测，甚至通过研究对人畜健康状况的影响才能确定。污染物或被吸收或被分解，从而改变其原来的面目被隐藏在土体中，但这并不会立即导致土壤肥力的陡然下降，被污染的土壤在一定的时间段内还可以保持一定的生产能力，故土壤从开始被污染到危害后果产生，有一个较长的逐步积累过程。第二，富集性。由于土壤对污染物有一定的吸附和固定作用，这使得污染物在土壤中并不象在大气和水体中那样容易迁移和稀释，而是在土壤中不断富集而导致污染超标。第三，不可逆转性。以重金属对土壤的污染为例，汞、镉、铅、砷等重金属大部分被固定在土壤中而难以排除，尽管一些化学反应能缓和其毒害作用，但对土壤环境的仍存潜在威 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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胁，基本上是一个不可逆转的过程。另，许多其它有机化学物质的土壤污染也需要较长的时间才能降解。第四，治理困难性。积累在污染土壤中的难降解污染物则很难靠稀释作用和自净作用来消除。土壤污染一旦发生，即使切断污染源也难立即奏效，必要时要靠换土、淋洗土壤等方法才能解决。因此，通常治理污染土壤的成本高且周期长。

土壤污染会对整个生态环境造成破坏，严重影响人类社会的可持续发展。首先，土壤污染将导致农作物污染、减产，农产品出口遭遇贸易壁垒，使国家蒙受巨大经济损失。据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。土壤污染还导致生物品质不断下降，我国大多数城市近郊土壤都受到了不同程度的污染，有许多地方粮食、蔬菜、水果等食物中镉、铬、砷、铅等重金属含量超标和接近临界值。例如，1991年沈阳张士地区的几万亩土地，因用污水灌溉农田，产出了人人谈虎色变的镉米。其次，危害人体健康。土壤污染会使污染物在植物体中积累，并通过食物链富集到人体和动物体中引发急性或慢性中毒，危害人畜健康。譬如，1931年日本境内发现的富山骨痛病其实就是河流上游的厂矿长期排放没有处理的废水，用这种含镉污水浇灌农田，生产出镉米，从而引起人体镉中毒。再次，导致其他环境问题。土壤受到污染后，含重金属浓度较高的污染表土容易在风力和水力的作用下分别进入到大气和水体中，导致大气污染、地表水污染、地下水污染和生态系统退化等其他次生环境问题。上述各种危害，有的直接、显而易见，有的则间接、较为隐蔽，但其所造成的危害后果都是极其严重的。为此，针对土壤污染的特点，采取相对独立的防治措施，并制定专门的、行之有效的法律规范，势在必行。

二、我国土壤污染防治立法现状及其评析

曾经一度土壤被认为是具有无限抵抗人类活动干扰能力的环境要素，因而在我国现行的环境保护法律体系中，虽然已经制定了防治大气污染、水污染、固体废物污染、海洋污染的法律，但是专 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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门防治土壤污染的法律却是空白，仅在部分环保法律中有一些零星规定，但都分散且不系统，缺乏具有可操作性的具体法律制度。

我国现行法中涉及土壤污染防治的法律法规大致有：

1、综合性法律法规。主要有《宪法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农业法》等。如《宪法》第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”；“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。《环境保护法》第20条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”《土地管理法》在第四章“耕地保护”之第35条规定：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良十壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地”。《土地管理法实施条例》在第三章“土地的利用和保护”之第16条对采矿、挖砂、取土后土地的复垦作了原则性规定。《农业法》则在第八章“农业资源与农业环境保护”一章对农用土地的生态保护作了较为明确而全面的规定。

2、专门性法律法规。主要有《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《基本农田保护条例》、《土壤环境质量标准》、《农药管理条例》等。《固体废物污染环境防治法》对工业固体废物、生活垃圾、危险废物污染环境的防治作了具体规定，因上述物质均为土壤污染的重要污染源，故该立法对土壤污染的防治起了一定的作用。《水污染防治法》对地表水、地下水污染防治等作了规定，防止工业废水、生活污水和被污染的天然水由灌溉进入土壤。《大气污染防治法》对燃煤产生的大气污染防治、废气、粉尘和恶臭污染防治等作了规定，防止因降尘以及酸性降水造成的土壤污染。《基本农田保护条例》在第22条对农业生产者施用有机肥料、合理施用化肥和农药，保持和培肥地力方面的义务作了规定。第25条、第26条对县级以上人民政府农业行政主管部门和同级环境保护行 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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政主管部门对监测农田地力状况变化、农田环境污染以及因事故或者其他突发性事件造成或者可能造成农田环境污染事故的处理作了具体规定，从中我们可以对农田保护的行政管理体制略见一斑。国家环保总局于1995年7月13日发布的《土壤环境质量标准》，作为土壤污染防治法律规范中不可缺少的重要组成部分，规定了土壤环境质量分类和标准分级以及土壤监测的采样方法和分析方法，是具有法律性质的技术规范。它统一了全国土壤环境质量标准，使展开土壤污染研究、土壤环境质量评价、预测有法可依。由于土壤既是农药在环境中的贮藏地又是农药在环境中的集散地，1997年5月颁布、2001年11月修订的《农药管理条例》对农药的登记、生产、经营和使用等均作了具体规定，一定程度从源头上控制了土壤的重金属污染。另，在防治土地破坏和浪费方面，《土地复垦规定》和《闲置土地处置办法》作了较为明确的规定。

在我国目前缺乏土壤污染防治专项立法的背景下，上述列举的法律规范中与土壤污染相关的规定对防治土壤污染着实起了一定作用。然，土壤污染日益严峻的发展态势表明这些零散规定不仅本身存在着一定的固有缺陷，而且不能从根本上为土壤污染防治提供切实有力的法律保障。首先，有关土壤污染防治的综合性法律法规，其规定多是原则性、概括性和宣言性的，未涉及到土壤污染防治的各项具体法律制度。这在宪法、环境保护法和土地管理法中表现得尤为深刻。甚至，作为环保基本法的《环境保护法》在第四章“防治环境污染和其他公害”中，竟未把土壤污染作为一种重要的污染形式来对待。其次，现行土壤污染防治的法律规范分散且不系统，散见于上述各项综合性、专门性法律法规中。另外，土壤污染防治行政管理体制、土壤污染防治中的政府责任、公众参与、纠纷处理机制和法律责任等各项具体制度基本还是空白，这都将大大影响上述法律法规在实践中的操作，没有形成有效的土壤污染综合防治法律体系。再次，我们不难发现涉及土壤污染防治的一些专门性法律法规，其防治的对象并非直指土壤，譬如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》。因这些法律的立法重心为土壤之外的其他环境要素，为此在防治土壤 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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污染方面其作用的发挥只能是有限的。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》大多针对土地管理和经济利用、土地规划及土地资源权属等问题，对土壤生态功能维护的法律规定寥寥。至于《基本农田保护条例》、《农业法》中有关保护农业生产环境、保护耕地、防治土壤污染和改良土壤的规定，其针对得对象仅限于农业用地，而对工业区、矿区、城市及其周边地区的土壤污染防治未作规定。最后，现行土壤污染防治的法律规范中缺乏有关土壤污染治理、修复措施的规定，未做到“防”“治”结合。有些土壤污染防治技术规范还存在重大缺陷，如《土壤环境质量标准》中其规定的有机污染物种类少，且有些标准中的临界含量定值偏高，无法满足土壤污染控制和农产品质量安全的要求。

三、我国土壤污染防治的域外借鉴和立法构想

由于土壤污染已成为我国乃至全世界土壤退化的重要因素，土壤环境质量下降是当前推进可持续发展战略面临的严峻挑战。许多发达国家在经历了治理土壤污染需花费高额代价的切肤之痛后，纷纷制定了相应的法律法规来保护土壤环境。其中，美国、德国和日本的土壤保护实践颇具代表意义。

美国1934年震惊世界的“黑风暴”事件引发了有关土壤污染、流失侵害农业生产的担忧。1935年4月，国会参众两院在无一人投反对票的情况下通过了《土壤保护法》，确立土壤保护是一项国家政策，并建立了土壤保护署。1936年2月，颁布《土壤保持和国内分配法》，提倡土壤保护和科学耕作制度。1980年，美国国会制定了对由于有害废物和有害物质引起的损害向公众赔偿的法规《综合环境应对赔偿责任法》，也称作《超级基金法》。其主要意图在于修复全国范围内的污染地块，并明确清洁费用的承担者，对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则。1986年，美国国会还通过了《超级基金增补和再授权法案》，对《超级基金法》进一步补充和完善。1997年5月，文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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美国政府发起推动了“棕色地块全国合作行动议程”，并对其投入大量治理资金。[6]德国1974年—1980年之间，土壤保护还融合在其他法律之中，1998年2月联邦议会通过了《联邦土壤保护法》，1999年6月颁布施行《联邦土壤保护条例》，通过这两部法律法规第一次从法律上对土壤保护进行了规范。《联邦土壤保护法》定义了本法的目的、适用范围及概念，在第二部分“原则和义务”中确定了土地使用者和所有者规避危险的原则和清除土壤污染的义务，并明确了谁应对污染土地的调查统计和采取清除措施负责。该法的最后还列出了专家和调查单位，规定了数据传送事宜，并确定了国家法律规定或欧盟的决定应在多大程度上扮演补充性的角色。另外还对费用的承担和分配以及罚金做出了规定。由于《联邦土壤保护法》首先是一部规范残留污染治理或受污染土壤的法律，所以关于预防性的考虑在土壤保护中显得较为薄弱。日本是对土壤保护立法较完善的国家，其土壤环境保护遵循这样一个模式：出现污染事例→立法（或制定标准、对策)→依法监测→公布监测及治理结果→跟踪监测、趋势分析→制定防治对策。1970年至今日本颁布的防治土壤环境污染的法律法规及环境标准主要有：《农业用地土壤污染防治法》（1970年制定，1993年修订）、《市街地土壤污染暂定对策方针》、《土壤污染环境标准》（1991年制定，1994年和2001年两次修订）、《土壤污染对策法》等。2004年2月在日本全国实施的《土壤污染对策法》对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及检查制度(杂则)、惩罚条款进行了规定，并规定了成为土壤污染调查对象的土地条件及消除污染的土地基准等。该法案运用环境风险应对的观点，对土厂、企业废止和转产及进行城市再开发等事业时产生的土壤污染进行了约束。[8]

通过对上述国家土壤污染防治法律体系概貌的介绍，我们发现美国、德国和日本都己根据自身国情建立了有效的土壤保护法律制度，有的注重污染预防，有的重视污染地块的修复改良和再利用，但均强调在土壤污染防治过程中政府的责任、公众的参与以及注重各种资金、力量的充分利用。

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防治土壤污染，首先应通过国家立法健全有关环境保护的法律、标准和制度，同时形成有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规体系、环境标准体系、监测监控体系、土壤修复的技术体系等。在《“十一五”全国环境保护法规建设规划》中，《土壤污染防治法》已被列为填补环保法规空白的主要任务之一。为此，我国应在借鉴一些发达国家防治土壤污染先进经验的基础上，制定符合我国国情的土壤污染防治专项立法。笔者认为，该法的框架应包含以下基本内容：

（一）总则

该部分涉及立法目的、适用范围、土壤污染防治的行政管理体制和公众参与等。首先，立法目的除了为保障人体健康、有利于土地资源的有效利用外，更应将防治土壤污染上升到维护生态安全的高度，注重对土壤生态功能的维护和修复。其次，由于农用化学物质高强度投入以及工业化、城市化、农业集约化过程中不合理的土地利用方式，土壤污染面临进一步扩大的趋势，所以该法的适用范围不能仅限于农业用地，还应包括建设用地和城市居民生活用地。第三，出于对部门利益的考虑，关于土壤环境问题，农业部门、环保部门、国土资源部门、地质矿产部门都能管一些，又可能都不管，出现多个管理主体相互推诿或者争相管理的情形，不仅增加了土壤管理的成本，而且对土壤污染防治起不到积极作用。为此，在土壤污染防治立法中应规定相对完善的土壤污染防治行政管理体制，以法律的形式明确各主管部门的职权范围。其中由县级以上人民政府对土壤污染防治实行统一领导，环保部门主要负责土壤污染防治的监督管理；各主管部门则根据其职责范围对土壤环境进行调查、监测，防治土壤污染，同时协同环保部门实施监督管理。第四，土壤污染防治不仅仅是政府的事，更是一项全民工程，需要借助公众参与的力量，为此须建立和完善公众参与制度和机制，鼓励公众参与土壤污染防治活动。

（二）根据土壤的保护目标和应用功能，划定不同的土壤污染防治地区，并分专章规定

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我国《土地管理法》确立了以土地分类为基础的土地用途管制制度，根据该法第4条的规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。其中，农业用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水域等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。值得注意的是，这种土地用途分类只强调了土地的应用, 忽略了对土地生态属性的保护。

为此，我们在划定不同的土壤污染防治地区时，除沿袭该规定外，还应增设一种特殊保护地域用地。例如，自然保护区、风景名胜区、生活饮用水源地等。

综上，笔者认为《土壤污染防治法》可初步分“农业用地土壤污染防治”、“建设用地土壤污染防治”和“特殊保护地域用地土壤污染防治”三章作具体规定。这样就可以根据农业用地和建设用地土壤污染的不同特点和程度，以及特殊保护地域用地的特殊预防和治理要求实施不同的防治对策。对于农业用地土壤污染防治地域的划定，可以适当借鉴日本《农业用地土壤污染防治法》第3条第1款的规定，即根据一定地区的某些农业用地土壤和在该农业用地生长的农作物等所含有的特定有害物质的种类和数量，把被认为生产的农畜产品可能危害人体健康，或影响了该农田里农作物等的生长，或被认为这些危害是明显的，作为农业用地土壤污染防治地区。尤其是严格控制在主要粮食产地、蔬菜生产基地进行污灌，加强对主要农产品产地土壤环境的常规监测，在重点地区建立土壤环境质量定期评价制度，至于污染严重且难以修复治理的耕地则应在土地利用总体规划中做出调整。建设用地土壤污染防治地域的划定，可以通过对所用地的各项土壤指标进行监测、评估，并根据土壤中重金属等污染物质含量是否超标，是否符合生态安全标准来划定。还可以借鉴美国“棕色地块”的做法，对因现实或潜在的有害和危险物的污染而影响到扩展、振兴和重新利用的土地，文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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重点倾斜投入防治资金。并针对不同土壤污染类型（重金属还是有机污染等），选取有代表性的典型区（固体废物堆放区、矿山区、油田区、工业废弃地等）开展土壤污染综合治理研究与技术评估，选择若干重点区域，建设土壤污染治理示范工程。特殊保护地域用地的划定须由国家或地方人民政府依法令具体规定，并在该地区建立起完善的污染土壤风险评价和风险管理体系。

（三）法律责任

法律责任是实现土壤污染防治目标的重要利器，也是土壤污染防治立法摆脱“软法”阴影的重要保障。由于现行土壤污染防治的法律规范中缺乏法律责任的规定，既没有规定法律责任主体，也没有设定相应的具体法律责任，致使一些严重污染土壤的行为得不到法律追究，“公地悲剧”现象愈演愈烈。笔者认为，我国应借鉴美国《综合环境应对赔偿责任法》的立法精神确立“污染者负担”原则。该法为修复全国范围内的污染地块，并明确清洁费用的承担者，对土壤污染采取“谁污染谁治理”原则，也就是对土壤造成污染的企事业单位、组织或个人，有责任对其污染源和被污染的土壤进行治理。我国也应采取上述做法，明文规定工矿企业和农业生产者在其生产活动中有义务防止对土壤造成污染，违背该项义务的农业生产者工矿企业及其责任人员应当承担土壤污染治理和赔偿责任，至于严重污染行为还要追究相关当事人的刑事责任。对疏于履行职责且应承担相应法律责任的行政主管部门及其相关责任人员也要有一定的担责形式。

第三篇：国外土壤污染防治立法及对我国的启示

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国外土壤污染防治立法及对我国的启示

摘要：本文通过对国内外土壤污染防治立法的介绍，指出我国应该借鉴日本、美国及澳大利亚的经验，建立一部土壤污染防治法，并突出强调我了国土壤污染防治立法中所必须具有的原则及制度，预防原则、污染者付费原则、可持续发展原则与公众参与原则是防治土壤污染所必须具备的原则，同时政府责任制度、经济刺激制度和土地恢复制度是保障土壤所不可或缺的制度，是保障土壤污染防治法建立后能够有效实施的根本保障。

引言

美国在上个世纪曾经启动了一项超级基金计划。为了解决地下水污染问题，投入２００多亿美元净化地下水。主要方法是把地下水抽出进行净化处理后再注回地下。计划执行一段时间后，科学家发现经过净化处理后的地下水，回到地下后水质并没有达到预期的效果。最后发现，原因来自土壤。土壤中的污染物使净化后的地下水再次被污染。科学研究发现，其实土壤污染与大气污染、水体污染息息相关，仅仅治理大气污染和水体污染，这种“头痛医头，脚痛医脚”的做法，并不能够使整个环境质量和农产品质量得到根本的改善。由此，土壤重污染被当作一个重要的环保课题提了出来。当前，国外土壤污染防治立法开展的如火如荼，而我国尚处于初期阶段，因而有必要借鉴国外先进经验以弥补国内立法的不足。

一、国外土壤污染防治立法概况

（一）日本土壤污染防治立法

日本是最早在土壤保护方面立法的国家，为了解决日本日趋严重的市街地(市区)土壤环境污染问题，日本环境省于2002年制定了《土壤污染对策法》，在土壤污染防治法出台之前，日本先后 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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制定了基于农用地、有毒有害化学物质、水质污染(与地下水相关的部分)防治法而建立的土壤污染对策体系，颁布了《农用地土壤污染防止法律》《土壤污染环境标准》《关于土壤·地下水污染调查·对策方针》《Dioxine 类物质对策特别措施法》等一系列法律，确立了预防对策和恢复对策的一系列措施。

2002年日本制定了《土壤污染对策法》，对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及检查制度(杂则)、惩罚条款进行了规定，并规定了成为土壤污染调查对象的土地条件及消除污染的土地基准等。该法案运用环境风险应对的观点，对工厂、企业废止和转产及进行城市再开发等事业时产生的土壤污染进行了约束。进一步加强了对预防原则、政府职责、土地标准的划分、激励机制等的规定。

（二）美国土壤污染防治立法

美国的土壤污染防治法律主要是《超级基金法》，1977年的“腊夫运河污染事故”使得 美国颁布了超级基金法(Superfund Act)，建立了一套在法律、管理制度以及技术规范方面比较完善的土壤污染防治体系。《超级基金法》主要意图在于修复全国范围内的污染地块，明确清洁费用的承担者；规定包括土地厂房、设施等不动产的污染者、所有者和使用者应以追溯既往的方式承担法律上连带、严格、无限责任；制定了“危险登记评估体系”和“国家优先名单”的运作方式，并建立了超级基金以资助“棕色地块”的管理和修复；对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则，同时明确了政府的责任，规定了美国环保局(EPA)根据《超级基金法》实施整治行动时具体程序。

在“超级基金法”颁布后，针对环境问题发展过程中出现的新问题，美国也陆续颁布了一些修订版和补充法案，如《超级基金增补和再授权法案》(Superfund Amendments and Reauthorization 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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Act以下简称SARA)以及《棕色地块法》(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act)，《棕色地块法》阐明了污染的责任人和非责任人的界限，并制定了适用于该法的区域的评估标准，保护了无辜的土地所有者或使用者的权利，为促进棕色地块开发提供了法律保障。

（三）澳大利亚土壤污染防治立法

澳大利亚环境成文法很多，主要是一些单项立法，综合性环境立法较少，属于“大环境法”的模式。澳大利亚环境成文法按其内容可以分为四大类：一是有关环境规划和污染防治的法规，包括土地利用规划、环境影响评价、危险物品控制和污染防治等法规；二是保护自然遗迹和人文遗迹的法规；三是开发、利用和管理自然资源的法规；四是在相关法规，包括职业安全、劳动保护、消费者权益保护和刑事法律中有关环境保护的规定。

澳大利亚联邦有关土地的环境保护法律主要有：《海洋和淹没土地法》(1973年)； 《国家拨款(自然保育、土壤保育)法》(1974年)；《矿物(淹没土地)法》(1981年)。地方有关土地的环境保护法(包括6个州、2个区和首都的环境立法)主要有：(以新南威尔士州为例)《土壤保育法》；《土地委员会法》(1976年)； 《土地与环境法院法》(1979年，1983年修订)等。澳大利亚非常重视公众参与制度，并且在技术层面上给予了大力支持，如微灌技术、卫星技术等，另外，澳大利亚很重视从整个生态维护的层面进行土壤污染防治，如对国内某些区域土壤通过设立保护区的办法进行重点保护。

二、我国土壤污染防治立法现状

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目前，我国涉及土壤保护的法律法规主要有《宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《基本农田保护法》、《农药安全使用标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农田灌溉水质标准》及《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等。另外，为了贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，我国于1995年制定了《土壤环境质量标准》。

尽管相关的法律法规不少,但大多针对经济利用、土地管理和利用、土地规划及土地权属问题等方面，对土壤污染防治的规定分散而不系统，缺乏具可操作性的细则和有威慑力的责任追究条款。现有土壤保护标准体系存在的问题主要有：可行性低，如《土壤环境质量标准》中污染物指标偏少，缺少有机物指标，无法满足土壤污染控制和农产品质量安全的要求，且未考虑土壤种类和母质复杂性，就在全国范围内统一以总量为基础；缺乏居住、工业建设项目中相关的土壤环境质量现状评价依据标准，缺乏居住、农田、采矿用地环境质量风险评价基准。

与现行环境法律中体系性较好的大气、水、海洋污染防治法律相比，我国还没有形成有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规与管理体系、标准体系、监测监控体系、土壤修复技术体系等。制定专门的《土壤污染防治法》，规定专门、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白已成为当务之急。随着我国经济的高速发展，相关法律的缺位已经逐渐在业内引起重视，在某些发展较快、经济实力较强的城市，已针对某些具体场地土壤制定了相关标准，如2002年，上海市政府为配合黄浦江两岸综合开发,制定了《黄浦江两岸滨江公共环境建设标准》。这也说明土壤污染问题受重视程度日益提高，建立相应的法律法规体系是规范土壤保护工作的迫切要求。

三、国外土壤污染防治立法对我国的启示

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(一)确立我国土壤污染防治立法模式

与现行环境法律中体系性较好的大气、水、海洋污染防治法律相比，我国还没有形成有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规与管理体系、标准体系、监测监控体系、土壤修复技术体系等。回顾日本及澳大利亚，其土壤污染防治之所以运行的较为成功，与其完善的土壤污染防治体系是密不可分的，尤其是日本，早在1970年就颁布了《农用地土壤污染防止法律》，之后又制定了《市街地土壤污染暂定对策方针》等一系列与土壤污染防治有关的法律，直到2002年才颁布《土壤污染对策法》。当前，我国有关土壤保护的法律主要分散在各部门法中，主要有《中华人民共和国环境保护法》《刑法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《水土保持法》《土地复垦条例》《基本农田保护法》《农药安全使用标准》《农用污泥中污染物控制标准》《农田灌溉水质标准》《及大气、水、固体废弃物污染防治法》等。另外，为了贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，我国于1995年制定了《土壤环境质量标准》，但《土壤环境质量标准》仍然存在很多缺陷，如可行性低等。为了更加有效的保护土壤，在原有基础上对各法进行修修补补显然已不足以适应时代的步伐，因此，制定专门的《土壤污染防治法》，规定专门、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白已成为当务之急。

(二)确立我国土壤污染防治的立法原则

1、预防原则

土壤是一个半稳定状态的复杂物质体系，对外界环境条件的变化和外来的物质有很大的 缓冲能力。从广义上说，土壤具有自净作用，但是当污染物的数量和污染速度超过了土壤的净化能力时，文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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破坏了土壤本身的自然动态平衡，使污染物的积累过程逐渐占优势，从而导致土壤正常功能失调，土壤质量下降。预防原则从源头出了，控制污染物的产生是最有效、成本最低的方法。

预防原则实施最成功的国家是日本。日本的土壤污染防治法律体系中规定了一系列的预防原则条款，在大气方面，日本制定了《大气污染防止法》以限制烟尘排放，同时规定了《Dioxine法》，详细规定了Dioxine 类物质的排放标准；在水质方面，制定了《水质污浊防止法》，详细规定了排放标准、禁止将有害物向地下渗透等；在废弃物处理方面，制定了《废弃物处理法》，规定了填埋标准、最终处理场的建设标准等；在化学物质及农药方面，制定了《化审法》以处理特定化学物质的技术标准，《肥料取缔法》规定了防止土壤污染的标准，《农药取缔法》规定了有关土壤残留的登录保留标准等。

如上所述，我国还没有建立土壤污染防治体系，土壤污染的预防规定只是零星的规定在其他部门法中，因而，我国在建立土壤污染防治法律时，有必要在总则中明确规定预防原则，并将预防原则贯穿整个土壤污染防治法律体系中去，同时在分则条款中制定若干具体措施，如建立土壤污染监测、预报与评价系统，仿效美国制定“危险登记评估体系”，同时根据土壤环境容量确定具体的土壤环境标准；发展清洁生产，彻底消除污染源，包括控制“三废”的排放，加强污灌管理，控制化肥农药的使用，植树造林，保护生态环境等等；另根据欧盟的经验，废物管理是预防土壤污染的关键因素之一，其制定的《关于环境保护、尤其是污泥农用时保护土壤的86/278/EEC指令》，对农用污泥作出了规定，《关于废物的75/442/EEC指令》要求废物在处置时不能污染土壤[16]等都起到了很好的预防作用。

2、污染者付费原则

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该原则实施最成功的要属美国。美国政府根据超级基金法有权要求造成污染事故的责任方治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的费用。拒绝支付费用者，政府可以要求其支付应付费用３倍以内的罚款。如“腊夫运河污染事故”中，污染者共赔偿受害居民经济损失和健康损失费３０亿美元，同时，美国在超级基金法中采取污染者即为“潜在责任人”的做法，建立了严格、连带和溯及既往的法律责任制度。土地污染者对其污染行为具有不可推卸的责任，且这种责任的追溯期永久。通过土壤污染防治立法，可避免土壤环境污染纠纷无章可循、污染责任无法鉴定及土地修复责任无人承担的局面，改变我国在土壤污染方面对企业几乎无任何约束的现状，并制约因土壤污染修复或赔偿条例缺失造成的国外重污染工业纷纷迁移到我国的趋势。而且我国的土地属于国家所有，许多造成土壤严重污染的老工业企业多为国有企业，加之历史上对污染土地不予重视等原因，在操作层面上实行“污染者付费”原则存在较大难度，因而，有必要在土壤污染防治立法中明确污染者付费原则，在污染土地治理与开发过程中，在“污染者付费”原则的基础上,体现“受益者负担”原理，建立严格、连带和溯及既往的法律责任制度，设立尽可能公平合理的责任机制并使之有效实施，在很大程度上可以推动与促进污染土地的治理和开发。

3、可持续发展原则

美国在棕色地块再开发中非常重视可持续发展原则，规定可持续发展有两个原则：其一，经济发展建基于生态平衡前提上，其二，公平地分摊发展的效益和不利的影响。同时假设了新发展模式：发展是一个长期的转变；增长的效益要求理性的政策努力以保证公平；技术变革只是诸多可能解决问题的途径之一，并且未必是最好的解决途径；空间、时间、阶层的外在形式必须给以明确的考虑；社会经济--生物因素是互为关联的，忽视这种关联就会产生问题。美国棕色地带的再开发，除了把 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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原有的受污染地产修复为有生产能力的地区、有利于人类健康的环境外，同时强化了社区自身进一步发展的基础，因此，在土壤污染防治体系中确立可持续发展原则意义重大。

可持续发展原则的真正落实，需要对可持续开发加以规划，单纯依靠市场力量不足以取得环境、社会、经济的协调和统一发展，不能完全依赖市场进程来处理被废弃或未得到充分利用的地产，市场并不能保证理性的发展，对开发者有吸引力的往往不一定对整个社区有利。在一些差异大的因素诸如自然资源管理、城市经济进程、社会问题、经济流动性和市场准入问题、土地使用规划、城市开发和文化遗产的保护等方面，这一点就体现得更为鲜明。当然，土壤污染防治法律体系所关注的不仅仅是城市土地开发问题，但可持续发展原则的基本理念是相同的。

4、公众参与原则

公共参与原则是土壤污染防治法律体系形成之后能否具体落实重要体现，实施最为成功的是澳大利亚。从50年代澳大利亚农民开始普遍接受了保护环境的基本原则，通过改进耕作方式促进水土保持；80年代末，一个爱护土地(Land-care)运动在澳兴起，大批农民加入了各地的“爱护土地小组”这些农民在一起交流如何防治土地退化，政府给予支持，投入资金治理水土流失，还设置官员协调农民的活动。澳大利亚对改良天然草原，种植人工草地，合理利用草场非常重视，围栏面积4亿公顷，占草场总面积的90%，人工补播及改良草场面积已由50年代的6003公顷增加到现在的2700万公顷。

我国的土壤污染防治立法必须确立公众参与原则，使农民逐渐树立保护土壤的理念。当然，理念的形成与落实可能并不能很快得以落实，需要一个过程，但澳大利亚的经验告诉我们，一旦农民接受了保护土壤的理念，土壤污染防治将起到明显的效果。

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(三)确立我国土壤污染防治的立法制度

1、政府责任制度

预防原则、污染者付费原则、可持续发展原则及公众参与原则是土壤污染防治法律体系乃至整个环境法的重要原则，而政府责任是落实这几个原则的重要保障。美日澳都很注重政府职责，以澳大利亚为例，澳大利亚在联邦政府、州政府、地方政府三个层次都设有专门的环保机构，联邦政府设有环境与遗产部，州一级的环保机构较为复杂，以维多利亚州为例，政府设立了自然资源与环境厅，下设环境保护局、自然资源局和生态再循环局，联邦政府与州政府之间主要通过协商和合作方式来实现国家环境发展规划，州政府和地方政府之间则主要采取直接干预方式使州环境规划得以实施，各级政府都直接主导相应层次生态环境保护和建设工作，绝大部分环保工作由政府直接参与完成[22]。再看日本，在土壤污染状况超过环境省所定的标准时，则将此地域设立为指定区域，由地方长官（都道府县）设立指定区域、进行公示并记录于台帐（称之为“指定区域台帐”），台帐的记载事项和保管要求由环境省令决定。都道府县的地方长官在没有正当理由时，不得拒绝阅览台帐的要求。美国也相继规定了联邦政府、州政府、地方政府和社区的责任，如EPA于2000年10月出台了正式的棕色地块经济振兴计划(Brownfields Economic Redevelopment Intiative)该项计划授权各州、社区和各类买下棕色地块的产权所有者(stakeholder)协同工作，对棕色地块进行合理的评估、清洁和可持续的再开发利用。

中国之所以在责任问题上落实不好，就是因为政府责任不够明确，政府责任不但要规定，而且要落实到实处，只有这样，中国才能步发达国家后尘，2、经济刺激制度

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经济刺激制度是指利用经济杠杆对人们的环境行为进行调控的一系列规定的总称[25]。这种制度是经济学中费用—效益原理在环境管理中的一种应用，行为人所投入的进行环境治理和保护的费用是与其本身的经济利益、社会效益密切相关的。经济刺激制度实施较为成功的是美国和日本。美国以税收方面的优惠措施，刺激私人资本对棕色地块治理和再开发的投资，据规定，用于棕色地块污染治理方面的开支，在治理期间，免征所得税。在日本，《土壤污染对策法》的实施使得原本作为其营销手段的调查和治理的措施，转变为一种主动的新型的土壤环境污染风险管理和降低环境风险的相关服务产业，即土壤污染评价、土壤调查对策工程中介、有关土壤污染的保险业务的开发等一系列的相关产业，在此背景下，日本的金融业也开始探讨在进行土地担保和贷款业务中应该增加因土壤污染而带来的风险等融资审查内容。

经济刺激制度是鼓励公众由消极到积极保护土壤的最有效方式，因而一部行之有效的土壤污染防治法律的制定便成为关键所在。我国可以在税收方面给予企业以优惠，规定用于治理土壤污染方面的开支呆以免征或少征所得税，同时在制定土壤污染防治法时兼顾今后的土壤污染治理产业，考虑到土壤污染状况调查、净化和跟踪监测有机结合为一体的复合型环保业务和市场的发展前景以此形成专门的产业领域、将会改变产业结构，使环境保护产业成为国民经济的组成部分，从而降低人类的产业活动对环境产生的负向负荷，实现经济的可持续发展。

3、土地恢复制度

日本在制定土壤污染对策法之前，相关法律已经建立起不同的土壤污染对策体系，如基于农用地土壤污染防治法律而建立的土壤污染对策体系，基于有毒有害化学物质特别措施法律而建立的土壤污染对策体系，基于水质污染防治法而建立的土壤污染对策体系（与地下水相关的部分），目前我国的土壤污染防治法律体系还很不完整，因而有必要在接下来的土壤污染防治法中建立一系列的 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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土壤污染恢复对策，如利用已有的生物技术---蘑菇群落、蚯蚓等；污染治理费用专款专用，即对于污染者所付费用及政府为治理土壤所拨款项必须用于土壤治理，不得挪作他用；采用补助金和基金手段来推动社会团体参与到土壤修复；加强对污染物的处理，如对农药及废弃物加强控制。

目前来说，任一原则的单独运用都不足以遏制土壤污染，因此，在大力推行预防原则的同时，必须加强对土壤污染修复，形成一套土壤污染防治的预防性、综合性、整体性、全过程的制度，争取从各个环节上防治土壤污染。

第四篇：土壤污染及防治论文

土壤污染及防治

摘要：土壤污染对我国社会经济发展、生态环境、食品安全和农业可持续发展构成严重威胁，并危害人体健康。近年来土壤污染现象愈演愈烈，土壤安全问题引起人们的日益关注，如何防止土壤污染成为了迫切需要解决的难题。本文阐述了我国土壤污染现状、土壤污染来源、土壤污染特点、土壤污染危害等，提出了土壤污染的防治措施。

关键词：土壤污染、现状、来源、特点、危害、防治

Soil pollution and its prevention and control Abstract:Soil pollution on China's social and economic development, ecological environment, food security and agricultural sustainable development pose a serious threat, and endanger human health.In recent years the growing phenomenon of soil pollution, soil safety problems caused by more and more people's attention, how to prevent soil pollution has become an urgent need to address the problem.The article elaborated our country soil pollution, soil pollution, soil pollution source characteristics, soil pollution, soil pollution, put forward prevention measures.Key words:Soil pollution, current situation, characteristics, hazards, sources, prevention

土壤污染是人类活动所产生的废弃物和污染物进入到土壤之中并积累到一定程度，从而引起土壤环境质量恶化，影响土壤功能的现象。土壤污染不仅对农作物的产量和质量造成严重的影响，还通过种种直接或间接的途径，危害动物和人类的健康，所以我们应该积极采取措施来防治土壤污染。1土壤污染现状

1.1随着科技的发展，有机污染物增多

土壤是一个复杂的系统，本身具有一定程度的净化能力，但是随着近年来人口的增多和经济的发展，当污染物的数量、种类和污染速度都远远超过了土壤自身净化能力的时候，就会破坏土壤内部的平衡，使污染物的积累占据优势，从而导致土壤丧失正常功能［1］。土壤一旦遭到污染，就极难恢复，即使有可能被降解的有机污染物，也需要比较长的时间才能在土壤中完全消失。随着科技的发展，有机物使用的增多，加剧了土壤的污染速度和程度。1.2 区域土壤环境质量恶化

伴随着环境污染增加，土壤的环境压力也在加剧，出现了大面积区域性的土壤污染。区域土壤环境质量出现恶化，严重影响了农产品质量安全和水环境安全，威胁着人民群众的身体健康，成为制约区域社会经济持续发展的重大环境问题［2］。

1.3 土壤污染威胁农副产品安全

目前，我国农药使用量已达130万吨，是世界平均水平的2.5倍，受农药污染的耕地土壤面积达1.36亿亩。近年来沿海大部分地区的大田耕地土壤中持久性毒害物质大量积累，最值得注意的是，许多低浓度有毒污染物的影响是慢性的和长期的，危害可能波及长达数十年乃至数代人［3］。2 土壤污染的来源 2.1 污水灌溉

生活污水和工业废水中含有氮、磷、钾等许多植物所需要的养分，合理使用污水灌溉农田有一定的增产效果。但由于我国污水处理、排放达标率较低，污水中含有许多有毒重金属污染成分。另外，石油化工、肥料、农药等工业废水亦会引起酚、三氯乙醛等有机物的污染。2.2 固体废弃物污染

工业废弃物和城市垃圾是土壤固体污染的主要来源。大量未经处理工业废弃物随意堆积，重金属元素会在雨水的淋洗下向土壤中释放其有效态成分，增加了对地下水的危害。我国工业固体废弃物主要来自采掘业、有色金属冶炼、化学原料及化学制品等。此外，随着大棚栽培和地膜的大面积推广使用，造成严重的农田“白色污染”，这是一种长期滞留土壤的污染之源。2.3大气沉降污染

工业生产排放的二氧化硫、氟化物、氮氧化物、碳氢化合物等有害气体是大气酸沉降的主要来源。冶金工业排放的金属氧化物粉尘、烟尘中含有铬、铅、铜、镉等重金属，它们在重力作用下以降尘形式进入土壤。土壤一旦被放射性物质污染就难以自行消除，其放射性元素还可通过食物链进入人体。2.4 农药化肥污染

长期不科学的使用化学农药，不仅污染了农产品而且还会残留在土壤中。仅以1985年我国全面禁止六六六和DDT等有机氯农药的生产和使用为例，在禁用了20多年后，各地的检出率仍很高。这些有机污染物的自然降解十分缓慢，具有很大的潜在危害性。长期大量使用氮肥，会使土壤板结，生物学性质恶化，影响农作物的产量和质量［4］。过量使用硝态氮肥，会使饲料作物含有过多的硝酸盐，妨碍牲畜体内氧的输送，轻者患病，重者死亡。残留土壤中化肥被暴雨冲刷汇入水体，加剧了水体的恶化。2.5交通污染

交通污染源于汽车尾气排放的铅和未燃尽的四乙基铅残渣，及轮胎磨损产生的粉尘，从而造成土壤严重破坏。汽车尾气中含Pb量多达20～50μg/L，呈条带状分布，因距公路、铁路、城市远近及交通量大小有明显的差异。3土壤污染的特点

3.1土壤污染具有隐蔽性和滞后性

往往要通过对土壤样品进行分析化验和农作物的残留检测，甚至通过研究对

［5］人畜健康状况的影响才能确定。因此，土壤污染从产生污染到出现问题通常会滞后较长的时间。

3.2土壤污染具有累积性

污染物质在土壤中不容易迁移、扩散和稀释，因此容易在土壤中不断积累而超标，同时也使土壤污染具有很强的地域性。3.3土壤污染具有不可逆转性

重金属对土壤的污染基本上是一个不可逆转的过程,许多有机化学物质的污染也需要较长的时间才能降解［6］。对重金属污染，通常的方法有：利用植物吸收去除重金属、施加抑制剂、控制氧化还原条件、改变耕作制和换土、深翻等。3.4土壤污染很难治理

水体或者大气若受到污染可以切断污染源然后通过稀释和自净化作用使得污染逐步减轻、消除，但若土壤受到污染后即使切断污染源后也很难靠稀释和自净化作用恢复，有时需要通过淋洗土壤和换土等方法才能解决，而其它方法效果不太明显［7］。由此可见土壤污染的治理花费的时间长、代价高。4土壤污染的危害

4.1 导致严重的经济损失

对于各种土壤环境污染造成的直接或间接经济损失，目前尚缺乏系统的调查资料。据有关资料表明，由农产品重金属污染导致的经济损失，2000 年已达到 320 亿元人民币。据估计，全国近年受乡镇工业污染造成的农业经济损失在 100 亿以上。全国每年发生污染渔业事故造成经济损失为3亿美元，并呈明显上升趋势。其中影响农作物安全及农业生产，最终导致其经济损失占GDP的0.5%-1.3%。对于农药品和有机物污染、放射性污染、病原菌污染等其他类型的土壤污染所导致的经济损失，目前尚难以估计［8］。

4.2 导致农产品污染超标、品质不断下降

中国大多数城市近郊生产的粮食、蔬菜和水果等食物中镉、铬、砷、铅等重金属含量超标或接近临界值。土壤环境污染除影响农产品的卫生品质外，也明显地影响农作物的其他品质。有些地区已使得蔬菜的味道变差，不容易储藏，易腐烂，甚至出现难闻的异味，农产品的储藏品质和加工品质也不能满足深加工的要求。

4.3 导致大气环境的次生污染

土壤环境受到污染后，含重金属浓度较高的污染表土容易在风力的作用下进入到大气环境中，导致大气污染及生态系统退化等其他次生生态环境问题。4.4 导致水体富营养化并成为水体污染的祸患

农田生态系统中仅化肥氮的淋洗和径流损失量每年就约174万吨，长江、黄河和珠河每年输出的溶解态无机氮达97.5万吨，是造成近海赤潮的主要污染源［9］。土壤环境受到污染后，导致地表水和地下水的重金属污染。人、畜通过饮水和食物可引起中毒。

4.5 成为农业生态安全的克星

目前，中国农药产量居世界前列，农药长期大量使用，造成农药对土壤环境的大面积污染，土壤害虫抗药性不断增加，同时也杀死了大量害虫天敌和土壤有益动物，进而使农业生态安全失去基础保障。5土壤污染的防治

针对我国土壤污染以及土壤质量不断恶化的的现状，有关部门以至于全社会都有必要采取各种措施加强对土壤污染的防治。5.1土壤污染防治的具体原则 5.1.1切断污染源

发展清洁工艺，加强“三废”治理是削减、控制和消除污染源的最有效措施。1984年在巴黎召开的世界工业管理大会上，国际环保组织首先提倡在工业上采用少废、无废的清洁技术［10］。清洁工艺的战略主要是从原料到产品、最终处置的全过程中减少“三废”排放量，对所排放的“三废”要进行净化处理，并严格控制污染物排放量和浓度，使之符合排放标准以减轻对环境的影响。5.1.2提高土壤环境容量

采取增施绿肥、厩肥、堆肥、腐殖酸类物质等有机肥，以增加土壤有机胶体的含量或砂掺粘、改良砂质土壤等，增加土壤对有害物质的吸附能力和吸附量，都可提高土壤的缓冲能力和自净能力，增加土壤环境的容量。5.1.3控制和切断污染进入食物链(可食部分的累积)5.1.4避免二次污染 5.2土壤污染防治的主要措施 5.2.1采用农业生态工程措施

增施有机肥提高土壤的环境容量是通过调节诸如土壤水分、土壤养分、土壤pH值和土壤氧化还原状况及气温、湿度等生态因子，实现对污染物所处环境介质的调控；选择抗(耐)污染作物品种和改变种植方式。合理使用农药和化肥，积极发展高效、低毒、低残留的农药。利用某些特定的动植物和微生物较快地吸走或降解土壤中的污染物质，而达到净化土壤的目的。5.2.2改变耕作制度

通过土壤耕作改变土壤环境条件可消除某些污染物的危害。旱田改水田，DDT和六六六在旱田中的降解速度慢、积累明显；在水田中DDT的降解速度加快，利用这一性质实行水旱轮作是减轻或消除农业污染的有效措施。5.2.3客土深翻

污染土壤的排除特别是重金属的土壤污染，在土壤中产生积累，阻碍作物的生长发育。防治的根本办法是彻底挖去污染土层，换上新土的排土和客土法以根除污染物。但如果是地区性的污染，实际采用客土法是不现实的。耕翻土层即采用深耕，将上下土层翻动混合，使表层土壤污染物含量减低。这种方法动土量较少，但在严重污染的地区不宜采用。5.2.4施加改良剂

施加改良剂的主要目的是加速有机物的分解和使重金属固定在土壤中，如添加有机质可加速土壤中农药的降解，减少农药的残留量［11］。施用重金属吸收抑制剂(改良剂)即向土壤施加改良抑制物(如石灰、磷酸盐、硅酸钙等)，使它与重金属污染物作用生成难溶化合物，降低重金属在土壤及土壤植物体内的迁移能力。这种方法起到临时性的抑制作用，时间过长会引起污染物的积累，并在条件变化时重金属又转成可溶性，因而只在污染较轻地区尚能使用。5.2.5工程治理

利用物理(机械)、物理化学原理治理污染土壤，主要有隔离法、清洗法、热处理、电化法等是一种最为彻底、稳定、治本的措施。但投资大，适于小面积的重度污染区。

5.2.6加强土壤污染的调查和监测工作

在通过调查摸清我国土壤污染总体状况的基础上，研究和建立适合我国国情的土壤环境质量评价和监测标准，制定我国土壤污染防止和治理的战略、对策。对污水进行灌溉的污灌区，要加强对灌溉污水的水质监测，了解水中污染物质的成分、含量及其动态，避免带有不易降解的高残留的污染物随水进入土壤，引起土壤污染［12］。

5.2.7建立健全土壤环境保护标准体系

20世纪70年代开始，我国开始制定法律法规并推行一系列措施来保护环境。制定专门的《土壤污染防治法》，填补法律制度上的空白已成为当务之急。围绕《土壤污染防治法》建立包括土壤环境保护法律法规体系、土壤环境标准体系、土壤污染防治技术体系、土壤环境质量监管体系等在内的土壤污染综合防治体系［13］。

5.2.8与国际合作，加大土壤科学研究力度

我国在土壤科学研究方面起步比较晚，由于社会不够重视，往往经费也不充足。为了更好的进行土壤污染的防治，应将土壤科学研究经费纳入国家预算，保障土壤科学研究的基本费用，给这方面的专家学者提供更好的科研条件。充分利用先进技术，建立土壤防治的互动网络，给国家级与各省市的相关研究院所提供良好的交流平台［14］。充分学习国外的先进理念和成功经验，在各方面与国际接轨，合作研究，加大土壤科学研究力度。5.2.9加强宣传、监督和管理工作

各级部门应加大对土壤污染的监督和管理力度，同时加强宣传工作，提高公众的环保和健康意识，以此来促进土壤环境保护工作的深入开展。建立和完善土壤污染防止、控制和治理的有关法规和政策措施。总之，在防治土壤污染的措施上，必须考虑到因地制宜，采取可行的办法，既消除土壤环境的污染，也不致引起其它环境污染问题。

参考文献：［1］郑惊鸿.全国土壤污染防治专项调查开始.中国色谱网.2006.7.19.［2］张晓峰.我国土壤污染现状及其防治对策.青年科学.2009.(6).［3］林玉锁.土壤环境安全及其污染防治对策.环境保护.2007.(1).［4］马秀明.汪娟梅.宋波.土壤环境污染的现状及修复.科技论坛.

第五篇：土壤污染防治责任书

附件2：

xxx公司（集团、厂矿）土壤污染防治责任书

二O一七年十一月 日

为贯彻《土壤污染防治行动计划》（国发„2016‟31号）关于防范建设用地新增污染的要求，落实企业污染防治的主体责任，xx政府与xx公司（集团、厂矿）签订土壤污染防治责任书。具体目标和要求如下：

一、明确责任主体。xx公司（集团、厂矿）对本企业用地土壤污染防治承担主体责任。按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的，要承担风险管控或者治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。

二、xx公司（集团、厂矿）应采取有效措施,防范企业用地新增污染。

（一）排查及整改土壤污染隐患

1、列入土壤环境重点监管企业名单的企业每年要自行对其用地进行土壤环境监测，结果向社会公开。

2、开展土壤污染隐患排查。在本责任书签订之日起3个月内完成。重点对生产区以及原材料与废物堆存区、储放区、转运区、污染治理设施等及其运行管理开展排查。

3、制定土壤污染隐患整改方案。根据排查情况，制定整改方案。在责任书签订之日起6个月内完成。整改方案要明确责任人、具体整改措施、时间和进度安排。具体整改措 施可包括工程措施、管理措施和资金预算（如建立和完善土壤污染防治规章制度）。整改方案报政府环保部门备案，并定期报告整改措施进展情况。

4、按整改方案落实整改措施。原则上，对发现的重大隐患应当立即采取措施排除隐患；整改措施要在责任书签订之日起12个月内完成。

5、建立隐患定期排查制度。企业每年要按照一定频次开展土壤污染隐患排查，建立隐患排查档案，及时整治发现的隐患。有重点监管尾矿库的企业要进行尾矿库环境安全的排查。

（二）防止新、改、扩建项目污染土壤

新、改、扩建可能对土壤产生不利影响的项目，在开展环境影响评价时，要对土壤环境影响进行评价，提出预防或减缓不利影响的具体措施。

做好新、改、扩建项目所涉及建设用地的土壤环境本底调查，根据项目原辅材料、产品、可能排放的污染物等，确定监测指标。

（三）防范拆除活动污染土壤

拆除生产设施设备、构筑物和污染治理设施，要事先制定残留污染物清理和安全处置方案，并报xx环境保护局备案；要严格按照有关规定实施安全处理处置，防范拆除活动污染土壤。

（四）杜绝危险废物非法转移倾倒

落实《危险废物产生单位管理计划制定指南》（环境保护部公告2016年第7号），建立危险废物台账，严格危险废物管理。

依据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释„2016‟29号），对非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的，依法追究刑事责任；明知他人无危险废物经营许可证，向其提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物，严重污染环境的，以共同犯罪论处。

（五）防范突发环境事件污染土壤

完善本企业突发环境事件应急预案，补充完善防止土壤污染相关内容。在本责任书签订之日起3个月内完成。

突发环境事件涉及土壤污染的，要启动土壤污染防治应急措施；应急结束后，对需要开展治理与修复的污染地块，制定并落实污染土壤治理和修复方案。

（六）防止治理与修复工程造成二次污染

xx公司（集团、厂矿）如需开展污染土壤治理与修复，要采取必要措施防止污染土壤挖掘、堆存、转运等造成二次污染。防止修复后土壤的二次污染，需严格按照指定用途对修复后地块再开发利用，并严格遵守相应的风险管控制度，确保修复后土壤不会发生二次污染。

三、xx人民政府每年组织对xx公司（集团、厂矿）执行本责任书情况进行考核，结果向社会公布。

四、《xx公司（集团、厂矿）土壤污染防治责任书》一式两份，XXX人民政府和签订责任书的企业各保存一份。

XX人民政府

公司（集团、厂矿）2017年11月 日

XX