政策性银行对我国林业支持的机理（5篇）

第一篇：政策性银行对我国林业支持的机理

国开行行对我国林业支持的机理

李永健 金融09-2 学号：090654205 摘要：“林业发展十二五规划”的主要发展指导思想：深入贯彻落实科学发展观，全面实施以生态建设为主的林业发展战略，以发展现代林业、建设生态文明、推动林业科学发展。林业的发展离不开资金的支持，然而现阶段我国林业发展面临严峻的资金短缺困境。需要国开行等政策性金融机构的强力推进和支持，充分发挥政策性金融的功能优势,协助构建其实可行的林业融资模式，最终引导商行资金进入林业融资领域，为现代化林业发展提供良好的融资环境。

关键字：国开行；政策功能；制约因素；产业特性 一，引言

林业发展肩负着经济发展和生态环境平衡的双重任务, 是国民经济可持续发展的重要组成部分。现阶段我国林业面临严峻的资本形成不足、发展资金短缺的困境, 对产业发展形成严重制约。20世纪90年代以来, 国家对林业的投入在绝对量上有明显增加, 但建设资金来源非常不合理，目前林业系统建设资金的绝大部分来自于国家预算内资金，说明了我国林业建设资金过分依赖国家投入，来源过于单一。而且国家预算资金主要针对的是林业大户，而中国主要的都是广大的中小林农，也放映出资金覆盖面过于狭窄。此时更应该利用国开行等金融机构的政策优势，充分发挥起基本职能，为林业发展提供资金支持并建立有效的融资机制，解决林业发展的融资难题，引导更多的社会资金进入林业发展的领域，让商行成为林业贷款的主力军。

二，国开行对林业支持的基本情况

（一）国开行等政策性金融的基本功能

1，填补资金空缺，依赖市场配置资源方式下对于市场风险较高、投资回收期长、收益较低的林业项目等,商业性金融机构一般不愿意提供资金。而林业的发展对宏观经济具有重大意义,这必须要依靠政策性金融来弥补。

2，诱导性功能，政策性金融机构直接投放资金导致间接地吸引商业金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的产业的放款,充分发挥其首倡性、引导性功能,以较少的政策性资金投入吸引更多民间商业性资金。

3，选择功能，指政策性金融机构对其支持的产业投资是有选择的。投放领域主要是那些符合国家宏观产业政策和社会效益好,但自身效益低,不能承担正常贷款利息的项目。4，补充功能，对在市场机制下得不到充足资金和应有发展的的行业提供支持以补充和完善商业金融机构为主题的金融体系功能。

（二）国开行支持林业的经济原理

国开行按照国家的林业产业发展目标,对林业进行投资,以此表明国家下一阶段的投资重点或发展目标,从而引导商业性金融机构的投资方向。在追求利润最大化的利益激励机制的作用下,大量的商业性金融资源就会源源不断地被吸引到国家产业政策所鼓励的林业产业领域。

从我国林业产业基础性地位与林业产业弱质性的角度来看,国开行支持林业产业化发展是十分必要的,其在林业产业化中的作用如下:一是有利于促进林业产业化战略

目标的实现。林业产业化发展可以有效地解决林业产业发展过程中的深层矛盾。二是有利于提高政策性和商业性金融的运作效率。

（三）国开行目前对林业支持的基本情况

国开行对林业贷款余额不足，远远不能满足林业发展的融资需求，国开行每年贷款的主要领域集中于基础设施，基础产业支柱产业建设，产业调整升级，区域协调发展，保障改善民生和走出去的领域，截至2010年末，国开行本外币贷款余额人民币45097亿元。而在农林水利方面的通投资2010年末，国开行对农林水利行业贷款余额人民币1122亿元，真正用于对林业项目发展的贷款仅仅为80亿元人民币，占整个国开行贷款余额的0.187%。由此可见国开行对林业项目的支持程度与林业在经济协调发展中的重要地位是不相匹配的。

三，原因及制约事项

（一）林业发展问题制约信贷规模

1，首先是国开行支持的对象有限，国开行的贷款项目一般是针对贷款数额较大项目，而国内的林业企业普遍发展规模小，国开行可支持贷款的对象仅限于少数的上市企业，以及一部分规模较大的企业。国内从事林业方面的主要是中小企业和林农，这些独立的个体对资金的需求量比较小，国开行的网点覆盖率低，无法实现国开行业务与中小林农的直接对接，没有足够的人力资源去处理数量巨大的农林小额贷款业务。

2，第二可支持的领域有限，目前国开行发放的林业贷款主要集中于造纸企业，而且很多造纸企业还不一定和林业有直接的关系。虽然自从林权改革后使得林业抵押贷款有了较大的发展，但是改革的过程中也显现了不足的地方，贷款增加的额度远远满足不了林业发展对资金的需求。

（二）林业自身的特性制约信贷规模，林产行业的特点表现为周期长，风险高，收益低。

1，周期长，林业经济产业和一般的农业不同，林业最主要的特点是投入产出的周期长，一般的速生丰产林从栽种到成材至少也要3到5年，普通的林木生长时间更长，从投入到产出往往需要几年到几十年的时间，而目前的金融机构很难做到发放借款期限为几十年的贷款，特别是缺乏适合众多小户林农资金期限需求的信贷产品。

2，风险高，正是由于林业周期长的特点也使得林业呈现风险高的特性，在长达十多年的投入生长期，只要有一年发生自然灾害，或者是火灾等意外，那么所有的投入很有可能些本无归，贷款的银行就要面对亏损的风险。十多年发生一次自然灾害或者是火灾的概率是极高的，而目前相关的林业保险保障体系十分不健全。这很大程度上制约了商行对林业贷款的投放热情。

3，收益低，林业发展在经济方面的收益率远不如其他的行业，但是其在经济可持续发展中的战略地位和对城市绿化，改善人居换进，建立生态平衡的重要是毋庸置疑的。林业的生态利益远远超出了经济的利益，而且是人类生存必不可少的要素，其价值是不能简单的用经济利益来衡量的。这就客观上要求国开行应给与更多的支持和政策的帮助。

（三）相关配套体系不完善

1，银行缺乏相关的专业人才，银行体系内部没有既懂林业，又熟悉金融业务的相关人才，在处理相关的贷款业务是无法合理的评估抵押林权的价值。导致双方在可抵押款项数额上很难达成一致，或者致使抵押成本过高，制约了林业贷款业务的发展。

2，流转制度的制约，林业的采伐是要有一定的可采伐配额才可以将树林变现的，如果贷款期限临近，却又没有采伐的配额，那么将导致贷款户无法及时的还款。3，相关保险制度的缺失，和银行面临的同样的人才缺乏和林业周期长风险高的特性，使得林业方面的保险发展滞后，无法保障发生意外是银行的损失能得到补偿。

四，可行的运用模式的设想

（一）开行+大型企业+农林 模式

开行直接将大额贷款贷给大型的龙头企业，并由企业承担还款义务。企业拿到开行的贷款资金再分拆借贷给有需要的中小农林，或者以股份合作的形式向中小林农提供树苗，化肥等生产资料或是直接以现金合作入股。

（二）开行+农村信用社+农林 模式

针对国家开发银行资金总量庞大、政策支撑强劲、专业优势突出、融资网络发达，但存在中、小城市特别是小城镇营业网点布局少的特点。而农村信用社虽然资金总量小、融资能力相对不足，但在中小城市特别是林区农村的营业网点发达。推进两家银行的优势互补、实现强强联合。

开行可将资金统一借贷给农村信用社，再由农村信用社在各地的网点与广大的中小农林实现对接，对林农的实际情况进行考察然后向中小农林提供周期长，利息低的林业贷款。

（三）开行+地方政府+农林 模式

开行将资金贷给地方政府，地方政府提供信用担保，组建相关的考核工作小组，对需要申请资金贷款的林农进行实际情况的考核并发放贷款，同时建立风险保障基金，保障农户的生产过程中因不可抵抗风险而发生的损失。

（四）其他政策配套服务的改进

1，建立林木采伐管理新机制，优先保证到期借贷企业或林农的采伐指标。2，探索林权抵押贷款的扶持机制，组织专业人士建立权威的林权价值评估机构，对农林户的林权价值进行合理专业的评估。

4，加快林业市场的建设，鼓励提前支付定价款，解决农林资金周转困境 5，完善林业保险业务，鼓励保险公司开展有关林业的保险业务，健全林业的风险分散和转移机制。

林业是生态建设的主体，是经济社会可持续发展的一项基础产业和公益事业。随着我国经济的快速发展和人民生活的不断改善，林业的地位越来越重要。林业的发展离不开政府财政和国开行等政策性银行的支持，为了充分贯彻林业在持续发展战略中具有重要地位，国开行应大力支持林业及其相关产业，为林业快速发展提供强有力的保障。

参考文献：

[1] 谢清河.现代林业发展与金融服务创新研究林业经济·林权改革·2010 [2]田治威，秦涛，潘焕学． 中国林业金融支持体系研究［M］． 北京: 经济管理出版社,2009． [3] 秦涛, 田治威, 潘焕学.构建我国林业金融支持体系的战略思考.郑州航空工业管理学院学报,2008.[4] 秦涛，田治威，潘焕学.林业金融的研究进展述评与分析框架.北京林业大学学报(社会科学版),2011 [5] 秦 涛,田治威,秦伟伟.构建我国林业政策性金融支持体系的思考.郑州航空工业管理学院学报,2010 [6]冯彦明 程 都, 关于林业金融问题的国内研究综述, 《经济师》2010 年第10 期.金融研究

[7]潘焕学 秦涛.基于资本形成机制的林业金融体系构建路径.林业经济林业改革与发展·2009 [8] 秦 涛,潘焕学.基于资本形成机制的林业金融支持体系构建研究.当代经济科学.2010 [9] 徐燕，张彩虹.我国林业可持续发展融资渠道研究.北京林业大学学报.2006

第二篇：我国三大政策性银行

中国农业发展银行

一、性质与任务

中国农业发展银行是根据中华人民共和国国务院1994年4月19日发出的《关于组建中国农业发展银行的通知》（国发[1994]25号）成立的国有农业政策性银行，直属国务院领导。中国农业发展银行的主要任务是：按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性和经批准开办的涉农商业性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。中国农业发展银行在业务上接受中国人民银行和中国银行业监督管理委员会的指导和监督。

二、组织机构

中国农业发展银行在机构设置上实行总行、一级分行、二级分行、支行制；在管理上实行总行一级法人制，总行行长为法定代表人；系统内实行垂直领导的管理体制，各分支机构在总行授权范围内依法依规开展业务经营活动。

中国农业发展银行总行设在北京。其分支机构按照开展农业政策性金融业务的需要，并经银监会批准设置。截至2006年底，除总行及总行营业部外，设立省级分行30个；地（市）分行（含省级分行营业部）330个，地（市）分行营业部210个，县（市）支行1600个，县级办事处3个。目前暂未在西藏自治区设立分支机构。

中国农业发展银行系统现有员工约5.9万人。

三、业务范围

中国农业发展银行的业务范围，由国家根据国民经济发展和宏观调控的需要并考虑到农发行的承办能力来界定。中国农业发展银行成立以来，国务院对其业务范围进行过多次调整。

中国农业发展银行目前的主要业务是：

（一）办理粮食、棉花、油料收购、储备、调销贷款。

（二）办理肉类、食糖、烟叶、羊毛、化肥等专项储备贷款。

（三）办理粮食、棉花、油料加工企业和农、林、牧、副、渔业的产业化龙头企业贷款。

（四）办理粮食、棉花、油料种子贷款。

（五）办理粮食仓储设施及棉花企业技术设备改造贷款。

（六）办理农业小企业贷款和农业科技贷款。

（七）办理农业基础设施建设贷款。支持范围限于农村路网、电网、水网（包括饮水工程）、信息网（邮政、电信）建设，农村能源和环境设施建设。

（八）办理农业综合开发贷款。支持范围限于农田水利基本建设、农业技术服务体系和农村流通体系建设。

（九）办理农业生产资料贷款。支持范围限于农业生产资料的流通和销售环节。

（十）代理财政支农资金的拨付。

（十一）办理业务范围内企事业单位的存款及协议存款、同业存款等业务。

（十二）办理开户企事业单位结算。

（十三）发行金融债券。

（十四）资金交易业务。

（十五）办理代理保险、代理资金结算、代收代付等中间业务。（十六）办理粮棉油政策性贷款企业进出口贸易项下的国际结算业务以及与国际业务相配套的外汇存款、外汇汇款、同业外汇拆借、代客外汇买卖和结汇、售汇业务。

（十七）办理经国务院或中国银行业监督管理委员会批准的其他业务。

四、资金来源与运用

中国农业发展银行注册资本为200亿元人民币。

中国农业发展银行运营资金的来源是：

（一）业务范围内开户企事业单位的存款；

（二）发行金融债券；

（三）财政支农资金；

（四）向中国人民银行申请再贷款；

（五）同业存款(信用社以及财务公司、信托公司等非银行金融机构开办的存款业务)

（六）协议存款

（七）境外筹资。

中国农业发展银行的运营资金来源长期以来主要依靠中国人民银行的再贷款，从2005年开始加大了市场化筹资的力度，目前暂未开展境外筹资业务。截至2006年12月末，中国农业发展银行向中国人民银行再贷款余额3870亿元，金融债券余额3131亿元。

中国农业发展银行的运营资金目前主要用于粮棉油收购等流动资金贷款。截至2006年12月末，中国农业发展银行各项贷款余额为8844亿元，其中粮油贷款7454亿元，棉花贷款1173亿元。

五、发展历程

为完善我国农村金融服务体系，更好地贯彻落实国家产业政策和区域发展政策，促进农业和农村经济的进一步发展，中华人民共和国国务院于1994年4月19日发出《关于组建中国农业发展银行的通知》，批准了中国农业发展银行章程和组建方案。

中国农业发展银行于1994年6月30日正式接受中国农业银行、中国工商银行划转的农业政策性信贷业务，共接受各项贷款2592亿元。1995年4月底，中国农业发展银行完成了省级分行的组建工作。1996年8月至1997年3月末，按照国务院《关于农村金融体制改革的决定》增设了省以下分支机构，形成了比较健全的机构体系。1998年3月，国务院决定将中国农业发展银行承办的农村扶贫、农业综合开发、粮棉企业附营业务等项贷款业务划转到有关国有商业银行，中国农业发展银行主要集中精力加强粮棉油收购资金封闭管理。

2004年以来，中国农业发展银行业务范围逐步拓展。一是根据国务院粮食市场化改革的意见，将传统贷款业务的支持对象由国有粮棉油购销企业扩大到各种所有制的粮棉油购销企业。二是2004年9月，银监会批准农发行开办粮棉油产业化龙头企业和加工企业贷款业务。三是2006年7月，银监会批准农发行扩大产业化龙头企业贷款业务范围和开办农业科技贷款业务。四是2007年1月，银监会批准农发行开办农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款和农业生产资料贷款业务。目前，中国农业发展银行已形成了以粮棉油收购信贷为主体，以农业产业化信贷为一翼，以农业和农村中长期信贷为另一翼的“一体两翼”业务发展格局。

六、对外往来

中国农业发展银行成立以来，与国际金融组织和有关国家金融机构建立了广泛联系。中国农业发展银行是亚太农协和国际农业信贷联合会的正式会员，总行行长出任亚太农协执行委员会的中国执行委员，国际农业信贷联合会执行委员会副主席。中国农业发展银行近期成为国际金融协会的联系会员。

中国农业发展银行先后组团考察了亚太地区和欧美地区多个国家的政策性银行和有关金融机构，与日本农林渔业公库、泰国农业和农业合作社银行等分别签订了双边人员交流协议。中国农业发展银行已与26家国外银行建立了代理行关系。

中国农业发展银行于1997年7月在北京成功举办了中国农村信贷扶贫国际研讨会；2000年10月，在北京成功承办了亚太农协第42届执委会会议；2003年9月，在北京成功承办了亚太农协第14届大会暨第46届执委会会议。2007年4月，在昆明成功承办了亚太农协农村金融政策与监管框架高层论坛暨第52届执委会会议。

七、农发行加强企业文化建设的指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢牢把握社会主义先进文化的前进方向，牢固树立以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，以人本管理为核心，以学习创新为动力，以促进发展为宗旨，大力弘扬和培育“至诚服务、有效发展、以人为本、构建和谐”的核心理念，努力打造“建设新农村的银行”的品牌形象，建设具有鲜明时代特征、丰富管理内涵和独具特色的企业文化，为农发行改革发展提供强大的精神动力和文化支持，为支持社会主义新农村建设作出积极贡献。

八、农发行企业文化建设的总体目标

通过全行上下的共同努力，进一步完善符合现代银行要求和农村政策性金融规律的体制机制、管理制度，形成全体员工自觉实践我行核心理念、自我规范与约束职业行为的局面；建设全员学习、全程学习的学习型银行，促进员工的全面发展，培养和造就一支高素质的员工队伍；提高执行政策能力，提高经营管理水平，提高金融服务质量，打造农业政策性银行的品牌，不断提升在政府、企业和社会公众中的形象；全面增强我行的凝聚力、创新力、执行力和核心业务能力，实现企业文化与我行发展战略的和谐统一，我行的发展与员工发展的和谐统一。

九、农发行企业文化建设的主要任务

1、全力打造“建设新农村的银行”的品牌形象；

2、大力弘扬和积极培育农发行企业文化核心理念；

3、实施制度文化建设，规范员工行为。提高管理效能；

4、提高员工综合素质，促进人的全面发展；

5、建立视觉识别体系，树立良好的公众形象。

十、加强企业文化建设的方法和途径

1、牢牢把握“四个结合”；

2、广泛开展企业文化的学习、教育和宣传活动；

3、积极培育企业文化建设示范点；

4、大力营造浓厚的企业文化氛围；

5、全面加强专业文化建设。

中国国家开发银行

国家开发银行(CHINA DEVELOPMENT BANK)

国家开发银行官方网站网址:http://www.xiexiebang.com/

国家开发银行于1994年3月成立，原是经国务院批准设立的政策性金融机构。2008年12月16日国家开发银行股份有限公司正式挂牌，注册资本为3000亿元。我国最大的政策性银行——国家开发银行转型为商业银行，标志着我国政策性银行改革取得重大进展。目前在全国设有32家分行和4家代表处。

自1994年成立以来，开行认真贯彻国家宏观经济政策，发挥宏观调控职能，有力支持经济发展和经济结构战略性调整，在关系国家经济发展命脉的基础设施、基础产业和支柱产业重大项目及配套工程建设中，发挥长期融资领域主力银行作用。截至2007年底，国开行成立时的500亿元注册资本金已形成3200亿元的净资产；不良贷款率在1％以内，本息回收率连续9年保持先进水平。

作为政府的开发性金融机构，开行坚持与时俱进，把融资优势与政府的组织优势相结合，用建设市场的方法实现政府的发展目标，构建支持中国经济发展的体制动力，实现项目建设和体制建设双成功的目标。

职责和使命

国家开发银行成立于1994年，直属国务院领导，以“增强国力，改善民生”为使命。

（一）国家开发银行贯彻国家宏观经济政策，筹集和引导社会资金，缓解经济社会发展的瓶颈制约，致力于以融资推动市场建设和规划先行，支持国家基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术等领域的发展和国家重点项目建设；

（二）向城镇化、中小企业、“三农”、教育、医疗卫生和环境保护等社会发展瓶颈领域提供资金支持，促进科学发展和和谐社会的建设；

（三）配合国家“走出去”战略，积极拓展国际合作业务。

国家开发银行坚持以市场化方式实现国家的发展战略和政策，努力保持和发展国际先进的市场业绩，提升核心竞争力，实现“增强国力，改善民生”的使命。战略重点

（一）支持国家基础设施、基础产业和支柱产业建设。

（二）促进区域协调发展和产业结构调整。

（三）加快推进国际合作业务，交流发展经验。

（四）以支持县域经济发展为切入点，推动社会主义新农村建设。

（五）加强对中小企业及教育、医疗等社会瓶颈领域的支持，承担社会责任。

（六）加强与各类金融机构合作，促进中小金融机构的改革与发展。

十年中，开行累计向“两基一支”领域的重要行业4000多个项目发放贷款16000多亿元。黄河上下，大江南北，西北边陲，东南沿海，西部大开发，东北等老工业基地振兴„„到处都有开行的足迹和身影。在重大项目建设中，开行发挥政府和市场之间的桥梁纽带作用，构造信用结构，积极“铺路”、“搭桥”，引导社会资金投向。

近年来，开行把有限的资源集中用于制约国民经济发展的能源、交通等“瓶颈”行业，严格控制贷款投向重复建设高发领域。2004年里，开行在这些领域取得了重要进展，重点支持了国家石油储备、南水北调、北京奥运、上海世博等一大批国家重大项目。截至2004年底，开行的信贷资产达13786亿元。在去年发放的贷款中，“煤电油运”占比超过60%；在评审承诺的贷款中，电力、铁路、电信、公路、公共设施、石油石化等主要行业占比达82%。与此同时，开行加大了对中西部地区和东北老工业基地的投入，占全年贷款的近50%。开行还加强了与有关部门的合作，在西部地区城市规划、长三角、京津冀区域发展规划等方面都发挥了积极的作用。

1998年以来，陈元行长领导开行把国际先进的金融原理与中国国情实际结合起来，从转变思想观念入手，树立国家信用与市场业绩相统一的办行宗旨，确立在“市场环境下，银行框架内”的运作思路，瞄准国际标准，锐意改革，开发性金融得到蓬勃发展。与此同时，开行也收获了良好的市场业绩，主要经营指标已经达到国际先进水平。截至2004年底，当期本息回收率99.77%，本息回收连续20个季度保持国际先进水平；不良贷款率1.21%，同比下降0.13个百分点；风险准备金对不良贷款覆盖率285%；资本充足率10.51%。

雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。面向未来，开行充满信心，树立了建设国际一流市场业绩的开发性金融机构的目标。开行将以科学发展观指导开发性金融的实践，办成以政府信用建设市场的银行、以市场方法解决政府热点的银行、能够提升国家竞争力的银行，把在基础设施领域的实践成果拓展到全面建设小康社会新的基础和支柱上来，以国际先进市场业绩的开发性金融，缓解和消除资源、供给约束“瓶颈”，体制“瓶颈”，立足于“五个统筹”，进一步打通融资渠道，通过融资促进治理结构、法人、现金流和信用建设，做社会主义市场经济制度建设的先行者、开拓者和先锋，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

中国进出口银行

中国进出口银行（The Export-Import Bank of China）

中国进出口银行网站: http://www.xiexiebang.com

中国进出口银行成立于 1994 年，是直属国务院领导的、政府全资拥有的国家政策性银行，其国际信用评级与国家主权评级一致。目前在国内设有 7 家营业性分支机构和 6 个代表处，在境外设有东南非代表处和巴黎代表处；与 140 家银行建立了代理行关系。

中国进出口银行是我国外经贸支持体系的重要力量和金融体系的重要组成部分，是我国机电产品、成套设备和高新技术产品出口和对外承包工程及各类境外投资的政策性融资主渠道、外国政府贷款的主要转贷行和中国政府援外优惠贷款的承贷行，为促进我国开放型经济的发展发挥着越来越重要的作用。

主要职责

中国进出口银行的主要职责是贯彻执行国家产业政策、外经贸政策、金融政策和外交政策，为扩大我国机电产品、成套设备和高新技术产品出口，推动有比较优势的企业开展对外承包工程和境外投资，促进对外关系发展和国际经贸合作，提供政策性金融支持。

主要业务范围

1、办理出口信贷（包括出口卖方信贷和出口买方信贷）；

2、办理对外承包工程和境外投资类贷款；

3、办理中国政府对外优惠贷款；

4、提供对外担保；

5、转贷外国政府和金融机构提供的贷款；

6、办理本行贷款项下的国际国内结算业务和企业存款业务；

7、在境内外资本市场、货币市场筹集资金；

8、办理国际银行间的贷款，组织或参加国际、国内银团贷款；

9、从事人民币同业拆借（金融机构，主要是商业银行之间为了调剂资金余缺，利用资金融通过程的时间差、空间差、行际差来调剂资金而进行的短期借贷）和债券回购；

10、从事自营外汇资金交易和经批准的代客外汇资金交易；

11、办理与本行业务相关的资信调查、咨询、评估和见证业务；

12、经批准或受委托的其他业务。

第三篇：关于政策性金融支持精准扶贫的几点思考-进出口银行

关于政策性金融支持精准扶贫的几点思考

进出口银行

精准扶贫是国家主席习近平针对扶贫工作提出的新思想，是我国为实现现行标准下农村贫困人口脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困、实现全面建成小康社会的重要举措。

精准扶贫重要思想最早由国家主席习近平2013年11月在湖南湘西考察时提出，扶贫工作要做到“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”。2014年中共中央办公厅、国务院相关机构相继发文详细规划精准扶贫工作的顶层设计、总体布局和工作机制等。从此，精准扶贫思想全面落地，进入实践操作阶段。党的十九大报告提出，“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫”，“确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”。贫困地区普遍面临基础设施条件差、经济基础薄弱、市场发育不完善、人口文化教育程度低、技术知识落后、创新能力低下、资本吸引力不足等问题，难以吸引优质企业入驻，也难以吸引长期稳定资金参与建设。为此，政府需主动出击，发挥引导作用，加强和优化公共服务。中国进出口银行作为国家政策性银行，可引导优质企业入驻贫困地区，促进当地经济社会发展，为精准扶贫提供资金支持。

一、内生性精准扶贫

内生性精准扶贫指的是，根据贫困地区的实际情况采取扶贫措施，与贫困地区其他因素有机结合，并对其他因素产生持续的、正面的作用和影响，从而使贫困地区改善发展条件和发展能力，走上自主发展的道路，最终实现党的十九大报告提出的“脱真贫、真脱贫”的要求。能否实现扶贫的内生性，直接关系扶贫是否有效、精准扶贫任务能否成功。

每个贫困地区有各自的经济发展实际，能否在扶贫的助力下实现经济增长，受当地资源禀赋、人口文化教育程度、周边市场状况等多方面的影响。如果扶贫措施不结合贫困地区的实际情况，不与促进当地经济社会发展的其他因素融为一体，则扶贫不具备内生性，不能推动当地经济社会可持续发展，也就没有达到精准扶贫的本质要求。只有从贫困地区的实际情况出发，认真分析当地的自然资源、历史文化、科学技术、行政管理、人力资本等方面情况，听取当地政府和群众的意见和建议，有针对性地制定扶贫政策，使扶贫真正内生于贫困地区的经济社会发展实际，才能有效发挥扶贫措施的作用，激发当地经济社会发展的潜能。贫困地区的经济社会发展需要在较长一段时间持续投入资源，因此扶贫工作也需要有较强的计划性和政策连贯性。

例如，总部位于宁波的某光伏龙头企业在山西开展了扶贫“惠民·暖阳”工程，联合政府、企业、金融、保险以及村级各方力量共同打造户用光伏发电系统。该工程以村级光伏电站、户用光伏电站为抓手，充分利用山西当地丰富的太阳能和屋顶资源，为当地村民带来实实在在的福利，同时也产生可观的经济效益，保证了项目的可持续性。

二、精准扶贫路线选择的理论基础

柯布—道格拉斯经济增长理论是与精准扶贫路线选择相关的理论，该理论由美国数学家柯布和经济学家道格拉斯共同提出，认为在技术水平一定的情况下，经济发展水平受劳动力投入和资本投入影响，投入更多劳动力或资本都能够促进经济增长。根据该理论，某地区要实现经济增长，需要提高成熟劳动力的数量或增加资本投入。提高成熟劳动力的数量既要求提高劳动力的数量，也要求提高劳动力的质量。

改革开放以来，我国大量劳动人口流向沿海城市，促进了沿海地区生产力的快速发展和经济社会的繁荣。目前，贫困地区在劳动力数量方面有一定优势，但劳动力质量不高，普遍受教育程度较低，生产经验较少，生产技能相对不足。这方面需要国家提供更多支持，通过项目输出经验、传授技术、培养当地专业技术人才和管理人才，提高就业水平，使贫困地区和贫困人口真正受益。《关于印发<建立精准扶贫工作机制实施方案>的通知》（国开办发〔2014〕30号）规定，各省（区、市）扶贫和财政部门会同教育、人社等部门，实施雨露计划，对参加职业技能培训的贫困学生家庭发放补助，提供扶贫贴息贷款支持，还要建立干部驻村帮扶工作制度，对于增加贫困地区高质量劳动力有重要推动作用。

精准扶贫还需资本的大力投入。地区发展需要大量资金的支持，实践证明为贫困地区和贫困人口单纯提供资金支持的方式并不能有效实现脱贫的目标。单纯的资金支持没有实现扶贫的内生性，不能推动贫困地区和贫困人口在产业、技术和管理技能方面取得有利于后续发展的进步；资金支持并不具有可持续性，不能为当地创造可持续的发展动力。

三、政策性金融支持精准扶贫的实践探索

贫困地区的经济增长受到基础设施薄弱、技术缺乏、财政资金有限、高质量劳动力不足等众多因素的制约，项目往往风险高、投资回收期长，难以吸引商业资金参与。

以中国进出口银行为代表的政策性银行凭借自身独特优势，在精准扶贫方面发挥重要作用，根据地方实际情况和精准扶贫相关要求，在风险可控、财务可持续的基础上提供各类金融服务，支持当地经济发展。例如，中国进出口银行宁波分行在深入分析企业上下游融资需求的基础上，为某宁波企业30兆瓦并网光伏电站项目提供贷款支持。该项目位于青海省海南藏族自治州共和县光伏发电园区内，该县经济发展相对落后，建档立卡贫困村近40个，贫困人口超过1.3万人。项目主要利用当地大量的荒漠化土地和丰富的光照资源建设光伏发电站，自正式运营以来，年均发电量5544万千瓦时，发电设备年利用小时数1657小时，年营业收入4000~5000万元，不仅增加了当地财政收入，促进了经济的转型升级，而且吸收了近百人就业，提高了近百户居民的家庭收入，实现200余人脱贫。

政策性金融支持精准扶贫的具体方式包括：

第一，综合运用促进境内对外开放贷款，支持贫困地区基础设施和产业发展。通过转型升级贷款、服务贸易贷款直接支持贫困地区公路、桥梁、各类特色园区等基础设施建设，或支持有实力的企业在贫困地区增加投资，参与当地基础设施建设，带动贫困地区产业发展，推动贫困地区人口的脱贫；通过农业产业化贷款支持贫困地区农业龙头企业发展壮大，进而带动贫困人口实现脱贫；通过加工贸易境内梯度转移贷款支持优质大中型企业向贫困地区转移生产板块，吸引这些企业在贫困地区投资设厂、扩大生产规模，解决当地贫困人口就业。

第二，通过银行转贷模式支持贫困地区小微企业的发展。在该模式下，经政策性银行认可的金融机构作为借款人，向政策性银行申请贷款用于支持贫困地区小微企业。政策性银行按照有关信贷政策和程序对贷款进行调查、评估和审批，向借款人发放贷款。借款人将政策性银行贷款通过转贷的方式发放给实际用款小微企业，对政策性银行贷款承担还本付息的义务。实践证明，该模式能够降低实际用款小微企业的财务成本。

第三，加强银政合作，建立银政联动和信息共享机制。政策性银行通过与各级政府、部门加强联系，建立联动和信息共享机制，完善“政府部门推荐项目、银行独立审贷”的运行模式。一方面，政府在精准扶贫方面发挥着重要作用，特别是地方政府对贫困地区和贫困人口的实际情况掌握得更为全面，良好的联动和信息共享机制对政策性银行进行项目推荐、筛选、风险控制等起到重要作用。另一方面，有关部门正通过提供财政资金、建立扶贫担保公司、吸引社会资本等方式，推动资金进入贫困地区、服务贫困人口，政策性金融可发挥引领带动作用，深入推进精准扶贫工作。

第四，围绕实力较强的大中型企业，通过保理等方式为这些核心企业位于贫困地区的上下游企业提供供应链融资。在提供融资服务时，把供应链上的核心企业及其位于贫困地区的上下游配套企业作为一个整体进行考虑，根据供应链中企业交易关系和行业特点提供综合金融解决方案，引导和支持资金流向贫困地区，支持当地产业发展。

四、政策性金融支持精准扶贫 的主要风险点防范

在精准扶贫中，银行不仅需要关注扶贫的内生性，也需要防范风险。只有坚持市场化运营，实现风险可控，才能保障扶贫工作的可持续性。

第一，防范信用风险。受贫困地区市场条件、资源禀赋、交通条件等因素制约，扶贫贷款的信用风险较高。应在扶贫信贷政策制定、贷款方案设计等前期环节做好风险管理，并在贷款条件设置、贷款评审、贷款合同签署、贷后管理等全流程注重风险控制。要在深入分析第一还款来源的基础上，针对贫困地区的经济特点，重点关注第二还款来源，通过各种方式增强第二还款来源，同时注重借助当地政府的引领作用。

第二，防范市场风险。在贷款支持精准扶贫时要关注贷款对应项目的现金流情况，以保证贷款的安全。贫困地区的基础设施投资往往具有投入金额大、项目回收期长、项目运营不确定性大的特点；贫困地区的农业项目及其产品的市场表现受自然条件影响大，产品价格具有较大的浮动性。因此，要在项目贷前环节对项目现金流情况进行全方位考量，尤其要关注特殊情形下项目现金流的回收情况及其对项目贷款的影响。通过在贷款方案设计时争取较好的第二还款来源，从项目运营收益中优先锁定还款所需资金，建立还款保障机制，防范市场风险。

第三，防范完工风险。贫困地区受区位、自然条件等因素影响，基础设施项目建设难度较大，具有工期长、工艺要求高、现场协调难度大等特点，一些项目还涉及征地拆迁和移民安置，存在较大的完工风险。应在贷前阶段严格审核设计方、施工方、监理方等公司资质，在贷中和贷后阶段加强现场和非现场检查力度，要求项目公司制定合理的施工方案并严格落实，规定项目公司及相关方定期提供项目进度报告，加强施工组织管理和协调，保障工程顺利完工。

第四，防范政策风险。一些贫困地区少数民族人口多，当地的劳动力政策、土地交易政策、诉讼政策、争端解决机制等与其他地区存在一定的差异性。银行在进行精准扶贫时，应提前了解当地政策情况，与国土、环境、法院、检察院、公安等地方政府部门积极沟通，防范可能存在的政策风险。

来源：2018年第3期《海外投资与出口信贷》

作者：王法德（中国进出口银行宁波分行行长）、鲍晓俊（中国进出口银行宁波分行客户经理）

本文仅代表作者个人观点，与中国进出口银行立场无关。

第四篇：世界林业对我国林业的启示

世界林业对中国林业的启示

摘要：世界林业的发展史就是一部人类文明的发展史。原始林业支撑着以筑木为巢、钻木取火为基本特征的原始农业文明；传统林业以提供原材料、能源等方式哺养了近代工业文明；伴随着工业文明的扩展，对森林的破坏也达到了顶峰；森林面积的减少、生物物种加速灭绝、荒漠化的推进、水土流失的加剧、厄尔尼诺现象的形成，使整个生态环境质量急剧恶化。如何开展森林可持续经营，保护生物多样性、建设生态文明社会，如何发挥林业在应对全球气候变暖以及化石能源逐渐枯竭中的重要作用，已成为当今林业热点问题，引起了国际组织、各国政府及社会公众的广泛关注并为之付出努力。

关键词：森林采伐罗期福工程绿色计划林业生态工程统筹规划

世界林业的发展史就是一部人类文明的发展史。原始林业支撑着以筑木为巢、钻木取火为基本特征的原始农业文明；传统林业以提供原材料、能源等方式哺养了近代工业文明；伴随着工业文明的扩展，对森林的破坏也达到了顶峰；森林面积的减少、生物物种加速灭绝、荒漠化的推进、水土流失的加剧、厄尔尼诺现象的形成，使整个生态环境质量急剧恶化。如何开展森林可持续经营，保护生物多样性、建设生态文明社会，如何发挥林业在应对全球气候变暖以及化石能源逐渐枯竭中的重要作用，已成为当今林业热点问题，引起了国际组织、各国政府及社会公众的广泛关注并为之付出努力。世界林业的现状

据估计，现有世界森林（指天然林、半天然林和人工林）面积为34.54 亿hm2，占陆地总面积（不包括格陵兰岛和南极洲）的30.92%。其中58.4%的森林面积（19.61 亿hm2）分布于世界发展中国家。从地理区位来看，世界的森林绝大部分集中在北半球，在北半球居住着地球上75%的人口，集中了95%以上的针叶林，90%的温带阔叶林和90%的工业用材林。从国别来看，世界森林有2/3 以上位于以下7 个国家，按森林面积从大到小的顺序依次为：俄罗斯联邦、巴西、加拿大、美国、中国、印度尼西亚和前扎伊尔，世界上有29 个国家（包括21 个热带国家）其国土面积的一半以上被森林覆盖；但也有49 个国家（主要是面积小、无林地的岛国和地区）和几个亚区其林业用地比例还不足10%，包括非洲的撒哈拉地区（7.5%），南非的非热带地区（6.8%），近东地区（1.9%）和北非（12%）。人工林的面积约1.61-2 亿hm2，其中约8000 万-1亿hm2 分布在发达国家，主要位于欧洲和北美。发展中国家人工林总面积估计为8100 多万hm2，其中80%以上位于亚太地区，中国独自占了40%以上，其次为印度、印度尼西亚、巴西、越南、韩国和智利。

进入九十年代以来，工业化国家（不包括俄罗斯联邦）的森林覆盖面积（包括人工林）呈增加趋势，年增长量约175万hm（2 欧洲为39hm2，北美为76hm2）。这主要是林业发达国家由于科学技术取得了新的进展，生态技术在林木育种中得到应用，人工林集约栽培，采用机械化抚育和先进的森林病虫害和森林火灾预防技术，树木综合利用率大幅提高等，同时采取措施，制约毁林，限制森林采伐，扩大木材林产品进口量，保护本国森林资源，同时把有价值的森林划为自然保护区，发展森林旅游业。与此相反，发展中国家森林呈减少趋势，天然或半天然林的覆盖面积每年减少1370 万hm2（其中1290 万hm2 位于热带地区），这种损失通过每年70 万hm2 的造林面积（热带国家为30 万hm2）得到了部分补偿，但森林每年的净损失仍为1300 万hm2，所以世界森林资源从总体上来说是呈下降趋势的，尤为突出的是天然林的急剧下降。导致世界森林资源减少的因素很多，主要有频繁的森林火灾和病虫害；过度放牧；为生产薪材和木炭及原木出口换汇而进行的过度开发；林业与农业的土地之争导致的滥砍滥伐等。这些因素不消除就没有可能从根本上扭转森林资源的下降趋势。国外重点林业生态工程建设进展

美国“罗期福工程”。19世纪中叶，美国中西部大草原6个州人口显著增长。由于过度放牧和开垦，19世纪后期就经常风沙弥漫，各种自然灾害日益频繁。当时的美国总统罗斯福发献上命令，宣布实施“大草原各州林业工程”，因此这项工程又被称为“罗期福工程”。该工程纵贯美国中部，跨6个州，规划用8年时间（1935－1942年）造林30万h(b)，平均每65 h(b)土地上营造约1h(b)林带，实行网、片、点相结合；在适宜林木生长的地方，营造长1600米、宽54米的防护林；在农田周围、房舍周围营造防护林网；在不适宜造林地带，选出10%左右的小块土地营造片林，根据当地土壤情况，因地制宜的营造林带、林网、片林，以防止土地沙化，保护农田和牧场。8年中，美国国会为此拨款7500万美元，1942年以后，由于经费紧张等原因，大规模工程造林暂时中止，但仍保持着每年造林1——3万h(b)的速度。林带设计上，占地沙的1——5行的窄林带越来越受到重视。到20世纪80年代中期，人工营造的防护林带总长度16万km，面积65万h(b)。

前苏联“斯大林改造大自然计划”。20世纪初，前苏联上于森林植被较少和特殊高纬度地理条件，农业生产经常遭到恶劣气候条件因素的影响，产量低而不稳，为了保证农业稳产高产，1948年，苏共中央公布了“苏联欧洲部分草原和森林草原地区营造农田防护林，实行草田轮作，修建池塘和水库，以确保农业稳产高产计划”，这就是通常所称的“斯大林改造自然计划”。计划用17年时间（1949——1965年），营造各种防护林570万h(b)，营造8条总长5320km的大型国家防护林带（面积7万h(b)），在欧洲部分的东南部，营造40万h(b)的橡树用材林。

北非五国“绿色坝工程”。为了防止撒哈拉沙漠的飞沙移动、沙漠北移，控制水土流失，发展农牧业和满足人们对木材的需要，北非的摩洛哥、阿尔及利亚、突尼期、利比亚和埃及等五国政府决定，在撒哈拉沙漠北部边缘联合建设一条跨国生态工程。

1970年，以阿尔及利亚为主体的北非五国决定用20年的时间（1970－1990年），在东西长1500km,南北宽20——40km的范围内营造各种防护林30万h(b)。阿尔及利亚政府动员了全国力量，利用机耕、飞播等各种手段进行植树造林，并规定干部、军人、职工、学生在每年3个月的星期五轮流参加义务植树活动，但主要依靠军队的力量。

经过10多年的建设，到20世纪80年代中期，已植树70多亿株，面积达35万多 h(b)，初步形成一条绿色防护林带，防止了撒哈拉水藻进一步扩展，后来，北非五国加快造林速度，到1990年，已营造人工林60万h(b)，使该地区森林总面积达到1034万h(b)，森林覆盖率达到

1.72%。

加拿大“绿色计划”和日本的“治山计划”。加拿大和日期的林业机构长期稳定，而且一直明确由林业部门牵头实施工程管理，几十年保持不变，工程实施效果较理想。两国实施的工程一直延续到现在。日本从1960年起，制定了5年一期的“治山计划”，并连续制定 和实施了4期防护林建设计划，总投资达128.987亿日元，防护林的比例由1953年占国土面积的10%提高到32%，其中水源涵养林占69.4%，并在3300 h(b)的沙岸宜林地上营造150——250m宽的海岸防护林。加拿大实施“绿色计划”，经过10年努力，已建成国家公园39个，正在建设的国家公园万12个，决面积达5000万h(b)，已建成省立公园1800多个，面积2500 h(b)，受法律保护禁伐的保护区面积已增加到8300万h(b)，以上各类保护区的面积合计达1.58亿h(b)，占加拿大国土面积的15.8%，占其森林面积的37.8%基本实现了规划目标。

其它各国的林业工程，其它成效显著的林业工程，诸如法国的“林业生态工程”、菲律宾的“全国植树造林计划”、印度的“社会林业计划”、韩国的“治山绿化计划”、尼泊尔的“喜马拉雅山南麓高原生态恢复工程”等，都通过政府的巨额补贴，对林业实施多项优惠政策，与国际组织联合等形式，经过几年或几十年的努力，在提高森林覆盖率、控制水土流失、增加森林水源涵养功能，提供就业机会、改善乡村贫困、增加粮食产量、提高经济收入等方面取得巨大成效。国外林业生态工程对我国的几点启示

1、林业跨越式发展必须启动重大工程。国外重点生态工程建设的历史实践告诉我们，一个时期的行业发展，特别是林业行业的发展，要想迅速提升到新的台阶，必须有重大工程的启动，以此凝聚力量，凝聚人才，凝聚资金，最终实现重点突破，实现跨越式发展。跨越式发展是指相对落后的国家、行业或地区地赶超先进时，为缩短时限而采取的一种超常规发展方式。结合我国的国情和林情，通过启动影响全局的六大林业重点工程，带动整个林业的跨越式发展，不公是完全可行的，也是一种必然的选择，关且要保证工程的持续性。

2、重点生态工程必须有政府宏观调控和优惠政策扶持。一是重点林业生态工程首先要有政府做出的长远规划。从国外重点林业生态工程的实践可以看出，搞好重点林业生态工程首先要有国家通过规划等进行正确引导。二是政府要投入高额资金。重点林业生态工程是一项以生态效益为主的一，在发达国家敲击经济体制下，对这一效益“外溢”、市场失灵的公益性事业，政府进行适当的资金补助是十分必要的，也是政府的职责所在。我国重点林业生态工程建设国家也给予了一定的补助，结合国外经验，我们应进行逐步完善，以适应大规模重点工程建设的需要。三是政府要制定优惠鼓励政策。欧美等西方发达国家的土地归私人所有，国家关于重点林业生态工程的补助政策也是落实到户的，这种办法是调动广大农场主的积极性，保证重点工程顺利实施的重要条件。我国土地资源虽然归国家所有，但重点林业生态工程中以采取土地承包、租赁等方式，实行并不断完善“个体承包”的机制。

3、重点生态工程必须持之以恒，科学严格管理。一是要坚持不懈，持之以恒。建设生态工程不是一蹴而就的事情，需要我们十几年甚至几十年持续奋斗才能成功。如举世闻名的三北防护林工程总体规划73年，是需要几代人连续作战才能完成的事业。国外所进行的卓有成效的林业工程都是通过较长时间的实施才得到较为满意的效果。二是要尊重科学，科技粉林。生态工程作为百年大计更需要强化科技支撑，更需要实行科学规划、科学实施、科学管理，切实将科技保障贯穿于工程建设的全过程。三是要严格监督管理。欧美对重点林业生态工程的监督管理是十分严格的。在我国的重点林业生态工程建设过程中，必须加强监督管理，在明晰权属的基础上实行森林资源依法严管。只有这样，才能保证质量，巩固成果，实现重点林业生态工程的根本生态目标。

4、必须建立长期稳定的权威的林业行政主管部门。从世界实施重点生态工程的历史看，稳定的林业机构是实施好工程的基本保证条件，机构稳则工程兴，机构多变则工程衰败，这

已经成为重要的历史教训。搞好生态治理，恢复森林抗被，内容十分丰富，是包括乔木、灌木、林下杭物、野生动物等在内的生命工程，从育苗、造林，到抚育管护、采伐利用是完整的一套体系，必须由林业部门统筹规划，统一管理、才能完成庞大的工程建设任务。许多国家通过立法保证机构稳定，不因其它因素轻易改变机构设置。借鉴其经验，我们要以法律形式确保林业机构的稳定，还要通过对六大工程的单项立法，逐步把林业机构纳入法制规定范围，不轻易改变林业机构设置。

第五篇：政策性银行法律地位论文

[内容提要] 本文探讨了政策性银行的法律地位问题。政策性银行是我国金融体制改革过程中新出现的一种新型法人，具备我国法律关于法人成立的条件，具有独立的法人地位；但我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人，因为政策性银行的性质和任务的特殊性决定了其既不是企业法人、机关法人，也不是事业单位法人、社会团体法人；“入世”后强调公私法的区分和公法人私法人的划分，具有重大的理论意义和实践意义；从我国政策性银行设立的目的、宗旨及国外的实践来看，政策性银行应是公法人，具有充分的根据。理论界对政策性银行法律地位的认识存在偏差，应予纠正。

一、引言

所谓政策性银行系指那些多由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。1 政策性银行的产生和发展是国家干预、协调经济的产物。2 当今世界上许多国家都建立有政策性银行，其种类较为全面，并构成较为完整的政策性银行体系，如日本著名的“二行九库”体系，包括日本输出入银行、日本开发银行、日本国民金融公库、住宅金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、北海道东北开发公库、公营企业金融公库、环境卫生金融公库、冲绳振兴开发金融公库、中小企业信用保险公库；韩国设有韩国开发银行、韩国进出口银行、韩国中小企业银行、韩国住宅银行等政策性银行；法国设有法国农业信贷银行、法国对外贸易银行、法国土地信贷银行、法国国家信贷银行、中小企业设备信贷银行等政策性银行；美国设有美国进出口银行、联邦住房信贷银行体系等政策性银行。这些政策性银行在各国社会经济生活中发挥着独特而重要的作用，构成各国金融体系两翼中的一部分。

根据党的十四届三中全会精神和《国务院关于金融体制改革的决定》（以下简称《决定》）及其他文件，我国也于1994年相继建立了国家开发银行（1994年3月17日）、中国农业发展银行（1994年11月8日）、中国进出口银行（1994年7月1日）三家政策性银行。迄今，我国政策性银行设立、运作已近八年，但人们对于政策性银行的法律性质问题却并不明确。笔者认为，在我国加入世贸组织之后，研究和解决这个问题具有十分重要的理论与实践意义。本文试图对此问题加以探讨，以促进我国法人制度的改革和创新。

二、我国政策性银行是独立法人

法人是一种享有民事立体资格的组织。国外的政策性银行立法一般均确认政策性银行具有独立的法人地位。例如，《韩国产业银行法》第2条规定，韩国产业银行为法人；《韩国住宅银行法》第2条规定，韩国住宅银行为法人；《韩国进出口银行法》第2条规定，韩国进出口银行为法人；《韩国中小企业银行法》第3条规定，韩国中小企业银行为法人。《日本输出入银行法》、《日本开发银行法》、《日本农林渔业金融公库法》等关于“二行九库”的立法也均确认这些政策性银行具有法人资格。

根据《决定》的规定，中国农业发展银行和中国进出口银行均为独立法人。经国务院批准的《中国农业发展银行章程》第2条也规定，中国农业发展银行为独立法人。但《决定》、国务院《关于组建国家开发银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》及《国家开发银行章程》却对国家开发银行是否为独立法人均未予明确规定。

3笔者认为，国家开发银行也是独立法人。理由如下：

（一）我国《民法通则》第37条规定，法人应当具备下列条件：

1、依法成立；

2、有必要的财产或经费；

3、有自已的名称、组织机构和场所；

4、能独立承担民事责任。而国家开发银行是依据《决定》、国务院《关于组建国家开发银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》、《国家开发银行章程》成立的，也即是依法成立的；国家开发银行注册资本为500亿元人民币，由财政部核拨，因而有必要的财产和经费；国家开发银行有自己的法定名称，有较为健全的组织机构，如行长、副行长、行长会议、监事会及若干职能部门；有固定的场所，其总部设于北京，并在全国设有若干分行；在业务运营当中，国家开发银行是独立承担民事责任的。可见，国家开发银行具备法人的各项条件。

（二）、同一年成立、而资产规模、业务量、业务范围、影响力等都要比国家开发银行小得多的中国农业发展银行和中国进出口银行都是独立法人，4 国家开发银行就没有理由不能成为独立法人；

（三）、包括国家开发银行在内的政策性银行具有独立法人地位，符合建立政策性银行的初衷，有利于实现政策性金融与商业性金融的分离，有利于政策性银行加强经营管理，实行独立核算，自主、保 本经营，责权利统一，建立风险责任机制；

（四）、从国务院有关组建国家开发银行的规范性文件的规定精神来看，国家开发银行事实上是被作为独立法人来对待的，如：国家开发银行制定有自己的《章程》；有国家核拨的注册资本金；实行独立核算，自主经营，独立开展业务活动；是直属国务院领导的政策性金融机构（正部级单位）等等。

总之，我国的三家政策性银行均具有独立法人资格当属无疑。

但是，仅仅明确了政策性银行具有独立法人资格还不够，我们还必须进一步明确其应属于何种性质的法人。

三、我国政策性银行应是公法人

5（一）我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人

我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：

1、政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征。6 而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归；7 它具有一定的独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定 8 和国务院有关规定的。因而，我国的政策性银 行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由。92、政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织。10 从不以营利为目的这一特征来看，政策性银行和机关法人是一样的；但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进、进行宏观经济管理的工具，但政策性银行本身并不是政府的组成部门，不是国家机关。因此，政策性银行不是机关法人。

3、政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人，包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人，是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅助性质。11 在不以营利为目的这一点上，政策性银行与事业单位法人是一致的；但如前所述，事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业，虽与商品经济活动不能截然分开，但并不是主要的经济活动参与者。而政策性银行的业务活动则主要包括农业发展、基础设施、基础产业和支柱产业的支持、进出口贸易促进等我国经济建设与发展的重要领域，是为专门贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而开展活动的，以促进社会经济健康、协调发展，追求社会整体效益为已任，是社会主义市场经济活动的重要参与者。可见，政策性银行不属于事业单位法人。有人认为，政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人，而且独出心裁地称为“公益（事业）法人”，12 意在指其为公益性的事业单位法人，不免有些牵强附会，又?钊朔呀狻?br> 另外，我国民法中尚有社会团体法人。很明显，政策性银行同样不属于社会团体法人，这勿庸笔者赘言。

既然政策性银行这类法人不能归入到我国民法对法人的任一分类中，那么政策性银行究竟是什么性质的法人呢？

（二）政策性银行应是公法人

1、关于公法人的含义

公法人是与私法人相对的概念，将法人分为公法人和私法人是大陆法系的一种主要的法人分类，是法人分类的高度抽象，具有重要的理论价值和实践意义。但主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准，而是存在多种学说：

（1）目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人，以私人

利益为目的而设立的法人为私法人。

（2）设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人，依私法而设立的法人为私法人。

（3）设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人，由私人

设立的法人为私法人。

（4）法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法

人为公法人，反之则为私法人。

（5）权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人，反之则为私法人。

（6）一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公

法人，认为是私法人者则为似法人，并没有一个明确的标准。

笔者认为，上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说，即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。其余诸说的缺点或是涵盖不周延易导致以偏盖全，或是因确定性差而不足采信。

公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的，是西方学者把法律

分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响，在一个相当长的时期，将我国一切法律均视为公法，而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下，特别是在加入世贸组织后，这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质，在当前强调公私法的区分，具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张，区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，力主应区分公法与私法。13 笔者同意这一主张，并认为，在社会主义市场经济条件下，只要承认公法与私法的划分，便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义。14

2、政策性银行应是公法人的理由

既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分

类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，笔者认为，不妨从公法人与私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。笔者认为，政策性银行应属于公法人，其理由如下：

（1）、政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理性行为与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。

（2）、政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。

（3）、一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。

有学者认为，政策性银行属于公益（事业）法人；15 事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行属于私法人的一种。笔者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能成立的。

笔者认为，只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人这一命题便告成立。

注释：、参见白钦先、曲昭光著：《各国政策性金融机构比较》，中国金融出版社1993年版，第27页。、参见张长利：《政策性银行法律制度研究》，首都经济贸易大学硕士学位论文，1999年，第4页。、不过从《决定》的有关规定及其他有关国家开发银行组建文件的精神中可隐约看出，国家开发银行事实上是被作为法人对待的。、如从注册资本金来说，国家开发银行为500亿元人民币，而中国农业发展银行为200亿元人民币，中国进出口银行为33.80亿元人民币。、同注2，第14、15页。、佟柔主编：《中国民法学·民法总则》，中国人民公安大学1992年版，第171、172页。、同注1，第27、28页。、参见《商业银行法》对商业银行的定义及其他条款的规定。、徐孟洲主编：《中国金融法教程》，中国人民大学出版社1997年版，第83页；史际春、邓峰著：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第98页；刘廷焕、徐孟洲：《中国金融法律制度》，中信出版社1997年版，第82页。《国家开发银行财务管理暂行办法》第3条提到，国家开发银行要办理工商登记；依笔者理解，这实际上是在把国家开发银行作为企业对待，因为在我国，只有企业才需要到工商行政管理机关办理工商登记。、同注6，第178页。、同注6，第179页；佟柔主编：《中国民法》，法律出版社1990年版，第99页。、徐孟洲主编：《中国金融法教程》，中国人民大学出版社1997年版，第187页；但在该书中还有一个观点，即政策性银行为企业法人，见该书第83页；郑人玮；《日本政策性金融法初探》，载《日本研究》1998年第1期；但在该文中，作者的观点与日本政策性银行均为公法人的法律事实是不相符的。石少侠主编：《经济法概论》（成人高等教育法学教材），法律出版社。、王家福：《社会主义市场经济法律制度建设问题》，载司法部法制宣传司编：《中共中央举办法律知识讲座纪实》，法律出版社1995年版。、江平主编：《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版，第43页。笔者认为，随着改革的进一步深入，将会出现更多的、旧的法人分类方法所不能包容的新型法人，如存款保险公司、公证机构等等，只能以公法人与私法人的分类方法来划分。、同注12。