城市典型废弃物项目日本进修考察报告

第一篇：城市典型废弃物项目日本进修考察报告

“城市典型废弃物循环利用体系 建设与试点项目”赴日研修考察报告

（草稿）

2010年8月，国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）和日本国际协力机构（JICA）达成协议，合作开展“城市典型废弃物循环利用体系建设与试点项目”。根据合作协议和实施协议备忘录计划，国家发改委资源节约与环境保护司（以下简称资环司）组织了以循环经济处调研员赵怀勇为团长、研究单位专家和试点城市相关人员等12人组成的赴日研修考察团。在资环司精心组织和科学技术部相关部门大力协助下，10月31日至11月13日，研修考察团在JICA安排下赴日围绕城市典型废弃物问题进行了研修培训和考察。现将这次研修考察情况总结报告如下：

一、研修考察的背景与基本情况

自国发2005【22】号文件印发以来，国家发改委会同六部门先后组织了两批国家循环经济试点，各省市结合自身情况也在各自行政区域内组织了循环经济试点。在试点推动下，我国重点行业、重点领域的循环经济发展取得了显著成效。但随着近年来我国城市化进程加快，城市典型废弃物产生总量增长较快，环境压力大，安全隐患多，利用方式粗放，价值不高的问题日益突出。多数城市都尚未建立起安全高效的废弃物循环利用体系，缺乏对城市废弃物进行全面收集、科学分类、高效循环利用和安全处理的经验。正是在这一背景下，为了更好借鉴日本等循环经济发展较为先进国家的经验，同时也是落实中日两国政府首脑会谈关于加强循环经济合作的内容，国家发改委同JICA商定合作开展“城市典型废弃物循环利用体系建设与试点项目”。项目计划为期4年3个月，主要是选定餐厨废弃物、包装废弃物和废旧轮胎三类城市典型废弃物，通过技术和人员合作，在贵阳市（餐厨废弃物和包装废弃物）、西宁市（餐厨废弃物和废旧轮胎）、青岛市（餐厨废弃物和废旧轮胎）和嘉兴市（餐厨废弃物和包装废弃物）开展循环利用体系试点，在此基础上，开展政策研究，为形成具有中国特色的城市典型废弃物利用法律和政策体系提供建议。

根据协议安排，中方委派相关人员赴日本研修考察是中日合作的重要内容。本次研修考察团是中日双方签署协议后正式委派的第一批，主要是学习日本关于废弃物循环利用的法律、法规和政策，考察日本地方自治体固体废弃物管理工作，共享日本关于上述废弃物管理的立法经验和典型案例，深化对合作项目的理解，奠定下一步的工作基础。

根据日方JICA的安排，研修考察团在日期间研修主要在石川县（首府金泽市）、爱知县（首府名古屋市）和东京都地区展开。其中在石川县主要是学习日本的废弃物问题和循环型社会建设，重点是日本构建循环型社会的法律体系；学习考察金泽市资源垃圾分类、回收、集中体系，市民团体参与促进居民家庭利用餐厨废弃物堆肥，以及西部垃圾燃烧设施；学习考察石川县北部RDF制造中心以及羽咋市利用 RDF燃烧发电设施等。在爱知县，主要是学习了解名古屋市应对循环型社会挑战与垃圾减量化措施，重点是了解《名古屋垃圾紧急事态宣言》（1999）出台背景、分类回收政策措施、实施效果以及市民团体参与的作用；考察名古屋市内垃圾分类、回收设施和名古屋南阳垃圾焚烧设施与填埋设施，选择大型连锁超级市场APITA千代田桥店作为案例考察企业对食品和包装等废弃物的分类，考察中部食品废弃物饲料化工厂，以及新日铁名古屋炼铁厂利用焦炉协同处理废塑胶并将其资源化活动等。在东京都地区，主要是了解东京废弃物管理政策演变历史，考察通过垃圾填海建设而成的城南岛超级事业生态城（国内通常称之为静脉产业园），重点是学习考察两家企业分别利用食品废弃物生产饲料添加剂和生产沼气。同时，在东京都邻近的琦玉县学习考察了国分商会废旧轮胎收集、分类和加工情况，学习考察了太平洋水泥熊谷工厂协同处理废旧轮胎、包装等废弃物并将其能源化过程。研修考察结合地方政府宏观管理与企业微观实践，以实地学习考察为主，专家（企业）讲授为辅。在金泽市驻留期间，研修考察团还应日方要求参加了日本废弃物循环利用协会第21届年会，与日本、韩国专家交流各国废弃物处理现状、经验和技术进展，探讨了项目合作中的政策研究问题。

二、日本建设城市典型废弃物循环利用体系的主要做法和成效 城市废弃物包括餐厨废弃物、包装废弃物、废旧轮胎、园林废弃物、建筑垃圾等，是针对居民收入水平提高和城市化快速扩张，在城市生活各领域中产生的各种固体废弃物的一种并不严格的统称。日本 国内也没有城市废弃物的称谓，按照日本《废弃物处理法》，废弃物通常分为产业废弃物和一般废弃物，前者通常是指工业企业产生或需要按照工业处理方法处理的废弃物，后者可分为家庭废弃物和企业一般废弃物，是指居民和企业产生的普通废弃物。对应地，在我国城市废弃物中的餐厨废弃物和包装废弃物属于一般废弃物，而废旧轮胎，无论是产自居民家庭、工商企业和工矿企业，均属于产业废弃物的范畴。日本对上述各类废弃物均建立了一套行之有效的循环利用体系。

一是与时俱进，由简入繁，逐步推进建立和完善废弃物循环利用法律体系。日本早在1963年即确立了可燃垃圾全部焚烧的方针，第1次制定了废弃物处理设施建设5年规划，并于1970年修订了废弃物处理法，但这些措施并未能推动建立起完善的废弃物循环利用体系。相反，直到20世纪90年初，日本提出建设循环型社会，相继制定或修订了诸如《循环型社会形成推进基本法》、《废弃物处理法》、《资源有效利用促进法》、《容器包装再生利用法》、《家电再生利用法》、《建材再生利用法》和《汽车再生利用法》等，日本才逐步形成完善的废弃物循环利用法律体系。在立法之后，日本各地多数都是从90年代末期开始推动废弃物分类工作。研修团考察的废弃物处理设施和企业，大部分都是2000年之后建立起来的。

因此，从历史上看，日本城市废弃物管理延用了一种典型的“先污染后治理“路径和和模式。这一方面是由于废弃物产生量是随经济发展和城市化扩张而增长，客观上符合人们对环境问题认识的发展顺序；另一方面，从单一的环境视角出发推动废弃物处理，到转变为从 环境和资源双重视角出发建立废弃物循环利用体系，既反映了人们对垃圾和废弃物关系的认识变化，更重要的是，建立废弃物循环利用体系是一个系统工程，必须以经济发展和居民支付能力提升为前提基础。例如，据日方专家介绍，20世纪70年代，居民家庭产生的塑料瓶、废旧轮胎等，通常也都是集中起来用于出售，并不是直接丢弃或象当今这样需要支付处理费后才能适当处臵。

从20世纪90年代开始，日本推动建立废弃物循环利用体系时，无论是立法还是实施，都是由简单到复杂，逐步完善。例如，城市垃圾最初只分为可燃垃圾和不可燃垃圾，前者可用于焚烧发电，后者则只能填埋。后来又进一步区分为资源性垃圾。目前的废弃物分类则主要是在可燃垃圾和资源性垃圾基础上的进一步细分。《容器包装再生利用法》是一个典型例子。该法1995年制定，1997年只针对瓶、罐、塑料瓶等部分实施，2000年则针对纸制容器包装、塑料制容器包装等全面实施。2006年即对该法进行了修订，增加并部分实施惩罚措施，2007年开始实施排放限制措施，2008年全面实施事业者向市町村付费制度，并延用至今。

由简入繁，不断细化，逐步完善，推动普及，保证了法律易于得到遵守和执行。例如，《容器包装再生利用法》允许各地方自治体制定和执行不同类型的分类，这使得经济发展水平和环境容量不同的各地可以发挥较大的自主性。据统计，2002年，日本对纸制容器包装分类的市町村不足20%,到2006年提高到约35%。总体上，城市垃圾分类也是如此。例如，1998年，只有311个市町村的垃圾分类超过 10种，最多只有15种，而到2006年，分类超过 10种（不包括10种）的市町村高达1085个，其中有16个市町村对垃圾分类超过26种以上。

二是结合责任分担制和延伸生产者责任制，利益相关者各负其责，相互协作，实施全流程链条式管理。根据相关法令，废弃物处理实行市町村和排放者的责任分担制。除制定一般废弃物处理计划外，市町村对区域废弃物负有处理责任，可以设臵政令指定一般废弃物处理设施，需以直营或委托业者形式处理家庭排放的废弃物，包括收集、运输和中间处理业务等，以许可形式许可业者处理企业系统的一般废弃物。家庭排放者的责任是，需对其排放的一般废弃物分类，在市町村指定时间和地点免费排放。在非制定时间内排放需要付费。家庭排放的如家具、家用电器等难以收集运输的特殊废弃物，需要缴纳一定的处理费委托具备许可资格者回收处理。企业排放者不仅需要对其排放的一般废弃物分类，并需要自行收集、运输或委托具备许可资格者回收和处理，并根据废弃物类型和数量支付相应费用。因此，家庭和企业排放者分担废弃物处理责任是在流通和消费阶段减少废弃物产生的重要手段。

日本废弃物循环利用利用体系还扩展延伸到生产环节，其途径是实施延伸生产者责任制（EPR），要求生产者对其产品废弃物后的环境管理承担责任，通过将生产者的责任延伸到产品的整个生命周期，从而促进产品消费后废弃物的回收处理和再生利用。例如，《包装容器再生利用法》规定，生产者不仅要在其生产的包装容器上印刷包装分 类标志，以便于后续分类、回收和处理，同时容器企业还应按照其生产量向再生利用协会支付容器再商品化的委托费用。据统计，2008年，共有71329个企业支付了大约400亿日元，其中塑料制容器包装企业支付的委托费用最高，约为371.1亿日元。

废弃物循环利用体系的建立包括分类、收集、运输、资源化、中间处理和最终处理等一系列环节，涉及生产企业、再生利用协会、市町村（地方政府）、排放者（消费者、家庭和企业）、再商品化企业、中间处理企业和最终处理企业等。责任分担制和延伸生产者责任制将这些利益相关者按照流程组织成了一个各负其责、相互协作的链条，这也为监管者实施全流程链条式管理提供了可能。以东京都为例，环境局提供五联或七联的废弃物循环利用流程单，从排放者到收集、运输、中间处理和最终处理等环节，废弃物每经历一个环节，责任业者都需要填写一张流程单，从而以可追踪和究责的方式确保废弃物的适当排放、合理利用和处臵。

三是分门别类，区别对待，有针对性地建立废弃物循环利用体系和处理方法，实现资源效用最大化。一般废弃物和产业废弃物性质不同，循环利用体系自然有所不同。家庭和企业是两类不同的废弃物排放者。在建立废弃物循环利用体系时也必须考虑其差异性，区别对待。考察发现，即使具体到不同种类的废弃物，日本在建立循环利用体系也非常注重针对性。

对于餐厨废弃物，《食品再生利用法》明确指出浪费食品不仅不道德，而且违法。对家庭排放的食品类废弃物，通常要按照可燃和不可 燃进行分类，按所在市町村规定时间和地点分类排放，集中在一起。在非规定时间内，则需要自行运输到垃圾集中站分类排放。地方自治体环境部门通常在规定时间统一分类回收，运输到最终处理部门或企业，分别焚烧或填埋处理。一些地区如名古屋等，正在兴起鼓励、引导居民家庭堆肥的趋势，以减少排放。企业系统如超市、餐厅等排放的食品类废弃物，分类后委托取得许可资格的企业运输到具备许可资格的处理企业。排放企业与运输、处理企业协商，向后者支付相应的处理费用。处理方式通常有三种：堆肥、饲料化和能源化。考察的名古屋市和东京都包括饲料化，通常先经过送料、粉碎、分选、预热、减压加热脱水和干燥、固油分离等环节。含油部分在沉淀池中经沉淀和精油工序去除固体物返回设施再利用，或提供给生物柴油厂和肥皂厂作原料。固体部分通过压榨分离杂物、冷却和包装，作为饲料添加剂供给饲养企业。蒸发水经过冷凝器凝集，连同压榨水废水，进一步通过物理化学方法进行灭菌和处理，达到下水道排放标准后排放到公共下水道。为保护环境，处理过程中的高浓度臭气实施密封和抽吸，在臭气燃烧炉内连续高温燃烧（700℃-800℃），低浓度臭气则用药液冲洗（酸冲洗和碱+次氯酸钾二次冲洗），坚持不外排。

餐厨废弃物能源化主要是利用其生物质能的属性，二次破碎分离杂物后通过厌氧发酵产生沼气，以沼气为能源建设热电联产工程，热可循环返回为沼气池保温，以提高产气效率。电力40%自用，60%出售给电力公司。沼液和沼渣以污水形式进一步处理，达标后排入公共下水道。能源化对食品废弃物质量要求较高，企业单位对食品废弃物 的分类奠定了较好基础。以考察的东京都生物质能公司为例，共建设4000 m3沼气池，日处理能力130吨，但日产沼气1.5-1.6万m3，产气效率非常高。

对于包装容器类废弃物，家庭排放的容积约占60%，重量约占20%。家庭对废弃物分类后，同样要按市町村规定时间和地点送到垃圾站免费排放。地方自治体环境部门统一分类收集保管。企业产生的包装容器类废弃物，分类后直接或委托企业运输到取得许可资格的企业，是否需要支付运输和处理费用，根据废弃物性质协商决定。对于玻璃和金属等包装容器，通常由辖区指定或许可企业进行资源化的再生利用处理。容器类废弃物的再商品化，由再生利用协会从生产商预付的处理费用中支付。塑料类废弃物，分类可作为塑料制品材料或再次使用泡沫聚苯乙烯的，如塑料容器和较大包装等，通过物理循环直接处理作为原料使用。其他则以化学循环方式作为燃料使用，如供给钢铁企业替代焦炭使用，供给水泥企业替代原料和燃料使用等。由于日本法律规定废弃物应尽可能在自治体境内处理，废弃物产生量较大但缺乏协调处理企业的自治体，如金泽市、名古屋市等，通常建设有垃圾焚烧发电厂。废弃物产生量较小的自治体，如石川县境内多个市町村，则采取协作方式，各自先运输到获得许可的企业加工成可燃固形燃料（RDF），然后再将各工厂生产的RDF集中到以RDF为燃料的发电厂。焚烧灰渣或送给建材企业，或填埋。直接焚烧发电或先加工成RDF，通常需要先经历磁选、风选、破碎等环节，焚烧环节视具体技术略有不同，但控制二恶英和大气环境质量都是重点。对于废旧轮胎，由于属于产业废弃物，消费者个人和企业都不得随意排放。个人可在购买轮胎时付费给轮胎销售或汽车维修企业委托处理。市町村通常会在年末指定免费排放日，供市民在制定地点免费排放，以便于集中回收。企业自有废旧轮胎与上述途径回收轮胎，集中由中间业者回收，或直接交给处理企业。废旧轮胎主要有三种用途：分类后少部分经检测部分质量较好的旧轮胎出口到国外；一部分切割、粉碎成颗粒，作为建材原料生产橡塑地板、跑道等；大部分提供给钢铁、水泥等企业作为燃料。作为原料或燃料需要根据用户需求决定是否切割，以及切割成不同规格的橡胶块。切割加工过程是借助机械的物理过程，根据需要可预先抽取轮胎中的钢丝或其他夹杂物。日本国内不允许使用翻新轮胎，不使用废旧轮胎生产再生胶粉，这是与我国非常大的一个区别。

四是立法引导，统筹规划，逐步形成由政府主导过渡到建立以市场机制为主的废弃物循环利用体系。在建立废弃物循环利用体系方面，中央和地方角色和责任不同。根据日本政治体制，日本国家最重要的责任是立法，负责制定废弃物处理的基本方针、处理标准、设施标准和委托标准等。在其指引下，都（道府县）和地方自治体统筹规划，负责制定本行政区域内废弃物处理计划，受理并许可处理设施建设和指导，以及监督排放单位业务处理。

在立法引导下，各级政府对废弃物管理的责任更加简单明晰，更多的市场机制被引入，也促成了由过去的政府主导废弃物管理逐步过渡到建立起以市场机制为主的废弃物循环利用体系。例如，《容器包 装再生利用法》明确改变了市町村单独承担容器包装废弃物处臵义务。目前除家庭排放的一般废弃物由地方自治体环境部门直接统一分类收集、运输和保管外，企业排放的一般废弃物和工业废弃物基本全部由企业分类，自主委托获得许可资格的企业运输和处理，并由排放企业向受托企业支付运输费和处理费。

在废弃物循环利用体系中，实施责任分担制和延伸生产者责任制是引入市场机制的重要条件。“谁污染，谁负责”，排放者付费既有助于废弃物减量化，同时也确保收集、运输和其他中间处理业者获得生存空间，降低最终处理企业生产成本，从而增强市场力量进入废弃物循环利用体系的意愿。落实延伸生产者责任制，再生利用协会发挥了重要的桥梁作用。据统计，2008年，协会向再商品化企业转移支付处理费约为397亿日元，成为废弃物再商品化企业重要的收入来源。环境是一种公共产品，单纯依靠责任分担制和延伸生产者责任制难以确保市场机制在废弃物循环利用体系中的有效运行。因此，政府采取措施激励企业从事具有正外部性的废弃物循环利用事业至关重要。地方自治体通常采用委托、招标、特许和批准许可等多种方式，引入企业从事废弃物收集、运输和中间处理，或建设废弃物处理设施。中央政府通常对许可建设的废弃物处理设施给予约1/3的费用补助，帮助企业降低进入门槛，缩短投资回收期。但政府部门通常并不按照废弃物处理量给企业提供补贴，或其他税收优惠。这也进一步体现了市场机制在废弃物循环利用中的主导地位。

在上述工作基础上，日本废弃物管理和循环利用取得了显著成效。在日本期间，研修考察团成员无不为日本街道的清洁和环境的优美所感叹，废弃物循环利用无疑发挥了巨大作用。以考察的名古屋市为例，1998年垃圾处理量为99.7万吨，填埋量约26万吨。发布《垃圾紧急事态宣言》①后，到2006年，垃圾处理量和填埋量分别只有约68万吨和10万吨，分别下降约3成和6成。据统计，2000-2006年，日本年垃圾总排放量由5483万吨逐步减少到5204万吨，约减少5.36%，再生利用率则由14.3%提升到19.6%。

具体到城市典型废弃物方面，2002年餐饮业、食品零售业、食品批发业、食品制造业和食品工业总的食品废弃物再生利用率分别只有13%、25%、36%、66%和40%，而到2007年，上述行业食品废弃物再生利用率分别提高到22%、35%、62%、81%和54%。包装容器废弃物方面，截止2006年末，玻璃和铝罐再生利用率分别达到94.5%和90.9%，塑料瓶回收率（含事业单位）达到66.3%。废旧轮胎回收率近年基本稳定在89%左右。

三、日本建设城市典型废弃物循环利用体系的主要特点和重要经验

综合对日本各地固体废弃物循环利用体系的考察，日本城市典型废弃物循环利用体系的一些特点和经验也同样值得我国研究和借鉴。这些特点和经验可以概括为“五个强调”。

一是强调分类。研修考察团接触的日本环境部门官员、专家、普 ① 1998年，按照当时的填埋量，名古屋市当时唯一的垃圾填埋场2年后即将填埋，市政府将一处候鸟栖息地建设为垃圾填埋场的计划遭到市民团体反对。名古屋市长发布《垃圾紧急事态宣言》，引发市民参与讨论，开始废弃物分类，全力推动废弃物循环利用体系。因此，发布《垃圾紧急事态宣言》成为名古屋环境管理和废弃物循环利用体系建设中的一个转折点和标志性事件。通市民和企业，都在不断强调废弃物分类。不仅普通家庭要设臵多个垃圾桶，进行分类。考察的超级市场APITA千代田桥店将废弃物分为19个大类，其中食品废弃物又分为6个小类，可见分类之细致。分类也不仅仅是体现在废弃物产生环节，还包括排放者的分类投放，环境部门或中间业者的分类回收运输、保管，处理前通常也要采用技术或人工手段再进行细致的分选。名古屋市概括成功经验时总结有两条，其一是实施分类革命（1998-2001年度），其二是分类文化扎根（2002-2006年度）。进一步发扬名古屋市里扎根的分类文化，实现彻底分类，是名古屋市第4次垃圾处理计划（2008-2020年度）的基本方针之一。今后《食品再生利用法》和《容器包装再生利用法》的发展方向之一都是推进更细致的分类。分类是减量化的重要手段，有助于提高废弃物的资源价值，降低循环利用和处理成本，吸引企业介入。因此，分类既是日本建立废弃物循环利用体系成功的基础，也是其成功的关键。

二是强调资源化。从“垃圾”概念到“废弃物”概念，反映了日本社会意识观念的深刻转变，不仅仅是民族素质高低的问题，而是“废弃物是资源”的观念在日本已深入人心。分类是手段，资源化是目的。对分类的强调也反映出对废弃物资源价值的重视。从分类到最终处理，日本废弃物循环利用体系的每一个环节都高度重视任何一点可利用的资源。填埋是废弃物循环利用的最后一个环节，近年日本垃圾最终处臵量和填埋量逐步减少，反映出废弃物中的资源价值越来越得到更多的发掘。例如，按照当年填埋量估算，1996年日本国内一般废 弃物最终填埋场剩余年限只有9.9年，由于从废弃物中利用的资源不断增加，年最终填埋量逐步减少，到2005年，原油填埋场剩余年限延长到14.8年。名古屋市的例子更为典型，原有唯一填埋场预计2年左右就会填埋是《垃圾紧急事态宣言》发布时的一个重要背景和原因，由于此后大力推动分类、资源回收和循环利用，不燃物填埋量从1998年的12万吨逐步下降到2009年的1万吨，垃圾填埋量大幅减少，目前估计该填埋场剩余年限仍超过5年。

三是强调教育。通过废弃物循环利用，大力推动循环型社会建设，日本的努力不过10多年的时间，但促进废弃物循环利用体系的日趋完善，并取得今天的显著成就，通过教育强化民众认知，提高民众素养，也是重要的一环。日本国土面积小，资源相对缺乏。日本在建立废弃物循环利用体系时，恰当、有效地利用了国民关于日本资源稀缺的心理。这仅是强调教育的一个侧面。在日本机场、火车站、宾馆和饭店，都有许多关于垃圾分类和废弃物循环利用的宣传材料，餐厅也有类似的宣传招贴画，图文并茂，生动形象，以引导、帮助外来者对废弃物合理分类和投放。各地方自治体编印教育读物，学龄儿童从小要在校学习废弃物循环利用知识。通常从小学4年级开始，学校要组织学生到废弃物处理设施参观见习。废弃物处理设施如垃圾焚烧发电厂、填埋场等，同时都是重要的教育场所，不仅宣传、教育设施一应俱全，同时还展示小学生写的见习感想。一些地方还设有垃圾分类日。通过持续和潜移默化的教育，日本年轻的一代不仅对废弃物有了正确的认知，也在影响着他们的行动，促进了废弃物循环利用体系的成功 和可持续运作。

四是强调市民参与。各城市自治体在制定环境相关法律、计划时，或者是在许可建造废弃物处理设施时，都需要邀请市民广泛参与，而不仅仅是征求意见。只有市民参与制定的法律和计划，市民才有意愿遵守和执行，才是具有可操作性法律和计划。根据法律，市民可以申请组成类似于非政府组织的市民自治体，宣传、推广废弃物循环利用知识和家庭简单易行的再利用、资源化方法，或者是直接开展废弃物回收。市町村则给予一定的补助，免征一切税收。志愿者也可以参与市民自治体活动。在日本，尽管家庭排放的废弃物占比不到27%，但普遍认为，市民参与是废弃物循环利用体系成功的关键。以名古屋为例，市民反对导致新建垃圾填埋场的计划取消，市民参与促成了垃圾减量和资源回收活动。2000年6-7月，环境部门共召开了2300次说明会，约21万市民参加，约占名古屋市人口的9.3%。在名古屋市实现2年内减少垃圾20%、20万吨垃圾量预期目标的过程中，市民参与发挥了至关重要的作用。

五是强调环境管理。日本废弃物管理理念先后经历了从公共卫生、传染病预防向环境保护，再到环境保护与资源节约利用并重的转变。目前，日本废弃物循环利用体系尽管强调资源化，但并没有放弃或放松环境保护要求。在某种意义上，资源节约利用促进废弃物排放的减量化，也是环境保护的重要手段。总体上来看，促进资源节约利用和环境保护是开展废弃物循环利用的双重目的。在废弃物循环利用体系中强调环境标准主要有三类手段：一是制定严格的排放标准，包括投 放地点环境保护标准和最终处臵的排放标准等。废弃物循环利用要平衡其技术经济的合理性，最终必然要产生少量无法利用的垃圾，填埋或向空气、水系统中排放。日本新建的废弃物处理设施，执行比国家或地方标准更为严厉的环境排放标准。二是资格许可制。从事废弃物收集、运输、加工处理的企业、设施、重要工具如车辆等，均需向环境部门申请准入资格，获得许可方可投入建设或运营。三是全流程链条式管理。环境部门不仅便于实施可追溯的全过程监管，也便于落实责任追究机制。

四、对建立和完善我国城市典型废弃物循环利用体系的启示和建议

近年来，尤其是“十一五”期间，我国加大循环经济工作力度，逐步形成了相对完善的社会废弃物回收体系，建立了若干静脉产业园区，促进各类废弃物的资源化，不仅减少了数10亿吨的废弃物排放，还为经济建设提供了40多亿吨的再生资源，对加快发展循环经济、实现节能减排目标、促进“两型”社会建设起到了重要的支撑作用。但当前面临的问题和挑战也很多。尤其是，一方面，随着我国城镇化扩张，居民收入水平提高不断提升消费水平，城市人均和总的生活废弃物排放量都将呈增加趋势；另一方面，随着经济发展重心日趋转向实现“包容性增长”，既要缓解资源、环境对经济增长的约束，也要不断提高人民群众的“幸福指数”，营造和维持良好城市环境的愿望更加强烈，加快完善城市典型废弃物循环利用体系的压力空前加大。与日本等发达国家相对完善、高效的城市典型废弃物循环利用体系相 比，我国的差距还很大，而且几乎是全面的，学习、借鉴日本等的经验，不仅是迫切的现实需要，也格外重要。

首先，理顺城市典型废弃物管理体制。城市废弃物类型多样，由于涉及生产、流通和消费等诸多领域，既有建设部门管理，也有环境部门、环卫部门、卫生部门甚至城管部门在管理，商务、工商、发改委和公安等部门也在部分环节负有管理责任。不仅各城市管理体制不一，针对同一种废弃物，同一城市通常也有多个部门在管理。这是与日本由环保部门统一负责废弃物管理很大的一个不同。要建立以城市为主体的废弃物循环利用体系，必须结合城市实情，针对不同类型废弃物，理顺管理体制，明确不同管理部门的权责。

其次，坚持立足国情，立足可操作性，加快完善我国现有城市废弃物循环利用体系。学习借鉴不是全盘照搬，必须把国情和可操作性作为建立我国城市废弃物循环利用体系的立足点和出发点。

一是要加快试点，在试点基础上出台废弃物循环利用相关法律法规。城乡二元化、区域发展不平衡是我国的基本国情。目前我国尚不具备立即出台统一的典型城市废弃物循环利用法律法规并在全国范围普遍推广实施的条件。制定废弃物循环利用法律法规必须考虑地区、废弃物类型的差异性。目前选择具备一定基础的城市，选择典型废弃物开展试点，在总结经验基础上再制定全国性政策、法律法规的总体思路是恰当的。今后应加快试点，扩大试点面，尽可能覆盖我国东、中、西不同地区、不同经济发展水平和不同规模城市，鼓励各地探索不同的模式，以便于更好总结经验和规律。二是分区域、分重点、分阶段灵活推广实施。此外，由于城市废弃物类型多样，不同城市环境容量不同，阶段性经济发展任务不同，除废弃物处理标准、环境排放标准和再生产品质量标准等应具有强制性外，其他全国性政策、法律法规应具有一定的弹性，或采用建议标准，给予实施城市适当自主性。今后可按照经济发展水平、人口等条件，选定大中型城市，选择若干种典型废弃物，先易后难，先少后多，分阶段推广实施已出台法律法规。例如，对餐厨废弃物，初期可选择食品加工企业、食品批发和零售企业，以及机关、企事业单位食堂，然后再根据时机扩大到宾馆和大中型饭店等。对包装废弃物，初期可选择纸、塑料（瓶、包装袋）、金属等几种类型，分类不易过细，以降低执行成本。

三是在充分尊重现有社会废弃物回收渠道的基础上，探索加快完善废弃物循环利用体系的有效途径和模式。我国现有城市废弃物收集、分类是以农民工为主体的“游击队”与城市建设或环卫部门相互结合的生活垃圾收集队伍，前者收集、分拣具有较高利用价值的废弃物，后者从事居民生活垃圾清运和处理。在劳动力成本较低情况下，无论是从就业还是提高资源利用率角度，这一回收模式都是十分有效的。在此基础上，各地也逐步形成了或大或小的“垃圾产业链”。由于居民或企事业单位等废弃物排放者可以从出售废弃物中获得经济收益，短期内我国很难过渡到类似日本的“谁污染、谁付费”模式，在城市就业压力仍很大的情况下，至少在现阶段，建立和完善城市废弃物循环利用体系必须充分考虑现有的社会废弃物回收渠道，以尊重 这些弱势群体的生存权和工作权。建议针对不同类型废弃物采取不同措施，对于包装废弃物，逐步推广回收、运输许可制，引导“游击队”联合走向正规经营、企业化经营。对于餐厨废弃物，由于涉及食品安全和加工处理企业的规模化经营，应采用回收、运输特许或许可制，加强排放和回收、运输环节监管，严厉打击非法回收、运输活动。

第三，围绕减量化和资源化，针对典型废弃物循环利用体系的薄弱环节加大工作力度。资源化是日本推动废弃物循环利用的主要目标之一。但与日本不同，我国目前仍处于工业化中期，经济结构具有较强刚性，需求结构以物质产品为主导，经济增长对物质消耗强度高、污染排放强大的产品需求仍处于快速增长阶段。要缓解资源和环境压力，不仅要大力促进废弃物资源化，提高废弃物综合利用率，同时还需要从源头入手，实现生产和生活环节的物质消耗减量化，减少废弃物产生，从而降低废弃物收集、运输、分类处理、再生制造等各个环节的二次资源和能源消耗。因此，今后应围绕减量化和资源化，把补全现有废弃物循环利用体系的薄弱环节作为工作重点。

一是要尽快完善资源价格形成机制。加快资源税收体系建设步伐，提高原始资源消耗成本，提升资源节约和废弃物循环利用的比较利益，促进企业降低资源消耗。

二是加快制定合适的废弃物分类标准。分类是减量化和资源化的基础性工作。根据国情和各城市具体情况，加快出台包装容器和轮胎分类标准，实现“有法可依”，推动废弃物分类回收、运输。

三是加快研究建立延伸生产者责任制度。实施延伸生产者责任制 度，既可以促进企业实施生态设计，促进废旧产品的再利用，降低废旧产品资源化成本，同时还可以通过弥补废弃物处理企业收益，引导更多企业提高废弃物资源化技术，并提高再生产品市场竞争力。

四是强化废弃物处理市场准入、技术和环境标准。在废弃物综合利用率高的背后，废弃物处理方式简单，产品质量不高，二次污染严重是比较突出的问题。通过强化处理企业的市场准入，处理技术和环境标准，加强处理环境监督，抬高废弃物处理企业进入门槛，促进企业加强技术创新，提高废弃物综合利用水平，减少二次污染。

五是着力推动降低城市生活废弃物填埋量。我国各城市生活废弃物最终处理率高，最终填埋量大。填埋场建设环境质量要求高，潜在风险大，不少城市垃圾填埋场还面临剩余年限不足的问题。随着城市生活垃圾热值不断提高，今后应加大力度采取措施，推动在分类基础上，促进生活垃圾的能源化利用，包括建设垃圾焚烧发电厂，推动冶金、水泥建材等企业协同处理等，努力降低填埋量。

六是研究财税支持企业进入废弃物循环利用工作。目前我国多数城市都是主要以财政支持生活垃圾回收、处理，对餐厨废弃物处理采用特许方式，对其他废弃物回收、运输、中间处理和资源化利用等企业或经济活动，财税支持形式不一。小的民营企业基本很难获得财税支持。中央财政和税收政策主要支持资源综合利用产品制造和少数开展废弃物回收、加工的试点企业或园区。现阶段我国还难以仅由中央财政给予废弃物处理设施建设、改建资金补助不同，但也应梳理财税支持企业进入废弃物循环利用的环节，降低企业进入的交易成本，并 实现不同所有制和不同规模企业的平等国民待遇。

七是加快推进废弃物处理设施的合理布局。国内市场是无国界的，废弃物跨界转移基本上是没有任何约束。与日本地方自治体应在本行政区境内处理废弃物不同，目前我国不可能在限制废弃物的跨界处理。静脉产业园不仅有利于监管，也有利于共享环境基础设施，降低废物处理成本。应结合区域经济发展和现有静脉产业园布局，按照生态设计、企业入园的基本方针，合理规划、布局废弃物处理设施，集中发展静脉产业园，避免废弃物处理企业四处布点，遍地开花。

第四，充分调动各地区、各部门、环保组织、废弃物循环利用相关企业和市民参与完善废弃物循环利用体系的积极性。日本的成功经验离不开市民参与。建设废弃物循环利用体系涉及到方方面面，由于政治体制不同，发展改革委只能牵头行政性法规和政策制定，任何一个部门也难以独立承担完善废弃物循环利用体系的重任。我国不仅要求市民参与，更离不开各地区、各部门、环保组织和相关企业的大力协作。要改善传统上向市民、环保组织和企业征求意见的参与方式，应从法律法规和政策制定环节就吸收利益相关者参与，积极探索扩大利益相关者参与的途径和方式。对各地区和各部门而言，法律法规和政策执行环节应体现一定的灵活性，以便于调动其创造性和积极性。只有充分调动各方积极性，形成合力，才能共同促成废弃物循环利用体系的完善、高效和可持续发展。

第二篇：日本城市综合交通考察报告

日本城市交通考察报告

根据市政府的组织安排，市城建系统一行组成考察团赴日本福冈、东京进行了对口考察。按照分工，我委主要考察了日本城市的综合交通规划和建设情况，经过与日本城市有关单位的对口交流及实地考察，受益良多，感触很深。经综合整理和认真思考，形成如下考察报告。

一、福冈市城市综合交通规划建设综述

福冈市位于日本的西南部,九州岛的北侧,城市人口145万人,城市面积338.4平方公里。城市东西轴长27.6公里，南北轴长31.9公里，是日本西南部的经济和交通中心。城市的综合交通体系由空港、博多港（海港）、国家铁路（JR线）、城市地铁、城市及城际高速公里、城市主干道、次干道、支路构成，形成了功能明确、层次分明，高效有序的城市综合交通系统。

（1）福冈国际机场

福冈机场位于城市中心区的北侧，到福冈市中心交通相当便利。可以转乘福冈市地铁机场线，到JR博多站约5分钟(约5km)。到福冈市中心天神约11分钟（约12km）。利用福冈都市高速公路30分钟左右也能到太宰府。

航运大楼共有日本国内线第一、第二、第三和国际线总共四栋，货物大楼国内线，国际线的两栋。国内线航运大楼位于飞行跑道东侧，1999年5月开始营运的国际线航运大楼则位于飞行跑道西侧，约10分钟有一班间隔免费的接驳巴士运行。

福冈机场虽然只有一条2800m的跑道，跑道的起降率跟同样的第二种机场比较起来是最多的。每年起降次数达到14万次（日本国内线12.6万次，国际线1.4万次）。

国内线的航空路线有25条,1年的旅客人数约有1632万人（乘客和降落人数合计排在日本第5位）。国内线和国际线的旅人数约有2000万人。本机场的旅客人数是继羽田和成田之后排在日本第3位，本机场亦是日本最初设臵登机桥的机场。做为连接日本与亚洲各国的门户城市，福冈机场正在努力完善设施，吸引航班，正在研究增设跑道，采取设臵两条跑道的体制，力求强化作为亚洲门户的功能。

（2）福冈博多港

博多港位于福冈市北部，由两个半岛环抱着的博多港，终年风平浪静，是日本西部地区的天然良港。

博多湾东西长20公里，南北长10公里，面积140平方公里，水深－5～－10米，潮差2米。港区东西长11公里，南北长5公里，面积8078公顷，中央航道和东航道底宽400米，水深－14米。博多港历史悠久，地理位臵优越，至釜山、上海、××的直线距离分别为213公里、930公里、2278公里。地处首都东京和中国沿海城市的中间位臵，凭借这些优势，两千多年来，博多港与亚洲各地的贸易和文化交流一直非常活跃。目前，博多港与我国通航的港口有××港、上海港、天津港和大连港。

同时，博多港是神户港以西唯一的北美及欧洲集装箱干线港，与中国的集装箱航线计13条每月60班。2009年，博多港的旅客运输量为85万人次，集装箱76万标箱。

为强化博多港海上门户的功能，目前博多港正在改造及建设港口的基础设施，包括码头的重新修整，改建国际候船楼，临港道路交通广场的整修等。

（3）福冈市的轨道交通

福冈市的轨道交通线网由市区的地铁线（市政府交通局投资管理）和西铁线（轻轨郊区线）和JR高铁线构成，该铁路线网布局衔接合理，换乘方便，交通出行功能明确，构成了福冈市高效便捷的公共交通运载系统。

目前，福冈市共有6条JR线。总长55.3公里，共设车站23座。JR鹿儿岛本线穿越福冈全境，北接山口、广岛，南接熊本、鹿儿岛。其中，福冈至鹿儿岛段正在实施，预计明年运营。其他JR线如JR香锥线、JR筑肥线、JR博多南线、JR阳新干线等由城市中心区放射，联系福冈郊区和周边的卫星城，以解决地区中远 距离出行交通。

目前，福冈市区运营的地铁线路共三条，运营里程为29.8公里，共设35座车站。1981年投入运营的地铁室见至天神线5.8公里，之后又进行了延长。1993年，13.1公里的机场线、4.7公里的箱崎线合计17.8公里的地铁线路投入运营，年运载旅客达一亿人次。随着福冈新区（西南地区）的开发，西南地区的交通需求不断上升。福冈新区占全市面积的22%，人口52万，占全市人口的39%。1996年开工建设地铁七隈线，该线全长12公里，采用直线电机动力系统，于2005年建成运营，极大的改善了西南地区的交通状况。

除政府出资建设的地铁线外，还有企业投资建设的西铁线，西铁线共有两条，总计17公里，设车站16座。西铁线也是城市轨道交通的重要构成，解决JR线未覆盖地区的中距离交通出行。

根据福冈市的统计资料，到2007年，轨道交通的每日载客量为130万，其中，地铁载客每日62.2万，西铁每日30.8万，JR线每日38.3万。

（4）、福冈市的高、快速路网

福冈市的高速公路由环城高速公路、三条放射高速公路（与环城高速公路相连）、九州纵贯高速公路、北部高速公路联络线（香锥放射线联络九州纵贯高速公路福冈立交枢纽）构成，构成了城市的交通主骨架。环城高速公路串联了博多港及福冈国际机场，向城市外围通过放射线高速公路与九州纵贯高速公路、城际高速公路（西九州高速公路）联通，真正实现了陆海空联运，形成高效快捷的综合交通系统。

外围交通骨架的形成，减少了进入城市中心区的车辆，可减小城市中心区的压力，使城区的交通井然有序。

目前，福冈市投入使用的高速公路有51.8公里，（5）福冈市的城市道路

福冈市的城市道路由主干道、次干道支路构成，其中，主干道多为双向六车道（极少八车道），次干道为双向四车道，支路为双向两车道（也有三车道），整个路网的结构合理，层次分明，特别是支路密度较大，主、次、支路一目了然，可方便的组织区域交通。主干道一般间距1.2KM，次干道一般600米左右间距，支路间距100-200米，每个道路交叉口和行人过街均采用信号灯控制，城市道路上一般在局部地段都留有临时停车处，方便乘客短时间停留。

福冈市道路不论大小和区域位臵交通管理设施一应俱全。城市道路基本采用沥青路面，其沥青拌和料明显优于国内沥青面料，采用粗集料开级配，直观上感到强度高，透水性好、摩阻力大。路缘石、人行道板与国内差不多，少有花岗岩铺装，但道板铺装，检查井的安臵，无障碍盲道的施工安装水平之高，令人叹为观止。

目前，福冈市汽车保有量70多万辆，其中私家车52万辆，城市干道开通里程372公里，通车里程达到了规划道路的72%。

（6）、福冈市的公共交通（巴士及出租车）

福冈市的巴士交通线路运营长度为555公里，主要由西铁、昭和、JR九州三家公司运营，运营线路涵盖了福冈市的大部分区域，每日载客量达38万人次。

福冈市共有出租车约6000台，其中公司有4149台，私人1867台，年载客量5420万人次。

（7）福冈市的综合交通换乘枢纽

福冈市的综合交通换乘枢纽共有三个，分别是博多站（JR高铁与城市地铁换乘）、西铁天神站（西铁轨道交通与城际巴士换乘），藤崎站（JR高铁与城市地铁换乘），这些交通枢纽采用的是垂直换乘，基本在一栋大楼里将不同的交通方式设臵在不同的楼层，实现真正的无缝衔接，提高了换乘效率，方便了旅客。以提高公共交通的交通分担率，减少小汽车出行。缓解城市交通压力。

（8）福冈市的停车场建设

福冈市的停车场建设非常发达，通过几天的城市观光，无论中央都市区和郊区都设有完善的停车场，由于日本土地资源不足，市区各建筑物周边因地制宜，见缝插针，设臵了众多泊位不同的停车场，由于日本土地私有化，98%的停车场为私营，全市停车场2930个，可提供泊位15.4万，没有路边停车场泊位，静态交通的解决，可帮助解决城市动态交通，使城市道路交通更为通畅。（9）、城市慢行交通（自行车交通）

为满足不同出行群体和出行距离的需求，福冈市在城市各级道路设臵了自行车道，并且根据不同道路的实际用地情况灵活设臵，有的设臵在机动车道和人行道之间，采用彩色沥青路面，机动车道和自行车道之间设臵分隔，有的设臵在人行道上。在商业中心及换乘公共交通枢纽，设臵自行车停放处，有的就设臵在人行道上，采用咪表收费，用专用停车架存放。

（10）其他

福冈市在道路元素的设计方面独具匠心，公交车停靠站的雨棚一律向人行道侧悬臂，立柱设臵在紧靠道路侧石，避免了公交车停靠站挤占人行道空间，提高了行人通行宽度。

为提高道路交叉口行人通行的安全，在停车线一段距离，采用彩色沥青路面，以对司机进行警示。对于交叉复杂的路口，对右转车道（我国应为左转）用彩色沥青路面进行标识。以提高车辆通行的安全性。

二、福冈市城市综合交通规划建设的先进理念

福冈市作为日本西南部最大的城市，定位为国际化都市，其目标为“建成九州和亚洲新时代的交流中心城市”，按照这一目标，城市空间按照三个拓展轴展开，同时，城市交通骨架体系也按照城市空间拓展轴规划建设，在规划建设中，构建以铁路运输、高速公路为主，其他城市主干道次干道为辅的道路体系，以适应城 市社会经济发展的需求

1、规划构建了空港、海港、铁路枢纽、高速公路枢纽的快速联络系统，较好的解决了城市内部和外围交通的需求和分离。

2、规划构建了功能齐全、层次分明的城市轨道交通体系，地铁线服务于城市建成区，解决城区居民的出行，郊区线解决了城市居民中距离的出行需求，同时促进了城市郊区的发展。JR线(国铁)服务于城市之间，解决居民中远距离的出行。轨道交通体系服务目标明确，且又有机衔接，换乘方便快捷。

3、规划构建了城市高速路网。根据城市空间的拓展，即考虑与城市中心区主干道路的有机衔接，又考虑了过境交通的需求，同时考虑了区域内海港、空港对周边城市的辐射作用。配套建设疏港高速公路及铁路，从路网规划布局上对不同出行目的的车流进行分离。以构造城市良好的交通秩序。

4、规划建设了层次分明、功能明确、疏稀合理有度的城区主干道、次干道、支路路网。道路合理的分级、分层规划，解决了城区主通道、微循环的交通组织，使得城区交通流分布均衡，较好的解决了城市中心区的交通拥堵。

5、规划建设了陆海空联运、各种交通工具无缝换乘的交通枢纽，换乘枢纽布局合理，即在城市中心区设臵，也在城市外围区设臵，即解决了城市中心区的居民出行，又解决了空港、海港对周边城市聚散人群的交通，防止这些人群进入城市中心区，以免 对城区交通造成压力。

6、规划建设包括政策引导建设的较多的停车场泊位，较好的解决了城市静态交通问题，保证了道路交通的顺畅。

7、设臵公交专用道规划和合理布局公交线路，以补充轨道交通的运力和服务区域。道路交通的顺畅，可吸引更多的市民乘坐公共交通工具，减少私人小汽车的出行，缓解了城市道路交通压力。

8、道路完善的交通工程设施，包括标志、标线、标牌，隔离栏、交通控制信号提高了道路通行能力。主干道交通信号灯基本采用了滤波线控技术。同时，道路交叉口的交通安全标识保证了行人安全，减少了交通事故，保证了良好的交通秩序。

9、设臵了专门的自行车道，并且在交通枢纽和公交车站、地铁站设臵了自行车存放点，可方便短距离出行的群体，又可分流公共交通的出行客流，方便的换乘衔接使各种交通工具发挥不同的功能作用。

10、采用积极的交通票务政策，鼓励更多的人乘坐公共交通。如发售地铁卡、耀卡耐特卡、哇依哇依卡。这些卡带赠送和打折且方便购买，且有的卡可在不同运营商的线路都能使用。一日乘车奍可在地铁不同线路使用，在当天的使用次数不限。另外，地铁月票分一个月、三个月、六个月三种，且折扣率较大。积极的票务政策可吸引更多的人乘坐地铁，减少私人小汽车出行，提高 公共交通的分担率，缓解城市交通拥挤。

三、福冈市城市综合交通的规划建设对××的启示 福冈市在城市规模和人口规模上和××相比虽然没有可比性，但规划和建设理念应是相同的。福冈市定位为国际化都市，其目标为“建成九州和亚洲新时代的交流中心城市”。在国家颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中，××定位为国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心。从城市定位上，两市有相近点。

目前，××市已建成一流的空港和海港，且联邦快递落户××，更加巩固了××国际机场国家枢纽机场的地位。××的双快交通系统（高速公路和城市轨道交通）已基本形成，下面结合这次考察对××市的综合交通规划建设提出以下建议。

1、××××国际机场

目前，地铁3号线规划北延到机场，且已开工建设，基本实现垂直换乘。但主要解决的是××市区的居民出行问题，建议在机场航站楼的外围规划建设城际长途巴士站，辐射××等市，航站楼与长途巴士站由专用巴士穿梭接驳。长途巴士经××外围高速公路往返各市，即分流了客流进入城市中心区，又提高了旅客的换乘效率。

2、××港及××港

随着××港二期的建设，××港的集装箱将达到年1000万 标箱。预计将来，仅通过南部快线进行货物转运将不能满足交通需求，需尽快加速建设疏港铁路，以增强对粤西、粤北以及湖南、贵州等周边省份的货流吸纳作用。建议疏港铁路北接京广线，通过京广线联络贵广线和广茂线。同时疏港铁路的建设将缓解××周边高速公路的货运交通压力，减少物流运输成本，提高××港的竞争力。

××港一直缺少快速疏港道路，致使××区交通混杂，区域道路交通压力大，易堵塞，目前，东二环高速已建成通车，广深二线正在开工建设，建议规划一条高架高速联络线与××区的高速公路衔接，以提高××港的疏港能力，改善××区的区域交通。

3、××市的轨道交通

随着地铁5号线的建成并投入运营，××市的轨道交通线网已基本形成，日载客量已大幅度攀升到300多万人次，高峰日已达到360万人次，线网效应已日益凸显。我市已有较为合理的轨道线网规划，但在轨道交通系统综合规划调整和检讨中建议在下列几个方面予以考虑：

（1）、应根据城市居民不同的出行目的和出行距离合理规划国铁、城际轨道交通、城市轨道交通的位臵、车站密度及服务半径。并做好有机地衔接和换乘。

对于我市的城市规划及建成区，建议由地铁线网覆盖。对于城市主中心的郊区、城市主中心与辅中心、城市组团之间的交通 联系，建议规划城市轻轨，在城市边沿与城市轨道交通衔接，如我市与从化、增城等地可采用城市轻轨。

为增强我市的中心辐射作用，我市应加快规划建设与珠三角主要城市的城际轨道交通，明年××轨道交通通车，××深也在规划中。××到肇庆、××到清远也应控制规划。

（2）、为避免城际轨道交通对我市建成区的影响，在规划理念上，城际轨道交通不能进入城市中心区，全部在城市外围与我市的轨道交通接驳。

轨道交通的分层分级规划，可根据分段的交通客流，针对不同的运输方式，合理设臵车站，方便组织运营，提高运输效率，节约运营成本。

4、××市的高快速路网

结合城市形态和城市发展轴，我市规划了四环十八射（环状+放射线）的高快速路网，从规划理念上与发达国家的大城市的规划是相同的，其中，纵贯全省的京珠高速公路布臵在主城区东侧，通过高速联络线（华南快速干线、环城高速公路）可选择进出主城区和分流理念是正确的，并且，海港、空港、××火车站均有高速公路相连。

××火车站建成后，将承担珠三角大量客流的聚散，目前，仅有东新高速公路不能很好的进行交通分流。需加快建设平南高速、广明高速并与佛山一环衔接，增强××火车站的聚散效用。目前，东西南环取消收费后、西环、南环交通压力较大，东二环、北二环、西二环已建成通车，应加快南二环的建设，尽快构造出城市外围高速环路，以分担不同出行的交通流。

5、××市的市区路网结构

由于受××山、广深铁路、珠江的影响，××市城区路网的规划为方格网+自由式，同福冈市比较，我市无论老城区还是新城区路网分级梯度、密度都不尽合理。由于次干道、支路密度不够，无法形成区域交通微循环。致使主干道交通压力过大，造成交通拥挤。

××市的路网结构已经形成，建议结合老城区改造，仅可能的增加支路密度。同时在城市新区规划时，应结合用地性质，开发强度，合理预测交通量，在规划上适度超前，规划合理的主干、次干、支路密度，以使交通流量均衡。

5、××市的交通换乘枢纽

福冈市给我印象最深的是综合交通体系的换乘枢纽，我分别考察了西铁天神站和博多站，两种运输方式在一栋建筑内实现立体垂直换乘，即方便快捷又节约土地。换乘枢纽根据客流的流行和出行目的在市中心区和城市外围均有规划建设。

我市在综合交通体系的换乘枢纽规划方面也已做出积极的尝试，如××火车站与地铁2号线的换乘，××国际机场与地铁3号线的换乘。××火车站与地铁2号线、5号线的换乘。由于历史 的原因，火车与长途巴士的换乘还是不尽人意，地面换乘距离远，造成地面交通秩序乱（如省汽车站与火车站）。因此，在今后的交通枢纽规划时，建议吸取日本城市先进的规划理念，最大程度地实现一体化垂直换乘。

6、停车场建设

随着××汽车保有量的增长，停车位不足的矛盾日益突出，由于日本和我国的土地所有制体制不同，日本的停车场98%为私人经营。为缓解停车位的供需矛盾，建议经综合调研，适度提高新住宅小区、新写字楼、商业文化设施的配建指标。同时鼓励民间资金在公共用地地下空间建设停车场，并根据区域适度提高停车费用，以抑制私人小汽车的出行和增长。

7、公共交通（巴士交通）

目前，××有公交车8000多辆，日均客流近600万人次，公交线路基本覆盖了城市区域。××市构筑“以轨道交通为骨干，常规公交为支线，其它交通方式为补充”的城市公共交通发展战略是正确的，建议结合轨道交通新线的投入运营，重点做好如下工作。

（1）常规公交应积极配合轨道交通网络建设，完善与轨道交通的衔接，逐步抽疏与地铁重叠的线路，为地铁提供客流供给。通过分流地面客流，有效降低地面交通压力。

14（2）组织城市组团间的中距离公交运营，并在城市中心区外围设臵始发总站，缓解城市中心区道路交通拥堵。强化公交体系自身及与轨道交通的接驳，减少不必要的长途大巴进程。

（3）完善住宅社区穿梭循环巴士。在开行中巴、小巴线路中，立足于满足市民出行需求，根据住宅小区周边道路通行条件、线网布局及居民出行情况，开行住宅社区穿梭巴士，并与常规大巴、地铁形成衔接，实现公交服务网络延伸至各主要住宅社区的目的。

8、道路交通工程

××市的部分主干道路基本取消了红绿灯，形成了主流连续的交通，但在部分主干道，如天河北、××大道、天河路、中山大道等主要道路信号灯的设臵和配时应研究采用滤波线控技术。并应考虑城市建成区平面交叉口交通信号灯全覆盖。另外，××市的交通指路牌还尚需梳理规范。同时，在交叉路口，可尝试日本城市的做法，如在进口道铺装彩色沥青安全标识区，铺设彩色立体图案减速带，设臵彩色左转车道等。

9、慢行交通（自行车交通）

××已基本上取消了自行车道，从城市出行结构上考虑，自行车是居民短距离出行最好的交通工具。结合亚运道路综合整治，部分道路已设臵自行车道，建议××在今后的新建和改造道路中，应规划设臵自行车道。设臵原则可因地制宜灵活布臵，如道路用 地条件许可，可设臵在人行道和车行道之间，与车行道采用护栏分隔，自行车道铺装彩色沥青，以示区别。如道路宽度不足，可设臵在人行道上，与行人部分用不同的铺装材料标识。同时应在不同的区域或人行道上设臵自行车存放站（可采用咪表收费）。

四、城市道路设计方面的启示综述

通过对日本城市道路的考察，总的体会是以小见大，××应在下列几个方面在规划、设计中予以借鉴：

1、规划设计理念比较先进。

（1）日本的城市道路规划并不追求整齐划一，而是根据地形地貌以及原有建筑的情况因地制宜，能宽则宽，能窄则窄，充分利用有限的土地资源，避免大拆大建。

（2）城市道路的路面结构以沥青路面为主，道路面层多采用中粒式沥青砼，强调行车的舒适性及行车安全。在市区繁华路段，采用了彩色沥青路面或沥青路面施工中加入白色石子，既区分了道路交通功能，又具有良好的视觉效果。

（3）人行道的铺装形式多样。根据不同的需要，铺装不同档次的人行道。在城市中心区及繁华路段，采用花岗岩人行道；在一般路段，采用沥青砼或砼砌块人行道；

16（4）人行道的路口均采用无障碍设计，形式基本一致。（5）道路检查井基本采用铸铁井盖，雨水井基本采用不锈钢制品。

2、道路元素配套比较齐全。

（1）城市道路的路灯，道路标志牌、交通信号灯等附属设施配套齐全，道路功能完整。

（2）路灯灯型以单臂灯为主，主要体现道路照明功能，单臂灯的灯杆、灯具以方行为主，和日本的建筑风格非常协调。在市区繁华路灯灯型有所变化，但变化不大。

（3）道路交通信号灯设计非常轻巧，在道路交叉口路灯、交通信号灯和人行道灯合三为一，感觉设计非常巧妙。

（4）道路标线非常清晰，道路标志牌设计比较精巧。

3、施工水平较高。

（1）路面非常平整，道路上井盖和路面吻合得非常好，无损坏现象。

（2）侧石高度、人行道及无障碍路口施工非常精致，处理得比较到位。

（3）因地制宜，设臵一些绿化小品或建筑小品，和道路非常协调。

以上是本次对日本城市综合交通系统考察的体会和感受。他山之石，可以攻玉。日本城市在综合交通方面先进的理念和经验值得我市在今后的城市交通规划和建设中予以借鉴。

第三篇：关于日本福冈城市管理机制模式的考察报告

日本福冈城市管理机制模式学习考察报告

为深入学习日本城市管理在管理体制、机制模式以及法律法规方面的经验做法，全面提高××城市管理和综合执法水平，根据市政府关于赴日本福冈、东京学习考察的指示精神，我们对日本福冈、东京的城市管理机制、体制进行了考察这次考察，通过培训、走访、参观、听课、对接交流等形式，使我局对日本的城市管理体制、机制模式以及法律法规有了进一步的了解和认识。现将考察情况报告如下：

一、日本福冈城市社区管理基本情况

日本城市的“地域”是相当于我国“街道”的行政区域，其管理机构是“地域中心”。

（一）社区管理机构设置

地域中心内设机构有地域担当系和青少年担当系，同时设有高龄者会馆和儿童馆等社会事业单位。管理人员为所长1人，副所长1人，地域担当系长、青少年担当系长各1人，高龄者会馆、儿童馆的馆长分别由上述两位系长兼任，一般工作人员近30名，全部是公务员。

（二）社区管理机构的主要工作职能 地域中心的主要工作职能包括：负责收集区民对地域管理的意见；对市民活动和民间公益团体活动给予支持和援助；对地域的各项事业进行管理；在执行中对计划进行调整；为居民提供窗口服务和设施的服务，以及负责青少年健康教育有关事务的处理，目的是满足各阶层区民的多种需要，使区民的生活不断得到改善和提高。

地域中心为区民服务的职能作用，突出体现在以下几方面：一是通过集会场所和区长室实现服务。区民可以根据自己的意愿、要求提出申请，由地域中心工作人员在集会场所组织区民讨论问题的解决办法。在区长室，一般是由地域中心所长在某些范围内代区长对居民提出的问题和意见，当场解决、解释，对一些具体问题进行处理。二是信息服务。区政府和地域中心分别对一些法规、政策、档案信息资料实行开放，区民可以随意查阅利用。三是公开办事项目，集中提供服务。区政府和地域中心办公楼的一层大厅为对外服务的窗口，通过区、地域中心两级办公互联网，为区民提供户籍、婚姻登记、税金缴纳,印章审核公证、福金领取、文件文本防伪复印等服务，为外国人提供办理入住、经营等各种服务。四是为特殊群众服务。福冈市总人口为1416960人，家庭总数为676890户，149个校区分7个区，地区中已有144个校区，每个校区平均4600户家庭，约9700人。小学校区设町内会（类似我国体制中的街道居委会），全市町内会2270个，志愿加入的 家庭数平均2698户。一个町内会有15个团体。一个校区设一个公民馆，公民馆设馆长一人、主持一人、二个职员（由馆长选用），还有十几个志愿者。

以福冈中央区春吉公民馆为例，该馆所辖8100户，11000人，70岁以上占百分之十。公民馆设立了功能多样、设施齐全的教学室、学习室、儿童看管室、团体集会室、研修室、休息室、老人活动室等。这些场所一方面向社会开放，解决孩子们和健康老人的活动问题；另一方面，根据家庭特点，开办托养业务，解决无人看管的儿童和孤老、残病人员生活困难问题。

（三）社区管理机构的经费来源

公民馆的经费来源一是政府拨款，二是馆民每户每月交会费，经费的使用有明确要求，各项费用标准都有明确规定，支出严格按照规定、条例的标准执行。经费使用范围包括地域工作、民政福利、防灾防病、环境治理、体育运动等方面。对于诸如城建投入资金、对个别团体的补助费、临时性工作费用的安排，则不在该资金内。而这部分需要的资金，是由地域中心部调整课安排解决。据介绍，每年馆长支配使用的经费在600万日元。

（四）地域中心与区政府的关系

区政府(区役所)通过地域中心部对15个地域中心实施领导。地域中心部每月召开两次所长会，进行工作交流和联络，所长之间也有联络网。政府对地域中心工作人员的考核，每两年进行一 次，在自我评价的基础上，由常勤部长、议会议员，各方代表共5名监察人员进行考核。区自治协议会与小学校区，小学校区与公民馆，公民馆与町内会的关系不是领导与被领导的关系，而是协作关系。充分体现宽松、和谐的氛围。

（五）城市自治组织和公益团体在社区管理模式中的作用 区自治协议会是与地域中心并行的区民参与公共事物管理的群众自治组织，由居民自愿参加，是在原有町片的基础上，住区自治协议会与地域中心形成一辆车的两个轮子，其主要任务是对区政府的中、长期计划、任务进行讨论，把区民的意见反馈给区政府；对地域内一些共同性问题：设施建设、高龄者问题、街道改造等，提出解决的对策。住区自治协议会制度的最大特点是居民能直接参与民主管理，使政府能听到居民的呼声；政府的计划更符合地区的实际；由于是经常性组织，自治协议会能够对城市的长远建设提出建设性意见。地域内还有一些公益性团体，如防灾、青少年教育、交通安全等多种协会、委员会，还有义务服务组织等，地域中心与这些公益组织相互联系，给予必要的支持。

二、日本福冈城市管理领域的经验

（一）日本城市管理不靠城管大队

日本没有城管队伍，他们的城市管理一方面靠的是国民自觉—日本人从小接受的教育就是不给别人添麻烦，爱自己居住的街道，爱整洁，他们没有随地吐痰、乱扔废弃物之类的坏毛病，另 一方面靠的是健全的法律和有效的管理。日本的《轻犯罪法》制定于1958年，于1983年修正，规定了34项轻犯罪行为。比如，丢弃对人有危险的动物，弄虚作假，吐痰和随地大小便等，轻犯罪者可被拘留并被处以罚款。《轻犯罪法》对规范居民行为、加强城市管理发挥着很大作用。轻犯罪行为由警察处理。日本警察执法一丝不苟，不管你态度如何，他们的态度都很好，不会暴力执法，但也不徇私情，违法必究。从这个意义上说日本人守规矩也是被治出来的。

（二）利用社区治理乱张贴小广告

日本政府在依靠社区治理乱贴小广告方面颇有心得。在福冈，他们是依据福冈市屋外广告物条例治理小广告。在日本也一样。对于街头巷尾泛滥的小广告，日本人的做法是，让公益广告和营利性广告分流，通过社区发行的印刷品，将《轻犯罪法》中有关不让乱贴小广告的规定广而告之。日本每个社区每天都有广告印刷品，夹在报纸中随报发送，其中有家电、服装、房产、汽车、餐饮业等各类广告，特别是周末，本地广告印刷品比报纸厚得多。招工广告由专门机构发行，每周一大本，有各类招工信息，放在便利店里，免费赠送。这样，久而久之，社区居民对《轻犯罪法》对乱张贴的处罚都非常了解，共同打击抵制乱贴小广告的行为，从而有效地治理了城市“牛皮癣”。对占道乱摆的一些小广告和违法的大型广告的拆除(依据福冈市都市景观条例)，分国家、县、市役所、区役所管，原则上由属地区役所负责拆除，经费也是由区役所解决。

（三）“行政指导”处理不法占据城市道路

日本普遍实施道路占用许可制度，较少采取罚款等严厉的惩处措施。在“不法占据”情节严重的情况下，日本建设部门（城市道路管理机关）也作为案件处理，采取强制措施，由相关部门“代履行”。道路作为重要的城市公物，对非法侵占道路的管制则是公物法上公物警察权一个重要内容。日本的公物警察权执法多采用所谓“行政指导”，其实行政指导在某种程度上是一种简便灵活的行政命令（警告、除却或改善命令）而已，当事人的配合（自主撤去）则可以视为一种行政法上的主动履行。这种公物法上的做法是从财产法上“排除妨碍”发展而来的。另外，根据福冈市《道路占用规则》，福冈市区的夜间大排挡占道经营，他们作为一种传统文化，由个人申请、其他人担保，经审批同意后，领取占用道路许可证，占用道路期满5日前再审请更新手续。

三、对我国街道管理体制改革的启示

（一）在街道管理体制改革的同时，形成城市社区管理组织系统。

我国城市现行社区管理体系的方式和手段已不适应新形势下社区发展的需要，必须进行变革。可结合街道管理体制改革和机构调整，进行街道管理工作社区化的探索,以便最终实现由条块分 隔的“街道体制”向条专块统，与居民自治相结合的“社区体制”的转化。这里有三项工作需要探索。

一是基础社区的建设。在我国，城市社区一般指区、街、居委三级社区。实际上，区社区的概念较笼统，更多地体现的是行政区划；街道社区较实，但面大，社区地理、人文构成复杂，社区活动的针对性不强，解决问题不细；居委会社区较小，资源有限，制约因素较多，一些社区工作很难落实。目前由于旧城改造，各层次的社区规模、成份都发生了很大变化。可在街道社区范围内，按居民构成和驻区单位性质及其社区资源等情况，将居、家委会进行调整，再将相对类同的若干居家委会以社区组织的形式联组形成具有地域特征的基础社区。基础社区或称地域特征社区，不是在街道和居委会之间形成的一级行政化社区管理层，而是通过健全的社区组织系统和完善的功能系统实现居民自我教育、自我管理、自我服务的社区层面。基础社区的建立充分体现了地域特征、社区自然属性，具有以下优点：第一，由于规模的科学合理划分，将有利于管理、服务和克服居民意愿代表性覆盖面较小的局限性。第二，通过资源的共享，弥补居(家)委会社区资源的不足，便于社区居民参与社区活动。第三,有利于政府和居民的广泛联系，符合城市管理向减少行政层面，增强民主法制建设的趋势。特别是在社会转型时期，探索将自上而下的行政制管理，与自下而上发展的民主自治的社区制管理相结合，发挥社区承上启 下的弹性作用，给基层城市管理改革提供了广泛的操作、试验空间。第四,基层社区的建设有利于政府职能部门在社区层面上的职能延伸，有利于在中介组织的发展，承担更多的社会职能，弥补由于政府职能部门人力财力不足所造成的社会事务空位现象，有利于在更大范围满足社会需求，促进社区发展，形成小政府大社会。

二是培育社区组织。从城市管理和社区服务方面遇到的热点、难点问题中分离出适合社区单位、居民自治的项目和内容，指导基础社区建立具有各种社会功能的社区组织，通过各种代表居民意愿和单位利益的社区组织实现居民自我教育、管理、服务的民主管理机制。

三是随着城市居民由“单位人”逐渐向“社区人”的转化。居民对基础社区的依赖性日益增强，社区意识将转化为参与社区管理的积极性，具有居民自治属性的居委会的作用将越来越大。因此，必须在居委会的组织结构、运作方式上进行调整。目前亟待改变人员老化、文化偏低，设施简陋、经费不足、工作被动的状况，实现居委会干部年轻化、知识化、职业化。

（二）推进民主与法制建设，逐步实现政府职能转变。在日本，法律法规、各项制度相对健全完善，对社区有较强的约束力。地域中心职责明确，机构简化，人员配置合理，各项职能发挥作用的效率较高，工作较细，内容符合民需，效果较好。我国城市政府要实现转变职能，重心下移，必须努力推进法制建设，在完善基层组织立法的基础上，搞好社区建设，发挥社区组织功能，使社区担当起从政府和企业剥离出的社会职能，同时强化政府在宏观规划、管理、资源配置等方面的重要作用。

四、对我市城市管理工作建议

（一）发挥街道社区在城市管理中的作用。

街道作为城市管理的基层机关，有着和市民最直接接触的优势，城市管理与街道社区是密不可分的。一方面，城市管理工作离不开街道社区，城市管理工作是街道社区的重要工作职责，街道社区在城市管理工作中具有十分重要的作用；另一方面，随着我市城管中队下街道工作的推进，城市管理工作发展了街道社区，街道社区在城市管理工作中凝聚了民心，锻炼了干部，并推动了自身建设。街道社区在城市管理工作中也显示出越来越重要的作用。特别是在目前，街(镇)城管中队下放街道管理后，街道拥有了自己的管理力量，其在城市管理中的基础和主体作用越来越明显，精确定位市、区、街三级管理职责，发挥街道社区的管理职能十分迫切。

（二）加强科学管理与提高市民素质。

日本的城市管理工作能取得如此成绩与日本国民的素质是分不开的。提高市民素质是以人为本观念的重要依托，是现代城市管理的精髓是一个城市发展的基础工作，任何一个城市都不是单 纯靠管出来的，而是靠市民共同参与创造出来的。流动商贩占用城市道路乱摆卖，影响交通、破坏市容，还污染环境，是城市脏乱差的主要源头，也是城管工作的难点。当然，这些问题也有着深层次的原因，是一个复杂的社会问题，最终还是依靠于全民素质的不断提高才能得到较好的解决。

（三）强化“以人为本”的服务理念。

目前我国仍处于社会主义的初级阶段，和日本城市的发展水平还有着较大的差距，基础设施、法制体系、就业体系、保障体系、服务体系等各方面的建设还不完善，特别是在城市化进程高速发展的关键时期，如何解决好失地农民、下岗工人等低收入群体在城市的生存问题十分重要。因此在加强管理的同时，应强化管理就是服务的理念，建立适当的引导疏导措施，给流动商贩提供出路，以适应不同阶层的消费群体，在城市环境和生存发展之间寻求一个最佳的平衡点，从而形成协调发展。一是对本市下岗、失业人员进行造册登记，由街道办事处处或社区帮助解决就业问题；二是按照“就地规范”思路，在不影响市容、不影响交通、不影响市民作息和方便群众生活的前提下，在特定的地点特定时段，为流动商贩开辟一些临时摆卖点，进行规范化管理；三是在特定区域开辟“天光市场”、“露天夜市”等限时摆卖区；四是开辟特色小吃、烧烤一条街，将外来工引入经营。

第四篇：城市典型废弃物循环利用体系建设

城市典型废弃物循环利用体系建设与试点项目”赴日研修考察报告

2010年8月，国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）和日本国际协力机构（JICA）达成协议，合作开展“城市典型废弃物循环利用体系建设与试点项目”。根据合作协议和实施协议备忘录计划，国家发改委资源节约与环境保护司（以下简称资环司）组织了以循环经济处调研员赵怀勇为团长、研究单位专家和试点城市相关人员等12人组成的赴日研修考察团。在资环司精心组织和科学技术部相关部门大力协助下，10月31日至11月13日，研修考察团在JICA安排下赴日围绕城市典型废弃物问题进行了研修培训和考察。现将这次研修考察情况总结报告如下：

一、研修考察的背景与基本情况

自国发2005【22】号文件印发以来，国家发改委会同六部门先后组织了两批国家循环经济试点，各省市结合自身情况也在各自行政区域内组织了循环经济试点。在试点推动下，我国重点行业、重点领域的循环经济发展取得了显著成效。但随着近年来我国城市化进程加快，城市典型废弃物产生总量增长较快，环境压力大，安全隐患多，利用方式粗放，价值不高的问题日益突出。多数城市都尚未建立起安全高效的废弃物循环利用体系，缺乏对城市废弃物进行全面收集、科学分类、高效循环利用和安全处理的经验。正是在这一背景下，为了更好借鉴日本等循环经济发展较为先进国家的经验，同时也是落实中日两国政府首脑会谈关于加强循环经济合作的内容，国家发改委同JICA商定合作开展“城市典型废弃物循环利用体系建设与试点项目”。项目计划为期4年3个月，主要是选定餐厨废弃物、包装废弃物和废旧轮胎三类城市典型废弃物，通过技术和人员合作，在贵阳市（餐厨废弃物和包装废弃物）、西宁市（餐厨废弃物和废旧轮胎）、青岛市（餐厨废弃物和废旧轮胎）和嘉兴市（餐厨废弃物和包装废弃物）开展循环利用体系试点，在此基础上，开展政策研究，为形成具有中国特色的城市典型废弃物利用法律和政策体系提供建议。根据协议安排，中方委派相关人员赴日本研修考察是中日合作的重要内容。本次研修考察团是中日双方签署协议后正式委派的第一批，主要是学习日本关于废弃物循环利用的法律、法规和政策，考察日本地方自治体固体废弃物管理工作，共享日本关于上述废弃物管理的立法经验和典型案例，深化对合作项目的理解，奠定下一步的工作基础。

根据日方JICA的安排，研修考察团在日期间研修主要在石川县（首府金泽市）、爱知县（首府名古屋市）和东京都地区展开。其中在石川县主要是学习日本的废弃物问题和循环型社会建设，重点是日本构建循环型社会的法律体系；学习考察金泽市资源垃圾分类、回收、集中体系，市民团体参与促进居民家庭利用餐厨废弃物堆肥，以及西部垃圾燃烧设施；学习考察石川县北部RDF制造中心以及羽咋市利用RDF燃烧发电设施等。在爱知县，主要是学习了解名古屋市应对循环型社会挑战与垃圾减量化措施，重点是了解《名古屋垃圾紧急事态宣言》（1999）出台背景、分类回收政策措施、实施效果以及市民团体参与的作用；考察名古屋市内垃圾分类、回收设施和名古屋南阳垃圾焚烧设施与填埋设施，选择大型连锁超级市场APITA千代田桥店作为案例考察企业对食品和包装等废弃物的分类，考察中部食品废弃物饲料化工厂，以及新日铁名古屋炼铁厂利用焦炉协同处理废塑胶并将其资源化活动等。在东京都地区，主要是了解东京废弃物管理政策演变历史，考察通过垃圾填海建设而成的城南岛超级事业生态城（国内通常称之为静脉产业园），重点是学习考察两家企业分别利用食品废弃物生产饲料添加剂和生产沼气。同时，在东京都邻近的琦玉县学习考察了国分商会废旧轮胎收集、分类和加工情况，学习考察了太平洋水泥熊谷工厂协同处理废旧轮胎、包装等废弃物并将其能源化过程。

研修考察结合地方政府宏观管理与企业微观实践，以实地学习考察为主，专家（企业）讲授为辅。在金泽市驻留期间，研修考察团还应日方要求参加了日本废弃物循环利用协会第21届年会，与日本、韩国专家交流各国废弃物处理现状、经验和技术进展，探讨了项目合作中的政策研究问题。

二、日本建设城市典型废弃物循环利用体系的主要做法和成效

城市废弃物包括餐厨废弃物、包装废弃物、废旧轮胎、园林废弃物、建筑垃圾等，是针对居民收入水平提高和城市化快速扩张，在城市生活各领域中产生的各种固体废弃物的一种并不严格的统称。日本国内也没有城市废弃物的称谓，按照日本《废弃物处理法》，废弃物通常分为产业废弃物和一般废弃物，前者通常是指工业企业产生或需要按照工业处理方法处理的废弃物，后者可分为家庭废弃物和企业一般废弃物，是指居民和企业产生的普通废弃物。对应地，在我国城市废弃物中的餐厨废弃物和包装废弃物属于一般废弃物，而废旧轮胎，无论是产自居民家庭、工商企业和工矿企业，均属于产业废弃物的范畴。日本对上述各类废弃物均建立了一套行之有效的循环利用体系。

一是与时俱进，由简入繁，逐步推进建立和完善废弃物循环利用法律体系。日本早在1963年即确立了可燃垃圾全部焚烧的方针，第1次制定了废弃物处理设施建设5年规划，并于1970年修订了废弃物处理法，但这些措施并未能推动建立起完善的废弃物循环利用体系。相反，直到20世纪90年初，日本提出建设循环型社会，相继制定或修订了诸如《循环型社会形成推进基本法》、《废弃物处理法》、《资源有效利用促进法》、《容器包装再生利用法》、《家电再生利用法》、《建材再生利用法》和《汽车再生利用法》等，日本才逐步形成完善的废弃物循环利用法律体系。在立法之后，日本各地多数都是从90年代末期开始推动废弃物分类工作。研修团考察的废弃物处理设施和企业，大部分都是2000年之后建立起来的。因此，从历史上看，日本城市废弃物管理延用了一种典型的“先污染后治理“路径和和模式。这一方面是由于废弃物产生量是随经济发展和城市化扩张而增长，客观上符合人们对环境问题认识的发展顺序；另一方面，从单一的环境视角出发推动废弃物处理，到转变为从环境和资源双重视角出发建立废弃物循环利用体系，既反映了人们对垃圾和废弃物关系的认识变化，更重要的是，建立废弃物循环利用体系是一个系统工程，必须以经济发展和居民支付能力提升为前提基础。例如，据日方专家介绍，20世纪70年代，居民家庭产生的塑料瓶、废旧轮胎等，通常也都是集中起来用于出售，并不是直接丢弃或象当今这样需要支付处理费后才能适当处置。

从20世纪90年代开始，日本推动建立废弃物循环利用体系时，无论是立法还是实施，都是由简单到复杂，逐步完善。例如，城市垃圾最初只分为可燃垃圾和不可燃垃圾，前者可用于焚烧发电，后者则只能填埋。后来又进一步区分为资源性垃圾。目前的废弃物分类则主要是在可燃垃圾和资源性垃圾基础上的进一步细分。《容器包装再生利用法》是一个典型例子。该法1995年制定，1997年只针对瓶、罐、塑料瓶等部分实施，2000年则针对纸制容器包装、塑料制容器包装等全面实施。2006年即对该法进行了修订，增加并部分实施惩罚措施，2007年开始实施排放限制措施，2008年全面实施事业者向市町村付费制度，并延用至今。由简入繁，不断细化，逐步完善，推动普及，保证了法律易于得到遵守和执行。例如，《容器包装再生利用法》允许各地方自治体制定和执行不同类型的分类，这使得经济发展水平和环境容量不同的各地可以发挥较大的自主性。据统计，2002年，日本对纸制容器包装分类的市町村不足20%,到2006年提高到约35%。总体上，城市垃圾分类也是如此。例如，1998年，只有311个市町村的垃圾分类超过10种，最多只有15种，而到2006年，分类超过 10种（不包括10种）的市町村高达1085个，其中有16个市町村对垃圾分类超过26种以上。二是结合责任分担制和延伸生产者责任制，利益相关者各负其责，相互协作，实施全流程链条式管理。根据相关法令，废弃物处理实行市町村和排放者的责任分担制。除制定一般废弃物处理计划外，市町村对区域废弃物负有处理责任，可以设置政令指定一般废弃物处理设施，需以直营或委托业者形式处理家庭排放的废弃物，包括收集、运输和中间处理业务等，以许可形式许可业者处理企业系统的一般废弃物。家庭排放者的责任是，需对其排放的一般废弃物分类，在市町村指定时间和地点免费排放。在非制定时间内排放需要付费。家庭排放的如家具、家用电器等难以收集运输的特殊废弃物，需要缴纳一定的处理费委托具备许可资格者回收处理。企业排放者不仅需要对其排放的一般废弃物分类，并需要自行收集、运输或委托具备许可资格者回收和处理，并根据废弃物类型和数量支付相应费用。因此，家庭和企业排放者分担废弃物处理责任是在流通和消费阶段减少废弃物产生的重要手段。

日本废弃物循环利用利用体系还扩展延伸到生产环节，其途径是实施延伸生产者责任制（EPR），要求生产者对其产品废弃物后的环境管理承担责任，通过将生产者的责任延伸到产品的整个生命周期，从而促进产品消费后废弃物的回收处理和再生利用。例如，《包装容器再生利用法》规定，生产者不仅要在其生产的包装容器上印刷包装分类标志，以便于后续分类、回收和处理，同时容器企业还应按照其生产量向再生利用协会支付容器再商品化的委托费用。据统计，2008年，共有71329个企业支付了大约400亿日元，其中塑料制容器包装企业支付的委托费用最高，约为371.1亿日元。

废弃物循环利用体系的建立包括分类、收集、运输、资源化、中间处理和最终处理等一系列环节，涉及生产企业、再生利用协会、市町村（地方政府）、排放者（消费者、家庭和企业）、再商品化企业、中间处理企业和最终处理企业等。责任分担制和延伸生产者责任制将这些利益相关者按照流程组织成了一个各负其责、相互协作的链条，这也为监管者实施全流程链条式管理提供了可能。以东京都为例，环境局提供五联或七联的废弃物循环利用流程单，从排放者到收集、运输、中间处理和最终处理等环节，废弃物每经历一个环节，责任业者都需要填写一张流程单，从而以可追踪和究责的方式确保废弃物的适当排放、合理利用和处置。三是分门别类，区别对待，有针对性地建立废弃物循环利用体系和处理方法，实现资源效用最大化。一般废弃物和产业废弃物性质不同，循环利用体系自然有所不同。家庭和企业是两类不同的废弃物排放者。在建立废弃物循环利用体系时也必须考虑其差异性，区别对待。考察发现，即使具体到不同种类的废弃物，日本在建立循环利用体系也非常注重针对性。对于餐厨废弃物，《食品再生利用法》明确指出浪费食品不仅不道德，而且违法。对家庭排放的食品类废弃物，通常要按照可燃和不可燃进行分类，按所在市町村规定时间和地点分类排放，集中在一起。在非规定时间内，则需要自行运输到垃圾集中站分类排放。地方自治体环境部门通常在规定时间统一分类回收，运输到最终处理部门或企业，分别焚烧或填埋处理。一些地区如名古屋等，正在兴起鼓励、引导居民家庭堆肥的趋势，以减少排放。企业系统如超市、餐厅等排放的食品类废弃物，分类后委托取得许可资格的企业运输到具备许可资格的处理企业。排放企业与运输、处理企业协商，向后者支付相应的处理费用。处理方式通常有三种：堆肥、饲料化和能源化。考察的名古屋市和东京都包括饲料化，通常先经过送料、粉碎、分选、预热、减压加热脱水和干燥、固油分离等环节。含油部分在沉淀池中经沉淀和精油工序去除固体物返回设施再利用，或提供给生物柴油厂和肥皂厂作原料。固体部分通过压榨分离杂物、冷却和包装，作为饲料添加剂供给饲养企业。蒸发水经过冷凝器凝集，连同压榨水废水，进一步通过物理化学方法进行灭菌和处理，达到下水道排放标准后排放到公共下水道。为保护环境，处理过程中的高浓度臭气实施密封和抽吸，在臭气燃烧炉内连续高温燃烧（700℃-800℃），低浓度臭气则用药液冲洗（酸冲洗和碱+次氯酸钾二次冲洗），坚持不外排。

餐厨废弃物能源化主要是利用其生物质能的属性，二次破碎分离杂物后通过厌氧发酵产生沼气，以沼气为能源建设热电联产工程，热可循环返回为沼气池保温，以提高产气效率。电力40%自用，60%出售给电力公司。沼液和沼渣以污水形式进一步处理，达标后排入公共下水道。能源化对食品废弃物质量要求较高，企业单位对食品废弃物的分类奠定了较好基础。以考察的东京都生物质能公司为例，共建设4000 m3沼气池，日处理能力130吨，但日产沼气1.5-1.6万m3，产气效率非常高。对于包装容器类废弃物，家庭排放的容积约占60%，重量约占20%。家庭对废弃物分类后，同样要按市町村规定时间和地点送到垃圾站免费排放。地方自治体环境部门统一分类收集保管。企业产生的包装容器类废弃物，分类后直接或委托企业运输到取得许可资格的企业，是否需要支付运输和处理费用，根据废弃物性质协商决定。对于玻璃和金属等包装容器，通常由辖区指定或许可企业进行资源化的再生利用处理。容器类废弃物的再商品化，由再生利用协会从生产商预付的处理费用中支付。塑料类废弃物，分类可作为塑料制品材料或再次使用泡沫聚苯乙烯的，如塑料容器和较大包装等，通过物理循环直接处理作为原料使用。其他则以化学循环方式作为燃料使用，如供给钢铁企业替代焦炭使用，供给水泥企业替代原料和燃料使用等。由于日本法律规定废弃物应尽可能在自治体境内处理，废弃物产生量较大但缺乏协调处理企业的自治体，如金泽市、名古屋市等，通常建设有垃圾焚烧发电厂。废弃物产生量较小的自治体，如石川县境内多个市町村，则采取协作方式，各自先运输到获得许可的企业加工成可燃固形燃料（RDF），然后再将各工厂生产的RDF集中到以RDF为燃料的发电厂。焚烧灰渣或送给建材企业，或填埋。直接焚烧发电或先加工成RDF，通常需要先经历磁选、风选、破碎等环节，焚烧环节视具体技术略有不同，但控制二恶英和大气环境质量都是重点。

对于废旧轮胎，由于属于产业废弃物，消费者个人和企业都不得随意排放。个人可在购买轮胎时付费给轮胎销售或汽车维修企业委托处理。市町村通常会在年末指定免费排放日，供市民在制定地点免费排放，以便于集中回收。企业自有废旧轮胎与上述途径回收轮胎，集中由中间业者回收，或直接交给处理企业。废旧轮胎主要有三种用途：分类后少部分经检测部分质量较好的旧轮胎出口到国外；一部分切割、粉碎成颗粒，作为建材原料生产橡塑地板、跑道等；大部分提供给钢铁、水泥等企业作为燃料。作为原料或燃料需要根据用户需求决定是否切割，以及切割成不同规格的橡胶块。切割加工过程是借助机械的物理过程，根据需要可预先抽取轮胎中的钢丝或其他夹杂物。日本国内不允许使用翻新轮胎，不使用废旧轮胎生产再生胶粉，这是与我国非常大的一个区别。四是立法引导，统筹规划，逐步形成由政府主导过渡到建立以市场机制为主的废弃物循环利用体系。在建立废弃物循环利用体系方面，中央和地方角色和责任不同。根据日本政治体制，日本国家最重要的责任是立法，负责制定废弃物处理的基本方针、处理标准、设施标准和委托标准等。在其指引下，都（道府县）和地方自治体统筹规划，负责制定本行政区域内废弃物处理计划，受理并许可处理设施建设和指导，以及监督排放单位业务处理。

在立法引导下，各级政府对废弃物管理的责任更加简单明晰，更多的市场机制被引入，也促成了由过去的政府主导废弃物管理逐步过渡到建立起以市场机制为主的废弃物循环利用体系。例如，《容器包装再生利用法》明确改变了市町村单独承担容器包装废弃物处置义务。目前除家庭排放的一般废弃物由地方自治体环境部门直接统一分类收集、运输和保管外，企业排放的一般废弃物和工业废弃物基本全部由企业分类，自主委托获得许可资格的企业运输和处理，并由排放企业向受托企业支付运输费和处理费。

在废弃物循环利用体系中，实施责任分担制和延伸生产者责任制是引入市场机制的重要条件。“谁污染，谁负责”，排放者付费既有助于废弃物减量化，同时也确保收集、运输和其他中间处理业者获得生存空间，降低最终处理企业生产成本，从而增强市场力量进入废弃物循环利用体系的意愿。落实延伸生产者责任制，再生利用协会发挥了重要的桥梁作用。据统计，2008年，协会向再商品化企业转移支付处理费约为397亿日元，成为废弃物再商品化企业重要的收入来源。环境是一种公共产品，单纯依靠责任分担制和延伸生产者责任制难以确保市场机制在废弃物循环利用体系中的有效运行。因此，政府采取措施激励企业从事具有正外部性的废弃物循环利用事业至关重要。地方自治体通常采用委托、招标、特许和批准许可等多种方式，引入企业从事废弃物收集、运输和中间处理，或建设废弃物处理设施。中央政府通常对许可建设的废弃物处理设施给予约1/3的费用补助，帮助企业降低进入门槛，缩短投资回收期。但政府部门通常并不按照废弃物处理量给企业提供补贴，或其他税收优惠。这也进一步体现了市场机制在废弃物循环利用中的主导地位。

在上述工作基础上，日本废弃物管理和循环利用取得了显著成效。在日本期间，研修考察团成员无不为日本街道的清洁和环境的优美所感叹，废弃物循环利用无疑发挥了巨大作用。以考察的名古屋市为例，1998年垃圾处理量为99.7万吨，填埋量约26万吨。发布《垃圾紧急事态宣言》 后，到2006年，垃圾处理量和填埋量分别只有约68万吨和10万吨，分别下降约3成和6成。据统计，2000-2006年，日本年垃圾总排放量由5483万吨逐步减少到5204万吨，约减少5.36%，再生利用率则由14.3%提升到19.6%。

具体到城市典型废弃物方面，2002年餐饮业、食品零售业、食品批发业、食品制造业和食品工业总的食品废弃物再生利用率分别只有13%、25%、36%、66%和40%，而到2007年，上述行业食品废弃物再生利用率分别提高到22%、35%、62%、81%和54%。包装容器废弃物方面，截止2006年末，玻璃和铝罐再生利用率分别达到94.5%和90.9%，塑料瓶回收率（含事业单位）达到66.3%。废旧轮胎回收率近年基本稳定在89%左右。

三、日本建设城市典型废弃物循环利用体系的主要特点和重要经验 综合对日本各地固体废弃物循环利用体系的考察，日本城市典型废弃物循环利用体系的一些特点和经验也同样值得我国研究和借鉴。这些特点和经验可以概括为“五个强调”。

一是强调分类。研修考察团接触的日本环境部门官员、专家、普通市民和企业，都在不断强调废弃物分类。不仅普通家庭要设置多个垃圾桶，进行分类。考察的超级市场APITA千代田桥店将废弃物分为19个大类，其中食品废弃物又分为6个小类，可见分类之细致。分类也不仅仅是体现在废弃物产生环节，还包括排放者的分类投放，环境部门或中间业者的分类回收运输、保管，处理前通常也要采用技术或人工手段再进行细致的分选。名古屋市概括成功经验时总结有两条，其一是实施分类革命（1998-2001），其二是分类文化扎根（2002-2006）。进一步发扬名古屋市里扎根的分类文化，实现彻底分类，是名古屋市第4次垃圾处理计划（2008-2020）的基本方针之一。今后《食品再生利用法》和《容器包装再生利用法》的发展方向之一都是推进更细致的分类。分类是减量化的重要手段，有助于提高废弃物的资源价值，降低循环利用和处理成本，吸引企业介入。因此，分类既是日本建立废弃物循环利用体系成功的基础，也是其成功的关键。

二是强调资源化。从“垃圾”概念到“废弃物”概念，反映了日本社会意识观念的深刻转变，不仅仅是民族素质高低的问题，而是“废弃物是资源”的观念在日本已深入人心。分类是手段，资源化是目的。对分类的强调也反映出对废弃物资源价值的重视。从分类到最终处理，日本废弃物循环利用体系的每一个环节都高度重视任何一点可利用的资源。填埋是废弃物循环利用的最后一个环节，近年日本垃圾最终处置量和填埋量逐步减少，反映出废弃物中的资源价值越来越得到更多的发掘。例如，按照当年填埋量估算，1996年日本国内一般废弃物最终填埋场剩余年限只有9.9年，由于从废弃物中利用的资源不断增加，年最终填埋量逐步减少，到2005年，原油填埋场剩余年限延长到14.8年。名古屋市的例子更为典型，原有唯一填埋场预计2年左右就会填埋是《垃圾紧急事态宣言》发布时的一个重要背景和原因，由于此后大力推动分类、资源回收和循环利用，不燃物填埋量从1998年的12万吨逐步下降到2009年的1万吨，垃圾填埋量大幅减少，目前估计该填埋场剩余年限仍超过5年。

三是强调教育。通过废弃物循环利用，大力推动循环型社会建设，日本的努力不过10多年的时间，但促进废弃物循环利用体系的日趋完善，并取得今天的显著成就，通过教育强化民众认知，提高民众素养，也是重要的一环。日本国土面积小，资源相对缺乏。日本在建立废弃物循环利用体系时，恰当、有效地利用了国民关于日本资源稀缺的心理。这仅是强调教育的一个侧面。在日本机场、火车站、宾馆和饭店，都有许多关于垃圾分类和废弃物循环利用的宣传材料，餐厅也有类似的宣传招贴画，图文并茂，生动形象，以引导、帮助外来者对废弃物合理分类和投放。各地方自治体编印教育读物，学龄儿童从小要在校学习废弃物循环利用知识。通常从小学4年级开始，学校要组织学生到废弃物处理设施参观见习。废弃物处理设施如垃圾焚烧发电厂、填埋场等，同时都是重要的教育场所，不仅宣传、教育设施一应俱全，同时还展示小学生写的见习感想。一些地方还设有垃圾分类日。通过持续和潜移默化的教育，日本年轻的一代不仅对废弃物有了正确的认知，也在影响着他们的行动，促进了废弃物循环利用体系的成功和可持续运作。

四是强调市民参与。各城市自治体在制定环境相关法律、计划时，或者是在许可建造废弃物处理设施时，都需要邀请市民广泛参与，而不仅仅是征求意见。只有市民参与制定的法律和计划，市民才有意愿遵守和执行，才是具有可操作性法律和计划。根据法律，市民可以申请组成类似于非政府组织的市民自治体，宣传、推广废弃物循环利用知识和家庭简单易行的再利用、资源化方法，或者是直接开展废弃物回收。市町村则给予一定的补助，免征一切税收。志愿者也可以参与市民自治体活动。在日本，尽管家庭排放的废弃物占比不到27%，但普遍认为，市民参与是废弃物循环利用体系成功的关键。以名古屋为例，市民反对导致新建垃圾填埋场的计划取消，市民参与促成了垃圾减量和资源回收活动。2000年6-7月，环境部门共召开了2300次说明会，约21万市民参加，约占名古屋市人口的9.3%。在名古屋市实现2年内减少垃圾20%、20万吨垃圾量预期目标的过程中，市民参与发挥了至关重要的作用。

五是强调环境管理。日本废弃物管理理念先后经历了从公共卫生、传染病预防向环境保护，再到环境保护与资源节约利用并重的转变。目前，日本废弃物循环利用体系尽管强调资源化，但并没有放弃或放松环境保护要求。在某种意义上，资源节约利用促进废弃物排放的减量化，也是环境保护的重要手段。总体上来看，促进资源节约利用和环境保护是开展废弃物循环利用的双重目的。在废弃物循环利用体系中强调环境标准主要有三类手段：一是制定严格的排放标准，包括投放地点环境保护标准和最终处置的排放标准等。废弃物循环利用要平衡其技术经济的合理性，最终必然要产生少量无法利用的垃圾，填埋或向空气、水系统中排放。日本新建的废弃物处理设施，执行比国家或地方标准更为严厉的环境排放标准。二是资格许可制。从事废弃物收集、运输、加工处理的企业、设施、重要工具如车辆等，均需向环境部门申请准入资格，获得许可方可投入建设或运营。三是全流程链条式管理。环境部门不仅便于实施可追溯的全过程监管，也便于落实责任追究机制。

四、对建立和完善我国城市典型废弃物循环利用体系的启示和建议

近年来，尤其是“十一五”期间，我国加大循环经济工作力度，逐步形成了相对完善的社会废弃物回收体系，建立了若干静脉产业园区，促进各类废弃物的资源化，不仅减少了数10亿吨的废弃物排放，还为经济建设提供了40多亿吨的再生资源，对加快发展循环经济、实现节能减排目标、促进“两型”社会建设起到了重要的支撑作用。但当前面临的问题和挑战也很多。尤其是，一方面，随着我国城镇化扩张，居民收入水平提高不断提升消费水平，城市人均和总的生活废弃物排放量都将呈增加趋势；另一方面，随着经济发展重心日趋转向实现“包容性增长”，既要缓解资源、环境对经济增长的约束，也要不断提高人民群众的“幸福指数”，营造和维持良好城市环境的愿望更加强烈，加快完善城市典型废弃物循环利用体系的压力空前加大。与日本等发达国家相对完善、高效的城市典型废弃物循环利用体系相比，我国的差距还很大，而且几乎是全面的，学习、借鉴日本等的经验，不仅是迫切的现实需要，也格外重要。

首先，理顺城市典型废弃物管理体制。城市废弃物类型多样，由于涉及生产、流通和消费等诸多领域，既有建设部门管理，也有环境部门、环卫部门、卫生部门甚至城管部门在管理，商务、工商、发改委和公安等部门也在部分环节负有管理责任。不仅各城市管理体制不一，针对同一种废弃物，同一城市通常也有多个部门在管理。这是与日本由环保部门统一负责废弃物管理很大的一个不同。要建立以城市为主体的废弃物循环利用体系，必须结合城市实情，针对不同类型废弃物，理顺管理体制，明确不同管理部门的权责。

其次，坚持立足国情，立足可操作性，加快完善我国现有城市废弃物循环利用体系。学习借鉴不是全盘照搬，必须把国情和可操作性作为建立我国城市废弃物循环利用体系的立足点和出发点。

一是要加快试点，在试点基础上出台废弃物循环利用相关法律法规。城乡二元化、区域发展不平衡是我国的基本国情。目前我国尚不具备立即出台统一的典型城市废弃物循环利用法律法规并在全国范围普遍推广实施的条件。制定废弃物循环利用法律法规必须考虑地区、废弃物类型的差异性。目前选择具备一定基础的城市，选择典型废弃物开展试点，在总结经验基础上再制定全国性政策、法律法规的总体思路是恰当的。今后应加快试点，扩大试点面，尽可能覆盖我国东、中、西不同地区、不同经济发展水平和不同规模城市，鼓励各地探索不同的模式，以便于更好总结经验和规律。

二是分区域、分重点、分阶段灵活推广实施。此外，由于城市废弃物类型多样，不同城市环境容量不同，阶段性经济发展任务不同，除废弃物处理标准、环境排放标准和再生产品质量标准等应具有强制性外，其他全国性政策、法律法规应具有一定的弹性，或采用建议标准，给予实施城市适当自主性。今后可按照经济发展水平、人口等条件，选定大中型城市，选择若干种典型废弃物，先易后难，先少后多，分阶段推广实施已出台法律法规。例如，对餐厨废弃物，初期可选择食品加工企业、食品批发和零售企业，以及机关、企事业单位食堂，然后再根据时机扩大到宾馆和大中型饭店等。对包装废弃物，初期可选择纸、塑料（瓶、包装袋）、金属等几种类型，分类不易过细，以降低执行成本。三是在充分尊重现有社会废弃物回收渠道的基础上，探索加快完善废弃物循环利用体系的有效途径和模式。我国现有城市废弃物收集、分类是以农民工为主体的“游击队”与城市建设或环卫部门相互结合的生活垃圾收集队伍，前者收集、分拣具有较高利用价值的废弃物，后者从事居民生活垃圾清运和处理。在劳动力成本较低情况下，无论是从就业还是提高资源利用率角度，这一回收模式都是十分有效的。在此基础上，各地也逐步形成了或大或小的“垃圾产业链”。由于居民或企事业单位等废弃物排放者可以从出售废弃物中获得经济收益，短期内我国很难过渡到类似日本的“谁污染、谁付费”模式，在城市就业压力仍很大的情况下，至少在现阶段，建立和完善城市废弃物循环利用体系必须充分考虑现有的社会废弃物回收渠道，以尊重这些弱势群体的生存权和工作权。建议针对不同类型废弃物采取不同措施，对于包装废弃物，逐步推广回收、运输许可制，引导“游击队”联合走向正规经营、企业化经营。对于餐厨废弃物，由于涉及食品安全和加工处理企业的规模化经营，应采用回收、运输特许或许可制，加强排放和回收、运输环节监管，严厉打击非法回收、运输活动。

第三，围绕减量化和资源化，针对典型废弃物循环利用体系的薄弱环节加大工作力度。资源化是日本推动废弃物循环利用的主要目标之一。但与日本不同，我国目前仍处于工业化中期，经济结构具有较强刚性，需求结构以物质产品为主导，经济增长对物质消耗强度高、污染排放强大的产品需求仍处于快速增长阶段。要缓解资源和环境压力，不仅要大力促进废弃物资源化，提高废弃物综合利用率，同时还需要从源头入手，实现生产和生活环节的物质消耗减量化，减少废弃物产生，从而降低废弃物收集、运输、分类处理、再生制造等各个环节的二次资源和能源消耗。因此，今后应围绕减量化和资源化，把补全现有废弃物循环利用体系的薄弱环节作为工作重点。

一是要尽快完善资源价格形成机制。加快资源税收体系建设步伐，提高原始资源消耗成本，提升资源节约和废弃物循环利用的比较利益，促进企业降低资源消耗。二是加快制定合适的废弃物分类标准。分类是减量化和资源化的基础性工作。根据国情和各城市具体情况，加快出台包装容器和轮胎分类标准，实现“有法可依”，推动废弃物分类回收、运输。

三是加快研究建立延伸生产者责任制度。实施延伸生产者责任制度，既可以促进企业实施生态设计，促进废旧产品的再利用，降低废旧产品资源化成本，同时还可以通过弥补废弃物处理企业收益，引导更多企业提高废弃物资源化技术，并提高再生产品市场竞争力。

四是强化废弃物处理市场准入、技术和环境标准。在废弃物综合利用率高的背后，废弃物处理方式简单，产品质量不高，二次污染严重是比较突出的问题。通过强化处理企业的市场准入，处理技术和环境标准，加强处理环境监督，抬高废弃物处理企业进入门槛，促进企业加强技术创新，提高废弃物综合利用水平，减少二次污染。五是着力推动降低城市生活废弃物填埋量。我国各城市生活废弃物最终处理率高，最终填埋量大。填埋场建设环境质量要求高，潜在风险大，不少城市垃圾填埋场还面临剩余年限不足的问题。随着城市生活垃圾热值不断提高，今后应加大力度采取措施，推动在分类基础上，促进生活垃圾的能源化利用，包括建设垃圾焚烧发电厂，推动冶金、水泥建材等企业协同处理等，努力降低填埋量。

六是研究财税支持企业进入废弃物循环利用工作。目前我国多数城市都是主要以财政支持生活垃圾回收、处理，对餐厨废弃物处理采用特许方式，对其他废弃物回收、运输、中间处理和资源化利用等企业或经济活动，财税支持形式不一。小的民营企业基本很难获得财税支持。中央财政和税收政策主要支持资源综合利用产品制造和少数开展废弃物回收、加工的试点企业或园区。现阶段我国还难以仅由中央财政给予废弃物处理设施建设、改建资金补助不同，但也应梳理财税支持企业进入废弃物循环利用的环节，降低企业进入的交易成本，并实现不同所有制和不同规模企业的平等国民待遇。七是加快推进废弃物处理设施的合理布局。国内市场是无国界的，废弃物跨界转移基本上是没有任何约束。与日本地方自治体应在本行政区境内处理废弃物不同，目前我国不可能在限制废弃物的跨界处理。静脉产业园不仅有利于监管，也有利于共享环境基础设施，降低废物处理成本。应结合区域经济发展和现有静脉产业园布局，按照生态设计、企业入园的基本方针，合理规划、布局废弃物处理设施，集中发展静脉产业园，避免废弃物处理企业四处布点，遍地开花。

第四，充分调动各地区、各部门、环保组织、废弃物循环利用相关企业和市民参与完善废弃物循环利用体系的积极性。日本的成功经验离不开市民参与。建设废弃物循环利用体系涉及到方方面面，由于政治体制不同，发展改革委只能牵头行政性法规和政策制定，任何一个部门也难以独立承担完善废弃物循环利用体系的重任。我国不仅要求市民参与，更离不开各地区、各部门、环保组织和相关企业的大力协作。要改善传统上向市民、环保组织和企业征求意见的参与方式，应从法律法规和政策制定环节就吸收利益相关者参与，积极探索扩大利益相关者参与的途径和方式。对各地区和各部门而言，法律法规和政策执行环节应体现一定的灵活性，以便于调动其创造性和积极性。只有充分调动各方积极性，形成合力，才能共同促成废弃物循环利用体系的完善、高效和可持续发展。

第五篇：日本建筑考察报告

日本建筑考察报告 —— 古建掠影

Japan Construction Report

2013.10.10

日本国位于亚洲东部，其独特的地理条件和悠久的历史，孕育了别具一格的日本文化。在建筑方面受到中国及欧洲文化的影响，但其建筑仍具有鲜明的民族特色。此次赴日本考察，希望能从点滴中品味到原汁的日本味道。

古城堡、神社和寺院可谓是日本最常见的古建筑，它们是日本文化遗产中的精华，是人们了解日本文化的一个重要途径。

一、古城堡

古城堡又叫“城”，是诸侯的居城。老百姓并不住在“城”中，而是散居在“城”的四周，由此形成所谓的城下町。古城堡可谓日本现代城市形成与发展的源头。

日本城堡，从公元前后到近代有着将近二千多年的历史，其建筑主要目的是为了御敌于外，因此大多结构坚固，实战性强。城堡外围以壕沟，堆砌石垣，并修筑有坚固的城门箭楼。内筑有5-7层的瞭望塔，塔下部为城主的宅邸。这个瞭望塔现今被称作天守阁，以往日本的建筑多仿承中国的建筑样式，但天守阁却是日本人的自创。

难波宫就是其中典型的古城堡。

公元645年，孝德天皇将首都从奈良的飞鸟迁至大阪，建造了一座名叫“难波宫”的宫殿，是日本现存的一座最古老的宫殿，由丰臣秀吉营建，后昭和年间又再重建，几经战乱，几经重建，呈现我们眼前的是——大阪公园。这座古城最具历史厚重感，20多米高而陡峭的城墙及外围幽深的双重护城河都保留至今（图1-01），内有数栋重要建筑物，是其他图1-02 天守阁 任何一座日本古城都无法相比的。

走过护城河上的桥，这座古城气派宁静美丽，路面宽广平坦整洁，步行五百米又见一护城河，同样的石切城墙，苔痕点点，这种城中城得天独厚的军事格具，也给当时带来过辉煌成就。厚重的硬木城门，两旁樱树指路，又是沙石的广场，右边一排是历史博物馆，外墙与城墙色调一致。

正中位置是金碧辉煌的天守阁（图1-02），高约五十六米，为五层九重建筑，内保存有丰臣秀吉的木

图1-01 像、武器和美术作品等。经过1997年3月的大改修后，其阁楼层层素白，斗拱屋檐穿插其间，给人以既威武又巧致的感觉。绿色屋顶上的黄金装与白墙相互辉映，其华美的姿态得以重现，给人一种甚具魅力的美感。

天守阁巍峨屹立在城中央，象征着大阪昔日辉煌与荣耀，一种全新异域的人文景观让你体验着日本对古城堡的特殊情怀。

日本人何以如此钟情于城堡，一方面因为城堡是他们生活的这块土地的象征，看到这些古城堡可使心灵得到一种慰藉。另一方面在探访古城堡时，追忆往事，可感受蕴藏其中的那份浪漫与旧时情怀。

二、神社

在日本传统建筑中，神社建筑占有突出的地位。早期神社是模仿当时的居住建筑，其作为日本特有的神道教祭祀场所，古朴自然的建筑风格已成为日本传统建筑的代表。

神社的布局与环境同样体现出日本人所追求的恬淡与清幽的审美趣味。神社总体建筑多采用木质结构，表面古朴自然，毫无华丽可言。周围多有围墙环绕，内有不少古杉，茂林修竹，林荫参天。

日本神社建筑的最大特点是，其入口处都设有一个形似“开”字的“鸟居”①(即牌坊，一般是用木料或石料搭建的)（图2-01～图2-02），是神社的重要标志。

神社建筑的样式按入口不同分为妻入口和平入口。正面为三角形屋顶的是妻入口（图2-03），平直形的是平入口（图2-04）。又按屋檐样式不同分为切妻造和入母造。由两块斜面组成只有两道屋檐的简单样式称为切妻造。四面都有屋檐的称为入母造。另外四面都有屋檐却看不见三角形屋檐的称为寄

图2-03 妻入口 图2-02 鸟居 图2-01 鸟居

栋。

神社内最大的建筑是本殿，即神祗的安奉处。进入神社庭院，有一个或多个石制水槽，槽上横放着几把竹木做的长柄杓。香客在进香祭拜之前可在此漱口洗手，然后再以洁净之身入内敬神。

神社建筑中大阪天满宫及奈良春日大社都各具代表性。

大阪天满宫（图2-05）是全日本最著名的神社

图2-04平入口 之一。最初的神殿建于公元949年，是村上天皇为了慰藉道真公的灵魂而下令建造的。因遭受了数次火灾，现在主殿和入口大门是1845年重建的。这里供奉着被视为“学识之神”的10世纪的学者——菅原道真。

园里种植着菅原道真喜爱的梅花，还有一尊巨大的作为他的动物守护神的铜牛。与天满宫不同，奈良春日大社是所有春日神社的总社,旧称春日神社。建于710年，社内供奉的神明包括武瓮槌命、经津主命、天儿屋根命和比卖神。建设者为藤原不比等。作为古奈良历史遗迹的一部 分而被登入世界文化遗产，与伊势神宫、石清水八 幡宫一起被称为日本的三大神社。

春日大社的一鸟居（图2-06）与气比神宫、严 岛神社的大鸟居并列为“日本三大鸟居”。漫长的参 道两边树木繁密茂盛，两旁一排排年代久远的石灯 笼严阵以待。灯笼的材料有木制的、金制的、陶制 的和石制的，其中石制的灯笼最普遍（图2-07）。

春日大社的本殿（图2-08）由四座神殿组成，这四个正殿是春日造②的代表性建筑，很好地保留了平安时代的独特设计。

日本人与神社的关系极为密切，其一生的某些特殊日子，如婴儿出生；每年的男孩节、女孩节；青年男女订婚、结婚等都要去参拜以求神灵保佑。

今日的神社不仅是供人参观游览的文物古迹，还是人们慰藉心灵、领略传统文化的场所。过年时，全家人一起到有名的神社参拜，参加那里一年一度热闹非凡的祭典活动，已是过新年的一项重要内容。神社宁静、自然及所带有的浓郁的传统文化气息，对在现代化高节奏生活的大都市人们来说，是一个净化心灵的地方，也是一个难得的避风港。

三、寺庙

与森严肃穆的神社相比，作为佛教建筑的寺院

图2-08 春日大社本殿 图2-07 石灯笼

图2-06 大鸟居 一鸟居 图2-05 天满宫入口

则要轻松许多。日本的寺院与中国的寺庙大同小异，只不过相对中国庙宇建筑多雕梁画栋、金碧辉煌，日本的寺院多用素色原木，显得庄严肃穆。这也是日本自然观的一个体现。且在造型风格上比中国木塔更为轻盈飘洒。日本佛教最早的寺院是大阪四天王寺（图3-01），593年由圣德太子所建立，是日本早期佛教建筑的典型。四天王寺在布局上为百济式③，即塔（图3-02）和金堂前后排列在中轴线上，北面回廊正中还有一座大讲堂，讲堂之后，东西为钟楼和经藏。金堂里供奉丰观音和四大天王，五重塔内则保留着

图3-01 四天王寺入口鸟居

不少简洁有力的壁画。

寺院多次遭遇战火和天灾的毁坏，但每次都得以重建，所以至今仍保持着最初建造时的飞鸟时代的雄姿，充分体现了这座寺庙的悠久历史和它在大阪人心中的地位。

奈良县东大寺是奈良时期最重要，规模最宏大的佛教建筑。建于圣武天皇743年，位于奈良东，是全国68所国分寺的总寺院，1998年作为古奈良历史遗迹的组成部分被列为世界文化遗产，东大寺大佛殿（图3-03），又称金堂，为东大寺中心，其多次被焚毁，现在主殿是1706年建造的第三代，规模比原先缩小了三分之一，为最世界上最大的木造建筑。大佛殿内，放置着高15米以上的大佛像——卢舎（古同“舍”）那佛（图3-04）。

东大寺院内还有南大门、二月堂、三月堂、正仓院等。南大门（图3-05）是正门，宽约50米、高约25米。于760年建成但因为火灾烧毁了，于镰仓时期被修复重建，被称为世界遗产。

东大寺寺域广阔，规模宏大，其整体布局，完全是参照唐朝最高级的寺院规制兴建的，如今在中国已找不到同类型及同规模的建筑。

说神社是日本人净化心灵的地方，那寺庙就是他们的精神故乡，他们用自己特别的保护方法保护着他们，使得这些寺庙建筑至今仍保留着其神韵。

四、古建筑的传承

从古城堡，神社及寺庙中我们看到了日本对古建筑的保护所采取的原则是不求原汁原味，但求神韵与风格的统一。

日本对一个城市古都风貌的保护，主要是通过 建筑风格及人们的生活方式来体现，而不仅仅是对

图3-05 南大门 图3-04 卢舎那佛 图3-03 大佛殿 图3-02 五重塔 古老破旧的古建筑的维护。当一座建筑破旧得已无法修复时，干脆将它拆除，再按原样重建，保持其古老的建筑风格，即修旧如新，虽新但却是按古法重建，这说明日本经千百年传承，建筑手艺也传承下来。

其次，对古建筑的保护还在于很好地保留了古建筑的原有功能与活力。作为具有悠久历史的古建筑，要想使之长久地活在人们的心里，就要使它成为人们生活的一部分，只要它与人们的生活紧密相连，即使并非原造，也能长久地存在下去。神社至今仍被日本人作为祭祀朝拜的固定场所，而对佛教的信仰也构成了日本社会的精神核心。正是这些带有浓郁民俗风情的传统文化的存在，才使日本古建筑仍然不失古老的传统风韵。

反观中国的古建筑，多为修旧如旧，单纯保护，仅供游览，少了些许活力，相比之下日本对于古建筑的保护及日本人的自然生态观也许会给予我们一些启示。

注释：①鸟居：一种类似于中国牌坊的日式建筑。日本人又认为，鸟是人类灵魂的化身，其中有好的灵魂，也不乏肮脏的灵魂，不能让鸟接近神社，故而在各个神社的正门前200米左右处建“开”字型牌坊，名为鸟居。

②春日造：春日造入口为妻入口构造，春日造这种样式的神殿很好地利用了曲线和色彩。

③百济式：进南大门后有个回廊围成的方形院子，南面回廊正中是中门，进了中门，院子里有金堂和塔。