借鉴美国经验 破解城管难题(改)

第一篇：借鉴美国经验 破解城管难题(改)

借鉴美国经验 破解城管难题

董胜勇

一、导言

1997年北京成立我国首支城管执法队伍，自此以来,城管在我国已经存在10多年了。毋庸臵疑，随着各级城管执法队伍的成立，我国各地城市面貌发生了巨大变化：城市秩序明显规范，市容市貌明显好转，“城管”对我国城市化进程的发展做出了重大贡献。

同时，我们也不无遗憾的看到，自成立之始，这支队伍就一直处于风口浪尖，处于社会矛盾的焦点。开始成立时如此，10年后的今天依然如故。在互联网上，人们可以搜索到上亿条有关“城管”的信息，这些信息绝大多数是城管执法人员暴力执法以及社会公众对执法人员的谴责等负面信息，有关正面信息寥寥无几。譬如2006年8月北京城管海淀分队副队长李志强被小贩崔英杰刺死，2008年1月7日，湖北天门市发生的震惊全国的“城管打死人”事件，以及最近深圳城管被商贩捅伤事件.....，所有这些将执法冲突现象推向了极致，使一直处于风口浪尖上的“城管执法”，再次陷入尴尬的境地, 严重影响了社会安定与和谐。一时间，严惩城管肇事者的呼声，甚至演变成了城管系统的存废之争。目前，应该说社会不和谐的因素仍然很多，譬如贫富差距的拉大、竞争机会的不平等都是社会的不和谐因素,但没有哪个方面会比城管和商贩之间的不和谐更处社会焦点。因此，如何解决城管和市民、商贩的矛盾已经成为一个刻不容缓的课题。

美国建国已经200多年,城市高度发达,形成了一整套城市管理的理念、制度和经验。它山之石，可以攻玉，本文想借鉴美国的城市管理经验,力求找出化解我国城管执法冲突的办法或思路。

二、美国的城市管理

（一）庄重质朴、规范有序的市容市貌。

美国人尚古，许多城市的市容不追求华丽新鲜，而注重古色古香。没有历史的地方，也特意做的古老，有历史古迹的地方，更是力求保留原貌。城市内车辆停放整齐，行车秩序井然。因此放眼过去，城市面貌庄重质朴，整体布局规范有序，臵身其中，能感受到城市文化气息浓厚，气质成熟而不娇气。

从城市管理角度看, 尽管国力强大、财力雄厚，但美国的城市管理标准，是根据经济社会需要取的满意标准，并不刻意追求最优标准，城市管理效果应该相当于我国的中等城市，不如管理标准比较高的上海等城市。譬如对广告牌匾的管理，美国更注重个性化，追求艺术性和吸引顾客的实际效果，对材质没有硬性规定，所以仅从档次和华丽的角度看看,整体效果并不好于我国对牌匾实行规范管理的城市。美国对城市沿街建筑物 的粉刷，采取由政府出资，政府定粉刷标准，建筑物拥有者自行粉刷的办法，其粉刷的档次和效果非常好。

（二）规范有序的合法商贩。

美国对商贩的管理规范有序,很值得我们学习。像纽约等人群高度聚集的大城市，在繁华的街道上，也可以看到商贩、甚至也有很多烧烤点，但他们都是合法经营、规范有序。总体来说，美国对商贩摊点的管理，给人的感觉是在需要的地方会有几个统一标准的商亭，不该有的地方决不会出现，这样既方便了市民生活，又规范有序。相比而言，我们国内商贩摊点聚集的地方，往往是在学校、超市周围以及交通要道等繁华地带，不仅没有合法审批手续，而且污染道路、堵塞交通，叫卖之声不绝入耳。虽然也方便了生活，但显得杂乱无章，严重影响市容秩序。

美国的一些小城镇、小城市，管理效果明显好于大城市。在新不列颠市，本人在这里学习实习4个月，期间不见任何商贩，城市广告牌匾规范有序，商店门口干净整洁，绝无污水横流现象。当然，在当地政府和其他组织举办各种庆祝活动期间，会在政府规划出的范围内，允许商贩摆摊设点。他们的做法是如果庆祝活动期间有允许商家摆摊设点的活动，一般提前在报纸等媒体公告，其审批程序、规范要求等一一告知。商家可向相关部门申请，相关部门根据规定审批。如果商家不经审批私自摆摊设点（任何时候），第一次发现会罚款并责令取消摊点（罚 款一般在100美元左右）；如不服从管理，商贩甚至会被拘留。

总的来说，美国城市商贩的存在是很少的，存在的商贩既是合法的，又是必须的，同时也是规范管理的，是城市的点缀，而不是城市的累赘。

（三）先进的市政管理与巨大的市政投资。

美国各级政府的主要职能是提供公共管理和服务，因此对市政管理工作高度重视。以我实习所在地BRISTAL市为例，该市人口仅有6.5万人，但其市政设施齐全，技术先进，若干方面比中国的某些几十万人口的中等城市都好。比如在垃圾处理方面,BRISTAL市拥有一个巨大的垃圾处理厂。该厂不仅能进行垃圾分类掩埋处理，而且可以利用垃圾发电。美国市民环保意识强，垃圾分类放臵已形成习惯，市政部门利用先进的分类放臵的垃圾运输车，将垃圾运送至处理厂分类处理。通过分类，剔出的有用“垃圾”，仅BRISTOL的一个垃圾处理厂每年可以卖80万美元。同时，该厂利用垃圾发电，既有效处理了垃圾，减少了环境的污染，又创造了能源，应该是目前世界上对垃圾处理的顶尖技术。

污水处理方面，BRISTAL市拥有一个日处理能力超过5万吨的先进的污水处理厂，日处理能力可以满足我们国内拥有50多万人口的城市需要。其污水处理标准非常高，用他们的话说，除了饮用外，跟没污染的水几乎没有区别，甚至都可以养鱼。

消防设施方面，BRISTAL市拥有5个消防站，10部大型消 防车，90多名正式消防队员以及数目不小的志愿者，这个规模，远远大于潍坊的县级市，而这只是个有6.5万人口的小城镇。

市政道路方面，不仅设施齐全，经久耐用，而且美国人非常注重维护。路上经常见到工人在修补道路，那些道路都有10几年甚至20几年的历史，在国内可能早已翻新几遍了。

（四）满意标准的环境卫生。

城市管理方面，可能美国差于我们的地方在于街道的保洁。美国街道保洁方面机械化程度高，主要靠机器清扫，而不是人工清扫。所以打扫得不够仔细，但由于机扫频率高，根本不存在垃圾成堆现象。由于人工费用昂贵，他们在这方面采取的卫生标准是满意标准，而不是最优标准，因此像华盛顿、波士顿、纽约等大城市，环境卫生标准，也比不上我们潍坊这样的一个中等的城市，和国内某些要求街道卫生一尘不染的城市更是没法比。美国的街道给人的感觉是干净、质朴、整洁，不像国内某些城市那样富丽堂皇。

（六）城市秩序的井然有序与城市管理的零冲突。采用满意标准的美国城市市容，或许不给人一种华丽的感觉，也不像我们有些城市所要求的一尘不染、富丽堂皇，但各个城市的秩序却几乎一定是井然有序的。即便存在商贩的地方，也几乎是统一规格的商棚。城市车辆的停放以及交通的秩序也是这样。

而且这种秩序的创造，多是市民自觉的行为。在城市管理 的过程中，极少发生管理者与被管理者的冲突，更谈不上执法人员与被执法者的暴力冲突，这与我们国内目前存在的城管与流动商贩之间尖锐的矛盾有天壤之别。比如在国内让城管大伤脑筋的违法建设，在这里几乎不存在。美国有一整套规范的手续来规范自然人和企业法人的建设行为。比如市民要自建一栋房屋，要先购买土地，经市政部门测量，并由双方律师签署后到市政府备案，即拥有了土地的所有权，然后经规划、建设、消防等部门审批以后，才能开工建设。几乎不存在不经审批就私自建设的问题。

三、美国城市管理效果的原因分析

美国城市管理的良好效果和几乎零冲突的执法，对我们有深刻的借鉴意义。美国对城市的管理并没有采取特别的政策措施，而我们针对商贩和交通的矛盾、违法建设、空气污染等方面制定了各种规章制度却效果不佳。我想美国的城市管理，值得我们借鉴的不是他们具体的做法措施，更重要的是影响美国整个社会的理念、机制等深层次的东西，是与美国社会的价值理念、生活方式、法律体系等紧密相关的。也可以说，城市管理的功夫在城市管理之外。我认为，美国政府只所以在付出不大代价的同时，取得这样的管理效果，是由于以下几个方面的原因：

（一）高度发达的经济。

城市管理的目标和标准，应该与经济社会发展水平相适应。美国作为世界上最发达的资本主义国家，物质财富极大丰富，具备城市建设管理所需要的物质条件。良好的城市管理建立在良好的城市建设的基础上，这就是我们常说的“以建促管”，而良好的城市建设建立在良好的经济基础之上。譬如美国的污水处理方面、垃圾处理方面等等，美国国内的污染环境的企业全部外迁，同时作为躺在汽车轮子上的国家，几乎家家有车，以车代步已使小的商贩失去了存在的平台，雄厚的财力保证了政府对沿街建筑的粉刷等等，所有这些都减少了城市管理的阻力，为良好的城市管理提供了坚实的基础条件。

（二）高素质的市民。

对城市管理而言，管和被管永远是一对矛盾。解决这一矛盾靠双方。高素质的市民，本身就提供了解决这一矛盾的条件。在美国我们时常看到，市民发现路边有纸屑会自觉捡起来，放在垃圾箱里。我们也会看到，车辆见到行人过马路，很远就会停下来耐心等待，公共场合，尊老爱幼、相互谦让、相互尊重到处可见。这种市民的高素质，对维护城市的良好的管理秩序，发挥了重要作用。而教育为培养高素质的公民打下了坚实的基础。

美国是一个高度重视教育的国家。国家所有的图书馆全部免费对外开放，许多税收项目的设臵就是为教育设的，譬如财产税，几乎全部用于教育。教育投入尽管各州不一样，但一般占财政收入的70%左右。我们实习所在的BRISTAL市每个学生每 年的教育投资一般在1万美元左右,据了解，美国许多州也是这样。美国的教育体制强调以地方办教育为主，联邦、州政府设立项目，根据项目对地方政府投入。譬如，联邦政府曾经设立《不让一个孩子落后》的项目，哪个地方达到联邦的标准了，经核实后联邦政府就予以补助。美国联邦的教育部没什么实权，教育权在州政府。美国的父母在孩子即将入学时会根据意向中的学校选择居住地，好的学校，其所在地居民财产税也高，由于财产税主要用于教育，居民缴纳的税多，教育投入就大，孩子受的教育就好。政府的高度重视、巨大的财政投入、合理的教育体制，造就了大量的高素质的国民。

（三）法律至上的理念—守法的政府与守法的公民。美国人尚法，从国家体制看，实行三权分立，联邦最高法院拥有至高无上的地位。法律在美国人的日常生活中占有重要地位，调解纠纷，主要依靠法院，而且法院的判决具有很高的权威，像在我国存在的法院的判决执行难这样的情况，在美国几乎不存在。律师在美国是一个受人尊重的行业，也是高收入的职业。可以说法律充斥在美国社会的角角落落。首先政府守法，依法行政，由于实行三权分立，政府受到强有力的监督，美国各级政府的行为必须依法进行，任何决策都必须有法律依据，违法就会受到起诉。而且长期以来，美国各级政府也养成了守法的习惯，政府的守法对公民的守法起了强有力的表率作用。像我们国内某些地方存在的在城市管理过程中，我们的城 管队员以粗暴的不合法的手段对付不守法的商贩的现象，在这里是见不到的，用不合法的手段拆除违法建设的现象，在这里也是见不到的，即使公民违法，政府也必须用合法的手段，根据法律的规定处理。其次，美国公民也特别守法，依法行事，只要法律规定禁止的事，每个人都会去自觉的遵守。所以，美国的城市管理，更多的是一个制定法律和政策的过程，只要根据城市管理和发展的需要，制定好有关法律和政策，市民就会自觉的遵守，所以城市管理的冲突和矛盾自然很少。

（四）管理权、执法权的分离与权威的警察。

美国的城市管理属于市政或园林管理部门，这些部门具有审批权和管理权，譬如搞活动、摆摊点，经他们审批后是合法的，不经审批的，他们有权要求当事人予以改正，但与我们国内明显不同的是，他们没有执法权，执法权属于美国警察，实行的是管理权和执法权的分离，克服了像我们国内城管部门存在的既当管理者又当执法者的现象，在管理者与被管理者中间设立了一个缓冲区，这样有效地缓解了冲突和矛盾。当然最后存在的部分矛盾也集中在了警察身上，而在美国警察是很受尊重的职业，也是世界上装备最好、权力最大的警察，譬如在受到生命威胁时具有首先开枪的权力，甚至交通检查时司机也必须先把手放在方向盘上，否则引起误会，造成警察误判，后果自负。美国的警察很有权威，警种分的很少，主要实行属地管理，每个警察对属地内的违犯法律的人和事都有权利管，可以 根据需要对当事人拘留等。这种警察的权威，也加大了各行业、各职业的市民严格遵守法律的力度，降低了被管理者暴力抗法的概率。在城市管理过程中，譬如违章摆摊、违法建设等，在不服从管理时警察可以随时处理，必要时予以拘留。这种警察的权威所造成的威慑，也是美国城市管理取得良好效果的重要原因。

（五）权威的完善的个人信用制度。

美国执法容易、管理容易与他们权威的无处不在的个人信用也有很大关系。

美国个人信用制度作为社会制度的一部分，在国家制度的层次制定了配套法律，对全社会个人信用行为产生约束和规范，已经成为一种社会文化。对个人行为的约束主要体现为：个人信用记录和信用评分已成为衡量个人信用的唯一标准，不仅金融机构使用，而且很多商业企业、雇佣单位也在使用，甚至很多个人结婚前要查询对方个人信用记录，作为婚前拟订个人财产协议的依据。个人信用制度的运作方式：依靠全国独立经营的三大信用局，采集个人有关的支付信息，主要是记录个人支付违约情况和违法等行为，通过个人社会保障号码有偿查询、使用信用报告和信用评分。

在美国，每个人都有一个社会安全号“SSN”（social security number），这个安全号可以把一个美国人一生几乎所有的信用记录串在一起，包括个人的银行账号、税号、信用卡 号、社会医疗保障号等都与之挂钩。自20世纪30年代美国成立社会安全管理局后，联邦政府下令，所有合法公民和居民必须持有有效的社会安全号，该号由国家社会安全管理局统一赋予。只要把某个人的社会安全号码输入全国联网的计算机，任何人均可查到自己的背景资料，既包括年龄、性别、出生日期等这些自然状况，也包括教育背景、工作经历、与税务、保险、银行打交道时的信用状况、有无犯罪记录等等。如果一个人有过不良纳税记录，那么这一记录将永远伴随着他，当他去求职、买保险、买汽车、开公司，几乎无论他做什么，无论他到哪个州，这一污点都无法抹去，他将因此而四处碰壁。

如果公民不履行法定责任，不按法律的要求去做，或者市民不遵守法律,受到警方处罚,那么他的信用记录就会受到影响,从而影响其一生的事业。因此，美国的信用制度，对促使公民遵纪守法，起到了重要作用。就城市管理而言，就会减少城市管理和执法的难度，减少管理冲突，避免社会矛盾。

（六）管理的基层化、社区化。

美国是一个联邦制国家，国内事物管理的权利主要集中在州政府，联邦一级主要履行对外的事务及跨州的事务，具体的管理权由市政府行使。由于社会管理基层化、社区化，重心下移，这样实际上是自己的事务自己管。各地的管理标准、管理方法由自己社区制定，社区委员会决定。美国的社区居委会相当于我们的自治组织——居民委员会。这样通过管理重心的下 移，增强了市民的责任感，真正做到了人民城市人民管，既作为自己的事来管，又作为自己的义务来尽，把城市的管理通过重心的下移交给了市民，这样既取得了良好的管理效果（在一定程度上可以说不用管），又化解或分散了社会矛盾。这也是他们执法近乎零冲突的重要原因。

四、借鉴美国经验，破解城管难题

由于美国与我们的根本社会制度不同、运行机制不同、文化差异很大，经济社会发展水平差距很大，因此，学习美国各个方面的经验，是无法照抄照搬的，城市管理也是如此。但他们的理念、做法、形成的管理体系，对目前处于风口浪尖的我国城管仍然具有深刻的借鉴意义。借鉴美国的城市管理理念，可以采取以下做法，以此改革我们的城市管理理念、体制、机制，缓解城市管理矛盾，破解城市管理难题。

（一）改革教育体制、提高公民素质。

没有公民素质的提高，任何针对城市管理的措施都是治标之举，城市管理最终的依靠者和最终的落脚点是市民，因此高素质的市民是高效的城市管理的根本保证。而市民素质的提高根本靠教育。前面论述的，美国市民的高素质和教育的高成效，是他们城市管理甚至社会管理取得成效的基石。因此，要破解我们的城管难题，根本在于借鉴美国经验，改革教育体制，加大教育投入，提高公民素质，培养一代又一代高素质的市民。

（二）强化法律的严肃性、执法的严格性，提高法律的普 及水平。

美国执法特别严格，无论是总统还是普通平民，在法律面前人人平等。美国的副总统戈尔曾经因驾车超速被警察处罚，警察没有因为是副总统就不开罚单了，戈尔也没有因为自己是副总统就不交罚款。我们国内的许多法律实际上没有得到很好的贯彻，像《市容管理条例》，尽管在城管执法的过程中出现了许多冲突和矛盾，但我们的市容与条例的规定还有很大的差距，许多方面没有得到很好的落实和执行。究其原因主要是法不责众。既然法责不了众，就应该降低标准、修改法律和规定，而不应该有法不依、执法不严，形成潜规则。这样长此以往，就降低了法律的严肃性，更易形成城市管理的矛盾。不久前，国内的有些执法部门进行执法效果评估，认为法律的执行要服从稳定的需要，笔者不认同这个观点。恰恰相反，稳定应该是建立在法律基础上的稳定，法律不合理，可以修改法律，但一旦形成，就应该严格依法办事，而不应该为了稳定，在执法过程中做出法律上的让步。这种让步，或许在短时间内维护了稳定，但从根本上讲，损害了法律的严肃性，给我们最终带来的是根本利益的损失。

目前，我们国内在城市管理过程中，有些地方发生了激烈的冲突，许多人认为是执法严格所致，笔者不这样认为，笔者认为如果我们做不到，可以降低管理标准，但定好了标准、形成了法律，就应该严格执法。如果因为有冲突，就降低执法标 准，就造成了执法的随意性，更易引发冲突和矛盾，同时，损害了法律的至高无上的地位，这种损害是根本性的，造成的后果是长期的。

（三）建立个人信用制度，缓解执法冲突。

个人信用制度的建立，是美国的一大特色，也是美国的成功经验，美国许多方面的成功，特别是社会管理水平的提高、公民道德素质的提高与此紧密相关。美国的个人信用制度非常完善，个人信用直接影响公民的一生，因此，美国人非常注重个人信用，这样也就使他们具有非常强的自律意识和守法意识，对于保证公民守法，减少和缓解执法冲突发挥了重要作用，建立个人信用制度是提高社会管理水平的必由之路。

目前我国没有建立个人信用制度，企业和个人从银行贷款主要靠抵押，银行考察的也主要是偿还能力，至于个人小的违法、违章或不履行法律义务等，只是“一事一议”的形式，影响是即时的，不是长远的，影响不了公民的工作和事业，这样就使公民缺乏自律意识、守法意识和责任意识。因此，尽快建立个人信用制度，对于增强公民的自律意识、守法意识、责任意识具有非常重要的意义。这样不仅可以减少城市管理领域抗法现象的发生，解决法院等存在的执行难问题，同时由于公民自律意识的增强，公民道德水平的提高，更可以极大地提高整个社会的管理水平，自觉形成良好的社会秩序。建立个人信用制度刻不容缓。

（四）疏堵结合、以疏为主。

任何一个国家的任何政策和决策必须建立在国情的基础上，中国作为一个拥有13亿人口的大国，更应如此。譬如从城市管理的角度，美国的国情是高度发达的经济，决定了其较高的购买水平，星罗棋布的超市，限制了零星摊贩的存在空间。而我们的国情是，快速发展中的城市，大量的城市农民工以及快速城市化所造就的一夜之间变为市民但仍维持农民生活习惯的人群，较低的购买能力，这些都决定了我们城市管理的难度要远远大于美国。在这种情况下，搞好城市的管理，必须从我们的基本国情出发，顺应经济社会发展的要求，妥善处理市容要求和市民需求中间的关系，建立与经济社会发展相适应的市容标准，坚持疏堵结合、以疏为主的方针，顺势而利导。

（1）大量的规范管理的农贸市场。目前，我们的经济发展水平，如果像美国一样，建造星罗棋布的超市还不现实：一是市民的消费水平还达不到要求，二是有大量的商贩需要谋生。在这种情况下，兼顾市容、市民和商贩的要求，建立大量的遍布各地的农贸市场是比较现实的，当然必须降低这些市场的准入门槛，以使大量的商贩能够进入市场。

（2）创新规划思维，引导商贩进居住小区。农贸市场是疏导商贩的一个重要场所，但从市民的生活需要出发，毕竟不如在自己居住的小区购买会更加方便。目前马路上存在的大量商贩，其需求对象多是小区居民，因此允许商贩进小区是疏导的 重要途经。

当然，近几年，价格上涨最快的可能是房产，随着房价的暴涨，诞生了一个又一个的千万富商。在这种情况下，寸土寸金，开发商是不会留出摆摊设点的地方的，因为对他们来说，有块地方，多盖座楼哪怕多盖个车库，也是实实在在的利益。市民利益在与开发商利益冲突中谁是弱者？商贩在与开发商利益冲突中又谁是弱者？答案是不言而喻的。

在这种情况下，作为关注民生的政府,必须创新规划思维，兼顾开发商和市民、商贩的利益，把在建小区摊点的设立作为规划的条件。这样我们就可以化整为零，把大量马路上的商贩，引导到居住小区，既方便了居民生活，又为商贩提供了生计。

（五）管理重心下移，人民城市人民管。

美国是联邦制国家,整个权力体制强调的就是重心下移、属地管理。譬如，各州的税率由各州制定，同一个州，不同的市镇税率也不一样。城市的管理也是这样，主要的管理权和管理责任、管理标准在市镇一级。

我们应该借鉴美国的这种城市管理体制，强化社区的权力和责任。社区的生活环境，主要由社区的居民享有，其管理标准、管理责任也主要应该由社区的居民来承担，真正形成人民城市人民管的局面，打一场城市管理的人民战争。同时强化居委会的权力和责任，实行居民自治。这样一是自己的事自己办，二是分散了社会冲突和矛盾，变集中为分散，可有效化解或缓 冲管理矛盾。

当然，主要的交通要道的可以由上一级政府负责，因为交通要道具有跨区性，不可能一段一个标准，而且在交通要道上摆摊设点也是绝不允许的。

（六）管理权、执法权、强制执行权分离的改革。目前我国存在的城市管理冲突和矛盾，与法律的缺失和模糊有很大关系。目前的许多法律只规定了城管的处罚权，而没有规定其强制权；有的即便规定了强制权，也没有规定其强制的方式。我们国家至今没有一部《行政强制法》。因此，城管在强制执行的过程中，有的越权,有的只能靠基层队员的理解，采取其认为合适的办法。这样在执法过程中，难免会发生冲突和矛盾。

美国的城市管理部门，只负责审批和管理，不服从管理的交由警察处理，处罚权和强制权在警察。我们可以借鉴美国经验，实行管理权、执法权、强制执行权的分离。管理实行重心下移、属地管理，执法者只负责针对违法行为的处罚，不履行法定义务的，需强制执行的当事人由法律和警察负责处理。这样可以借助警察对人身的强制权，有效地威慑违法行为。

实行管理权、执法权、强制执行权的分离，可以有效避免城管队员既当管理者，又当执法者，还当强制者，可以起到一定的缓冲作用，对于缓解执法冲突和矛盾，具有重要作用。

美国的城市管理的效果和方式，是与他们的根本的制度、机制密切相关的，学习借鉴其经验和做法，必须进行系统思维，考虑与此相关的各个方面。以上关于借鉴美国经验，对我们城市管理措施的改革与思考，也不是相互孤立的，而是相互联系、构成一个整体的。同时也应该与我们的国情、市情紧密相关的。

笔者认为，如果我们借鉴美国的城市管理经验，综合进行上述城市管理各个方面的改革，我们的城市一定会更加美丽，城市管理的冲突一定会大大减少，城市也会更加和谐，市民会更加安居乐业。目前存在的城管难题将永远成为历史。

第二篇：发改局难题及破解意见建议

金秀瑶族自治县发展和改革局

关于制约我县和本单位发展的难题及提出破解难题的意见和建议

按照自治县2012年深入开展“学用政策、狠抓落实”活动的要求，5月11日，县发改局组织本单位全体干部职工，开展“学用政策抓落实、强化执行促跨越”大讨论活动，认真讨论、查找制约我县及本单位发展的难题，并就如何破解难题提出意见和建议。在讨论中，与会人员结合实际，踊跃发言，各抒己见，充分发表自己的意见，收到了预期的效果。现将大家的意见梳理后作如下反馈：

一、关于制约我县发展的难题及破解难题的意见和建议

经大家认真讨论和查找，我们认为制约我县发展的难题主要有以下三个方面：

一是基础设施建设缺乏资金投入，发展相对滞后。

二是人才缺乏，特别是经济管理方面的人才。

三是干部职工思想观念落后，作风不实，缺乏奋勇争先，敢闯敢干的创新意识。

针对以上难题，我们认为应从以下几方面去破解：

一是认真学习政策，把握发展机遇，利用相关政策积极向上争取更多的项目及资金，不断加大我县基础设施的投入，保持经济又好又快发展。

二是加强基础教育，加大学校基础设施投入，关心学校师生的学习和工作，促进学校教育的稳定发展。要重视对人才的引进和培养，加强对干部职工的学习和培训工作，努力改变我县人才短缺的现状。

三是加强干部队伍建设，不断改进干部的思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风，破除制约我县科学发展的思想观念，1树立奋勇争先、敢闯敢干的创新意识。

二、关于制约本单位发展的难题及破解难题的意见和建议 经大家认真讨论和查找，我们认为制约发改局发展的难题主要有以下三个方面：

一是种规章制度贯彻执行得不够好，如学习制度、车辆管理制度、上下班制度等等。机关的学习工作还没有真正形成制度化、规范化。

二是解放思想，转变干部作作风，加强机关行政效能建设方面还有一定差距。

三是奋发向上、开拓创新的精神状态不足，发改的职能作用还发挥得很不够。

针对以上难题，我们认为应从以下几方面去破解：

一是要切实加强政治理论的学习，特别是要加强对科学发展观、党的十七大的精神、自治区、来宾市领导对我县工作的一系列重要指示精神的学习。要完善学习制度，并督促检查学习制度的落实。要通过学习使大家不断提高政治素质，提高业务素质，提高对自己所担负的重大责任的认识，振奋精神树立起做好工作的信心和决心。

二是要切实增强群众观念，加强与人民群众的联系，积极深入基层、深入群众，关注民生，反映民意，尽可能地维护好人民群众的根本利益。

三是要增强创新意识，努力创新发改工作。要通过这次解放思想大讨论主题活动，解决好目前干部队伍中存在的安于现状、不思进取、因循守旧、墨守成规等问题，在干部队伍中树立奋勇争先、敢闯敢干的创新意识。

四是班子的成员要加强沟通增进团结，增强凝聚力。要在自觉加强学习，遵守党的纪律、遵守机关的规章制度、积极工作，廉洁自律上给机关的同志做表率。

第三篇：用中国式办法破解医改难题

用中国式办法破解医改难题 看病还是很难。2009年以来，一方面，国家投入8700亿元建设基层医疗卫生服务设施，在部分地区和一定程度上解决了看病难的问题。但是，社区可用的药品很少，社区医生缺乏工作积极性；另一方面，公立医院不断扩张人满为患，医患冲突时有发生。

看病还是很贵。2011年以来我国职工和居民基本医疗保险覆盖范围达到总人口的90%以上，职工医保缴费和居民医保补贴在不断增加。但个人医疗卫生支出仍占全国总支出的34%以上（应当小于20%），药品占医疗费用的40%以上（国际标准为15%），检查项目和医用耗材占比越来越高。一系列数据显示，确实存在着过度医疗问题。

中国医改难题是什么？

导致上述情况的主要原因是政府职责定位不清：

1.价值取向问题。医疗服务属于健康管理，无论在公立医院还是私营医院，医生的每次处方都要对患者的终生健康负责，经得起长期评估，不是一次性交易。

2.宏观调控问题。基本医疗服务范围过宽，难以被用公共品覆盖；公立医院过滥（规模过大、数量过多、补偿不足、财务不透明等），难以生产公共品；亟待基于服务需求和财政预算规模限定公立医院的范围和数量，并建立完善的补偿机制。

3.理念问题。只有承认医生价值、尊重医生人格、建立适合医生的收入分配制度，才能打造好医生的生存环境，找到解决问题的办法；

4.管理体制问题。政府办医院、管医生、管医保基金，热衷做运动员，不会做裁判员，部门之争多于部门合作，缺乏医患保等利益相关人之间的公共治理，缺乏医药保之间的联动。

5.医疗保险管理机构能力建设不足，缺乏有效的精细化管理手段。注重监管基金和控制总费，忽略对医院和医生的指导和服务，医疗保险基金有效使用不足，诱导医院推诿患者和挤出目录用药，增加大医院就医人数和患者负担，尚存医患勾结的欺诈现象。

解决医改难题的中国式办法

中国医疗体制改革面临着更系统化和更深层次的巨大挑战，必须深化体制和机制的改革，是一个非常复杂的社会工程。但中华民族文化饱含救死扶伤的天使色彩，只要以人为本，纠正价值取向、理念和体制的偏颇，就一定能够找到解决问题的办法。

1.建立医疗服务体系的第一要义是可及性。“看病难、看病贵”是当前反映最为强烈的社会热点问题，其本质就是反映了医疗服务的可及性较差问题。在工业化早期看病即看医生，在信息时代看病即医疗服务，即指将医疗信息、医疗资源和专家指导送到患者身边的服务体系。需要建立以信息共享和数据分析为基础的支持网络，对医疗数据持续研究和有效性分析，1

引入基于临床指南和临床实践模式的决策支持等技术，帮助公立医院积极应对支付方式的转变、社区基层卫生服务机构提高医疗质量和效率。

2.建立有效的医生考核激励机制，调动医生积极性。

付费制度改革的目标不是要让医疗保险的资金能够控制不超支，而应该发挥的作用是要在有限的资源内，最大限度提高医疗质量，调动医院和医生的积极性，提高医疗保险资金使用效率。医生是人力资本最高、职业风险最大的群体，理应获得最高的报酬，是薪酬体制中的标杆。中国历次医改的主要缺陷在于忽略了这一点。

因此，首先要规范医疗服务行为和统一收费标准，建立第三方评价机制和定期审计报告制度；其次，根据财政供养能力界定公立医院和人员规模，以基本医疗服务和医疗救助为主，依赖财政预算、医保结算、服务收费甚至药品合理加成进行经营，收支平衡不盈利，但必须做到财务公开，接受定期审计和第三方评价，向同级人大提供财务报告，向社会公布年报。第三是建立合理的医生薪酬制度。

发挥医疗保险的监督服务功能

3.引入医疗保险智能审核功能，提高精细化管理水平。

医疗保险是分担参保患者经济风险和抑制医患道德风险的制度安排，不仅有规模巨大的基金，更是社会契约型团购医疗服务的支付方，具有公共治理的重大意义。中国医疗保险事业发展近20年，医疗保险基金分担基本医疗和大病医疗费用的40%-80%，但人均医疗费用增长率年均12%，远远高于GDP增速。伴随人口老龄化和不断提高的医疗服务需求，强化医疗保险费用审核功能，从控费到规范医疗服务行为，抑制过度医疗和欺诈医保基金现象，是中国医疗保险制度持续发展的必要条件。

传统的医疗费用审核包括事后审核、事中审核、事前审核，目前各地医保审核基本停留在为控制总额而进行事后审核的水平上，事中只能进行抽查。这种行政化的管理模式很难调动医生和患者的积极性，漏洞很多，难以抑制过度医疗和欺诈现象。

精细化的管理要求医疗保险经办机构需要具有足够的动力、技术、资金和人才与医生对话，强化指引、监督和服务能力。但是，社保中心每月要处理几百万甚至上千万条划卡数据，受财政预算、人员编制和专业水平等条件的约束，这项工作无法进行，医保机构能力建设遇到瓶颈。

而智能审核系统是针对中国诊疗标准、药品目录和医保政策而研发的具有事前引导和约束、事中协商和监控、事后处理和总结三大能力的智能审核系统，并在归集大数据的基础上帮助经办机构提高精细化管理和改善决策能力。

4.建立有效的监督机制，发挥医疗保险的监督服务功能。

信息化时代的医疗体制改革对管理监督体系的建设提出了更高的标准。对费用和成本控制、医疗服务质量监控、成本核算等提出了更加精细化和标准化的要求。同时行政体制改革

2也为实现高效的医疗保险管理明确了方向和创新要求。世界上65%以上国家选择用社会医疗保险购买医疗服务的医疗保障模式，即基于社会契约关系建立公共治理机制；我国建立全民医疗保险的选择是正确的，但医保的主要功能不仅是分担患者的经济负担，更在于抑制医患道德风险和促进医疗资源合理配置。目前，部分城市借鉴美国经验，在医保和协议医院的信息系统内嵌入了智能审核系统，治理效果十分明显。

首先，智能审核系统的应用，可以将事后监督可以转向事前指导。当智能审核系统嵌入医院信息系统后，医生行为只能发生在现行卫生、药品和医保政策范围之内，并100%接受监督，如有违反即刻发现和及时纠正，这比政府行政手段管理公立医院更有效。

其次，智能审核系统的应用为医保机构和医生建立了沟通通道。不仅查处违规，更加尊重医生的处方权，也为规范医疗服务和处理医疗纠纷提供数据分析，智能审核系统还可以在更大的领域进行扩展和延伸应用。

第三，创新管理机制，提高管理能效。放宽医疗保险管理服务的准入和政策性限制，允许第三方专业机构参与医疗保险的费用审核、费用结算和支付、基金监管等业务；或将这些业务内容外包给第三方专业机构。这样的公共服务外包不同于公共服务私有化，是指医保经办机构将自身职责体系内的事项委托非政府组织办理，通过建立合作伙伴关系来强化政府的公共管理和公共服务职能。核心是在公共管理中引入竞争机制，以市场活动来弥补经办机构服务提供能力的不足。

医疗保险审核功能外包是指在政府经办机构的指导下，的技术层面将诊疗行为和医保基金使用的审核等功能委托非政府组织，甚至是商业机构，包括研发、安装、操作、维护、统计、分析、咨询和二次开发等，从而提高医疗保险经办机构的监控能力。

技术创新是管理创新的保障，医疗保障管理服务需要跨学科和跨领域的知识结合，需要与经办机构长期的磨合，并建立有效的管理机制才能最大发挥管理效应。这符合当前机构改革的要求，也符合世界公共管理的发展方向。最终，探索出医保改革的中国式办法，并成为中国走向公共治理的标杆。

第四篇：破解地方财政难题

破解地方财政难题

新年前后，两则新闻受到市场广泛关注：一是截至2014年底的地方政府性债务清理甄别结果，1月5日汇总至财政部，数字尚未出炉，已有消息称地方上报数据时倾向做大债务盘子；二是各地纷纷调整住房公积金贷款政策，除了普遍提高贷款额度、延长贷款期限，还有多个城市下调了二套房首付比例，希望借此提振房地产市场。二者看似并无紧密的相关性，其实都指向同一事实：地方政府“不差钱”的时代已经结束，不得不过上紧日子。

在相当长一段时间里，虽然处于深受诟病的事权与支出责任并不匹配的状态，中国地方政府手中的资金却相对充裕。一方面，在经济高速增长的背景下，基于现有宏观税负水平、税费的顺周期特性和日益严格的征管，地方公共财政收入增速连续多年高于经济增速，动辄年增幅达到20%-30%甚至更高；另一方面，房地产行业快速发展，地方政府土地出让收入屡创新高。即便在全球金融危机爆发后，地方政府土地出让收入也不降反增，而且，可以将增值的土地作为优质抵押资产注入地方融资平台，以获取更充裕的银行贷款。

不过，该来的终归要来。这种高歌猛进的局面已经发生变化，过往支撑地方财政高增长的因素纷纷减弱甚至逆转。首先，最近两年，中国经济正处于从高增长向中高速增长的增速转换期，与此相适应，公共财政收入不可避免地告别了超常规增长阶段。根据财政部的数据，2014年前11个月，中国地方财政收入同比仅增长6.4%，低于同期经济增速，这是多年来罕见的；陆续公布的各省2014年财政快报数据显示，公共财政收入的增幅明显放缓，多集中在7%-8%之间，有的省份甚至不足5%，财政收入放缓在资源大省和传统产业集中的省份表现得尤为明显。

其次，房地产趋势性放缓已成定局，地方土地出让收入面临拐点。由于人口结构和供求关系的变化，加之先期政策调控影响，2014年中国房地产市场持续低迷，即使是在降低二套房购买门槛和降息的刺激下，也只是成交量扩大，房价并未出现明显上涨，在不少二三线城市降幅明显。与此一致的是，土地出让收入也出现下滑。德意志银行认为，进入2015年后，房产市场低迷的效应将全面反映在中国财政收入上，并发出警告：中国将面临30余年来最严重的财政危机。这一论点也许过于悲观，但其揭示的问题却值得各级政府高度重视。

中央对地方政府性债务的治理势在必行，却客观上暂时加剧了地方财政的困难。2014年下半年以来，债务整顿力度加大。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文）明确，地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。随后，国家发改委、财政部、中证登陆续出台加强地方政府性债务管理和防范企业债风险的一系列政策，地方政府与企业的关系进一步厘清。未来一段时间处于举债机制的转轨过渡期，可以预见，地方政府将面临更大的偿债还款压力，其融资能力势必受到影响。

在中国改革发展中，地方政府责任重大，其长久处于捉襟见肘窘境并非国民之福。缓解财政拮据，出路无非开源与节流二途。开源不应是变相加税，加重企业和居民负担，亦不应继续绞尽脑汁，通过所谓的“金融创新”“政策创新”，来提升融资能力。有专家担忧当前热议的PPP沦为地方政府新的债务工具，并非杞人之忧。可取的做法是顺应财税改革的大势，逐步提高国有资本上缴比例，真正实现全口径预算管理，强调预算编制的科学化精细化，提高财政资金使用效率。

在节流方向，除了近年来提及较多的压缩行政开支，特别是“三公经费”，治本之策在于改变地方政府的行为模式，改变软预算约束，这涉及多项改革。在现行体制下，地方政府有巨大的投资需求和融资需求，这与GDP为主的考核体系密切相关。未来，应在官员的经济业绩考核中，加入对于经济增长质量和政府资产平衡表的考量，关注长期债务风险，引入“债务问责”。同时，可考虑在债券市场允许没有系统性风险的城投债违约，使“政府不救助”成为现实，消除投资者的道德风险，发挥市场机制的作用。

应该承认，财税体制改革是中共十八届三中全会确定的诸多改革中推进力度较大、进展较快的一项，新预算法出台、地方债清理等诸多事项都在朝着世人期待的方向迈进。地方财政拮据再次表明包括财税体制改革在内的诸多改革的紧迫性和必要性。除了当前正在推进的营改增等改革，还应加快中央和地方事权与支出责任的调整，呼吁多年的“理顺省以下财政关系”也应尽早提上议事日程。改革既已起步，地方政府的拮据，切不可成为放慢改革步伐的借口，须知深化改革是闯过难关的根本途径。

第五篇：破解难题实施方案

陇山教育学区

关于深入开展“转作风、破难题，创先争优在一线”主题实践活动的实施方案

根据中共通渭县教育工作委员会《深入开展“转作风、破难题，创先争优在一线”主题实践活动的实施方案》精神，在认真调研和广泛征求全学区师生意见的基础上，结合学区实际，经学区党总支会议研究决定，将消除村级小学党员发展空白学校作为我学区的主要难题，加以破解，不断提高两支队伍的能力和水平。为此，特制定本实施方案。

一、指导思想

全面贯彻党的十七大和十七届五中、六中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的教育方针。根据党员的实际分布情况，科学合理地设置党组织，形成顺畅的工作运行机制；不断扩大党员覆盖面，建立健全党组织；配齐配强基层领导班子；党员管理更加规范，为民服务意识明显增强，模范作用较好发挥。为全乡教育事业又好又快发展提供组织保证和人才保证。

二、发展现状及确定难题

陇山教育学区辖管九年制中学、中心小学各一所，村级小学9所，教学点5所，教职工总数111人；下设五个党支部，党员总数32人，占所有在职教师人数的28%。其中预备

党员数4 人，退休党员数14人。从党员的分布情况来看，两所村级小学，四所教学点无党员，占所有学校数的37%。四所村级小学无在职党员，占所有学校数的11%。从以上数据来看，党员空白学校和无在职党员学校数占全学区学校数的48%。经过深入开展调研，广泛征求各方面意见，结合学区实际，经学区深入开展研究决定，将消除村级小学党员发展空白学校作为我学区创先争优活动破解的主要难题。

三、整改措施

1、结合学区党员分布情况，重点在校长、青年教师、骨干教师中发展党员，确保完成县教育局党工委下达的党员纳新任务，分前半年（5月份）、后半年（12月份）各培养8至10名入党积极分子，消除村级小学党员发展空白学校，扩大党员覆盖面，改善党员队伍的构成和分布。着力建设一支素质优良、结构合理、规模适当、作用突出的党员队伍。较好发挥党员模范辐射作用，带动教师队伍更好发展，2、要高度重视入党积极分子建设，结合“三向培养”，努力把先进分子吸引到党组织周围。加强入党积极分子培养教育和管理，不断提高他们的思想政治素质和业务水平，为发展党员工作奠定基础。要建立定期分析制度，对入党积极分子定期考核，实行动态管理，保持入党积极分子队伍的生机与活力。

3、规范发展程序，确保党员质量，是做好发展党员工

作的重点。党总支将全面贯彻《党章》和《中国共产党发展党员工作细则（试行）》的各项要求，全面执行发展党员民主测评制、预审制、公示制、一票否决制和责任追究制，在发展党员的每一个环节严格程序、严格把关，坚决杜绝违反程序或简化程序发展党员的现象，确保工作不走样、要求不降低，坚决杜绝违反程序或简化程序发展党员的现象。

4、加强对预备党员的教育管理，是提高新党员队伍整体素质的重要环节和必然要求。要适应形势任务发展需要，认真制定和实施预备党员教育培训计划。要坚持分类指导、因情制宜，根据不同职称、岗位、地域、年龄、文化的预备党员的特点，确定相应的教育内容和培训措施，增强教育培训的针对性和有效性，促使他们不仅在组织上入党，而且真正在思想上入党。

5、认真落实《关于切实加强全县中小学校党建工作的意见》，健全各项规章制度，“三会一课”和“三评”活动正常开展。进一步提高党员素质，坚定党员的理想信念，鼓励党员带动教师在学习方面“求精、求深”，要坚持天天学习；在工作方面“求真、求新”，要爱岗敬业，务实创新；在师德方面突出“高尚”，要为人师表，真情育人；在专业能力方面要突出“过硬”，要锤炼业务能力，提高教书育人的本领。立足本职工作，教好书，育好人，在工作学习中体现一名共产党员应有的先进性。推动全乡教育事业又好又快发

展。

四、保障措施

1、加强领导，精心组织。学区党总支部书记是开展创先争优破解难题主题活动第一责任人，加强组织领导，履行牵头抓总的职责，周密部署、精心安排，动员引导广大党员和干部积极参与创先争优破解难题主题活动，在为群众办实事、做好事、解难事中创先进、争优秀，确保活动不漏环节、不留死角、不走过场。

2、统筹兼顾，务求实效。把开展创先争优破解难题主题活动作为学区工作的一件大事来抓，统筹兼顾，合理安排，齐头并进，与学区的教育教学工作结合起来，做到创先争优难题破解与各学校教育教学等各项工作两手抓、两不误、两促进，整体推进创先争优破解难题主题活动深入开展。