第一篇：城市灾害与安全论文
论述城市灾害与安全的意义并结合国内外典型灾害的启示给出构建安全城市的具体对策与建议
一、研究城市灾害与安全的意义
城市是以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点（包括按国家行政建制设立的市、镇）。一般而言，人口较稠密的地区称为城市，一般包括了住宅区、工业区和商业区并且具备行政管辖功能。城市的行政管辖功能可能涉及较其本身更广泛的区域，其中有居民区、街道、医院、学校、写字楼、商业卖场、广场、公园等公共设施。
城市是人类文明的摇篮，是人类文明的承载体，是人类文明的重要组成部分，城市也是伴随人类文明的发展与进步发展起来的。城市化是人类发展、变革的重要过程，是一个国家或地区经济、文化发展的必然结果，城市化水平已成为当今国家现代化水平的一个重要标志。伴随着城市化进程的加快，城市日趋繁荣的背后潜藏着越来越多的事故隐患，人类面临的不安全因素也越来越多。城市发展面临越来越多的障碍。营造一个良好的城市安全环境是城市化进程中工作的重中之重。
城市安全是指城市对自然灾害、社会突发事件等具有有效的地域能力，并能在环境、社会、人身健康等方面保持一种动态均衡和协调发展，能为城市居民提供良好秩序、舒适舒适生活空间和人身安全的地域社会共同体。
安全的城市是人民正常有序进行各种生活、生产活动的基本保证。创建安全型城市是社会发展的迫切需要，是坚信科学发展观的本质要求，是提高综治水平的有效途径，也是加强城市管理的重要内容。创建安全城市关乎社会稳定，人民安康。只有在安全的环境下，城市才能加快发展，以推动国家乃至世界的发展。城市灾害：凡危害人类生命财产和生存条件的各类事件统称为灾害。灾害的危害程度和影响范围大于事故，特殊情况下，一些大事故可演变成灾害。灾害包括自然灾害，人为灾害。以自然变异为主因产生并表现为自然态的灾害称之为自然灾害，如地震、火山喷发、风暴潮等。它是自然界中物质运动变化的结果。因其产生的结果超出了一定的限度，并对人类的生存和环境产生了灾难性的危害，所以被称为灾害。以人为影响为主产生的而且表现为人为态的灾害称之为人为灾害，即人为灾害是人类社会内部由于人的主观因素和社会行为失调或失控而产生的危害人类自身利益的社会现象。如人为引起的特大火灾和特大交通事故、爆炸、海难、空难、人口失控、城市膨胀、三废污染、工程事故、政治斗争、战争、犯罪等。
因此，研究灾害与城市的相互关系，了解和掌握城市灾害的成因、类型、特点及发展趋势，积极预防城市灾害，使灾害损失减到最小程度，对于发展经济、建设国家具有十分重要的意义。
二、近年来国内外典型灾害
1、“9.11”事件：美国东部时间2001年9月11日上午（北京时间9月11日晚上）恐怖分子劫持的4架民航客机撞击美国纽约世界贸易中心和华盛顿五角大楼的历史事件。包括美国纽约地标性建筑世界贸易中心双塔在内的6座建筑被完全摧毁，其它23座高层建筑遭到破坏，美国国防部总部所在地五角大楼也遭到袭击。这次事件是继第二次世界大战期间珍珠港事件后，历史上第二次对美国造成重大伤亡的袭击。这次事件是人类历史上迄今为止最严重的恐怖袭击事件。
在21世纪伊始，这个灾难性事件给人类敲响了警钟：各国应审视和调整各自的国家安全战略，加快建立各种灾害危机的应急处理机制，做到未雨绸缪。
2、“非典型”肺炎：2003年初，我国广东省首先发生传染性非典型肺炎流行。随后，广西、山西、北京等省(自治区、直辖市)也陆续发生非典疫情。这场突如其来的疫情灾害，严重威胁了人民群众的身体健康和生命安全，也影响了我国的经济发展、社会稳定和国际往来。
“非典”危机不仅全面检查了各级政府对突发事件的敏感性与紧急高度调度公共资源的能力，而且也暴露了我们应对突发事件能力生的许多薄弱环节。考验了一个国家的政治文明、应急反应能力、以及法律法规的完整性。只有强化社会危机应急管理体制，制定对潜在危机的长期发展战略，城市才有安全、可持续发展的保障。
3、印度洋海啸：2004年12月26日印度尼西亚苏门答腊岛发生地震引发大规模海啸，到2006年末为止的统计数据显示，印度洋大地震和海啸以及所造成的瘟疫灾害已经造成近30万人死亡，这可能是世界近200多年来死伤最惨重的海啸灾难，也是世界灾难史上较悲壮的一次，死亡人数已经超过1976年中国唐山大地震造成24.2万人的遇难。
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第二篇：城市灾害与安全管理论文
东北师范大学 2013年 春季 期末考试
课程名称：
学院：
入学年月：
姓名：
学号：城市灾害与安全管理 XX学院 XXXX年XX月 XXX XXXXXXXXXX
论述研究城市灾害与安全的意义并结合国内外典型灾害的教训和启示给出构建安全城市的具体对策与建议 论文摘要：目的论述研究城市灾害与安全的意义并结合国内外典型灾害的教训和启示给出构建安全城市的具体对策与建议。
关键词：日本核泄漏、城市灾害、安全管理
正文：
城市灾害是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的，对城市系统中的生命财产和社会财富造成重大危害的自然事件和社会事件。发生在城市空间，更多是由人为因素导致的，城市灾害源可归纳为地震灾害、洪灾、气象灾害、火灾和爆炸、地质事故、噪声灾害、室内“综合症”、古建筑防灾、城市疾病即流行病灾、交通事故、工程质量之灾等。
城市具有以下四个特点：空间的集中性，人口密集性，经济的多样性、聚集性、开放性和高效性，社会活动的广泛性。由于城市人口众多，建筑密集，财富集中，是社会的经济、文化、政治中心，因而城市灾害具有种类多、损失重、影响大、连发性强、灾害损失增长严重等特点。
城市作为一定地域人口高度积聚的地区，遭受灾害的可能性随时存在，而且受到的损失往往高于人口稀疏地区。因此，在提高城市集约化、现代化水平的同时，重视提高城市的综合防灾能力，把灾害损失减少到最低程度，是我国政府的工作目标之一。
城市灾害对人类社会造成的危害主要表现在两个方面：造成人员伤亡和国家、集体及个人的财产损失。
（1）城市灾害对工业和矿业的危害
工业区是人口最为密集，社会财富最为集中的地区，因此，一旦发生灾害，往往也是危害程度最高的地区。
在所有的自然灾害中，地震、洪水、大风、风暴潮、滑坡、泥石流等高强度灾害对工矿企业的危害最大，可以使整个企业或其中一部分顷刻毁灭，造成巨大损失。沙土液化、地面下沉、地裂缝可危及厂房基础。矿井中突水、突瓦斯、崩塌冒顶、突泥、岩爆等灾害可使矿井毁坏或停产。
（2）城市灾害对生命线工程的影响。
城市和工矿现代化程度越高，对生命线的依赖就越重，而自然灾害对生命线工程的潜在威胁也就越大。如不加以防御，必将导致极其严重的后果。主要的威胁是：
A、地震引起的地面快速错断、地裂缝位移和地形变可使输送管道变形甚至破裂，中断道路交通。
B、过量开采地下水所导致的地面下沉和地裂缝，对输送管道的破坏。
C、大风、暴雨、冰雪、霜冻及潮灾对生命线工程地面设施的破坏。
D、地震、滑坡、洪水，泥石流等巨灾对生命线工程可以全部或部分摧垮，造成毁灭性破坏。
（3）城市灾害对社会运行机制的影响。
城市灾害不仅可以给灾区造成重大的经济损失，灾民流离失所，衣食无着，恐慌不安，甚至家庭破坏，而且可以使社会动荡不安，破坏社会正常运行机制，从而产生更为深远的影响。
当今社会，城市建筑、交通和能源设施、工厂和科研单位都是十分复杂和庞大的系统工程，这些人造物一旦遭到自然灾害损坏，就会处于失控状态，将给社会经济运行带来巨大破坏甚至毁灭性的打击。例如，一个矿山的破坏，会造成几十个甚至上百个工厂的停工，水源、电力、交通、能源等生命线工程的破坏，还会造成整个城市生产生活秩序的瘫痪。因此，由结构、系统的破坏，造成的间接经济损失，要比直接经济损失大得多，有些间接经济损失甚至难以用数字表达出来。
随着城市化的发展，人类社会面临灾害的类型也发生了变迁，由于人口与生产力向城市集中，防灾减灾形势更加严峻。
最突出的六大社会安全问题：
1、贫富分化加剧，众多人口的生命安全和社会尊严安全受到威胁；
2、社会治安状况恶化；品质量降低，众多人口的健康安全和心理安全受到威胁；
3、SARS、艾滋病、性病等高强度传染病暴发和流行；
4、生态恶化及灾害应对机制落后；
5、危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机。
由于超级大国霸权主义的存在，一些地区民族矛盾冲突导致战火不断，许多国家内部反对势力猖獗等等因素影响，这个本应以和平为主流的世界显得并不和平。2001年9月11日，随着突如其来的美国世界贸易中心大楼及其建筑群的轰然倒塌，使号称“世界之窗”的纽约市标志性建筑永远成为人们记忆中的噩梦。从此，恐怖袭击的字眼深深地烙在全世界每一个人的脑海。这次“9·11”事件，既是对美国社会安全稳定和经济发展构成的重大威胁，也是对美国国家应急管理体系的重大考验。严重的人员和财产损失，充分暴露了美国国家安全体系的某些盲点和脆弱之处，从一定程度上摧毁了有关美国的一些神话和光环。“珍珠港事件”给美国人和世人的教训是：美国不是“安全岛”，这次“9·11”事件是继“珍珠港事件”之后，美国在本土受到的最严重的打击，它再次提醒世人，即使最富有最强大的美国也不是世界上最安全的国家，甚至算不上比较安全的国家。
21世纪伊始，这个灾难性事件启示人们：应急管理领域的变革既是不可避免的，也是必须的。从国家安全和战略研究的角度看，这次在瞬间造成成千上万人的伤亡和几十亿甚至更多财产损失的“9.11”事件，的确是一个历史的新起点。世界各国尤其是大国强国，应深刻总结“9.11”事件提供的国家安全启示，从新界定“国家安全”的内涵，查找各自的国家安全隐患，并依此深市和调整各自的国家安全展略，加快建立各种灾害危机的应急处理机制与体系，做到未雨绸缪。
福岛县第一核电站是世界最大的核电站福岛核电站的第一站，位于福岛工业区，是东京电力公司的第一座核能发电厂，共有六台机组，均为沸水堆。201
1年3月12日，受东日本大地震影响，福岛县第一发生核泄漏。日本内阁官房长官枝野幸男表示第一核电站的1至6号机组将全部永久废弃。联合国核监督机构日本原子能安全保安院根据国际核事件分级表将福岛核事故定为最高级7级。2012年3月26日，东京电力公司首次采用内视镜，实施调查后表示高辐射量之下停留8分钟的话，人就会死亡。
2011年3月11日13时46分，发生在日本东北的9.0级大地震引发了海啸，海啸使日本福岛第一核电站受损引发的核泄露引起国际社会的广泛关注．
东京时间3月11日晚8点45分（北京时间7点45分）日本官房长官枝野幸男下达指示，要求福岛第一核电站2号机组辐射半径2公里以内大熊町、双叶町的居民疏散避难，撤离规模3000人左右。
3月12日，日本首次确认有放射性物质外泄，和物质已经飘散到周边地区，车里范围扩大到20公里内，核安全成关注焦点。
3月13日，福岛第一核电站10公里内出现放射性污染；女川核电站内发现核辐射量上升，测量到的放射性物质辐射量是正常标准的400倍。共21万人正紧急疏散到安全地带，12万人进行核辐射检查。
3月14日，福岛第一核电站3号反应堆发生两次氢爆炸，第二核电站重新获得外部电力供应，成功冷却，警报解除。
3月15日，福岛第一核电站2号机组4号机组连传爆炸声，附近辐射数增10倍，风向突变将致核辐射物向内陆转移，日本原子能安全保安院13日按照“国际核能事件分级表”，把核电站爆炸泄露事故定位4级，即造成“局部性伤害”。日本下令福岛核电站周围30公里范围内为禁飞区。
3月16日，福岛第一核电站3号机组再爆4号机组再起火，第一核电站一号机组有70%的燃料受损，2号机组有33%的燃料受损，直升机、高压水枪齐上场择机注水降温。
3月17日，福岛第一核电站周边多出测得辐射超标，自卫队的直升机四次洒水，5台消防车依次向对3号反应堆喷水，但是效果不佳。
3月18日，福岛第一核电站的四座反应堆先后发生多次重大险情。时至今日，这几个“饱经风霜”的核反应堆仍存在“冒浓烟”和“核燃料过热”两大棘手问题，造成大量放射性物质泄漏。日本考虑修建一个巨大的钢筋混凝土“棺材”将这些反应堆姥姥封闭起来。
3月19日，日本福岛第一核电站多个机组依然“高烧”，为了让机组“降温”，日本东京消防厅连夜进行喷水作业。日本当地时间19日零时30分（北京时间18日23时30分），东京消防厅再度向福岛第一核电站3号机组实施喷水作业。
3月20日，东京电力公司20日宣布，福岛第一核电站注水工作仍在紧张进行，已完成向4号机组的首次注水。与19日相比，2号机组附近的放射线剂量有所减少，已获得外部电力供应。
3月21日，日本首相菅直人表示，日本政府处理福岛第一核电站多个机组爆炸引发的核危机，已经取得了缓慢但稳定的进展。
3月22日，日本降低遭破坏的福岛第一核电站反应堆温度的工作取得了一定成功，控制住了6座反应堆中的两座，并把第二条电缆接入核电站。运营商东京电力公司宣布，在泵入冷却水后，5号和6号反应堆温度下降，已处于安全状态。
3月23日，一直阴霾重重的福岛第一核电站，终于出现了“光明前景”。东京电力公司22日晚宣称，福岛第一核电站1号到6号机组已经全都接通了外部
电源，其中三号机组率先恢复了中央控制室的照明。
3月24日，虽然有关福岛第一核电站的燃眉之急已解，但是其形势任然不容乐观。据《日本经济新闻》网站报道，在东京电力公司福岛第一核电站，使用外部电源的准备工作已经就绪，将开始对第1-3号机组进行冷却作业，因为其原子炉内的核燃料仍存在过热的可能。
3月25日，福岛第一核电站的工作人员目前还在不断向过热的核反应堆和冷却水池喷洒海水降温，防止出现更大的核泄漏事故。与此同时，电力公司还在重新建立核电站的冷却系统。
3月26日，据日本NHK电视台上午报道，日本原子能安全保安院26日表示，在福岛第一核电站附近海域检测到的放射性碘含量已经超标1250.8倍。日本首相菅直人公开表示，目前核电站的状况还很难预测。一名官员说：“我们不排除把事件等级调高至6级的可能。依照事态发展，级别仍可能上调。”
3月27日，日本原子能安全与保安院上午举行记者会宣布，在福岛第一核电站的3号反应堆排水口附近海水中，检测出超过法定限度1850倍的放射性碘131.保安院分析说，可能是各个反应堆内的高浓度沉积水直接流到了排水系统中，导致放射性碘131浓度的飙升。
3月28日，福岛第一核电站多个机组地下室出现放射性活度严重超标的积水问题，东京电力公司28日首次提及反应堆压力容器受损的可能性。这些积水不仅可能导致污染扩散，而且阻碍抢修工作进展，因此，首要任务就是清除积水。
3月29日，官房长官枝野幸男在上午的记者会上上针对在福岛第一核电站区域内的土壤样本中检测出放射性钚一事表示，核燃料及反应堆压力容器可能已经受损。首相菅直人在参议院预算委员会会议上表示，福岛第一核电站可能会报废。
4月2日，第一核电站厂区内多处才出现大量含有放射性物质的积水。为清除这些积水，运营商东京电力公司采用大型钢制浮体的方案浮出水面。
日本3.11大地震并引发福岛核电站爆炸，导致核泄漏重大事故以来，核辐射、核污染问题引发全日本、乃至全世界核恐慌。在纷纷报道分析福岛核电站核泄漏事故的同时，也在纷纷反思自1945年日本广岛、长崎遭受原子弹爆炸侵袭以来，各种军用、民用核设施核事故，特别是1979年美国三里岛核电站、1986年前苏联切尔诺贝利核电站核泄漏事故，因核辐射、核污染给当地生态环境及民众生命财产安全造成的难以磨灭的持久性的重大危害。由此事件我们可以总结出：
（1）各国核电站建设应坚持科学理性、慎重冷静原则。
（2）充分认识资源与能源安全问题，采取有效措施节约利用资源与能源。
（3）成立联合国人口理事会，进一步加强人口监管，各国高度重视计划生育，制定人口适度规划，严控人口无序增长。
（4）应做好危机防范安全相关准备措施。
另外，针对这次危机，各国也多多少少受到了影响。德国暂停延长核电站运营期限计划，印度重新审查现有的核能发展计划，芬兰决定对全国核电站进行全方面检测，瑞士暂停境内核电站更新改造计划，没过的核计划发展可能会受到影响，韩国启动紧急检测室，对核辐射进行全天候监测。
如果说震惊世界的“9·11”事件，使各国开始重新审视本国的安全应急管
理体系，大国核泄漏危机则使我们不得不面临这新的国家安全的严峻挑战。如何有效、及时、和平地应对和处理各种传统忽然非传统的威胁，如何在尽可能段的时间内控制事态的发展、降低损失，如何做好与民众的沟通，维护国家长远利益和政府的公信力，已成为我国今后一定时期内必须重视的重大问题。
党中央和国务院认真总结防治非典工作的经验和教训，布置和强化了应急管理“一案三制”建设，即应对突发公共卫生事件所制定的应急预案和应急管理体制、运行机制、法制建设，以此作为应对突发公共卫生事件的重要基础和制度保障。必须“两手抓”，一手抓好应急预案的落实到位，一手抓好应急预案的不断完善，切实提高源的针对性、操作性和实用性，确保预案在应急管理中发挥作用。“一案三制”被列为国家突发事件管理体系建设的重点，三制指应急管理体制，运行体制，法制建设。两年多来，国家应急管理“一案三制”建设工作成就主要体现在：a、法制建设方面研究和制定了《突发事件与紧急状态处置法（草案）》；b、制定和完善各类和各级突发公共事件应急预案；c、用防范风险和应急管理的思维方式考虑发展计划和增加国家投入；d、促进政府能力建设和人才培训；e、把应急管理作为政府绩效评估和干部人事考核的内容。
全国应急管理工作的今后发展重点:
1、把应急管理工作的重点从预案编制转向落实到”十一五”计划中去。需要做好预风险调查、隐患分析，对各类应急资源进行普查。
2、进一步加强相关法律需要修改，一些新法律急需出台。构建和完善综合防灾和应急管理法规体系。
3、结合新农村建设任务，解决应急管理水平的区域差距问题。
4、确保大都市圈的安全功能，建立包括首都圈在内的大都市圈应急管理合作体系。
5、逐步整合现有各类专业救援力量，形成统一高效的专业应急救援体系，并充分利用和发挥社会救援力量的作用。
6、要落实好国家中长期科技发展规划对公共安全科技研究工作。
7、制定统一的培训规划，建立多元化的培训课程体系。
天灾不可抗拒，但可以预防，把灾害降到最低程度；人祸为何频发不止，除了责任人无视生命，践踏法律法规和政府监管不力等因素之外，我认为还有一个重要的因素，就是整个社会缺乏一种浓郁的安全文化氛围，安全文化的熏陶教育还很不够。
我们应当积极构建城市安全规划，对城市灾害危险性由未知变为已知、防止方法由被动变为主动、安全资金投入由盲目变为合理，建立和完善城市安全体系，保障城市公共安全和社会稳定，构建安全城市。
第三篇：减少灾害风险,建设安全城市
减少灾害风险，建设安全城市
人类社会面临着各种各样自然灾害的威胁。据统计，台风、洪灾、地震、泥石流等各种自然灾害每年给人类生命财产造成重大损失。大量事实表明，防灾减灾的意识不强，自救互救知识缺乏是灾害造成人员伤亡的主要原因。
自2009年起，每年5月12日为全国“防灾减灾日”，一方面顺应社会各界对中国防灾减灾关注的诉求，另一方面提醒国民前事不忘、后事之师，更加重视防灾减灾，努力减少灾害损失。
常见的灾难类型有哪些？
地震
干旱
洪水
海啸
龙卷风
泥石流
沙尘暴
台风
防灾减灾十条法则
人生命，要守护，十条法则要记住，一旦灾害发生时，及时应用心有数。
一、地震：遇地震，先躲避，桌子床下找空隙，靠在墙角曲身体，抓住机会逃出去，远离所有建筑物，余震蹲在开阔地。
二、火灾：火灾起，怕烟熏，鼻口捂住湿毛巾，身上起火地上滚，不乘电梯往下奔，阳台滑下捆绳索，盲目跳楼会伤身。
三、洪水：洪水猛，高处行，土房顶上待不成，睡床桌子扎木筏，大树能拴救命绳，准备食物手电筒，穿暖衣服度险情。
四、台风：台风来，听预报，加固堤坝通水道，煤气电路检修好，临时建筑整牢靠，船进港口深抛锚，减少出行看信号。
五、泥石流：下暴雨，泥石流，危险处地是下游，逃离别顺沟底走，横向快爬上山头，野外宿营不选沟，进山一定看气候。
六、雷击：阴雨天，生雷电，避雨别在树下站，铁塔线杆要离远，打雷家中也防患，关好门窗切电源，避免雷火屋里窜。
七、暴雪：暴雪天，人慢跑，背着风向别停脚，身体冻僵无知觉，千万不能用火烤，冰雪搓洗血循环，慢慢温暖才见好。
八、龙卷风：龙卷风，强风暴，一旦袭来进地窖，室内躲避离门窗，电源水源全关掉，室外趴在低洼地，汽车里面不可靠。
九、疫情：对疫情，别麻痹，预防传染做仔细，发现患者即隔离，通风消毒餐用具，人受感染早就医，公共场所要少去。
十、防化：化学品，有危险，遗弃物品不要捡，预防烟火燃毒气，报警说明出事点，运输泄漏别围观，人在风头要离远。
第四篇：城市洪水灾害风险与管理
城市洪水灾害风险与管理（上）
发布时间：2015-02-26 09:32:59 作者：人保财险灾害研究中心 来源：中国保险报·中保网
□人保财险灾害研究中心
城市是区域性的经济、政治、文化中心，聚集了大量人口和财富，一旦遭受地震、台风、洪水等重大灾害，将导致重大人员伤亡与经济损失。近年来，我国大中城市频繁遭受重大灾害，如2012年北京“7·21”特大暴雨、2013年“菲特”超强台风、“4·20”四川芦山地震灾害给受灾城市带来了巨大损失，也暴露出现有城市自然灾害风险管理体系中存在的问题，加强我国城市自然灾害风险管理已经刻不容缓。本文试从洪水灾害的角度就城市灾害风险管理的部分做法进行探索，供读者参考。
什么是城市洪水灾害
城市洪水灾害是指由于强降水或连续性降水超过城市排水能力致使城市内产生积水灾害的现象。
近年来，在我国加速城市化的进程中，城市水灾呈现出一些新的特点：城市人口资产密度提高，同等淹没情况下，损失增加；城市面积扩张，新增市区过去为农业用地，防洪排涝标准较低，而洪涝风险较大；以往城外的行洪河道变成了市内的排水渠沟，加重了防洪负担；城市空间的立体开发及对供水、供电、供气、交通、通讯、计算机网络等生命线系统的依赖性增大，一旦暴雨洪涝造成城市生命线系统瘫痪，地下商店、仓库、车库、旅店进水，大量贵重资产受淹等，不仅直接经济损失倍增，而且影响范围远远超出受淹范围，间接损失甚至超过直接损失；不透水面积率的显著提高，城市“热岛效应”与“雨岛效应”日趋显现，城区暴雨径流量倍增，防洪排涝压力增大；城市防洪排涝的安全保障要求大为提高，而城市防洪排涝工程设计施工管理的难度加大。
洪水灾害的风险管理
面对城市日益增多的洪水灾害，城市防洪安全的保障不容忽视，这不仅需要建设较高标准的不断强化的防洪排水工程体系，而且需要大力加强非工程防洪减灾体系的建设。
工程措施方面，主要依靠城市排水系统，它是处理和排除城市污水和雨水的工程设施系统，是城市有效防范洪水灾害的第一道屏障，主要包括城市河道、市政排水管线、排水泵站等。
非工程措施方面，主要有以下五方面：
减灾政策与法规：防洪减灾政策与法规作为国家意志的体现，是国家为防洪减灾目的而制定的具有强制性的行为规范，其目的就是约束和制裁不利于防洪减灾的经济社会活动，以实现防洪减灾的目标。
预报预警系统：城市作为流域防洪重点，可以建立独立的洪水预报预警系统，根据上游流域雨情和水情预报城市河流洪水特征，通过预报做出决策，当发生超防洪标准洪水时，发布洪水警报，对于城市抗洪抢险具有重要意义。
应急响应：为应对城市突发洪水灾害事件，政府建立不同层级的防洪指挥机构，制定防洪应急预案制度，协调政府各部门、军队和社会力量，以确保突发洪水灾害事件及时有效响应。
城市洪水风险图：城市洪灾损失不仅与城市淹没范围有关，而且与洪水演进路线、到达时间、淹没水深及流速大小等有关，城市洪水风险图标示城市内各处受洪水灾害的危险程度，是城市洪水保险的依据。
城市洪水保险：城市洪水保险作为一种市场化的风险转移手段，与其他自然灾害保险一样，具有社会互助救济性质的经济措施。城市洪水保险虽然本身并不能减少灾害损失，但是可以补偿政府一部分洪水灾害救济费，同时保险政策还可以间接对城市防洪减灾起一定调节作用。
城市洪水保险
在城市洪水风险管理措施中，推行城市洪水保险是最主要的实现手段。它所承保风险具有三大特点：不可消除性——洪水的风险可以在有限的范围内有代价地被降低，但是风险却是不可完全消除的；相对可预测性——相比地震、海啸等巨灾，洪水灾害发生频率具有一定的规律，因此，洪水灾害具有相对可预测性，使其损失具有更强的可控制性；巨灾特性——虽然城市洪水灾害本身具有一定的可控性，但城市洪水灾害仍具有风险集中、突发性强、损失巨大的巨灾共性。
同时，城市洪水保险还具有两大属性：可保性——特定区域的、频繁发生的洪水风险不是严格意义上的可保风险。因此，必须在区域防洪设施达到一定标准、并确保较大的保险覆盖面的基础上，洪水险才能较好地符合保险大数法则，具备较强的可保性；准公共产品属性——城市洪水保险是一种具有明显的公益性、社会效益高的产品，也具有私人产品的性质，是一种准公共产品。这种特性决定了洪水保险单靠商业保险公司无法开展，其实施必须实行政府主导、政府与市场相结合的机制。
国际经验与启示
伴随各国经济的快速发展，城市化进程不断加快，城市洪水灾害已经成为很多国家共同面对的普遍问题。寻找预防、治理城市水灾害的有效对策，成为许多国家的公共议程，并取得了行之有效的经验。
1.日本：构架完整的城市防洪体系 日本重视通过防止水灾和减轻水灾等手段，构建完整的城市防洪体系，进行城市洪水灾害风险管理。日本解决城市内涝问题，也经过了逐渐探索、技术不断升级的发展轨迹。在发展初期，着眼于加大排水能力，随着城市急速扩张，原来城外的排洪河道变成了城市的内河。于是发展起第二代技术“雨水蓄滞”，通过雨水调节池、游水池，起到分滞雨洪的作用。受限于雨水蓄滞的空间，兴起了第三代技术“雨水渗透”，使雨水回补地下。通过这些技术，东京、大阪这样的城市仍然解决不了内涝问题，于是不得不补上地下骨干排水管建设，但此时相关建设成本成百倍增长。
目前，从监测、预报、预警到救援和灾后重建，日本已经在防洪减灾方面形成了一个事前、事中和事后的完整风险管理和控制体系，同时建设从个人到地方到国家立体化减损体系，由点到面到三维甚至多维地尽可能降低灾害造成的损失。
2.美国：注重以洪水保险为主的非工程措施
20世纪以来，美国投入了大量资金兴建防洪工程，但洪灾损失依然不断增长，政府救灾费用的负担越来越重。在此背景下，美国从20世纪50年代初开始重视通过洪水保险等风险转移手段解决问题。
美国的洪水保险采用“政府主导，公司代办”的模式。国家通过法律确立并采取一定的经济措施，以政府联邦保险局为主导，私营保险公司参与销售，在社区参与国家洪水保险计划的情况下，海岸区与洪泛区的居民及企业主可以自愿为其财产购买洪水保险的一种“强制性”保险模式。
美国洪水保险计划将改善洪泛区土地管理和利用，把防洪减灾措施作为社区参加洪水保险的先决条件，再将社区参加全国洪水保险计划作为社区居民参保的先决条件；而参加全国洪水保险计划又是取得联邦政府灾害救助的前提条件。这就对地方政府形成双重的压力，促使地方政府加强洪泛区管理，使全国洪水保险计划达到分担联邦政府救灾费用负担和减轻洪灾损失的双重目的。
3.英国：发展基于防洪工程措施的商业洪水保险
20世纪40年代末英国政府开始重视防洪工程的建设，截至2011年，英国建有堤防2.4万千米，并每年花费大量的资金开展河道整治等工作。此外，还积极利用防洪墙、防洪堰、挡潮闸及排水泵站等措施进行城市洪水风险的管理。
商业洪水保险也成为英国非工程防洪措施的重要组成部分。20世纪60年代，英国保险联合会和政府签订了一份“绅士协议”：政府的责任是降低洪水风险，使洪水风险具有一定可保性。英国保险联合会成员的任务是向洪水风险区的住户和小型企业提供财产洪水保险。英国的洪水保险是强制的“捆绑”保险，住户在购买住宅保险时，必须强制购买另一个保单，这个保单里捆绑着包括洪水在内的所有自然灾害风险，且住户只有在购买了住宅保险时才能获得抵押贷款担保。
纵观发达国家城市洪水风险管理发展经验，均大力发展防洪工程建设，在此基础上，重视发挥洪水保险、高科技手段等灾害风险管理手段，实现工程措施与非工程措施相互促进、协调发展的城市洪水灾害风险综合管理模式。
国内重点城市实践 1.北京实践
为防御洪涝灾害，北京市开展了大量的洪水风险管理工作，包括工程措施和非工程措施。①工程措施
北京市防洪工程措施主要包括排水系统建设、河道治理和水库除险加固等工作。北京市的防洪调度原则是“西蓄东排、南北分洪”。“西蓄”是利用西郊的砂石坑及湖面蓄水，控制西山的洪水进城，起错峰或调峰的作用，最终向东排。南北分洪是指通过护城河，让雨水分别通过右安门和安河闸将西边的水排向凉水河和清河。
②非工程措施
北京市防洪工非工程措施主要包括防洪政策体系建设：北京市政府制定了大量防洪排涝的法律、法规，形成了较为完善的防洪政策法规体系。
防洪预警及应急响应体系建设：在防洪预警方面，北京市设有专门机构负责防洪预警。在应急响应体系方面，北京市形成了政府、保险公司及其他机构相结合的应急响应体系。
防汛指挥系统建设：北京市防汛指挥系统包括信息采集、防汛通讯、计算机网络及决策支持四个子系统。
防汛物资及抢险队伍保障系统建设：北京市采取了多项措施保障防汛物资，形成了机械化抢险救灾队伍。建立了防汛物资社会保障综合管理系统，实现网上物资调度；制定北京市防汛物资储备、调用管理办法。在抢险救灾队伍方面，重点防洪管理单位成立机械化抢险队，增加防汛抢险运输装备。
2012年7月21日，北京遭遇新中国成立61年以来最大一次降雨，暴雨来势之凶猛、降雨历时之长、降雨总量之多为历史罕见。此次强降雨持续近16小时，城区平均降雨量225毫米，降雨量在100毫米以上的面积占全市的86%以上。“7·21”特大暴雨造成经济损失116.4亿元，受灾人口达190万人，死亡人数达79人。暴雨期间，城区街道积水成河，交通瘫痪，机场关闭，大批旅客滞留。截止2012年7月30日，仅北京市各大保险公司接到因降雨造成机动车浸水的理赔报案就高达4.2万件，估损3.9亿元。
但是，从北京“7·21”特大暴雨灾害的情况来看，我国城市洪水灾害风险管理还存在很多问题与不足。第一，防洪减灾工程设施有待完善。现有城市排水系统不健全，存在着自身排水系统标准低，排水管线设施老化，河网化排洪能力低等问题。
第二，城市建设引发积水问题突出。伴随城市建设速度迅猛，城市面积不断扩大，原有城市排水格局被打破，增加了排水负荷。再加上施工管理不完善，施工临时措施不到位，一遇降雨变形成诸多新增积水点。
第三，灾情预警分布不够及时、全面。受限于灾害预报技术、预警信息传播等条件制约，灾害预警信息不够准确，信息传播不够及时、全面。
第四，政府与市场协调机制不完善，市场参与度不高。一方面，在灾前防洪减灾措施、灾中灾情及时预警等方面政府与市场全方位多层次协同配合机制仍有待完善；另一方面，保险赔付比例偏低，市场化补偿方式单一，未能充分发挥保险的经济补偿与社会管理职能。
第五，防灾意识薄弱，国民灾害教育不到位。民众缺乏必备的防灾自救意识和技能，灾害发生后不能有效进行自救。2.深圳实践
深圳市在洪涝灾害风险管理方面开展了大量工作，具体从工程措施和非工程措施这两个角度进行分析。
①工程措施
深圳市防洪工程措施主要包括防洪工程体系：深圳初步建成了以水库、河道、海堤、滞洪区、排涝泵站等水利工程为主体的防洪工程体系。雨污分流体制：2007年《深圳市排水条例》公布实施后，城市排水严格实行雨污分流体制。
②非工程措施
深圳市防洪工非工程措施主要包括三防指挥决策系统：深圳市建立了深圳三防预警机制、预案体系和现代化的三防指挥决策系统。防洪建设投资规划：为解决城市 “一雨成涝”的病症，深圳市制定《深圳水务发展“十二五”规划》，“十二五”期间，深圳市计划投资217.14亿元，用于防洪减灾及河流综合治理工程建设。提高公众风险意识：加强宣传教育，增强全民防洪减灾意识。
2003年以来，深圳成功抵御了暴雨40余场、台风20余次，面对多次来袭的超强台风、超百年一遇洪水，城市防洪风险管理工作发挥了重要作用，为人民群众生命财产安全及减轻灾害损失提供了重要保障。但是也存在一些问题：1)深圳处于沿海地区，经常遭受强台风引发暴雨，当暴雨强度很大时将会直接导致内涝；2)深圳部分地区是自然的低洼易涝区，雨水不易自流排出而经常发生内涝；3)河流系统治理尚未完成，综合防洪减灾能力不足导致内涝。有些基础设施不仅没有超前反而滞后；4)在开发建设过程中不重视环保、违反水土保持条例的行为导致大量的水土流失淤积阻塞了原有的排水系统造成内涝；5)城市总体规划与部门专项规划不统一，建设不同步，基础设施的涉水事务在前期工作中未经水务部门审查，使得原有的防洪排涝规划落空；6)城市开发建设影响或损坏了原有的排水系统产生新的内涝；7)部分沿河的个人及单位违章建设侵占排洪空间造成内涝；8)部分现有排涝设施的建设缺乏科学论证和有效管理，暴雨期间无法正常发挥应有的作用；总体来讲，深圳市防洪能力仍然偏低。因此，在持续强降雨下，发生洪涝灾害的可能性仍然很大。
启示
通过对城市洪涝风险管理实践的研究，总结以下四点启示。
1.加强城市工程防洪建设
城市防洪首先需要工程措施，以提高防洪能力。一是完善城市排水系统；二是适当提高城市排水标准；三是加快河流治理；四是完善城市蓄水系统；五是系统化设计城市防洪工程；六是注重防洪设施养护。城市防洪能力不足的部分原因是防洪设施的老化及损坏，应注重对防洪设施日常的保养和维护，用经济的方式提高城市防洪能力。
2.加强非工程措施建设
城市防洪应当重视非工程措施，以提高防洪效益。一是完善法律法规；二是城市建设规划要与城市防洪协调发展；三是加快城市洪涝风险评估；四是提高暴雨的预报预警能力；五是完善应急管理体系；六是加大防洪设施的建设和维护资金投入。
3.提高公众风险意识
为减少城市洪涝造成的人员伤亡和财产损失，应当注重加强城市洪涝防范的宣传和演练，提高公众的风险意识和自救能力。
4.提高保险参与度
保险在城市防洪中能起到重要的保障作用，应当提高保险参与的力度。一是充分开展城市洪水保险。根据城市洪水风险的特点，开发适合的保险产品。二是提升公众对保险的认识，公众广泛参与保险，提高保险的覆盖面，为人民生命财产提供更多地保障。三是加强城市洪水风险研究。保险公司应当加强城市洪水风险研究，为企业和个人防灾防损及保险公司科学厘定保险费率提供参考。
应用
遥感作为一种先进的科学技术手段，具有获取信息速度快、周期短、精确度高、能克服一定空间障碍等特点，可提高城市灾害风险管理效率，降低业务成本，创新保险经营模式。国内外已开展遥感技术在灾害风险管理的应用实践，利用无人机、卫星对灾害发生后进行风险评估、灾情查勘，取得了许多成功经验和案例。
我国保险业积极利用高科技开展城市内涝风险管理与保险创新。2013年10月7日01时15分，“菲特”台风在浙闽交界处沙南岸沙埕镇登陆，而后台风带来的持续降雨引发了严重的城市内涝灾害。“菲特”台风发生后，中国人保财险灾害研究中心联北京师范大学、国家减灾中心，第一时间将无人机调到内涝重灾区余姚市，针对重灾区黄家埠镇开展了航拍工作，获取了重灾区域20分钟左右的高清视频，以及灾区高分辨率卫星遥感影像5景、中低分辨率影像1景等第一手资料，为人力难以到达区域的查勘提供技术支持。同时，依托公司承担的国家发改委卫星及应用产业发展专项项目，利用中高分辨率卫星遥感影像，对234，035亩余姚晚稻种植和受灾情况进行了全面评估，为快速理赔提供了数据支撑。
第五篇：城市灾害应急管理
城市灾害应急管理
自然灾害、意外灾害、重大疫情、人为破坏……在城市越来越多地遭受着各种各样的灾害同时,我国许多城市却缺乏对突发灾害的有效应急体系,城市安全受到严重威胁。当前我国城市灾害应急管理迫切需要强化,我国城市遭受各种灾害威胁日趋严峻。在民盟中央举行的2003年城市灾害管理专家论坛上,民盟中央常务副主席张梅颖说,统计表明,我国有70%以上的大城市、半数以上的人口,分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。但目前城市应对灾害打击的能力却十分脆弱,遭受灾害的损失也越来越重[1]。张梅颖指出,“目前全国有639个城市有防洪任务,但达到国家规定防洪标准的城市仅占其中的27%。灾害损失比GDP增长得更快。”中科院院士陈颙指出,“由于城市对交通、供水、供电、通讯网络等设施和系统的依赖程度日益增强,城市中人口和财富的高度集中,使城市遭遇灾害时更具易损性。”我国正经历着持续的经济快速发展和高速的城市化进程,目前城市化率已达到30.4%,隐性城市化率已达到40.3%。城市发展将进入快速增长期,但我国城市遭受灾害威胁的形势却十分严峻。因此,加强城市灾害应急管理建设,已经成为推进城市化进程的重要战略任务。目前许多城市对于各种灾害的防御和管理大多是垂直方式,缺少统一的协调体制。迫切需要强化和完善城市灾害应急管理体制,研究制定综合的灾害应急管理战略和专项灾害应急管理的战术预案,加快紧急状态立法进度,从根本上提高城市抵御灾害的能力。1 城市灾害应急管理
1.1 城市灾害紧急事件
城市灾害紧急事件是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的,对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成重大危害的自然事件和社会事件。导致城市灾害紧急事件的因素很多。例如,大风、暴雨、地震、瘟疫等自然因素产生的灾害,以及人为或技术原因造成的灾害隐患,如交通灾害、化学灾害等。随着城市规模扩大、人口增加与资源紧缺的矛盾加剧,又使现代城市产生了一些附加灾害:（1）新能源新材料带来的隐患,如燃气、电器、装修材料等都可能引发火灾、电击和中毒;（2）现代设施和技术带来的污染和灾害。如汽车噪音和尾气在高温下的光化学污染、电力通讯设备和家用电器产生的电磁污染等。城市气候引起热岛效应、高层建筑内的烟囱效应、空气污染等。
1.2 应急管理定义
应急管理是指为了应对突发事件、紧急事件进行的一系列有计划有组织的管理控制过程,有效地预防和处置各种突发、紧急事件,针对突发、紧急具有破坏力事件采取预防、响应和恢复的活动与计划。最大限度地减少突发、紧急事件的负面影响。主要目标:预警紧急事件,应急救援,控制城市灾害发生与扩大;减少损失和迅速恢复正常状态。由于应对紧急事件需要政府采取与常态管理不同的紧急措施和程序,超出了常态管理的范畴,所以应急管理又是一种特殊的政府管理形态,即非常态管理。在应对紧急事件的过程中,政府因其责任、地位和能力之所在,必然要发挥主导作用,不仅要组织动员各种力量和资源共同应对危机,而且要统一指挥、协调、处置各项应急事务。
1.3 城市灾害及应急管理特征
（1）灾害紧急事件的突发性
各类城市灾害紧急事件尤其严重的城市灾害都具有突发性,有些突发事件没有任何先兆,一旦触发,迅速蔓延扩大,甚至失控。如有毒有害、易燃易爆危险物质泄漏可能在很短的时间内发生,而且往往伴随着火灾或爆炸。应急指挥决策人员应该清楚必须在极短的时间内做出应急反应,在造成严重后果之前采取各种有效的防护、急救或疏散措施,一旦发生严重的事故,留给应急准备的时间是非常有限的。应急救援中经常会出现的意外因素包括:气象条件变化,虽然通过预报有所了解,但天气变化的剧烈程度,尤其是局部地区小气候,较难以预测。制定计划与行动方案时必须考虑气象变化,灾害发生时天气情况往往与预测有较大的差距,给应急指挥调度带来困难。洪水、飓风、地震、泥石流、山体滑坡重大特大灾害突然发生后,应急救援可能出现难以克服无法想象见的困难,直接导致交通中断、通讯受阻,救援力分散,应急救援物资短缺,灾害损失无法估量。
（2）灾害后果严重性
城市灾害紧急事件发生概率较小,后果比较严重,尤其是造成广泛的公众影响。应急处置稍有不慎,就可能改变事件的性质,波及范围迅速扩展,导致混乱和冲突失控,人员伤亡与财产损失扩大,迫使应急响应升级。在严重灾害事故条件下,公众情绪激动,心理恐慌,有时会采取一些不理智的冲动行为,而且一旦发生后,形势变化十分迅速、复杂,事态极难控制。如果缺乏考虑群众心理变化趋势和组织准备,不但影响指挥决策系统的正常运行,而且可能造成灾害现场失控。有可能像多米诺骨牌一样形成连锁反应,导致其他更严重的灾害紧急事件发生,形成一连串的灾害紧急事件链。如地震后导致的房屋倒塌、交通线中断、各种生命线系统损坏、火灾爆发、传染病等。历史上的武汉、扬州,就曾因暴雨、高温造成涝灾,给居民造成了重大损害。在没有建立应急预案和没有开展过应急培训演习的地区,一旦发生严重的事故,公众的第一个反应往往是无方向地盲目行动,以求迅速脱离危险区。处于惊恐中的公众,很难针对事件的性质采取有效自我防护措施。必须坚决果断采取应急措施,防止事态扩大。从客观上说,紧急事件造成的后果对社会秩序和经济发展有很大的负面影响,会给人民生命财产造成巨大损失,破坏生态和人类生存环境,乃至引发社会和政治的不稳定。随着全球化、城市化、社会矛盾和环境气候等诸多因素的变化和影响,紧急事件的种类形式、发生概率和影响程度日益扩大,对政府和社会构成重大挑战。必须实施有效的应急管理应对挑战、战胜挑战。
（3）应急管理复杂
城市灾害紧急事件影响因素与演变规律的不确定性和多变性,参与应急救援的单位来自不同部门,在沟通、协调、职责及文化等方面都存在较大差异,是应急指挥关注的首要问题。公众的反应能力、心理压力等突发行为极为复杂,并要对其引发的各种情况做出足够的估计。大多数灾害事件的影响因素、演变过程和后果估计都十分困难,火灾、爆炸时大量的有毒有害物质泄漏,伴随着建筑倒塌、交通堵塞等情况,将增大环境的复杂程度。有毒有害物质不仅浓度高,数量大,扩散可能持续数小时,甚至几天,被污染的对象包括空气、水域、地面、植物、食物等,而且污染的形态、程度不一,增加了救援难度。应急协调也应受到关注,特别是当来自不同部门、辖区和专业的救援力量共同参与一个或多个不同阶段的应急救援活动时,指挥决策系统会面临严重挑战。我国应急管理现状分析
建国以来,在党和国家的正确领导下,针对城市灾害紧急事件的应急处置开展了大量的工作,各个部门、行业和地区都不同程度地建立和形成了一些应急处置的组织机构和力量。初步形成了消防、矿山、海上搜救、核事故和化学等专业应急指挥机构和救援队伍,发挥了不可估量的作用。然而,在应急管理以及应急救援综合协调能力上矛盾仍十分突出,主要表现在以下几个方面:
2.1 应急管理基础薄弱
我国多数地方与部门没有明确的应急管理机构,缺乏统一规划、监督和指导。各部门各自为政,应急管理水平参差不齐,导致资源配置上的浪费,而地方各级人民政府之间应急管理体系相互孤立,无论从经费、人员,还是救援体系的建立和管理上都存在缺陷,有的既使建立了一些应急管理组织,但是应急队伍的建设、救援装备的配备、维护和应急响应体制等缺乏行之有效的管理,没有建立有效的技术支持体系,缺乏经常性的应急演练和训练有素的专业人员
与培训合格的志愿人员。
2.2 应急装备落后和数量不足
应急装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题,既使是公安消防部队,在相当一部分的城市也存在应急装备数量不足的现象,更不用说配备针对性强的、特殊专用的先进救援装备。在矿山和化学事故应急管理中,企业救护队和消防队扮演着非常重要的作用,但应急人员普遍缺乏专业素质,应急装备和消防控制系统及消防器材的投入较少,缺乏有效的维护,一旦发生重大事故,抢险救援方法相对落后,很难有效发挥应有的作用。
2.3 应急指挥职能不协调
应急指挥决策在应急救援中起着非常关键和重要的作用,在应急救援过程中,必须赋予现场指挥人员更大的决断权。应急指挥关键在于信息的传递,下级指挥决策人员能否正确执行上级指挥员的决策意图,在灾害现场处置中非常关键;尤其在灾害应急初期,信息传播速度、准确性对应急指挥决策的效果有直接的关系,一个错误的信息可能直接导致灾害的性质和应急救援的方向,甚至失控。城市重特大灾害紧急事件,尤其是涉及多种灾害或跨地区、跨行业和跨国的重特大城市灾害紧急事件发生时,仅仅依靠某一部门的应急力量和资源往往十分有限;而临时组织应急管理,应急救援力量来自多个部门,各部门往往针对自身可能出现灾害紧急事件的特点组建相对独立的应急救援组织力量,在指挥和协调上容易局限于狭隘的专业范围,往往存在职责不明、体制不顺、针对性不强等问题,应急指挥职能不协调,难于协同作战,指挥决策人员责任不够清晰明确,上下级之间的隶属关系,包括同级各个部门之间的信息传递沟通,都存在不同程度上的障碍,无法形成相互统一协调指挥的管理决策体制;急需建立统一的灾害应急指挥决策系统,解决目前的混乱状况。
2.4 应急法制基础不健全
我国现行宪法没有重大灾害事故、地震、洪水、瘟疫等其他各类突发紧急事件的处理依据,缺少统一的紧急状态立法。导致出现紧急状态后,政府与社会成员、中央与地方的责任划分不清,行使权利与履行职责的程序不明,各种应急措施不到位。有些应急制度是由部门规章或者规范性文件确定的,规范性不强、效力不高,相互之间缺乏衔接、甚至存在矛盾,不利于有关部门工作之间的协调与配合。城市灾害应急管理体制存在的主要问题
3.1 城市灾害协调机构不够集中
我国城市缺乏具有一定综合性质的城市灾害领导或协调机构。目前我国的灾害应急管理基本上是分类别、分地区、分部门,根据灾害产生、发展和结束的各个环节,各职能部门分别管理[2]。这种模式有利于发挥各职能部门、各专业救灾队伍的作用,在一般的城市灾害应急管理中体现出较高的效率。如有些城市先后建立了抗震救灾委员会、防汛指挥部、防火安全委员会等。但这仅仅是基于单一灾种的简单合成,在多种灾害同时爆发时很难发挥作用。随着经济技术环境的快速发展,灾害与社会经济系统相互作用的方式越来越复杂。而由于管理体制上部门间责权关系的不对称,必然导致各灾种的领导机构之间、各灾种管理部门之间的责任模糊。
3.2 缺少统一的灾害应急指挥决策系统
城市应急中心太多,报警中心以及报警号码太多是造成公众报警知识缺乏、报警不方便的主要原因,日常受理公众报警求助的应急中心有:公安
110、消防119、交管122、医疗急救120、三防、森林防火、供电、供水、燃气等约20多个。没有“权威、统一”的应急中心,这些中心大多按政府的职能部门或行业划分,无论在管理主体上、执行主体上还是在服务内容上,彼此独立、不统一。灾害应急救援工作中“多中心指挥”现象时有发生,往往延误救援。根据调查,在灾害现场,由于多名高层领导的出现,导致救援现场指令声不断,使得专业救援者
不知所措。北京市的应急救援组织有多家,指挥中心众多。救援机构涉及供电、供气、消防、治安、交管、医疗救护等多个部门,没有形成统一的指挥中心和指挥系统。由于各专业防灾减灾组织、救援系统所属部门不同,体制机构不同,平时缺乏有效沟通和协调,网络不能互连、资源不能共享,资源、信息的整合在短时间内无法快速实现,一旦发生城市灾害紧急事件,很难快速协调,造成应急现场处置效率较低。在灾害紧急关头,指挥决策层缺乏强制有力的指挥决策系统,很难下达指挥意图。除灾害自身的复杂性外,参与应急救援单位的数量、管辖范围和专业特点,决定了应急指挥的复杂程度。在应急救援行动中,参与的单位很多,专业分类繁杂,如果协同搞不好,既不能高效地完成总的任务,又难以有效地完成各单位承担的局部任务。一旦出现指挥疏漏,协作不力或配合不紧密,某一细节发生阻碍,就可能对全局产生不利影响,就有可能在某一时间、地点产生混乱局面,增大不必要的伤亡或损失,所以必须加强应急指挥的协调功能。
3.3 保障体制不健全
缺乏物资储备和资金保障,防灾技术、设备、物资和力量处于相互分割的状态,救援能力严重不足,非工程建设问题薄弱,立法不健全,安全意识、保险意识薄弱,心理防御能力明显不足,基本停留在以政府为主的行政管理层次上,各种民间的非政府组织、社会慈善救援机构建设十分薄弱。难以充分调动非政府组织、企业等社会力量参与灾害管理的积极性;政府变成一个纯粹的行政管理机构,普遍存在重经济、轻防灾。
3.4 防灾减灾资源缺乏合理有效配置
城市防灾应急基础薄弱,防灾减灾投入相对较少,欠帐多,减灾队伍结构还不合理,救援力量没有按照专业化要求配置。由于救灾工作的特殊性,尤其是新灾种不断出现,迫切要求专业化的救援队伍。而目前除了消防队伍外,其他专业救援力量还比较薄弱。群众性的救援力量也没有很好地组织。城市灾害方面的专家学者对灾害研究的积极性尚未充分调动起来,必须组建专业化较强的科研院所,培养防灾减灾专业人才,从事应急管理、应急指挥决策、应急救援工作,而目前大部分都是从其他非专业的管理和技术人员选调过来从事应急管理和技术工作,缺乏坚实的理论和实践经验支撑。防灾减灾研究力量还处于起步阶段,和国际先进国家相比还存在一些差距。城市灾害应急管理体制解决对策
4.1 构建统一的城市灾害应急管理体制
构建统一的灾害应急管理指挥、协调体制,加强组织机构建设,加强中央政府对重大紧急事件预防和处置的统一指挥协调职能。当前,城市灾害应急管理存在以部门为界实施应急管理。对于一些规模大、范围广的灾害,仅仅依靠某一部门进行处置则显得极为不足,需要集中跨部门、跨地区不同部门的专业优势,尤其是在统一指挥调度方面,各部门、各地区之间的相互协调指挥。必须从全社会的高度认识灾害应急管理,城市灾害应急涉及医疗救护、交通运输、物资储备等各个方面。特别是在灾害突发的初期,在信息分析、资源调配等方面很难做出迅速有效的应急响应。我国应该借鉴国际上一些国家的经验,成立统一的管理部门,集中资源,以应对城市灾害紧急事件。美国拥有世界最发达的城市灾害应急管理体制,由27个政府部门组成了联邦反应计划和响应计划。包括灾害识别与防御、培训与演练等17个方面、56个要素、1040个指标,构成了政府、企业、社区、家庭联动的灾害应急系统,这为我们提供了有益借鉴。
4.2 建立应急管理机构
应急管理机构是政府在紧急状态时期统一指挥应急工作的领导机关。河北理工大学灾害与城市经济研究所常务副所长王绍玉[1]提出“我国加强城市灾害应急管理体制建设,需要建立一个跨越目前部门限制的专门机构,统一管理灾害的预警、应急调度、物资储备等各项事
宜。”统一标准、规范,实现城市各业务系统间的互联互通和资源共享,建立统一的城市应急协调指挥中心,尽可能扩展系统的覆盖范围。在美国,政府应急机构是美国联邦紧急事务管理局,在俄罗斯是俄罗斯联邦紧急状态委员会。我国没有专门的紧急状态管理机构,出现紧急状态后,例如SARS危机中,就出现了政府与社会成员、中央与地方政府的责任不清,行使权力与履行职责的程序不明,不能全面、及时、准确收集信息,应急措施不到位等问题,未能形成反应迅速、指挥统一、责任明确的整体应对体制,影响了及时有效地应对紧急事件。改革现有国家灾害应急管理体制,撤销国务院抗灾救灾领导小组、国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火总指挥部、国家抗震救灾总指挥部、重大工业灾害国家救灾总指挥部、安全生产监督局等,成立国家紧急状态管理总局,由国务院副总理或国务委员兼任总局局长,该总局为国务院直属机构,是国家管理和处理紧急状态的最高指挥和协调机关。在省、自治区、直辖市和地级以上城市设立紧急状态管理局,由省长、自治区政府主席和市长兼任紧急状态管理局局长,实行中央垂直领导。
4.3 充分发挥各级政府效能
发挥政府在城市灾害应急管理中的主导作用,首先设定全社会灾害管理的总体发展目标,制定科学的综合防灾减灾规划,建立与社会经济发展相适应的灾害应急管理体制,综合运用工程技术以及法律、行政、经济、教育等手段,全面提高城市灾害应急管理能力。其次要从城市社区抓起,建立多层次的城市灾害管理和救援体制,科学地制定应对城市各种紧急事件的应急预案,强化城市重点灾害源的管理,保证城市灾害应急管理目标的实现。在关注地质灾害、气象灾害、生态环境等灾变的同时,要特别注意城市信息灾害、恐怖袭击灾害、经济恐慌灾害等新的灾害源,把城市灾害应急管理的重点放在综合灾害的防治上。
4.4 编制应急预案,完善应急预警及快速反应体制
编制应急预案将有助于进一步明确政府各部门的应急管理责任,最大限度地整合资源,构建合理的应急预警及快速反应体制。建立健全应急救援通信、信息、培训演练、技术支持、物资与装备储备等保障系统;建立健全灾害应急救援管理、决策、指挥、响应体制,保证应急救援工作有序、高效进行。在灾害发生初期,必须第一时间在现场采取果断措施,及时控制现场,尽快启动应急预案,迅速控制灾害发展,恢复社会秩序。做到反应快速、责任明确、有章可循。及时确定应急响应的级别和程序。如果省级政府有能力应对灾害事件,就应当由其负责组织应急处置,中央部门可予以技术、资金、物资等方面的援助,省级政府感到无力对付或规模较大时,再升级到由中央政府负责组织应对;对跨部门、跨省区的重大紧急事件,直接由中央政府负责组织应对。发挥政府在应急管理的预警、监控和快速反应的积极主导作用,最大可能地调动吸纳各种社会力量、资源共同应对危机,形成社会整体的紧急应对网络。2005年1月国务院常务会议审议并通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。明确规定,政府部门办公厅在城市应急联动系统建设中担任主体地位,由各级政府办牵头建设并实施,政府行政主管兼任城市应急联动系统总指挥。该预案在体制上打破原有部门间的条条框框限制,有效整合现有应急资源,促进110、119、120、122四合一,避免以往因信息不能互通导致诸多悲剧发生的情况。浙江、海南、河南等省也颁布了地方性的“突发公共事件总体应急预案”。2004年北京、广州、深圳等地开始建设应急联动系统。北京大学计算机系王文俊博士说,中国有几百座城市,不同城市有着不同的需求和规模,有的城市以防洪为重点,有的城市重点防地震,还有一些城市存在社会治安问题等,如北京、上海每天的接警量（包括119、110、120及122等）达到4万人次以上,而一个中小城市,可能每天的接警量只有几十个,另外,中西部和沿海发达城市相比,接警量也有区别,需要根据不同城市的不同状况来设计系统。
4.5 构建城市灾害应急管理信息系统、监控系统
建立和完善城市应急监控系统,及时将城市灾害现场信息通过局域网反馈到应急指挥决策中心,采用专家系统、计算机智能控制技术迅速作出决策。2005年11月13日下午1时,中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故,严重污染了松花江,哈尔滨度过了为期4天的大停水,这在哈尔滨建城史上尚属首次。在国家环保总局召开的全国环境污染事故应急电视电话会议上,环保总局副局长王玉庆用嘶哑的嗓音多次重复着遗憾:在这次松花江污染事故中,正是由于吉林省环保局信息传递不力,错过了将污染事故控制在萌芽状态的机会。
4.6 加强灾害应急法制建设
建立健全灾害应急法,构建城市紧急事件的法律、法规体系。包括国家层次的灾害应急管理基本法、部门层次的灾害应急管理行政法以及地方性的灾害应急管理法规和条例三个层次。修改现行法律和法规中不适应灾害应急管理的内容,有效配置城市应急资源,不断强化城市灾害应急管理能力。目前我国的灾害应急法中:《突发公共卫生事件应急条例》主要应对各种突发公共卫生事件。《地质灾害应急法》主要规定了地震应急管理方法。《核电厂核事故应急条例和处理规定》主要规定了核事故应急管理方法。《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防汛条例》主要规定了防洪应急管理方法。《中华人民共和国气象法》规定台风应急管理方法。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律中规定了环境灾害应急管理方法。《中华人民共和国矿山安全法》规定了矿山安全事故应急管理方法。灾害应急法还需要在今后的实践中不断修改和完善,急需加强有关立法工作。结束语
城市灾害应急管理体制在灾害防御、管理和控制中起着非常关键的作用,应急管理是城市公共管理的重要组成部分;灾害应急管理是城市管理决策者的基本职责,各级决策者都负有不可推卸的应急管理责任,进一步明确各级政府管理决策者的领导责任和相关部门的监管责任,建立健全城市灾害应急管理体制。随着我国加入WTO与世界先进工业化国家的交流日趋增加,国外先进的应急理念必然会改进我国应急管理的相对滞后状况;如何构建和完善城市灾害应急管理体制以及如何建立灾害监测预警系统和应急救援体系等一系列的重大理论和实践问题,已经成为当前政府公共管理科研人员和管理决策者的历史使命。只要坚持以人为本,尊重科学,尊重事实,以人民的幸福、健康为最高目标,就一定能提高城市灾害应急管理水平。城市灾害应急管理体制的建设与发展是一个不断创新的过程,坚持可持续发展的道路。提高灾害应急管理整体防御能力,加强各级政府管理决策人员的责任心。加强防灾减灾宣传教育,提高防灾减灾意识和素质;设立灾害应急管理的统一机构,通过立法赋予较大的指挥、协调、管理权力,并建立分级应急管理和预案,加快灾害应急法规体系建设;运用计算机通讯技术现场指挥决策改进应急管理决策水平。只有这样才能扭转城市重特大灾害多发的被动局面。越来越多的管理决策人员认识到应急管理体制的建设和发展对城市防灾减灾具有非常关键和重要的意义。本文应篇幅所限就城市灾害应急管理体制进行了一些思考,希望对提高城市重大特大灾害紧急事件应急管理水平有一定的借鉴。
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