土地出让领域渎职犯罪分析

第一篇：土地出让领域渎职犯罪分析

土地出让领域渎职犯罪分析

时间：2012-11-15 作者：栗潇华 来源：正义网

近年来,我院反渎部门查办了多起国土资源领域的渎职案件,尤其是在开展打击国土资源领域不交少交土地出让金及契税方面的工作,取得了一定的成效。目前已立案6件6人,其中5人均为科级干部,并且6人均已被人民法院做有罪判决。通过对此类案件的分析研究,我们发现在国土资源领域土地出让及办证过程中存在许多问题,有些可能已经构成渎职犯罪却不知晓,给国家和人民造成一定的经济损失和恶劣的社会影响,容易引发群体事件和社会矛盾。因此,有必要对该领域的案件做以深入研究,以防微杜渐,建章立制。

一、土地出让领域渎职犯罪案件的主要特点及常见手段

(一)主要特点

一是从所涉嫌的罪名看,玩忽职守罪和滥用职权罪突出。从各地查办案件的情况看,危害土地资源渎职犯罪共涉及到15个罪名,但玩忽职守罪和滥用职权罪占的比重较大。

二是从涉嫌人员身份看。涉及人员广,大多为担任一定领导职务的工作人员。从检察机关查办案件的情况看,危害土地资源渎职犯罪的涉案人员一方面涉及面广。另一方面,这些涉案人员80%以上都是担任一定领导职务的国家工作人员,且土地管理和执法部门的负责人占的比例较大。这主要是由于土地资源是不可再生的资源,随着国家经济社会的发展,土地作为一种紧缺商品国家保护的越来越严格,没有一定职务的工作人员往往无法实施滥用职权罪、玩忽职守、徇私舞弊等危害土地资源的犯罪行为。

三是从造成的危害后果看,危害土地资源渎职犯罪造成的损失后果十分严重。此类案件多发生在与人民群众切身利益相关的环节,涉及人民群众“最关心,最直接,最现实”的问题,社会危害性较大,影响社会和谐安定。

四是从发案形态看,窝案、串案多,且渎职犯罪与贪污贿赂犯罪相互交织。危害土地资源渎职犯罪往往涉及多个环节或多个部门,通常是“办一案、挖一窝、揪一串”的效果,并且与贪污贿赂其他刑事犯罪相伴而生。渎职犯罪背后往往隐藏着贪污贿赂等职务犯罪,表现为官商勾结、钱权交易。

(二)常见手段

常见的作案手段包括:土地转让作确权更名,逃避国家土地税费;擅自批准变更土地用途或将规划用地挪作他用,少收出让金;未交齐土地出让金或税费便发放土地使用证,造成国家土地出让金、税费流失;为徇私情私利,违反土地管理法规,非法将国有土地使用权低价或无偿出让给他人;滥用职权,违反土地管理法规,擅自低价出让国有土地使用权;弄虚作假,故意掩盖事实真相,非法将国有土地使用权低价或无偿出让给他人。

二、土地出让领域渎职犯罪案件的的主要表现形式

从查办案件情况看,当前国土资源土地出让金领域渎职犯罪主要发生在土地的审批、办证、流转、征用、利用和监督管理等多个环节。具体表现为:

一是有的国家机关工作人员在土地审批环节严重失职渎职,给国家造成重大损失。国家土地管理法规规定了严格的审批标准,但在实践中有的国家机关工作人员违反土地管理法等法律法规,擅自简化审批手续,超越职权或滥用职权批地、办证;审查把关不严,对手续不全甚至弄虚作假的用地申请,不认真依法审查便上报审批或擅自审批:徇私舞弊,采取“化整为零”的方式,违规将实为一次性征用的土地分若干次报批,以合法手续掩盖非法目的,骗取上级政府批准;对一些单位违法私自占用土地的行为不予处理。以其它名义为其补办征用、占用土地 1 手续:徇私情为明知不符合条件的企业办理土地使用权证等。

二是有的国家机关工作人员在土地流转环节失职渎职,严重破坏土地资源。近年来随着市场经济建设和城市化步伐的加快,土地作为一种商品,出让、转让等流转较多,有的国家机关工作人员在监管活动中徇私情私利,与申请用地者相互勾结,擅自决定减免土地出让金,或降低土地类型、等级,或将专项土地指标批作他用,使土地受让者少缴甚至不缴土地出让金;有的在出让金、规费未缴清的情况下,就予以办理相关土地转让手续:有的内外勾结,将土地转让更名处理,给受让人进行土地更名登记发证,致使国家应收的税费流失:少数地方党委、政府在招商引资中以“零地价”、“以租代征”等所谓的优惠条件,实际将土地无偿送给投资商使用,致使国家巨额土地出让金流失。

三是有的国家机关工作人员在土地利用环节严重失职渎职,给国家、集体和公民利益造成重大损失。近年来,随着城市化建设步伐的加快,房地产开发、工业建设等项目的增多。土地需求日益加剧。为此,部分国家机关工作人员,利用手中的权利,在土地的征用、占用、审批等环节。违法问题日益突出,有的违反规定擅自批准土地利用规划申请,变更土地性质和规划要求,将低价值用地变更为高价值用地。增加土地附着价值,包括将工业用地变更为商业用地、提高土地建筑容积率等,造成国家损失;工作不负责任,滥用职权,违规审批许可改变土地用途,导致土地严重损毁;徇私舞弊,指使他人占用土地:在土地开发整理工作中擅自立项,导致国家专项资金损失等。

四是有的国家机关工作人员在土地的征用、拆迁以及拆迁补偿等环节失职渎职,严重侵害国家、集体和公民个人利益。如有的国家机关工作人员对征地拆迁补偿管理不规范,对征地内的青苗和附着物的清点和丈量工作,把关不严。造成丈量和清点数据夸大、虚报的情况:或是丈量人员与补偿对象一起对拆迁范围、安置补偿面积或数量联手作假,骗取政府的安置补偿;或擅自抬高土地收购价格,给国家造成经济损失。

五是有的国家机关工作人员在土地执法、监管环节失职渎职,造成严重的社会危害后果。从查办案件情况看,有的承担土地执法和监管的国家机关工作人员。对工作严重不负责任,对土地违法行为疏于稽查、放任不管,造成违法用地和土地损毁,或对发现的违法用地行为处理不力、监察滞后,导致违法行为没有得到及时查处和纠正,致使国家利益遭受重大损失:为谋取个人或小团体利益,以罚代刑,不移交刑事案件,致使破坏土地资源犯罪逃避刑事处罚等。

六是有的国家机关工作人员贪赃枉法,滥用职权、徇私舞弊,甚至与不法人员相互勾结,沆瀣一气,充当违法犯罪分子的保护伞。近年来,随着土地资源需求量的增大,特别是在部分地区可用土地越来越紧缺,导致一些国家机关工作人员与不法商人相互勾结,大肆搞权钱交易,严重破坏土地资源:有的不认真履行土地执法监管职责,不依法查处土地违法案件,执法犯法,徇私舞弊不移交破坏土地资源的刑事犯罪案件,有的甚至充当破坏土地资源刑事犯罪的“保护伞”。帮助犯罪分子逃避处罚。

三、土地出让领域渎职案件查处中存在的问题

从检察机关查办案件的情况看,危害土地资源渎职犯罪案件的发生,以及犯罪高发、多发的原因是多方面的,正因如此,检察机关在查办这些案件中遇到不少的问题,影响了对犯罪的查办。

一是客观上存在发现难、立案难、查证难、处理难和干扰阻力大的问题。

(1)案件线索发现难。危害土地资源的国家机关工作人员素质较高,熟悉相关法律法规,且其渎职犯罪大多发生在职务活动中,作案手段比较隐蔽,犯罪行为不易暴露,难以被发现。同时,由于国家机关工作人员的特殊身份和地位,一些群众特别是自身或者亲属有过错的群众,在利益受到侵害后,存在一定的畏难情绪,往往为了息事宁人而放弃举报:还有一些单位和部门,出于部门利益的考虑,发案后不愿意移送司法机关追究刑事责任,往往大事化小。小事化了,致使很多案件检察机关难以获取举报线索。

(2)案件立案难。危害土地资源渎职犯罪从主体上看具有特殊性,即都是各级国家机关工作人员,大都为有一定职权,是各级国家机关及其部门的领导人员较多,且素质较高,身份的特殊性影响的案件的及时立案查处。

(3)案件调查取证难。首先,危害土地资源渎职犯罪主体均是国家机关工作人员,其知识结构、工作阅历、工作经验以及对法律的了解熟悉程度等均远高于普通群体,对所实施的犯罪行为可能造成的社会危害以及法律后果等早有心理准备,反侦查能力强,心理防线一般难以突破,获取口供的难度大;其次,除一些有被害人并能直接证明外,危害的土地资源是国家的,没有相应的受害者个体。其他知情人往往出于利害关系考虑,以种种理由推托搪塞,甚至暗中通风报信,证人证言难以收集、完善和固定。第三,发案单位出于各方面考虑,往往不愿意配合检察机关的调查取证工作,致使很多证据材料无法获取。

(4)案件处理难。由于是国家机关人员犯罪,这些犯罪分子长期从事职务工作,编制了周密而广泛的社会关系网,往往是牵一发而动全局,一些发案单位及主管部门领导,常常认为犯罪嫌疑人“都是为了工作”,同情犯罪嫌疑人,希望检察机关、法院从轻处理。

(5)干扰阻力大。由于国家机关工作的特殊性,其工作人员职业敏感,身份特殊,加之多重管理体制的影响,一旦发生犯罪案件后,有些犯罪嫌疑人熟悉司法机关内部运行情况。给检察机关收集其他证据造成了巨大的障碍。

二是主观上,存在“不让查、不敢查、不会查和不重视”的问题。

(1)不让查。有些地方领导干部出于各方面的考虑,案件发生往往以各种理由,不让检察机关查处案件。

(2)不敢查。由于检察机关管理体制和机制不顺,加之一些地方侦查办案水平不高,保障能力不足,影响对司法人员职务犯罪的查办。

(3)不会查。国家机关工作人员一般具有较好的素质和专业知识,其作案的手段隐蔽,且反侦查意识较强。这就要求检察人员必须具有较高侦查能力。从司法实践看,一些检察机关侦查办案能力低的问题尚未得到根本解决。

(4)不重视。有些地方对土地保护和监管工作重视不够,盲目发展和开发,导致土地领域渎职犯罪屡屡发生。

三是在有的地方没有形成惩治土地领域渎职犯罪合力,存在对危害土地资源渎职犯罪打击不力的问题。惩治和预防土地领域渎职侵权犯罪是一项综合性的系统工程,但在实际执法中,各部门分散执法,没有形成-合力,影响执法效果。

四是相关法律法规不健全和不完善,影响了对土地资源的司法保护。近些年来,我们国家制定实施了一大批保护土地资源的法律法规,但由于各方面的原因,在司法实践中,暴露出法律法规依然存在诸多不足,影响了对违法犯罪的查处。

五是部分地方查办危害土地资源渎职犯罪的执法环境亟待改善。这主要表现在两个方面:一方面是土地资源监管部门执法压力大。另一方面是检察机关查处土地资源渎职犯罪中,发现难、立案难、查证难、处理难和干扰阻力大的问题十分突出。有些地方领导和主管部门对危害土地资源渎职犯罪的严重性、危害性认识不到位,对检察机关的查办案件工作不予以支持。

四、土地出让领域渎职犯罪案件的查处建议

1、强化学习意识,打好侦查基础。在启动每一件涉土渎职犯罪案件前,承办人员必须多方收集、认真学习相关土地管理法律法规,包括该行业、该单位的行政规章、制度、工作纪律等资料,确保做到熟练掌握相关规定,全面了解涉嫌渎职犯罪的部门的机构设置、工作流程和具体环节的岗位职责。

2、强化线索意识,疏通案源渠道。为解决破坏土地资源渎职犯罪线索难于被发现、疏通查办案件“入口”问题,首先要熟悉掌握涉土领域渎职犯罪的特点和易发案环节,提高对涉土渎 3 职犯罪的敏锐性。做到对涉土渎职犯罪案件线索能够及时发现、准确定性。同时,反渎部门要加强与纪检监察、审计、国土资源管理等部门以及检察机关各内设机构的协作配合,争取涉土渎职犯罪案件线索能在内、外部得到顺利移送和有效配合。

3、强化证据意识,固定核心证据。针对涉土案件一般都会留有档案资料的特点,应把相关书证的调取作为涉土渎职犯罪案件的切入点,抓好证据收集和核查工作。如查办土地审批环节的渎职犯罪,重点收集核查相关审批材料;查办土地流转环节的渎职犯罪,重点收集核查包括地价评估、出让手续、完税凭证等在内的地籍档案材料;查办土地征用、占用环节的渎职犯罪,重点收集核查征地拆迁、安置补偿中相关的证明、证件以及报批手续;查办土地利用环节的渎职犯罪,重点收集核查建设许可审批材料以及土地改变规划的规划资料;查办土地监管环节的渎职犯罪,重点收集核查土地执法卷宗和处罚档案。把书证作为涉土渎职犯罪案件的中心证据,根据书证内容调查相关知情人和讯问犯罪嫌疑人,不仅有利于提高侦查效率,也保证了案件证据的统一性。

4、强化辐射意识,推动案件发展。针对涉土渎职犯罪案件多系窝案、串案的特点,不能就案办案、就线索查线索,要采取“系统查,查系统”的方法,发散思维,从某个国家机关工作人员渎职犯罪入手调查其相邻岗位有无渎职犯罪,从某部门渎职犯罪入手调查相邻部门有无渎职犯罪,从某宗地块渎职犯罪入手调查类似地块有无渎职犯罪,从某地涉土管理部门渎职犯罪入手调查其他地方涉土管理部门有无渎职犯罪,抓住现有案件不放,步步深入,以点带面,进行同类线索的排查,扩大战果。

5、注重运用侦查一体化。查办涉土渎职犯罪案件相对于查办其他类型渎职犯罪案件,干扰更多、阻力更大。为破解查办工作中人为因素的干扰,应该充分运用侦查一体化机制,发挥上下联动、整体作战的优势,力争取得良好的效果。

作者单位:河南省漯河市郾城区检察院反渎局

第二篇：查办扶贫领域渎职犯罪调研报告

*市查办惠农扶贫领域渎职犯罪的调研报告 **市人民检察院反渎职侵权局 扶贫工作是党和国家为缓解和消除农村贫困、最终实现共同富裕而采取的重大战略举措。随着近年来我国扶贫工作力度不断加大，各项扶贫资金的投入在不断增加，各地涉农扶贫领域的职务犯罪也呈逐年上升的势头。扶贫领域的职务犯罪严重危害了农民的利益，极易引起各种社会矛盾，诱发群体性事件，影响农村和谐稳定，为此，最高人民检察院已决定从 2015 年 7 月至 2017年 7 月在全国检察机关开展为期两年的集中惩治和预防惠农扶贫领域职务犯罪工作，省院在 2015 年 8 月对此进行了部署。为总结我市前期办案工作，更好地贯彻落实高检院和省院的部署，近期在市院党组成员、反渎局局长***的带领下，市院反渎局到**县院对查办惠农扶贫领域职务犯罪工作情况进行调研，并认真分析全市近三年查办惠农扶贫领域渎职犯罪的相关案件材料，剖析我市查办该领域渎职犯罪案件中存在的问题，提出相应对策，供领导参考。

一、我市查办惠农扶贫领域渎职犯罪工作的情况 1.近三年查办的涉农渎职犯罪情况。2013 年以来，全市反渎部门以开展查办发生在群众身边、损害群众利益职务犯罪专项工作为契机，共查办涉农渎职犯罪 20 件，占全部渎职案件（80件）的 25%，立案 50 人，占全部立案人数（143 人）的 35%。涉

嫌罪名主要是滥用职权罪（29 人）、玩忽职守罪（9 人）。案件涉及领域主要是非法占用耕地，共 7 件 16 人。单一罪名 15 件 28人，占全部立案件数的 75%、立案人数的 58%。

2.近三年查办的扶贫领域渎职犯罪情况。在全市查办的涉农渎职犯罪中，惠农扶贫领域的渎职犯罪有 6 件 12 人，占全部反渎立案件数的 7.5%，立案人数的 7.3%。作案主体全部是乡镇和村级干部，涉案金额 464 万元，涉嫌罪名主要是滥用职权罪（5件 10 人）、玩忽职守罪（2 件 2 人），其中多罪名案件仅 1 件 1人（临泉县院 2015 年办理的李彬涉嫌滥用职权罪、受贿罪一案）。

3.我市扶贫领域渎职犯罪的发案原因。通过我市已经办理的扶贫领域渎职犯罪案件可以发现，一是一些单位和部门对扶贫资金管理不规范，只注重扶贫资金的划拨，疏忽对资金的申报、拨付、使用等环节的监督； 二是部分扶贫政策在实施过程中不透明、不公开，扶贫项目资金的分配掌握在少数几个人手中，大部分农民对惠农扶贫资金的种类和操作程序不了解，使得扶贫资金使用存在暗箱操作的可能。如 2014 年**区院办理的贾**、王**在农村危房改造过程中优亲厚友，滥用职权，不按规定进行公示和民主评议，造成危房改造资金被套取 61 万余元； 三是有的领导没有树立正确的政绩观，过分强调地方利益、部门利益和小集体利益，将套取扶贫资金行为视为减轻地方财政负担的手段，或者为虚假政绩而故意纵容套骗扶贫资金行为。如**县院反渎局在2014年办理的闫**、刘**、张**滥用职权一案中，原镇党委书记闫**村干部刘**、张**相互勾结套取危房改造资金，用于补助新农村

购房户，帮助开发商解决开发的房产滞销问题，以达到营造良好的招商投资氛围和出政绩的目的，但造成国家 78 万元危房改造资金被不符合享受条件的群众冒领。

四是少数干部面对巨额资金，利欲熏心，抵制不住诱惑，便利用各种管理上的漏洞，铤而走险，将扶贫资金据为己有。

二、我市查办惠农扶贫领域渎职犯罪存在的问题与剖析 1.少数基层院攻坚克难、勇于办案的劲头不足，办案积极性、主动性不高。究其原因主要有：办案力量薄弱，“案多人少”现象突出；缺少有效的绩效考评约束机制，干好干坏一个样，干多干少一个样，干与不干一个样；经营线索意识不强，等案上门，不能主动深入相关领域排查线索，存在等、靠、要的思想。

2.案 件 涉及的扶贫项目 种类少，没有在全市范围内形成类案。根据国家财政部、发改委、国务院扶贫办 2011 年发布的《财政专项扶贫资金管理办法》及**省、**市的一系列关于扶贫的规定，我市的扶贫资金主要用于种植养殖业、农田水利设施、农村饮水工程、贫困村道路交通、扶贫对象危房改造、易地扶贫搬迁、参加实用技术培训、扶贫基金小额信贷、贫困学生资助等方面。但近三年，全市反渎部门所查办的扶贫领域渎职犯罪案件所涉及的扶贫项目，集中在危房改造项目（共 2 件 6 人，其中**区 1 件3 人，**县 1 件 3 人）、农田水利设施（**县 2 件 4 人）、农民工就业技能培训（**县 1 件 1 人）。惠农扶贫领域的渎职犯罪具有很强的地域性特征，较易形成类案。而我市两级院对于已办理的案件，没有及时总结发案规律、共性特点等形成类案并加以推广，无法形成“系统查、查系统”的办案态势。

3.办 案 力 度不大，效果 不明显。2012 年 3 月我市的沿淮行蓄洪区以及**县、**县、**区、**县被批准为国家扶贫开发重点区、省级皖北集中连片扶贫区，上级不断加大对我市扶贫力度，从以往查办的案件情况看，我市惠民扶贫领域存在很大的贪污、渎职等犯罪黑数。但我市所查办的扶贫领域的渎职犯罪不仅数量少，而且单一罪名多，造成对犯罪分子处罚过轻，在办案规模和效果方面，与农业大市、农村贫困人口众多的市情不相适应，与党委的要求和人民群众的期待还有一定的距离。4..成案 率低，导致 部分基层 院 反 渎部门 存在畏 难情绪。查办渎职案件本身就具有“三难一大”的特点，由于对扶贫资金管理、使用的特殊性，使得作案主体主要集中在县、乡、村干部，且大多数为窝案、串案，犯罪分子主要采取虚报户头、虚报项目、虚报工程量等方式套取扶贫资金，而外人只能了解到表面情况，因而这一领域发生的职务犯罪案件具有较强的隐蔽性，致使惠农扶贫领域职务犯罪案件线索来源狭窄、渠道不畅。在侦查中往往还要深入农户家中询问取证，由于分到每户的资金少、户数多以及农村地区住户的分散等原因导致侦查成本高、时间长。再加上涉农领域渎职犯罪主体大多是具有较高文化素质和关系网深厚的国家机关工作人员,反侦查能力较强,易订立攻守同盟，涉案的当事人也不会轻易谈及案情,这些都为惠农扶贫领域渎职案件的取证增加了不少难度和阻力。

三、深入开展查办惠农扶贫领域渎职犯罪的对策和建议

1.统一 思想，提高认识。全市反渎部门要把查办惠农扶贫领域渎职犯罪与保障民生、服务大局、提高司法公信力结合起来，进一步强化执法为民理念，增强做好查办惠民扶贫领域渎职犯罪工作的使命感、责任感和紧迫感。同时要把查办惠农扶贫领域渎职犯罪与破解反渎“三难一大”结合起来，在实战中提高队伍的侦查能力和整体作战能力，力争全市反渎办案工作再上新台阶。

2.主 动出击，捕捉线索。反渎部门要保持高度职业敏感，主动发现案件线索。

首 先，各基层院要到相关部门摸清本辖区 2011年以来实施的扶贫项目情况、参与部门等信息；同时收集相关扶贫政策，全面掌握国家、省、市、县关于扶贫的法律法规文件，密切关注扶贫政策动向，如最近两年中央和省陆续出台了一系列关于光伏扶贫、精准扶贫、为扶贫对象建档立卡等新的政策文件。其次，在熟悉相关项目信息和政策的基础上，结合扶贫资金拨付和扶贫项目实施的流程，紧跟扶贫资金流向，实地查看扶贫对象是否真正受益，项目单位是否真正实施项目。对可疑的资金项目，进一步调查扶贫资金的真实去向，确定是否有虚报户头、虚报项目或工程量套取扶贫资金，是否存在私分、截留、挪用、套取等行为，相关监管部门工作人员是否监管到位，直至锁定嫌疑对象。最后，各基层院针对扶贫领域成案可能性大、易发多发、影响较大的案件线索，选准切入点，确定查办的阶段性目标，在一定时期和范围内，集中力量查办。要按照高检院和省院的部署，确定重点人员、重点环节和重点案件作为查办重点，优先查办三种情形的职务犯罪案件。要灵活运用监视居住等强制措施，加强与纪

检、反贪部门的合作，坚持贪渎并查的“两条腿走路”办案方式，确保办案效果。

3.点 面结合，区域联动。以个案为“点”，再达到以全市为“面”，形成办案规模。基层院在成功查办某个案件以后，要紧紧抓住案件的关联性和发案的规律性，根据扶贫项目的类别或具体权力运行环节，分类列出关键部位、关键人员及其相互之间的关系，进而查办类案；在一个基层院成功查办类案之后，要及时总结形成经验材料上报市院，市院将在全市推广，在全市范围内查办类案，采取专项行动，力争办理一批有震动有影响的渎职案件。4..上 下 一体，内外协调。市院反渎局将强化分类指导、具体指导、及时帮助基层院排除干扰阻力，解决实际困难。对涉及财政、扶贫办、发改委、国土等多个职能部门、时间跨度长、涉案人员多、单凭一个县院侦查力量查办案件难度大、阻力大、风险高的案件，市院启动侦查一体化办案机制。市院将加强信息和宣传工作，营造良好的执法办案氛围。两级院反渎部门要加强协调配合，内部纵向要上下联动，整合办案资源，形成办案合力；同时横向协调反贪、侦监、公诉、案管等部门，确保案件立得起，诉得了。外部要加强与纪检监察、财政、审计、法院等部门的协调联系、密切沟通；同时积极向党委、政府、人大汇报，及时争取支持，确保查办扶贫领域渎职案件工作平稳发展。

2016 年 1 月 25 日

第三篇：拆迁领域渎职犯罪的成因及对策

拆迁领域渎职犯罪的成因及对策

近年来，随着城市化、撤乡并镇和新农村建设的推进，有力推动了地方社会经济发展和城市现代化建设的步伐。拆迁工作成为当地政府的一项重头工作，但是随之产生的腐败现象，特别是国家机关工作人员的渎职犯罪也呈明显的上升趋势。2009年以来，常州市拆迁领域渎职犯罪案件10件10人，占立案数的31%，造成经济损失2100余万元。其中滥用职权9件9人，玩忽职守1件1人。

国家机关工作人员在拆迁领域的渎职侵权犯罪，不仅严重侵害了人民群众的合法权益，致使公共财产，国家和人民利益遭受重大损失，更严重损害了党和政府的形象，给社会和谐稳定带来隐患。由于拆迁引起的被拆迁人暴力对抗、集体上访事件不断在全国各地时有发生，使拆迁安臵成为了一个社会热点领域和敏感话题，特别是国家机关工作人员在其中的渎职犯罪也成为了老百姓议论的重点。

本文结合常州市检察机关近年来查办拆迁领域渎职犯罪的经验，从发现问题、分析原因入手，对征地拆迁领域的渎职犯罪进行有效的预防犯罪对策调研，切实杜绝这一领域渎职犯罪的发生，服务保发展、保民生、保稳定。

一、征地拆迁领域渎职犯罪的危害性

征地拆迁工作中的渎职犯罪直接产生一系列社会问题，给党和国家、整个社会和人民群众带来的后果和严重性已经触目惊心。其主要体现在：

（一）直接或间接损害人民群众利益。一是在征地拆迁中导致国家资金大量流失；二是拆迁成本增长，使得投资商开发的土地成本增长，最终转嫁到获得使用权的群众的身上。

（二）引发和激化社会矛盾。由于征地拆迁工作中的不公开、不公正，群众利益受损，使得村民与开发商、政府机关之间产生重重矛盾，进一步激化社会矛盾，引起突发事件。

（三）直接导致党和政府的公信力下降。征地拆迁工作中的渎职犯罪行为，使得人民群众对国家机关工作人员履职的廉洁性、公正性有所质疑，从而对党和政府管理国家和社会的信任度下降，由此产生抵触或反对情绪。

二、征地拆迁领域渎职犯罪特点

从调查了解的情况来看，在征地拆迁领域滋生的犯罪，集中体现在滥用职权、行受贿、贪污等犯罪上。

（一）从犯罪构成来看，征地拆迁领域的渎职犯罪具有以下三性：

一是犯罪人员的广泛性。涉案人员包括国土部门的相关行政负责人、下属拆迁办公室的工作人员，村、乡负责人和干部，相关拆迁项目负责人等等。

二是犯罪罪名的多样性，有国家机关工作人员的滥用职权、玩忽职守犯罪、受贿犯罪，有国家工作人员伙同他人的共同贪污犯罪，有行贿犯罪等多种犯罪。

三是犯罪情节的严重性。其突出的表现在涉案金额巨大和引发新的社会矛盾。往往由于滥用职权或其它职务犯罪造成国家或 者企业损失几千万元，个人从中收受巨额贿赂。

（二）从作案的方式或手段来看，主要有以下几种情形：

1、国土部门和拆迁人员在拆迁工作中，利用办理征地补偿登记、现场调查核实、支付征地补偿安臵费用等职务之便，收受被拆迁村民、村集体、企业贿赂，并为他人谋取非法利益，涉嫌滥用职权、受贿犯罪。

2、国土部门和拆迁人员利用职务之便为请托人变更补偿项目及标准获取非法补偿款，但未从中收受贿赂，涉嫌滥用职权犯罪。

3、国土部门和拆迁人员与村基层组织成员、基层政府征地负责人员等相互勾结，以虚增、虚列的方式套取补偿款后私分。

4、村基层组织人员利用本身经手管理本村范围内补偿款的职务之便，贪污村集体补偿款。

5、政府拆迁指挥部相关负责人或拆迁人员利用职务之便直接套取补偿款后侵吞。

（三）从危害结果来看，主要集中在非法套取补偿款方面 拆迁领域渎职犯罪案件作案手法具有多样化：一是重复补偿征地拆迁项目，骗取补偿款；二是凭空虚构征地、动迁项目，骗取补偿款；三是动迁人员与被动迁人相互勾结，虚增房屋、建筑物、附着物的数量或面积，骗取补偿款；四是对拆迁红线内的项目，违规建筑、违规转让，骗取国家补偿款。虽然作案手法各不相同，但大都是“共同作案、内外勾结”，多发生在拆迁员与被拆迁人之间、开发公司与土管部门之间，以及拆迁公司与开发公司 之间，并且都伴随着受贿行贿行为。

1、滥用职权，明知是虚假协议而签字认可。拆迁安臵工作人员滥用职权，对拆迁安臵协议不严格审查，或者明知是虚假协议而听之任之，导致国家损失。例如2009年常州市政工程管理处副科长夏军，明知被拆迁人提供虚假证明文件而作出同意补偿的决定，造成直接经济损失1000余万元。

2、玩忽职守，对补偿协议不认真审查。2004年至2005年，被告人周建林在武进区湖塘镇拆迁组工作期间，工作严重不负责任，对被拆迁企业常州金球轴承厂提供的相关资料不认真审查，常州金球轴承厂虚构在岗职工人数103人，骗取停工损失补助费43万元。

3、滥用职权，违规审批，给国家造成经济损失。林炳全担任钟楼区任拆迁安臵办公室主任、张康红担任安臵办公室工作人员期间，明知常州贻成塑料制品成在拆迁期间违规搭建了一批简易房，审批是按照商品房进行补偿，造成国家损失42万元。

4、滥用职权，擅自为违章建筑补办手续，提高补偿标准。钟楼西林街道东岱村党委书记，擅自为被拆迁企业违章建筑补办建房手续，使违章建筑补偿时享受有证房的补偿标准，造成国家损失360万元。

5、滥用职权，擅自变更房屋用途，骗取国家补偿款。天宁无房管局督导员李海金，擅自将被拆迁企业一般用房变更为公有住房，致使国家补偿款损失200万元。

6、拆迁领域渎职犯罪，一般都存在受贿行贿犯罪事实。在 查办的10起拆迁领域渎职犯罪案件中，有6起涉嫌受贿犯罪。拆迁领域渎职犯罪普遍存在内外勾结，康国家之慨，中饱私囊的情况，数罪并罚是拆迁领域渎职犯罪的重要特点。

三、征地拆迁补偿过程中渎职犯罪产生的原因

从查处的案件分析，产生渎职犯罪有以下原因：

（一）相关工作制度规定存在漏洞，工作公开性、透明性不强，监督机制欠缺。

1、工作制度规定不细，审核把关的内部监督形同虚设。在拆迁办内部，按照制度规定由拆迁人员进行实地丈量、计算面积和金额，同时必须制作相关资料报事务所审核人员审核，再报国土局相关部门负责人审核后，最后报主管副局长审核。对于审查的具体内容、审查的方式，制度规定模糊、不具体。而在一系列的内部审核把关中，审核人员仅仅以签字了事，内部监督几乎形同虚设。如常州武进区312国道南移征地拆迁补偿中，拆迁办工作人员周建林对被拆迁的厂房未进行实地考察，对提供的资料未认真审查就在拆迁补偿协议上签字，导致政府多支付补偿款43万元，周建林因玩忽职守和受贿罪判处有期徒刑六年。

2、拆迁内容对外公开性不强，外部监督欠缺。其一，拆迁补偿工作往往由政府组织成立的指挥部负责或国土部门下属机构负责，出资方往往无法介入征地拆迁工作中，对补偿工作无法从外部进行监督。其二，关于征地拆迁补偿三次公示的原有规定存在漏洞，对整个项目的补偿款额、所有实际补偿费用情况、尤其是集体补偿情况，仍然存在制度规定上的漏洞，没有完全做到公 之于众、告之于民，事后监督机制仍然有欠缺之处。

（二）政策性规定不够细化，导致工作人员可操作的空间过大，权力空间过大。

政策对于征地补偿中的一些情况如合法面积的补偿标准等等规定得很明确，但对于某些情况的补偿规定则没有明确和细化，政策规定的不足给了决策人操作的空间，导致拆迁人员现场自由裁量的权力过大，给相关工作人员徇私情、徇私利进行犯罪以可乘之机。另外，地方政府为了加速拆迁进度，消化拆迁矛盾，往往特事特办、大开口子，也给拆迁工作人员留下了“操作空间”。

（三）对现有的政策规定执行不严，给渎职犯罪以滋生空间。

国土资源部对于土地的开发使用包括流转都作了明确规定，但是在实际操作中，往往由于客观或主观因素影响导致对政策性规定执行不严。如根据相关法律法规和国土资源部的相关规定，生地必须变为熟地后方能进行使用权流转。实践中，由于政府资金压力过大，往往是由开发商与政府签订项目投资协议后，由开发商负责征地拆迁补偿费用的支付。在这种方式下，必然存在政府监管力度不够、各种犯罪滋生，直接导致开发单位所付款超出预算数千万元仍无法完成拆迁补偿工作。而开发商对于超额部分，理所当然转入土地开发使用的成本计算当中，而这一部分成本，最终转嫁到社会和老百姓身上。如常州北大街东侧地块是外商投资项目，预计拆迁费用3亿元，从2006年到现在，增加了7亿费用才拆迁完成。

（四）拆迁工作的组织机构不统一，管理欠规范和科学

在征地拆迁补偿的实际工作中，有的项目几乎由国土部门单独负责，而国土部门又无精力过多关注，具体的工作任务就由几名下属事务所拆迁人员担负。有的项目由县区政府成立的征地拆迁指挥部负责，或者由乡、镇一级政府的土地拆迁指挥中心负责，缺乏国土部门的专业介入与管理。机构不统一，管理不统一，政府管理与专业职能部门管理的衔接不够甚至脱节，导致管理不科学、不规范，直接影响政策标准的实际执行。

（五）拆迁人员、乡村干部素质偏低，政治、法制观念不强

从查处的情况了解，负责拆迁的工作人员大多是临时聘用人员，文化程度低，无正式职业多，缺乏应有的政治和法制教育。而相关部门在聘用拆迁人员时没有经过正规筛选录用程序，基于人情关系的原因，有征地拆迁方面的工作经验一般要求即录用。由于拆迁任务中，拆迁工作繁琐，常州地区一般把拆迁工作委托给拆迁公司办理，拆迁办公室仅仅负责报送资料的审批，拆迁公司的工作人员大部分是社会闲杂人员，素质普遍不高。

四、预防征地拆迁中渎职犯罪的对策研究

分析犯罪产生的原因，我们认为，要有效遏制征地拆迁领域中的渎职犯罪，应当考虑从以下三个方面进一步完善机制、加强监督，切实做好征地拆迁中渎职犯罪的预防工作。

（一）统一机构、细化职责、统一标准，堵住拆迁人员自由调控的空间

1、建议政府牵头成立拆迁指挥部后，根据工作需要从不同职能部门抽调多方力量开展拆迁工作，做到细化职责、责任到人，而不是均由临聘人员一统其责。如派出所与社区或村组织负责住户及人口把关，临时聘用人员具体负责丈量，财政专人负责审计等。

2、对于补偿标准，严格执行政府令，一视同仁，不可随意大开口子，给工作人员徇私情、徇私利以权力空间。

（二）建立、健全制度，强化内外监督机制

1、严格内部审查审核制度，对抽样检查，应当由审核人员、上级主管部门相关负责人等组成专门小组，会同基层代表进行实地抽样检查审核。对检查出现问题的，应当及时调查，如有违法行为，应当及时移送相关部门处理。

2、组成村民居民代表、拆迁人员、出资方代表的现场实地勘测小组进行实地勘测，加强对现场实地勘察的监督力度。

3、加强拆迁补偿审计工作的透明度。征地拆迁指挥部应当以多种形式将审计的具体情况公布于众，以确保拆迁工作的公正、公平、合法。

4、进一步完善增设事后公示程序。对于事后监督，应当细化到不仅仅是公示村民居民的补偿情况，要对项目拆迁资金的整体情况、补偿对象、补偿具体事项、补偿标准、补偿金额等进行明细公示，并将公示内容分户制成项目补偿手册分发到户，加强群众对补偿工作的监督，杜绝国土部门人员及村委干部从中滥用职权、贪污、行受贿犯罪的空间。

（三）加强人员素质教育，规范管理

1、严格拆迁工作人员选用制度。这些人员不仅包括具备一定 征地拆迁工作经验的无固定职业人员，还应当包括政府一些职能部门抽调开展工作的专业人员，如财务审计人员、纪检监察人员等，保证被选用人员具备较高政治素质。

2、组织拆迁工作人员集中开展学习培训，培养正确的时事观、大局观和法制观念。

3、对工作人员明确纪律和奖惩制度。坚决执行劳动合同条款，发现违纪违法问题不论大小，一律依合同予以坚决解聘。

常州市检察院

赵志强 二〇一〇年九月十六日

第四篇：脱贫攻坚涉农领域渎职犯罪情况调研报告

脱贫攻坚涉农领域渎职犯罪情况调研报告

近年来，中央和地方党委、政府不断加大对“三农”工作的领导力度，取得明显成效，广大农民群众享受到社会主义新农村建设的更多成果。但是，当前涉农职务犯罪仍然易发多发，对农村改革发展稳定产生了一定影响。我省检察机关充分发挥法律监督职能，加大查办和预防涉农渎职犯罪力度，为促进农村基层反腐倡廉建设，为推进社会主义新农村建设、新型城镇化建设提供了有力的司法保障。

一、查办涉农领域渎职犯罪基本情况

x年x月至x年x月，我省检察机关共立案查办涉农领域渎职犯罪x件x人，立案人数占同期全省渎职犯罪立案总人数的x.x%，其中处级以上要案x人，重特大案件x件x人。我省涉农领域渎职犯罪呈现以下特点：

（一）窝案、串案多发

去年以来，发生在涉农领域的渎职犯罪中，窝、串案件共计x件x人，占比x.x%。补贴资金发放、征地拆迁等工作的实施，环节多、部门多，单独实施渎职犯罪的可能性减少。但是有关人员往往为徇私情私利，共谋打通各个环节，从而达到获取非法利益的目的。因此，通过对一个线索或案件的查处，往往会牵出其他相关人员渎职犯罪。如检察机关在查办某市团结村拆迁项目渎职犯罪时，从一件线索入手，查办了该市经济开发区新港办事处原主任葛某某玩忽职守、贪污案，又深挖办事处及下属村组其他

x名干部渎职犯罪，该案造成国家损失达x万余元。

（二）犯罪危害后果严重

我省近年查办的涉农领域渎职犯罪共造成高达x.x亿余元的经济损失，人均渎职犯罪造成损失x.x万元，损失后果在x万元以上的有x件x人，且渎职行为造成的损失呈上升趋势，x年为x.x亿余元，x年x至x月份查办的涉农渎职犯罪案件损失就高达x.x万余元，较x年同期上升了x.x%。涉农领域渎职犯罪频发，导致一些利民惠民政策无法得到有效落实，而不法分子弄虚作假、投机钻营却获得巨大利益，影响了党和政府形象及惠农政策的效果。此外，涉农渎职犯罪还造成x人死亡、x.x亩基本农田被损坏、x.x立方米林木被滥伐的严重后果。某市农林执法大队工作人员玩忽职守致使假稻种得以顺利销售给农户最终造成x.x亩水稻绝收，以及发生在多地的“假羊肉”、“地沟油”、“病死鸡”等事件背后的渎职犯罪，不仅造成了极其恶劣的社会影响，更是严重危害了群众的切身利益。

（三）涉案人员多为基层“一线”工作人员

在查办的涉农渎职犯罪案件中，其犯罪主体大部分（x%）为科级以下干部，主要是村（居）干部、基层政府重点岗位人员，以及涉农专项资金管理岗位的国家工作人员，绝大部分为在相关领域“一线”从事执法工作的人员，其中，涉及市级农委负责人及中层干部

x人，县区农业局、水产局、渔业局等部门局长、副局长的有x人，涉及基层各类工作站站长、副站长的有x人，上述负责人占比x.x%。

（四）涉农领域渎职犯罪权钱交易潜规则盛行

x年以来，我省查办的涉农领域渎职犯罪中，同时涉嫌贪贿犯罪的有x件x人，在专项补贴资金领域存在不同程度受贿情节的更是占到了近x%。国家各类涉农政策会为群众带来大量的实惠和便利，也让不法分子觉得有机可乘，于是千方百计地想通过各种手段获取非法利益。部分国家机关工作人员与不法分子内外勾结、沆瀣一气，为徇私情、私利而渎职犯罪的现象严重，内外形成了非法的利益共同体，通过渎职犯罪双方均能获得非法利益，导致各种制度均丧失其监管功能。如某市农业委员会原党委委员、市畜牧兽医局局长凌某某在负责省级生猪标准化规模养殖场建设等x个补贴项目时，收受贿赂x余万元，致使他人通过伪造申报材料等方式，套取补贴资金x余万元。

（五）涉农补贴资金领域渎职犯罪突出

x年以来，全省在涉农补贴资金领域查办渎职犯罪案件x件x人，占全部涉农案件的x.x%。我省检察机关已在脱贫攻坚项目补贴、农机补贴、渔船柴油补贴、种粮补贴、高效设施渔业补贴、万村千乡市场工程补贴、标准化规模养殖场改扩建补贴等二十余个涉农补贴项目中发现严重的套骗和渎职犯罪行为。

x年x月，检察机关随机抽取x个村的粮食补贴名细，均发现渎职犯罪，涉及被骗套粮食补贴资金x万元。从我省查办案件的情况来看，涉农补贴资金安全形势不容乐观。此外，食品安全（x件x人）、农业资源保护（x件x人）、征地拆迁安置（x件x人）、农业生产资料市场监管（x件x人）等也是渎职犯罪易发的领域。

二、涉农领域渎职犯罪原因分析

（一）政务公开不够透明，外界监督制约不到位

目前，虽然大多数政府机关和基层自治组织都建立了政务公开制度。但一些涉农领域中，真正将这一制度落实好的并不多，“政务公开”、“财务公开”流于形式，甚至有的是“有选择性”的公开，有的对“关系户”提前公开，有的不公开，有的搞“半公开”，有的搞群众“看不懂”的公开等，为他人套骗专项资金提供便利，导致群众的知情权得不到保障，更无从谈监督。如检察机关在查办粮食补贴领域案件时发现，多数地区对补贴资金的发放明细根本没有公示，或者仅是张榜拍照后即撤下，该项补贴在一些地区长期“暗箱操作”。缺乏统一有效地外界监督，导致相关问题不能及时被发现，从而也难以有效制止违法犯罪行为的发生。

（二）法律意识淡薄，违规与犯罪混淆不清

通过对目前涉农财政补贴领域监管人员渎职犯罪分析，诱发该领域渎职犯罪的主观原因主要有：一是对渎职犯罪了解不够全面，思想认识有误区。一些国家机关工作人员法治意识淡薄，对渎职犯罪了解不够全面，对其产生的严重后果缺乏认识，认为“钱不进个人腰包不犯罪”、“为公不犯罪”。正是这种认识上的误区，导致相关犯罪嫌疑人思想上不重视，行为上不能严格依法履职，最终造成严重后果和恶劣社会影响。二是权力本位思想根深蒂固，依法行政意识淡薄。少数国家机关工作人员不能正确认识和对待手中的权力，无视国家法律法规和职责要求，滥用职权，徇私舞弊，最终造成严重的危害后果。如检察机关对某镇x个脱贫攻坚项目调查后发现均为虚假，共涉及扶贫资金x余万元，其中x余万元被镇政府截留使用。该镇副镇长胡某某，为个人仕途，不惜将扶贫项目作为“礼品”赠送给县政府某局长的弟弟，造成x余万元扶贫款被挥霍一空。（三）审批和监管工作不规范，执法随意性较大

在涉农领域渎职犯罪中，一个较为突出的表现就是相关国家机关工作人员在涉农项目实施过程中，审批和监管工作不规范，工作随意性大。主要表现在以下几个环节：

x.项目申报和审批环节。一些项目没有健全的公开申报制度，没有完善、细化的申报评价标准和方法，导致“暗箱操作”、“看人放项目”以及先批后审的“戴帽子”项目等现象多有发生。如某市农业资源开发局原局长于某，明知x戚伍水产发展股份有限公司因财务工作不规范被相关部门责令在x年之内不得申报任何补贴项目，仍然接受该公司董事长戚某某请托，在该公司申报x年国家高效渔业补贴项目时，违规为其申报x年高效渔业项目提供帮助，导致x万元补贴款被骗领。

x.项目验收和资金拨付环节。一是以内部验收、书面验收或抽查验收代替专家验收、现场检验、全面验收。如淮安等地区在高效设施渔业补贴验收中普遍以开座谈会、听汇报、观看录像、审查书面材料等方式代替现场验收，工作形式化严重，无法有效发现弄虚作假行为。二是资金拨付随意性大，制度性漏洞突出。因科学决策机制不够完善，负责人在验收项目、拨付资金过程中掌握“话语权”，渎职造成国家损失的几率较大。如某县检察院查办的县水产局局长王某某滥用职权案中，王某某明知x洪泽湖食品有限公司申报的出口水产品基地建设项目没有按规定进行实际投入和实施建设，仍违规同意企业项目资金拨付申请并在财政农业专项资金报账拨款申请表主管部门一栏签字同意，造成国家补贴资金损失计

x万余元。三是对补贴资金下发后的用途、成效很少有针对性监管措施，形成资金下发后监管“放羊化”现象。

x.监管检查环节。在项目管理中，没有形成环环相扣、可操作性强的长效管理制度，监管工作流于形式。许多项目没有投入任何资金，直接套用之前已有建设或者假借他人建设，骗取国家财政补贴。如某市宿运湖特种水产养殖专业合作社于x年申报养殖基地项目后，没有认真按照项目协议书和配套资金要求进行建设，而是利用政府投资兴建的路渠、原有的防护栏等冒充新建设施，并伪造施工工程合同和采购合同等材料，套取省级高效设施渔业补贴x万元。

（四）地方和部门本位主义严重，放松对专项资金的监督检查

个别领导干部过分强调地方利益、部门利益和小集体利益，轻视甚至无视如财政补贴等涉农政策的功能。有的将财政补贴款、上级拨付的补偿款视为“小金库”的主要来源；有的将套骗财政资金行为视为减轻地方财政负担的手段；有的没有树立正确的政绩观，为虚假政绩而故意纵容套骗财政补贴、违规拆迁等行为。如检察机关查办的一起案件中，企业主长期与某地渔政站相关人员存在现金、烟酒等不正当经济往来，在项目资金下发到企业后，部分补贴资金还以赞助款名义返还渔政站用于违规购买车辆使用。这也是我省涉农领域渎职犯罪高发多发、屡禁不止的重要原因。

（五）基层部门组织管理制度不健全，依法依规履职自觉性不强

组织管理制度不健全，民主决策机制不严格执行，为作案人员提供了便利条件。一些地方在涉农项目的监管工作中，负责项目的审报、初核、验收、日常检查监督等工作常由同一人负责，造成“运动员”和“裁判员”为一体的权力架构，致使监督工作虚化。如先后担任某镇企业动迁办主任的姚某某、严某某，在负责全镇企业动迁工作期间，明知辖区内相关人员以虚假企业申报拆迁补偿，仍违规为x余家虚假企业办理了动迁补偿手续，致使公共财产损失x.x万余元。此外，部分乡镇站所和大多数村委会缺乏完善的财务制度，钱账不分、收支无账、管理混乱。如检察机关办理的池某某玩忽职守案，池在任某街道经管站站长期间，未认真履行内部财务管理规定，财务管控流于形式，致使其个人名章和经管站财务专用章经常掌握在副站长朱某某手中，最终导致朱某某多次挪用经管站代管的村集体资金x余万元。

三、加强惩治和预防涉农渎职犯罪的工作建议

（一）增强部门合作，加强外部监督

我省涉农工作目前仍以行政机关内部监管为主，在这一权力运行过程中，如果缺少有效的外部监督，权钱交易、暗箱操作将难以避免。我们建议要强化外部监督的力度，一是积极搭建社会公众参与管理、监督平台，真正将社会监督、媒体监督等外部监督机制落到实处。二是建立群众评议工作制度，定期对基层各级组织和各项专门工作进行群众评议，检验各项政策在农村的落实效果。三是加强联合执法检查。省、市级财政部门、政府职能部门和审计、纪检监察和检察机关可立足各自职能，每年选择几个领域对依法行政的落实情况进行联合执法检查。四是加强过程监督，保障纪检、审计和检察机关获得充分信息。检察机关在办案中发现，一些地方在涉农资金管理中搞信息壁垒，内外“两本账”的情况时有发生，有的甚至以种种借口拒绝检察机关调取申报材料和资金名细等。建议专项资金的发放、最终使用情况定期抄报同级纪检、审计和检察机关。五是完善乡镇站所等基层政府部门和农村自治组织财务制度，认真执行财务审批和内外部监督机制。

（二）全面推进信息公开制度，依法、全程、全面公开涉农工作

一是充分保障群众的信息知情权，增加政策的群众知情度、知情面和可监督性。政府职能部门应加强政策的宣传，让群众了解政策、见到政策实效，财政部门要及时公布各类资金的发放明细，自觉接受监督，以公开的工作方式促进公正的政策实施效果。二是注重基础信息的采集，定期核查、检查，确保信息完整、真实、准确。如粮食补贴或征地拆迁补偿等的基础数据要及时更新，不能以多年前的田亩数来发放补贴。三是保障合理的信息公开期限和信息内容稳定性，保证农业行政执法工作能有效地延伸至农业领域各个方面。四是注重多渠道公开补贴信息。在条件许可的地区，要积极探索农业政策制定、实施的听证制度。

（三）规范完善制度，建立健全科学的补贴管理模式

针对目前涉农补贴领域渎职犯罪突出的现实，有必要加强对补贴制度的研究，健全补贴规范制度，将财政补贴纳入法治化管理轨道。一是深入基层，对政策性财政补贴的用途、成效等进行调研、评估，优化补贴的种类、程序和标准，成效不明显或已无实际价值的补贴要取消，发放程序、对象、标准不科学的要及时调整。二是完善考核评价体系建设。增加补贴实效在考评中的比重，不能单纯以完成指标数作为考评的主要依据。三是探索建立政府出资、市场运作的财政补贴运用模式，减少政府的直接干预，增加财政补贴的透明度等。四是建立项目初审、上报、验收、资金使用监管等环节管理、监督机制，防止由于权力过于集中而形成不正当利益群体。五是加强省、市级职能部门在项目审批、验收等方面实质审查的职责，防止形式审查导致“人人管、人人都不管”的情况。六是尝试建立独立的专家审核和验收制度。

（四）加大打击和预防力度，从源头上有效遏制涉农渎职犯罪

有案必查、有腐必惩，才能保持对腐败的高压态势，才能进一步遏制和预防职务犯罪。在当前我省涉农领域渎职犯罪高发，群众反映十分强烈的形势下，严肃查办渎职犯罪行为，形成强大震慑力是非常必要的。同时，积极延伸预防职务犯罪的触角，紧密结合执法办案工作，提出有针对性的检察建议，做好“一案一分析，一案一预防”工作，加大对类案、个案分析，深入剖析涉农领域渎职犯罪产生的原因、特点，有针对性地提出工作建议，积极为地方党委、政府及相关职能部门开展行业治理提供决策依据，运用典型案例开展警示教育，引导有关国家工作人员和农村基层组织人员正确对待和行使手中的权力，筑牢拒腐防变的思想防线，遏制和减少农业系统渎职犯罪的发生，以检察工作实效服务、促进和保障“三农”政策落实，让群众得到实惠实利。

第五篇：浅析涉农资金领域渎职犯罪的特点与侦查对策

浅析涉农资金领域渎职犯罪的特点与侦查对策

时间：2013-04-15 15:38:00作者：罗国勇

新闻来源：正义网

【摘要】近年来,涉农资金领域渎职犯罪呈现高发态势,在资金的使用、审批上渎职犯罪犯罪多,同时存在贪贿受贿、挪用公款等涉财型职务犯罪,作案手段隐蔽等特点。侦查中,涉农资金领域线索发现难;侦查难度大、成本高、时间长;法律适用难度大同时伴随着检察机关对涉农资金领域渎职犯罪的查处。为此在侦查中应加强与涉农部门和监管部门的联系,全面了解涉农资金现状;找准切入点,从摸排损失入手;以点带线,以线盖面挖掘线索;紧抓资金流向,摸准发案节点;注重证据,锁定因果关系,加大对涉农资金领域渎职失职犯罪的查处力度，【关键词】涉农资金领域渎职犯罪特点 原因 侦查规律

涉农资金是指以农业、农村和农民为扶持资助对象所进行的各种财政支出。从资金使用的目的来看,涉农资金包括支持农业生产资金类、对农民的补贴类、支持农村社会发展类。从涉农资金使用的实践来看,分为长期性、固定性资金和短期性、临时性资金。资金的管理上,长期性、固定性资金如粮食综合补贴、良种补贴、“五保户”最低生活补助等,由于属于经常性补贴,农户对补贴标准及发放政策比较了解,且一般直接发到农户“一卡通”折子上,这部分资金在申报、审批、发放领域渎职失职问题较大;而短期性、临时性资金管理比较薄弱,如土地有偿使用费、扶贫款、抗旱救济款等,尽管制定了一些资金使用管理规定,但由于运行时间短暂、透明度较差,给付环节简化,缺乏必要的审批、发放监督程序,往往容易在失职渎职中伴随着贪污挪用和受贿等犯罪行为的发生。在这种情况下,如何确保国家惠民资金资金的安全使用?是摆在县区、乡镇领导和有关职能部门面前的一个现实问题。

一、涉农资金领域渎职犯罪主要特点

涉农资金涵盖的部门多、范围广、涉及资金量大,涉农资金渎职犯罪最为显著的特点就是往往会出现涉案数额巨大、损失后果严重的情况,动辄就会出现数百万上千万甚至上亿元的国家损失。具体而言涉农资金领域渎职犯罪呈现下列特点:

(一)串案、窝案现象明显

为确保涉农资金确实落到实处,国家在出台、实施涉农惠民政策过程中有意识地对涉农资金的申报、管理、使用、发放等环节部署于不同的部门进行把关、监管,实现权力平分与制约。由于这每一个环节是由不同的部门具体负责,且每一个环节都是在前一环节基础之上实施的,所以案件就表现出串案现象。对每一部门内部而言,涉农资金大审批、发放、管理等各个环节一般都是部门领导总体负责,具体人员具体操办,要想享受相关涉农资金就需要部门领导与具体人员的共同认可,所以就表现出窝案现象。在怀宁县院所立案查办的涉农项目资金渎职犯罪案件中窝案串案有4人,窝串比例高达92.5%。

(二)徇私舞弊使用涉农资金致使贪污挪用资金时有发生

根据国家法律、法规的有关规定,各类涉农资金在管理和使用中均要求专款专用,但在实际中,一些监管部门负责人员徇私情私利,常常违反规定截留、套取、挪用涉农资金。一是弄虚作假、挤占挪用资金并造成损失。涉农资金,顾名思义就是指定专门资金或专门用途的涉农资金,涉农资金的管理一般都有“实行专款专用,单独核算,不得截留、套取”的相关规定,但在实际操作中,有关部门弄虚作假套取资金的情况时有发生,甚至在某些部门、某些领域还比较严重。二是违规将涉农资金拆借给私人使用或经营。各类涉农资金均为专款专用资金,严禁私自拆借或挪作他用,但一些管理人员往往为徇私情私利而非法将资金借出,造成重大损失。三是直接挪用涉农资金或以资金银行存单为质押向银行贷款,进行盈利活动或用于赌博、1 个人日常开支等行为。

(三)失职渎职审批各项资金导致资金被骗取现象严重

涉农资金的发放工作应严格遵从法定程序和条件,但一些监管人员在核报、审批工作中严重不负责任或徇私舞弊,负责资金发放管理人员在审批过程中,不严格遵从法定程序,不依照法定条件认真审核,导致不具备申请条件的人员非法获得资金,致使资金被骗取,造成重大损失。

(四)“弄权卖法”的主观故意性犯罪较多,“疏于职守”的玩忽职守类犯罪较少

从目前查办的涉农资金渎职犯罪案例来看,涉嫌罪名大多集中于滥用职权罪和玩忽职守罪,其中又以滥用职权罪居多。在该领域渎职犯罪案件当中,大多数情况是属于主观故意型犯罪,是因为循私情私利而故意违规违法操作,从而导致经济损失出现。真正因为水平能力不高或者工作中疏忽大意导致出现损失的情况并不多。这一点实际上也非常符合客观实际,一方面,能够成为掌握支配大量资金的国家机关工作人员,没有哪一个是水平能力比较差的。另一方面,大额资金的收取、支配使用往往需要经过严格复杂的多重手续,一个人疏忽大意、玩忽职守往往不会导致大额资金出现损失,只有在处心积虑的违规使用资金为自己谋取私利的情况下,出现资金损失的情况,从而导致渎职犯罪案件的发生。

(五)作案手段较为单一,作案跨度较长

从怀宁县院查办的粮食补贴领域渎职犯罪来看,主要作案手段是虚增耕地面积,利用权钱交易,相关部门对申报粮补材料把关不严、监管不力,从而造成涉农资金被人恶意套取;同时,一旦虚报耕地面积套取涉农资金一次成功,这块虚报耕地将继续在后面相继出现,造成恶性延续,因此作案手段较为单一,但作案跨度较长。

二、涉农资金领域渎职犯罪原因分析

涉农资金领域渎职犯罪的原因是既有主观上相关部门人员法律意识淡薄、放纵欲望致使徇私舞弊、失职渎职等引发渎职犯罪,但主要还在于涉农资金在管理、实施和监管上制度的漏洞。为渎职犯罪提供了空间。

(一)在管理上,多元化和权力集中化易引发渎职犯罪。一是涉农资金使用分散,目标多元化、管理多部门,为犯罪提供空间。初步统计,怀宁县涉农资金多达40余项,参与资金管理的部门有20多个,每个部门负责分配的资金少则一两项、多则四五项,部门里每个资金又有一个具体管理的机构和分管领导,形成了一个庞大的涉农资金管理队伍。加上部门间政策要求不统一、信息沟通不流畅,部分资金职能交叉,立项、实施、验收和资金拨付属多个部门多头管理,从而加大了监管难度。二是政策不透明、信息不对称,让犯罪有机可乘。目前有些资金分配掌握在少数几个人手中,各类涉农资金申报、审批分配政策的知情权仅限于相关部门和基层组织,大部分农民个人对涉农资金的种类和操作程序不是很了解。这种不公开、不透明助长了部分领导干部的侥幸心理,容易诱发犯罪。三是权力过分集中致使犯罪易发、高发。一些部门领导权力过于集中,在一个单位一个地方往往形成“家长式”作风。尤其是来自不同渠道的涉农资金供小于求,僧多粥少,在使用方向、实施范围、建设内容、资金安排等方面存在资金和资金分配的盲目性和随意性,因此一个涉农资金的分配与领导意图的关系愈加紧密。一些单位和个人为争取资金,不惜重金向某些领导干部行贿,进行钱权交易,致使某些领导干部渎职行为的发生

(二)在实施上,随意化和形式化提供了渎职犯罪空间。一是部分涉农资金审批监管不严。各部门在计划管理方式及资金管理上各自为政,在资金申报和管理上不从实际出发,存在很大的随意性,从而出现“领导资金”、“人情资金”。二是资金分配和管理缺乏严谨性。一些资金主管部门和单位只管拨付资金,对资金管理使用不进行跟踪督促检查,将违规问题发现和制止在萌芽状态,而是听之任之,放任自流。三是一些资金主管部门在项目项资金实施过程中没有按要求进行招投标,存在转包现象,或是采用邀请招标和指定承包的方式进行,甚至为了逃避 2 招标,将部分项目化整为零,使项目标准降低在招标标准以下。四是验收流于形式,走马观花,主要采取抽查和跑面的验收方式,不能深入到每个资金施工现场对项目质量进行深入考察验收。

(三)在监管上,部门化和手段软化为渎职犯罪提供了温床。一是由于政府领导的分工多为各管一块,互通信息情况沟通不够,政府及其领导很难掌握本地涉农资金的总体状况和真实情况,政府在认真加强领导、组织协调、资金调度、加强资金监管和确保资金安全有效的责任上难以到位,甚至个别领导批条子、打招呼插手资金分配,破坏资金资金的管理原则。二是财政、审计、纪检等监管部门在实际操作过程中多头监管、责权划分不明确、部门配合不协调、责任落实不到位。绝大部分资金由业务主管部门负责业务、技术上指导,资金项目实施单位负责具体施工,财政负责资金拨付,基于责、权、利等原因影响,各主管部门相互掣肘、推诿扯皮现象时有发生,给监管工作带来了一定的难度,从而给为渎职犯罪提供了温床。三是对重点环节、重要人员的管理和监督缺乏必要的管理监控手段,以致于形成部分涉农资金管理干部个人专权,容易诱发渎职犯罪。四是涉农资金透明度低,缺乏完善的公示和举报系统,社会公众舆论的监督作用发挥不充分。

三、涉农资金领域渎职犯罪的侦查困境

近几年来,全国各地检察机关加大了对涉农资金的渎职犯罪的查处力度,取得了斐然的成绩,保障了资金的安全。但是,在实践中也面临着一定的困难,具体为:

(一)线索发现难。涉农资金透明度低、处于下流的农民对涉农资金的运转和操作情况更是无从知晓,致使案件线索来源狭窄、渠道不畅,加上渎职犯罪本身就比其他职务犯罪更具隐蔽性,人民群众不易掌握犯罪标准和了解情况,主动向检察机关反映有关涉农领域渎职犯罪方面的情况相当少。

(二)侦查难度大、成本高、时间长。涉农资金是自上而下的流向,在侦查中往往要深入农户家中询问取证。农村地区地域的广阔和住户的分散以及分到每户的资金量少、户数多,这就导致了侦查成本高、时间长。加上涉农领域渎职犯罪主体大多是具有较高文化素质和活动能力的国家机关工作人员,犯罪手段具有多样性、隐蔽性、智能性的特点,反侦查能力较强,关系网厚,尤其是一些领导干部具有一定的影响力,易订立攻守同盟、转移侦查视线、涉案的当事人也不会轻易谈及案情,这些都为涉农领域渎职案件的取证增加了不少难度

(三)法律适用难度大。涉农资金领域渎职犯罪的发生大多存在责任人众多、介入因素较多、因果关系链条复杂导致因果关系证实难度大。另外,在损失认定上,对于涉农资金被截留挪用用于盖楼、购车、发放临时工工资、发放奖金、吃喝招待等,这些被挤占挪用的资金是否能够认定为渎职犯罪中的危害后果?以上因素给案件查处工作带来一定的困难

四、加强涉农资金领域渎职犯罪查处力度的对策

通过对涉农资金监管中渎职犯罪行为特点的分析,结合工作实际,就查办涉农资金中渎职犯罪案件提出几点建议:

(一)加强联系,全面了解涉农资金现状

要加强与各类涉农资金监管部门的联系,加强与农业、移民、扶贫、水利、林业、民政、交通等相关涉农管理部门的沟通,特别注重与财政部门、纪委、审计等有关部门的联系与沟通,全面系统地收集有关的法律、法规,文件规定,及时了解和掌握涉农资金的资金类别、法律依据、主管部门、使用对象、工作规程等情况,并认真地逐条学习,熟悉资金的用途及使用资金的审批手续等,分析研究其内在规律,探索发现易发案部门、环节,努力发现各类资金监管中渎职犯罪案件线索。

(二)找准切入点,从摸排损失入手

根据现行《刑法》关于渎职犯罪的有关规定,没有损失就没有渎职犯罪,所以深入排查掌握是否存在损失是我们摸排任何渎职犯罪案件所必需开展的工作,查办涉农资金领域渎职犯 3 罪渎职犯罪案件也不例外。在涉农资金领域渎职犯罪的查办中,首先落实资金的使用是否落到了实处。如退耕还林补贴资金,我们要落实该部分资金是否真正用在退耕上,对于退耕还林补贴,我们要落实这部分资金是否真正补贴到农民手中。如果查实这部分资金均没有落到实处,回过头来我们再看资金的真正用途和去向,看这部分资金是被截留挪用了还是被侵吞了。需要注意的是,摸排该类损失,不能简单地去看看账目是否做平了,不能仅仅根据帐面记载的用途来确定资金的真正用途和去向,而应当通过实地调查确定。

(三)以点带线,以线盖面挖掘线索

以点带线就是要通过对已掌握的某一线索进行初查,在初查中尽可能扩大线索,以促进线索的滚动发现,力争挖出窝案串案的线索;以线盖面就是以“系统查、查系统”的模式,对某线索所涉及的整个系统领域进行全面地收集线索,特别是已查办的某一类涉农资金领域渎职犯罪,认真分析剖析,从中发现这一涉农资金领域渎职犯罪发案环节、犯罪手段、特点、规律,对这类线索,不能就事论事,而要触类旁通。要注重经营线索。对一些有价值的线索,不宜马上初查的,要进行必要的经营。对这类线索,不能局限于眼前的利益,而要注重长远的发展。

(四)紧抓资金流向,摸准发案节点

当前涉农案件涉案数额小、取证成本高、查处难度大、隐蔽性强的实际情况,在查办案件中把梳理资金流向,定发案节点,作为发现、查处涉农犯罪案件的主渠道。针对基层领导、站所负责人和村级干部对支农惠农资金的发放有着得天独厚的决定权,且相互间存在盘根错节的复杂关系,加之资金审批、资金发放及使用、工程承包和验收缺乏监督,管理漏洞大,极易造成渎职失职现象。重点采取从资金下拨源头与抽查受补农户对比,摸清资金发放情况,对资金每个发放环节进行清理,查找资金是否被“抽血”、是否存在失职渎职行为。

(五)注重证据,锁定因果关系

在审讯、取证的过程中,要注意通过供述和证言准确证实因果关系。通过供述和证言要明确:一是渎职行为触犯违背的法律法规和文件规定制定的目的,即规定国家机关工作人员要这样做不能那样做的目的是什么,是为了是防止出现什么危害后果;二是渎职行为对于危害后果的出现起了什么作用,即证实渎职行为是不是导致危害后果出现的必要条件,渎职行为结合哪些因素共同导致了危害结果的出现;三是依法正常履行职责,就不会发生该危害后果,即如果没有该渎职行为,危害后果是否就不会出现等。

参考文献:

1、吴云、陈兴才、秦 瑜:《建立涉农资金整合的长效机制研究》,载《经济研究参考》2011年第5期第52页

2、朱光宇:《涉农补贴领域职务犯罪不容轻视》,载《检察日报》2009年2月1日第3版

3、宫新军:《中国“村官”职务犯罪研究》,中国政法大学硕士毕业论文

4、陈荣飞:《涉农职务犯罪生成机制剖析及应对策略》,载《企业家天地》2009年4下旬刊

5、胡渝:《涉农职务犯罪现状及对策研究》,载《重庆交通大学学报(社科版)》第9卷第1期

作者单位:安徽省安庆市怀宁县检察院