盐业体制改革-地方财政研究

第一篇：盐业体制改革-地方财政研究

2017年第6期(总第295期)

辽宁省财政科学研究所

辽 宁 省 财 政 学 会 2017年4月25日

本期主题：盐业体制改革

[按]“百味盐为首”，盐自古以来就是关系国计民生的基础性商品和战略性资源。盐作为基础性的无差别商品，谁都离不开。但是盐的需求弹性很小，消费者不会因为其降价增加消费，也不会因其涨价而少消费。正是基于盐的这些特性，在经济比较落后或国家处于非常时期时，政府对盐实行专营，在获取稳定税源的同时也维护社会稳定。在我国的历史长河中，盐同样是专营商品，只是表现形式与程度有不同时期的差异。今天，伴随经济发展与改革深化，盐短缺早已成为历史，盐税也已淡化出局，地域封闭、产销脱节的纯粹计划经济盐业专营模式也逐渐不适应社会主义市场经济的客观要求。虽然盐之于国家和个体的重要性已不如从前，与粮食、石油、煤炭相比，或比较医疗、教育、养老而言，盐业似乎不是关注焦点。但改革没有死角，作为我国经济社会的重要组成部分，通过体制改革与机制创新，促使盐业体系重新焕发活力，同样是党和政府的责任，也是深化改革的重要使命。也正是基于这样的背景，国务院关于2016年出台了《盐业体制改革方案》。事实上，盐业体制改革并不轻松，前后历经几届政府，国家主管部门组织了多次调研论证，经过了反复修改，才有了今天的改革方案，足见对任何体制性改革，都不能掉以轻心。

从盐业专营说起

专营是指由国家通过立法，或由国家最高行政机关颁布具有法律效力的行政法规，设置履行政府职能的行政管理机构和经营机构，对商品资源生产和流通实行集中管理和垄断 经营。目前我国实行专营的行业有盐业、烟草、石油石化、邮政、铁路、电信、民航、银行、证券、保险、电力、供水、供气、电网、输油管线、有线（数字）电视等。

作为一种基础物资，自产生国家以来，盐的生产、销售在很长一段历史时期一直处于国家专营控制下，期间虽然断断续续，时紧时松，但总体上没有太大变化。究其原因，无外乎两点：一是在社会生产力水平较低的历史阶段，特别是奴隶社会和封建社会阶段，盐业是政府最重要的税收来源之一。比如在唐朝，盐业税收竟占朝廷财政收入的50%以上。二是在古代和近代，战争、**与自然灾害频繁，加上生产力水平很低，政府不得不通过对盐、铁、酒、茶叶等特殊商品的专营来维护社会稳定与政权统治。

在我国，盐业专营做法始于春秋时的齐国，始推行者是管仲。东周庄王十二年(公元前685年)，齐桓公继位，任用理财专家管仲辅佐朝政。管仲充分利用齐国海盐资源丰富的优势，运用国家行政权力，开创食盐官营制度，具体做法是民产、官收，官运，官卖。从秦朝到汉朝初期，政府和私人都可以制造贩卖食盐。然而到了西汉汉武帝时期，由于和匈奴的长期战争，朝廷财政紧张，而很多民间商人却因炼铁、制盐等而致富。为了创收并打击吴王刘濞等由制盐发家进而处心谋取政治势力的诸王，汉武帝规定必须使用官家器皿、由官方制造运输和销售食盐；对于“敢私铸铁器煮盐者”处以“釱左趾，没入其器物”的惩罚。汉武帝的决策确保了对匈奴战争的胜利，但同时也打击了工商业发展，引来不少非议。为此，汉昭帝时期，朝廷专门就盐、酒、铁专营问题展开辩论，其内容由桓宽编著成《盐铁论》。辩论中，汉昭帝的顾命大臣——御史大夫桑弘羊坚持盐铁酒统统专营，而贤良文学一方激烈反对，双方势均力敌，互不相让，不得已，汉昭帝做了折中，盐铁即许专卖，而酒可以私人生产经营。事实上，盐铁辩论之后部分地区废除了盐的专营。到了汉光武帝时期，作为提高效率之举，食盐由专营改为征税。三国两晋时期再度恢复盐专营。

隋到唐前期，废除了盐的专营制度，安史之乱后，社会动荡，朝廷虚弱，国力衰败，财政入不敷出，于是盐业专营再度恢复。到了五代时期，盐法最为严酷，贩私盐一斤一两就可以被杀头正法，量刑之重不亚于今天制造贩卖毒品。唐代“自淮北置监院十三”，捕私盐者。私盐贩子要杀头，相关官员都要连坐，可谓“一票否决”。唐朝中期，国运昌盛，经济繁荣，朝廷对食盐的管理也因此而比较宽松。但到了乾元元年（公元758年），伴随经济不景气又改为全部官营。宝应元年（761年），刘晏使盐铁改为民间制造，官府统购，批发专卖。虽然还是专营，但在生产环节上引入了民间力量，多少让利于民，不仅促进了经济发展，增加了财税收入，也开启了政府与民间的盐业合作。

宋朝以后，政府和盐业商人处于半合作半竞争状态，监管也略有宽松，杀头的标准放宽到了三斤或十斤，但仍不失为酷律。尽管有严酷的刑法惩罚，但在巨大利益诱惑下，铤而走险者“前赴后继”，民间私盐贩卖屡禁不止。明朝洪武时期，朝廷设立九边进行北方防御。由于九边后勤补给困难重重，为了减少负担，洪武帝与山西商人达成了一个协议，山西商人向大同、居庸关等几大边关要塞输送粮食，作为交换条件，朝廷特许他们合法贩卖“官盐”的资格。以后山西商人不仅获得了河东盐池的盐引，也获得了两淮的盐引，这也可以算作是古代朝廷与社会资本的一种合作。需要指出的是，在明朝时期，如果想要合法贩盐，商人必须先向政府取得盐引，类似现在的特许执照。由于贩盐一本万利，盐引变得炙手可热，部分官员靠盐引寻租，少数财大气粗的商人贿赂官员获得盐引，官商勾结，大发横财。到了现代的抗日战争时期，为抗战筹集军费，同时也为了控制挤压八路军新四军，国民党政府也曾实行食盐专营。

在世界历史上，盐业专营也曾在许多国家实施，包括古罗马、印度等一些文明古国。与中国古代王朝一样，盐业专营也是世界上许多国家统治者控制财源的绝佳方式之一，比如古罗马帝国就曾利用食盐专营控制所辖领域。到了近代，盐业专营依然盛行。在斯图亚特王朝时期的英国，不仅是盐，国王还对火柴、酒类和肥皂实行专卖，以维持巨大的王室开支和战争经费，这也引起了民众和新兴资产阶级的不满，成为日后英国资产阶级革命的起因之一。虽然，英国政府在资产阶级革命后在本土取消了盐业专营，但在不少殖民地却继续实行食盐专营，即使到了20世纪，英国还在其殖民地—印度实施食盐专营，饱受盘剥的印度民众群情激奋，这也是印度国父甘地反抗英国统治的重要起因之一。

新中国建立之际，经济社会凄凉破败，虽然党和政府开始致力于经济建设，但局势并不稳定。在国际上，伴随朝鲜战争的爆发，美国第七舰队驶入台湾海峡，中国遭受了长期的经济封锁与政治孤立。上世纪60年代中国与前苏联边境冲突屡屡升温，后者一度甚至计划对中国进行核打击及大规模军事入侵。在国内，在1958年“大跃进”、1966年开始的“文化大革命”、1975年“反击右倾翻案风”的冲击下，中国经济遭受巨大损失，社会生产力水平长期徘徊不前。基于这样的背景，在“备战备荒为人民”的最高指示下，中央政府也沿袭了传统做法，对盐业实行专营。事实上，在这些众所周知的背景之后，当时我国实行盐业专营还有一个更重要的原因，那就是保证加碘质量。长期以来，我国处于缺碘环境中，建国后最多时有7亿多人口缺碘，曾占到世界碘缺乏病人群的40%，这是推行食盐加碘和专营的最主要原因。

改革开放以来，我国经济高速增长，生产力水平和人民生活水平得到了前所未有的提升，包括盐在内的许多重要生产资料和生活物资短缺紧缺状况一去不复返，缺碘已成为历史，盐税在财政收入中的比重已降至2015年的不足万分之二。伴随我国经济社会发展进入新常态，放宽盐业专营的条件完全具备，盐业体制改革也就此拉开帷幕。

我国盐业的现状特点

我国盐业有许多特点，认识这些特点有助于更好地实施与推动盐业体制改革。

一、盐业资源丰富，优势明显，产能、产量双居世界第一

从资源现状看，我国盐业资源丰富，成本较低，优势较明显。2015年我国盐产能11,345万吨，其中海盐和井矿盐产量占90%以上，湖盐不到10%。从产品结构看，20%为食用盐，70%为工业用盐。工业用盐主要和氯碱、纯碱的发展密切相关，“两碱”作为基础化工原料，始终保持一定的增长幅度。真空盐作为未来几年制盐行业增长的重点，主要在结构调整上做文章，一些盐业企业采用和热电联产结合的路线，降低了能耗和成本，综合效益得到明显提升。从行业规模上看，我国盐业已超过美国，产量、产能双双位居世界第一。

二、食盐产品种类与销售体现出较大差异

从食盐种类上看，在北京、上海、广州、深圳等大城市供应的食盐有15-20种，二线城市民众能接触到的食盐种类在10种以内，比较偏远的城市有的只销售常规的加碘食盐。在同城条件下，大型超市（如沃尔玛、家乐福、麦德龙等）或高档超市（如Ole'、City'super等）销售的食盐制品种类较多，档次较高，而普通超市销售品种比较单一。从包装上看，高档食盐制品包装豪华考究，一般食盐大部分都是普通袋装。近年来有部分国内盐业企业开发了一些新产品，但规模较小，特别是受到价格管制，产品加价受到很大限制。

三、盐业管理政企合一

从行业管理上看，中国盐业总公司行使盐业行政管理职能，负责组织贯彻实施《盐业管理条例》及相关盐政管理工作，政府赋予中国盐业公司12项行政职能。此外，政府设立盐务管理局，但很多时候盐业公司和盐务管理局是“两块牌子、一套人马”，许多盐务局局长也是盐业公司董事长。作为政企合一的混合体，盐业公司具有强大的行政垄断优势，成为盐业专营制度的有力保障及具体实施者。比如在终端市场，食盐零售价格大约是4元/公斤，2015年销售额400亿元左右，除去生产和流通成本，全国食盐利润大约在300亿左右。在政企合一的专营体制下，食盐产业链的大部分利润被具有食盐批发和销售资格的盐业公司拿走。

四、行业监管上的二元化

从行业体制上看，我国现行盐业监管呈现出双轨制，即对食盐的管理采用计划专营手段，对工业用盐管理使用市场经济手段，具有明显的二元监管特点。具体来说，就是食盐生产企业没有销售权，食盐销售只能是省级盐业集团及其垂直管理的盐业公司，同时食盐产品严禁跨省区销售，而两碱工业盐实行备案制。食盐领域不允许社会资本进入，而工业用盐领域是国企、私企、外企三分天下。

打破地区划分、引入竞争机制的改革模式

食盐专营有其内在的必然性，但专营并不意味着国企垄断，特别是在我国经济社会进 入新常态，国企改革引入混合所有制的背景下，我国盐业一样可以引入私人资本，简政放权，实施供给侧结构性改革。

按照国务院《盐业体制改革方案》（以下简称《方案》）总体要求，今后我国盐业将以确保食盐质量安全和供应安全为核心，在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革，坚持依法治盐，创新管理方式，健全食盐储备，严格市场监管，建立公平竞争、监管到位的市场环境，培育一批具有核心竞争力企业，逐步形成符合我国国情的盐业管理体制。

——改革设计。一是取消食盐产销区域限制与产销数量限定，促进市场竞争。二是允许企业自主经营、产销一体，通过兼并重组等方式做优做强，为行业健康发展提供动力。三是不再核准新增食盐定点生产企业，确保企业数量只减不增，促进食盐生产与批发企业产销一体。四是鼓励社会资本进入食盐生产领域，与现有定点生产企业进行合作。五是坚持批发专营制度，以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业，其他各类商品流通企业不得从事食盐批发。六是鼓励国有食盐批发企业在保持国有控股基础上，通过投资入股、联合投资、企业重组等方式引入社会资本，开展战略合作和资源整合。七是明确工业和信息化部是国务院盐业主管机构，负责制定盐业发展规划和产业政策，管理全国食盐专营工作。八是放开食盐出厂、批发和零售价格，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求等因素自主确定。九是取消各地自行设立的两碱工业盐备案制和准运证制度，取消对小工业盐及盐产品进入市场的各类限制，放开小工业盐及盐产品市场和价格。

——《方案》解读。一是现行食盐专营制度最大的弊端就在于产销分离，制盐企业只负责食盐的生产，对食盐的产量及价格没有决定权，不仅盐业的生产效率低，市场化的进程同样无法提速，而“允许企业自主经营、产销一体”不仅有可能解决这一积习难题，还有望通过兼并重组等方式做优、做强，为行业健康发展提供动力。二是原来是一家盐业公司在指定区域内独家经营，没有市场竞争压力。《方案》实施后，区域限制被取消，允许食盐生产企业进入流通和销售领域，行业参与主体增多，并可开展跨区域经营，这样，食盐产品竞争将会越来越激烈，这对消费者是很大的利好。三是《方案》提出放开食盐出厂、批发和零售价格，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定，这意味着食盐价格由市场说了算，这将激励食盐生产企业创新产品，有助于我国食盐产品的多元化及品牌化。四是《方案》“鼓励国有食盐批发企业在保持国有控股基础上，通过投资入股、联合投资、企业重组等方式引入社会资本，开展战略合作和资源整合。”这是盐业体制改革的最大亮点，这将倒逼食盐经营企业加快转换经营机制，做强做大，同时有助于进一步释放市场活力。可以预见，在新的体制安排下，食盐生产企业之间、食盐批发企业之间、食盐生产企业和批发企业之间将形成竞争与创新的崭新格局，盐业产业的兼并重组也将加速，国家“培育一批具有核心竞争力的企业”的战略目标也完全有可能实现。

改革后的潜在风险应对

早在2009年3月，国务院《政府工作报告》就提出要加快盐业等行业的改革。随后，由国家发改委牵头，联合工业和信息化部等部委，研究制定盐业改制方案，并于当年底提出了第六个食盐专营改革方案，然而2011年3月突发的日本福岛核电站核辐射事件引发食盐抢购潮，多地出现盐荒，直接导致盐业体制改革暂停。直到2016年，统筹兼顾，系统考虑风险因素并为之做出防范风险的充分制度性安排的新盐业改革方案才重新出台。也正是考虑到食盐对国计民生乃至社会稳定的重要性，《方案》虽然取消地域限制，允许企业产销一体，自主定价并鼓励社会资本进入盐业，但保留了盐业企业的国有控股地位与批发环节专营，为食盐供应安全设计了行业底线。应该说，《方案》在赋予企业市场主体地位的同时也兼顾了社会稳定与国家安全，属于有限的“特许”经营。

从实际情况上看，我国盐类行业多年来产大于销。如2015年我国原盐产量约8000万吨，消费约6000万吨，其中食盐消费量仅1000万吨左右。同时，我国食盐市场供应主体较多，登记注册的盐业生产企业有300家左右，盐业流通企业有4,000多家，食盐市场供应有充分保障，开放食盐价格后不会出现普通食盐价格异常波动情况。

从管控层面看，为防范可能出现的变数，在食盐价格开放后，国家也将采取多种措施切实维护食盐市场和价格基本稳定。按照《方案》部署，一是要建立由政府储备和企业社会责任储备组成的全社会食盐储备体系，确保自然灾害和突发事件发生时食盐和原碘的安全供应。各省（区、市）要根据本地食盐供需情况建立政府食盐储备，储备量不得低于本省（区、市）1个月食盐消费量，可以依托现有食盐批发企业仓储能力，也可以选择具备条件的食盐生产企业实施动态储备，本级财政预算应安排资金对食盐储备给予贷款贴息、管理费支出等支持。同时加大对储备补贴资金的审计力度，接受社会监督。二是对有违法失信行为的企业和个人，依法实施联合惩戒，对行为后果严重且影响食盐安全的，要依法采取行业禁入等措施。三是确保合格碘盐覆盖率在90%以上，同时满足特定人群非碘盐消费需求。国家卫生计生委负责制定食盐加碘标准，组织开展碘缺乏病监测，公布区域人群碘营养状况；省级卫生计生部门负责划定边远贫困碘缺乏地区，做好动态监控，适时调整帮扶地区范围。四是各级政府负责督促生产经营企业做好食盐调度和配送工作，切实保障食盐市场特别是边远贫困地区和经济欠发达的边疆民族地区普通食盐稳定供应，做到不断供、不脱销。五是加强食盐市场价格监测，建立健全应急保障机制，保持食盐价格稳定，各级价格部门在特殊情况下可依法采取临时价格干预或其他紧急措施，防止普通食盐价格异常波动。六是各级盐业主管机构要会同有关部门研究制定食盐供应应急预案，紧急突发情况下，由盐业主管机构按照应急预案规定，采取投放政府储备、调运企业社会责任储备等方式，确保食盐市场稳定。七是加强食盐市场价格监督检查，依法查处哄抬价格、囤积 居奇等不正当价格行为，切实维护市场秩序。

改革难点：历史包袱与监管挑战

面对盐业体制改革，一些国有盐业企业似乎还未做好准备。面对行政管制的放宽，政府职能部门也面临不少难题，行业监管面临新的挑战。

从盐业国企本身看，食盐属于产能严重过剩商品，竞争条件下盐业公司的市场份额和经营毛利会有较大幅度下降，加之国有盐业企业人员多、历史包袱重，企业改制将面临较大困难。历史上曾经辉煌无限的我国四大盐场，如今都面临设备老化、技术落后、产品结构单

一、没有品牌、附加值低、销售手段原始、管理僵化、市场萎缩、人员开支及物流成本越来越高、富余人员众多、养老支出压力巨大、企业办社会、债务负担沉重等一系列难题。比如曾经威震华北地区的长芦盐场，其面积已经减少一半以上，高新工业园区和房地产的挤压，企业生存之艰难，加上地方政府对GDP和税收的渴望，迫使盐场把大量土地、盐池卖掉，把仓储库房出租，食盐生产急剧萎缩。20世纪八十年代人们耳熟能详的海南莺歌海盐场，如今已经一片荒凉，凋零破败，50%的设施设备都已停产，盐工放假回家，靠政府低保维持生活。一些大型盐场的历史债务问题久拖不决，大量四零五零人员无处分流，地方政府不愿接管，社会资本不愿接盘，职工情绪波动，引入混合所有制困难重重，企业改制停滞不前。

从盐业管理上看，一是政企不分导致产权模糊，责任不清，政府难以正常履行职能，企业缺乏独立法人地位，无法自主经营,对市场变化反应迟钝。二是市场化进程较低，盐业企业分散，竞争力较弱，特别是在食盐禁止跨地区销售体制下，地方保护主义名正言顺，市场被人为切割，彼此封闭，各省级盐业公司如同割据一方的诸侯，坐地为王，保护落后（如今日闹得沸沸扬扬的江苏省盐务局与外省盐企之间的盐业大战），养成了盐企的懒惰，加上地方政府不作为，导致一些“僵尸企业”长期存在，社会资本难以进入，严重妨碍了公平竞争。三是在政企不分与食盐生产和销售分开的双重机制痼疾下，企业难有创新与竞争的内在动力，或是靠着垄断地位维持，或是等待主管部门的救助，行业缺乏可持续性。

从行业监管看，一是面对区域限制的取消和盐业主体的多元化，市场上的食盐不再像现在这样只来自于一地，而是呈现多品种、多品牌、多产地、多主体经营，区分真假优劣难度增大。从2016年全国各地破获的多起制售假盐案件可以看出，盐业行业鱼龙混杂，造假不断“创新”，特别是伴随一些电商卷入造假贩假，令监管部门防不胜防，传统的监管已经不能胜任。二是由于地方政府大都不重视盐业，甚至视其为可有可无，根本排不上政府的工作议程，导致盐业执法孤掌难鸣，与公安、司法、卫生计生、工商、质检、食品药品监管等部门的联合联动执法根本谈不上。三是处在“鸡肋”地位，盐政队伍工作无人 问津，生活无人关心，面临严重的年龄老化、人才流失、文化程度越来越低、待遇越来越差、无独立办公机构、缺乏经费设备保障，甚至连统一服装都没有的尴尬境地。四是由于监管不力，食盐造假售假越发猖獗，造假售假的胆子也越来越大，一些不法商贩在利益的驱动下，将非碘盐、二手盐、劣质盐拿到市场销售，甚至用工业盐冒充食用盐。一些低收入者聚集的农贸市场、城乡结合部、农村集市、乡村商店、偏远山区和边疆少数民族居住区，已经成为假冒伪劣食盐的重灾区，导致缺碘症在某些地区死灰复燃。而恰恰是在这些地区，盐业执法更加薄弱，面临的困难也更多。

国际盐业发展借鉴

就国际盐业现状而言，部分发达国家实行完全的市场化，在竞争淘汰机制下形成行业垄断（寡头经营），这类国家的盐业产业化程度最高，也最具品牌影响力。多数国家为专营基础上的市场化，盐业发展中规中矩。少数贫困国家处于无政府的混乱状态，也没有真正意义上的盐业产业。

——国外如何管控盐业

由于国情历史、文化传统、经济发展水平、碘缺乏危害程度不同，各国在盐业管理和运行方面所采取的策略也各不相同。一是最发达的几个市场经济大国（如美国、英国、德国、澳大利亚等）是寡头控制盐业，完全的市场化运作。这些国家技术发达，法制健全，市场成熟，崇尚自由经济与信用第一。在这种经济文化背景下，任何造假售假行为对企业来说都将是灭顶之灾，一般没人敢以身试法，行业的高度自律让政府可以放心食盐、燃料、通信等特殊领域自由经营。二是多数发展中国家和部分对经济社会管控较多的发达国家实行食盐专营。在这些国家，虽然也实行市场经济，但出于对风险的规避，特别是对历史上曾经出现过的经济金融风暴乃至社会**的余悸，政府对经济社会管控较多，他们是食盐专营的主流群体，实行这类体制的国家也最多，如多数欧盟国家、亚洲国家和南美一些大国。三是最落后的一些发展中国家反而对盐业放任自流，如撒哈拉以南的大多数非洲国家和中美洲一些小国，盐业运营一盘散沙。在这些国家，一个最大优势就是盐类资源丰富，政府和民众都缺乏资源概念。另一个最大问题就是政府缺乏国家治理与社会稳定的概念，战乱与动荡是家常便饭，政府的职责与人民的福祉均无从谈起。

基于某些特定时期或特定目的，也有一些国家对食盐的管控出现这样或那样的变化，时而专营，时而放开，或过去专营而现在又放开，同时管制或放开的程度也时紧时松。如日本从江户时期到明治维新时期奉行盐业自由，但从1905年起又实施食盐专营。直到2005年，食盐再度市场化。除了日本，印度、意大利、埃及、土耳其、韩国、墨西哥等国也有过盐业从专营到市场化，再从市场化转为专营的交替变化。站在供给稳定与监管效率的视角，类似食盐、粮食、石油这类基础性的生活物资与生产资料，并不适合小微企业乃至中小企业林立的分散经营，按照《方案》设想，我国盐业改革在保留食盐批发环节专营并保持国有控股的条件下，鼓励通过引入社会资本，实现混合所有制，力促企业兼并重组，培育一批具有核心竞争力的企业，走集团化规模化之路。显然，发达国家的寡头式盐业运营模式对我国更有借鉴意义。

实行寡头模式，就是由几个大型公司控制国内盐业产销市场，形成自然垄断。目前，美国、英国、德国、法国等顶级发达国家盐业经过多年的竞争发展，已形成了产销一体、寡头垄断的盐业运行模式，如英国主要由四家大型盐业公司控制国内主要盐业产销市场，其中以帝国化学工业公司（ICI）为主，此外还有新柴郡（NEW CHESHIRE）制盐有限公司和英国制盐公司等。德国盐业主要由三家盐业公司经营。其中贝希特斯加登（Berchtesgaden）是德国国内第一大盐业集团，产品在德国拥有很高的市场占有率。法国南方盐业公司一枝独秀，几乎主宰了全国盐业。美国的盐业可以概括为“寡头垄断、产销合一、以销定产、有序竞争”，其中莫顿（Merton）、北美盐业、嘉吉（Cargill）、岩盐（Halitum）等几家大型集团控制了全美90%以上的市场份额。盐业公司与用户签订长期合同，根据合同供货数量将生产计划下达给所属制盐企业，有效地杜绝了盲目生产，保持了产销基本平衡。在美国，食盐产销一致，盐厂生产，公司经营，产、销保持绝对均衡，比我国的计划管理还要严厉。事实上，在食盐等一些基础性生活资料行业，相比中小企业的分散经营，寡头垄断反而降低了政府监管成本，具有绝对话语权的寡头为树立公众形象而自我约束，客观上协助政府设置了无形的市场门槛，闲杂人等无从涉足。

——国际盐业产品市场的发展特点

从国际平均水平来看，盐产品消费结构中，两碱化工占57%、食用盐占23%、道路除冰雪占8%、其他领域占12%，这一结构比例与我国比较相近。但在发达国家，食盐所占比例远小于20%的这一平均水平，比如在欧盟，食用盐仅占7%。而在美国，这个比例仅仅是5%，这在一定程度上反映出食盐消费逐步减少的发展趋势。

面对食盐消费逐步减少的发展趋势，发达国家的盐业企业不断改进创新，通过食盐产品多元化和外延化满足不同诉求，吸引消费者，借以增加产品附加值，维持产业的可持续发展。目前在许多发达国家，食盐不仅品种众多，而且包装也多种多样。比如在美国沃尔玛的官网上搜索“salt”,就能显示出上百种产品。在日本，仅调味盐类下就有200多种细分产品，即便在我国台湾地区的商场，也有50多种食盐供消费者选择。而在韩国，不同地区生产的同类食盐会被视作不同品种，甚至同一地区不同季节生产的食盐也会按品种区分开，充分考虑了不同地区不同环境对食盐选用的影响。

在满足消费者不同需求的同时，一些食盐产品做出了特色，具有了品牌影响，也不再是简单的调味品，而是一种生活品质，甚至是文化与身份符号象征。比如夏威夷海盐含有 一种叫Alaea的天然添加剂，添加这种盐的面包具有一种特有的醇香气味；产于法国布列塔尼的塞尔特盐，专用木杷采收，不允许有金属接触盐，是法国、西班牙、意大利许多高档餐厅的专用调味盐；卡马格（Camargue）或盖朗德（Gérande）的盐之花口味独特，一些世界顶级巧克力都用它们调味；意大利的冒烟海盐口味鲜香，加入这种盐的食物甚至不需要其他调料，从而保留食物的原汁原味，许多到意大利旅游的游客还会买一些冒烟海盐作为当地特产带给亲朋好友。事实上，当国内盐业还未做好准备时，外国食盐产品已经瞄准我们的市场。比如美国的莫顿天然海盐、莫顿软水盐、莫顿低钠盐、爱普森盐等产品已经进入我国的中高端超市，虽然它们的价格是我国食盐的十几倍甚至几十倍，但仍有大批忠实的拥趸。显然，盐在这里已经超越了大众调味品范畴，让我们对食盐有了颠覆性认识。

实现盐业转型升级的几点建议

当前我国盐业面临的内外部形势严峻，产销矛盾不断加剧，劳动用工成本日益增加，市场竞争愈演愈烈，企业日子非常难过。但辩证地看，压力也可以变成动力，挑战也意味着机遇，比如此次政策变化后最大的亮点是打破了地域封锁、打开了批发企业和定点生产企业之间的壁垒，这就让生产可以对接市场，让企业可以面对市场，让行业就有机会通过资源整合、企业重组实现市场细分、产品多样与产销一体化，在满足广大消费者需求的同时做优做强做大，逐步由政策垄断向行业垄断过渡，在市场经济条件下重振我国盐业辉煌。

一、引入混合所有制，鼓励企业兼并重组

一方面，要充分利用《方案》“支持企业通过资本市场或公开上市等方式融资”“将解决中央盐业企业历史遗留问题纳入中央国有资本经营预算支出范围统筹考虑”“各级政府要落实国有盐业企业兼并重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策”的重要机遇，通过明确权责、明晰产权、简政让利、依法承诺等举措切实吸引各类社会资本进入盐业。事实上，随着2016年9月上海自贸区准许外资从事盐业批发，食盐市场化步伐已开始加快，一些外资已经开始与我国盐业企业的合资合作。比如美国盐业老大—莫顿盐业就捷足先登，与中盐上海盐业公司签署了战略合作协议，通过双方旗下合资公司—上海中盐莫顿盐业有限公司生产高端食盐产品。此外，韩国、荷兰、瑞典等国的盐企也在与我国盐企接洽，希望开展合资合作。另一方面，要逐步实行盐业政企分开、政事分开、事企分开，真正搭建起盐业国企的现代法人治理结构，回归企业的法人地位，同时各级政府要秉持“守土有责”理念，承担起服务监管职能，给各类社会资本一个稳定向好的预期，在转变政府职能的同时实现盐业企业的规模化、集团化运营。

二、做实基本食盐保障，促进中高档食盐产品开发

《方案》给食盐产业进一步细分，特别是中高端食盐发展带来巨大空间。数据显示，即便是在中等收入国家，中高档食盐产品在食盐消费中占比已达到10%左右。在我国，虽然进口食盐产品价格昂贵，但销售情况也一路看好，这说明我国一样存在可观的中高端食盐产品消费群体，潜在的细化市场空间很大。可以这样设想，2015年我国食盐消费大约1000万吨，如果能完成其中100万吨的中高端化，即便余下的900万吨大众食盐出现亏损，整个行业一样能实现盈利。当然，开发中高端食盐产品需要大量研发与设备的投入，如能在可行情况下将盐业企业纳入高新工业园区或自贸区，享受各种优惠待遇，就能吸引更多社会资本参与其中，实现食盐产品的更新换代。而作为对大众食盐基本供给的保障，一方面，各级政府要严格按照《方案》要求，坚持盐企的国有控股地位与批发环节专营，必要时可通过“窗口”约谈，依法要求盐企承诺配合。另一方面，本级财政必须按照《方案》要求，在预算应安排资金对食盐储备给予贷款贴息、管理费支出等支持，维护大众食盐供给的相对稳定。

三、推动盐类产品多元化、品牌化，实现产业的转型升级

通过引入社会资本，实现企业的法人治理和资本运营，改变原来盐业国企产品单一，没有品牌，没有附加值的尴尬状况完全有可能。例如一度濒临破产的南方某大型国有盐场，近两年来通过引入成都首味集团等战略合作伙伴，全方位转换经营机制，综合发展经济，已投资兴建年产300吨澳素厂，年产300吨氯化镁车间，年产2000公斤螺旋藻厂以及与其他企业联营的年产500公斤的天然胡萝卜素厂。同时积极发展第三产业，已创立十几家公司，集工业、商务、贸易、旅游、房地产为一体，在妥善安置富余人员的同时开辟了盐类、精细化工、多种经营三个同步发展的广阔道路，实现了食盐产品多元化。

四、树立消费者意识，实现创新经营

长期的专营垄断地位让盐业国企远离市场，与广大消费者十分陌生。如今，面对市场化的考验，企业应站在消费者立场，切实替消费者着想，比如针对婴幼儿、孕妇、老人、病人等特殊消费群体开发个性化产品，既能增加销量，赚取附加利润，又能满足不同消费者对食盐的多样化需求。在这方面，广东盐业集团以“缘味馆”和“互联网+”为载体，打造“厨房管家”工程，开发系列盐类调味品，就是盐业国企创新经营的一个成功案例。云南盐化针对消费者的不同用途和偏好，开发了鸡汁调味盐、腌制盐、蒜香调味盐、黑晶纯盐、海藻加碘盐、泡菜盐等一系列食盐调味品，深受消费者欢迎，在满足个性化需求的同时也为企业带来了更多经济效益。

五、扬长避短，发挥优势，在竞争中寻求发展

国有盐企虽然存在不少困难，但也有不少优势，比如许多国有大型盐场都有规模可观的仓储设施、铁路专用线、港口码头、动力设备、闲置土地、技术人员与富余人员，站在消极立场上，也许这些都是包袱，维修养护及人员工资和社保是一大笔开支。但若以积极的态度审视，包袱也可以转化为财富，比如宁波盐场就是利用这些所谓的“包袱”，推出 了甲酸钠、液氨两款新产品，迅速占据市场，并取得良好的经济效益，一举扭转了盐化经营下滑的势头。福建一家大型盐业国企就是利用了仓储、铁路专线及自用码头等资源优势，积极与物流快递公司合作，探索出大宗商品服务代理与物流配送业务，取得了良好经营业绩；江苏一家大型国有盐企就是利用富余人员和闲置土地库房承接了外资企业的装配外包，不仅安置了富余人员，取得了良好效益，而且做到了以“非盐”养“盐”，在确保企业生存的同时稳定了普通食盐生产。

六、给予必要的政策支持。

与竞争领域的国企不同，长期享有特许资格的盐业国企走向市场难度更大，特别是在如今盐业不景气，食盐价格已经是“地板”价格的情况下，更需要各级政府和有关部门给予必要的政策支持，加速盐业体制改革，恢复国企活力。一是对盐业国企历史形成的债务，应本着政府与企业共担原则，通过核销、抵顶、资产打包变现、财政专项补贴、债务重组等方式逐步解决。二是对富余人员和企业养老负担，可通过变现资产给予剥离富余人员一定的安置补偿。对通过经营多元化而安置富余人员的企业，应在不违反国家法律的前提下努力为企业想办法，找依据，而不是敷衍搪塞。三是在产业发展上尽可能将盐业国企纳入有关项目，争取国家或有关方面优惠政策，在税费收取上应尽可能让利，帮助企业走出困境。四是按照中央国务院有关规定，稳妥有效地支持盐业国企剥离“三供一业”等社会职能，助力企业专注经营，健康发展。

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第二篇：遂昌盐业体制改革实施方案

遂昌县盐业体制改革实施方案

为贯彻落实浙江省人民政府《关于印发浙江省盐业体制改革实施方案的通知》（浙政发„2016‟49号）和丽水市人民政府《关于印发丽水市盐业体制改革实施方案的通知》（丽政发„2017‟39号）的文件要求，推进我县盐业体制改革。经县政府同意，特制定本实施方案。

一、总体思路

全面贯彻落实党中央、国务院关于盐业体制改革的决策部署，遵循“突出食盐安全、释放市场活力、注重统筹兼顾、坚持依法治盐”的基本原则，以确保食盐质量安全和供应安全为核心，以坚持食盐专营制度为基础，加快推进供给侧结构性改革，适应简政放权、放管结合、优化服务的要求，按照省政府和省编委及市政府对盐业体制改革的总体工作部署，理顺管理体制，推进政企分开，调整食盐监管职能，落实强化监管责任，建立经济商务部门负责盐业行业管理、食品药品监管部门负责食盐安全市场监管、相关部门协调配合的盐业监管新体系，加快形成科学合理的管理体制，营造公平竞争、监管到位的市场环境，促进我县盐业行业安全、可持续发展，全面提升盐业综合管理水平。

二、主要任务

（一）加快完善食盐专营制度

1.完善食盐批发环节专营制度。坚持批发专营制度，以现有食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业，其他各类商品流通企业不得从事食盐批发业务。鼓励国有食盐批发企业在国资委的改革政策指导下，保持国有控股基础上，通过投资入股、联合投资、企业重组等方式引入社会资本，开展战略合作和资源整合。

2.完善食盐批发行为管理制度。外省食盐定点生产企业和食盐批发企业必须按照《国家发改委办公厅 工业和信息化部办公厅关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体„2017‟604号）等文件规定，在食盐批发行为管理制度框架下，合法合规开展经营，不得自行设置代（转）批环节；未取得食盐批发许可证的各类商品流通企业及个人，不得向其他批发企业、零售单位、食品加工单位提供食盐批发经营业务。机关、学校、医院、大型企业食堂、餐饮企业等用盐集中的重点单位，实行食盐批发企业直接供应制度，不通过中间商周转，确保用盐安全。

3.完善食盐批发区域管理制度。取消食盐批发企业只能在指定范围销售的规定，允许在上级盐业部门指导下向食盐定点生产企业购盐并可在本省范围内开展跨区域经营。鼓励盐业企业依托现有营销网络，大力发展电子商务、连锁经营、物流配— 2 —

送等现代流通方式，开展综合性商品流通业务。

（二）加快健全食盐安全保障体系

4.加强食盐批发企业资质管理。县盐业主管机构要依照新的规范条件对现有食盐批发企业资质重新进行严格审核后上报省经信委，并在指定网站公示，接受社会监督。

5.加强信用体系建设。县盐业主管机构要按照国家《食盐定点生产企业和食盐批发企业信用管理办法》，建立县食盐批发企业及其负责人和高管人员信用记录，纳入国家统一的社会信用体系。依托全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统、“信用浙江”和地方政府指定网站，以及市信用信息公示系统，依法公示信用信息。对拟进入食盐批发领域的社会资本，要在准入前公示有关信息，并每年定期核查公示食盐批发企业及其负责人的有关信息。对有违法失信行为的企业和个人，有关部门要加大监管力度，依法实施联合惩戒；对行为后果严重且影响食盐安全的，要依法采取行业禁入和退出等措施。

6.加强食盐储备体系建设。加快制定食盐储备管理办法，建立由政府储备和企业社会责任储备组成的全社会食盐储备体系，确保自然灾害和突发事件发生时食盐的安全供应。建立政府食盐储备，可以依托现有食盐批发企业仓储能力实施动态储备，在政府财政预算中安排资金对食盐储备给予贷款贴息、管理费支出等支持。食盐储备量不低于全县上一月均食盐消

— 3 — 费量，具体储备数量每年由经商局会同财政局确定，其中小包装食盐不低于储备量的三分之二。加大对储备盐补贴资金的审计力度，接受社会监督。完善企业食盐储备制度，限定食盐批发企业的最低库存和最高库存，防止食盐市场供应短缺和企业囤积居奇，其中最低库存不得低于本企业正常情况下月平均销售量，库存具体标准由盐业公司提出、盐业主管机构核定。鼓励企业在供求关系稳定时，在最低库存基础上建立成本自担的社会责任储备。

7.加强应急机制建设。县盐业主管机构要会同有关部门研究制定食盐供应应急预案，并向同级政府应急管理部门备案。要密切监测食盐市场动态，定期抽查企业食盐储备情况，紧急突发情况下，按照应急预案规定，及时采取投放政府储备、调运企业社会责任储备等措施，并做好舆情引导，确保食盐市场稳定。国有盐业企业要在保障供应和稳定市场中更好发挥作用，边远乡镇的食盐供应由县盐业公司负责兜底。

8.加强科学补碘工作。充分发挥食盐批发企业的保障供应作用，有效拓宽碘盐供应渠道，确保合格碘盐覆盖率在90%以上，确保各类人群的碘营养维持在适宜水平，同时满足特定人群非碘盐消费需求。过渡期非碘食用盐定点销售由县盐业公司组织实施，过渡期后的非碘食用盐定点销售管理工作由县盐业主管机构根据上级政策对科学补碘工作需要进行调整。积极做好科— 4 —

学补碘宣传教育，特别是提高孕妇、儿童等重点人群的科学补碘意识。严格执行我省食盐加碘标准，组织开展碘缺乏病监测，公布区域人群碘营养状况。对边远乡镇做好动态监控，落实好相关政策，指导群众科学补碘。

9.加强制贩假盐专项治理。坚持依法治理、标本兼治，加强食盐流通、使用全过程安全管理，加强对腌制食品加工区等重点区域和食品加工用盐企业及个人的动态监测，依法严厉打击生产、销售、使用假冒伪劣食盐以及食盐中掺杂使假等违法行为。严把食盐质量安全关，从源头上杜绝食盐安全隐患。对于跨区经营的食盐产品质量检测，要严格执行《国家发改委办公厅 工业和信息化部办公厅关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体„2017‟604号）等文件规定执行。完善落实长效工作机制，成立由县市场监管局牵头的联合执法检查小组，定期开展市场监督检查，切实消除食盐安全的风险和隐患，有效规范和净化食盐市场。加快建设我县食盐电子追溯体系，实现食盐来源可追溯、流向可查询、风险可防范、责任可追究。各有关职能部门要加强沟通、密切协作，加强食盐安全监管，依法严厉处罚违法违规行为。对相关食盐监管机构工作人员玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，要依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，要依法给予行政处分。

（三）加快推进盐业管理综合改革

— 5 — 10.改革食盐专业化监管体制。根据省机构编制委员会办公室《关于省级部门盐业管理有关职责分工的意见》（浙编办发„2017‟15号）的文件要求，改革食盐专业化监管体制，实行政企分开，剥离食盐批发企业承担的盐业行业管理和监督执法等行政管理职能。将县盐务管理局承担的盐业行业管理职能，调整到县经济商务局，负责实施全县盐业行业管理工作，保证盐行业发展稳定。将县盐务管理局承担的食盐质量管理和盐业行政执法职能调整到县市场监督管理局（县食品药品监督管理局），负责全县食盐质量安全管理与监督执法。根据职能变化，及时调整完善县经济商务局和县市场监管局的盐业管理科室设置，采取适量增编和部门挖潜调剂相结合的方法，保证县经济商务局和县市场监管局新增盐业管理职能所需编制，及时解决改革所涉及的编制调整、经费来源等问题。配强盐业管理人员和执法监管人员，适当安置原盐务局具有大专以上、管理能力强、工作经验丰富、熟悉行业管理的管理人员和执法人员。特别是在管理岗位上工作多年的领导干部，应优先录用。录用人员可以通过考试考核方式招聘为事业单位工作人员，实行“扎口管理”，只出不进，所需经费列入本级财政预算。确保盐业管理职能和行政执法只能加强、不能削弱，各项工作正常运转，防止出现盐业监管空挡期。县盐业主管机构与市场监督管理、公安、司法、卫生计生等部门要各司其职、密切协作，依法加— 6 —

强食盐安全监管，切实增强食盐安全监管能力，确保食盐质量安全。

11.盐业主管机构主要职责。负责制定盐业发展规划，组织实施食盐专营政策；负责实施法律、法规规定的食盐批发许可证的变更审批工作；负责完善食盐专营制度，加强全县食盐批发企业资质管理和批发区域管理；负责全县食盐储备体系建设，牵头协调处置全县食盐供应紧急突发事件；牵头工业盐销售企业的管理工作，指导、督促工业盐销售企业建立、保存完整的销售记录；负责盐业行业的统计、分析，监测盐行业经济运行态势，协调处理行业发展中的重大问题；配合县市场监管局做好食盐专营企业批发环节的食盐质量安全管理，负责食盐批发企业信用体系建设；配合物价管理部门做好食盐零售价格市场监测和特殊情况下的价格干预工作，保持食盐价格基本稳定；配合卫生计生部门做好碘缺乏病防治监测与宣传工作；承办上级盐业主管部门和县政府交办的有关盐业管理的其他事项。管理全县食盐专营工作，保证盐行业发展稳定。

12.质量管理与监督执法机构主要职责。负责全县食盐质量安全管理与监督执法；贯彻执行国家有关食盐质量安全监督管理的法律法规和方针政策，制定食盐质量安全管理规范并监督实施；负责落实企业工商登记环节食盐批发企业只减不增的要求；组织查处在跨区域食盐销售中，弄虚作假、违法违规的行

— 7 — 为和重大违法行为；组织实施食盐质量安全监督管理的稽查制度，依法查处违法违规行为和食盐安全重大违法案件。受理食盐质量安全的投诉举报；组织指导全县食盐经营、消费环节质量安全监管，组织开展食盐日常监管、专项整治、监督抽查和快速检测工作；建立问题食盐召回和处置制度并监督实施；组织开展食盐安全性评价和风险监测，负责食盐安全风险排查、风险预警和风险交流；负责食盐安全事故应急体系建设，组织和指导食盐安全事故应急处置和调查处理工作，监督事故查处落实情况；组织开展食盐质量安全宣传和科普教育，配合卫生计生部门做好碘缺乏病防治监测与宣传工作；配合县经济商务局做好食盐批发企业许可规范条件中有关质量安全条件的审核与监督，推进食盐经营者诚信自律体系建设；负责食盐质量安全信息化建设、统计、数据库建立和数据分析；承办上级质量监管部门和县政府交办的有关食盐质量安全监督管理的其他事项。

13.改革食盐政府定价机制。放开食盐批发和零售价格，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定。价格主管部门要加强对食盐零售价格的市场监测，配合盐业主管机构采取措施，特别是对边远乡镇，及时采取投放储备等有效措施，保持价格基本稳定，特殊情况下可依法采取价格干预或其他紧急措施，防止我县普通食盐价格异常波动。

14.改革工业盐运销管理。切实执行放开工业盐运销管制的要求，加快制定我县工业盐管理办法。工业盐销售企业要建立、保存完整的销售记录，严格防止工业盐流入食盐市场。环保部门要依法加强工业盐使用企业的环保管理工作；市场监管部门要依法查处虚假广告和侵权假冒行为，加强工业盐产品质量监管，依法查处不合格产品。

三、工作要求

（一）加强组织领导。在县委全面深化改革领导小组经济体制改革专项小组的机制下，建立由县政府分管领导任组长，县级有关部门负责人参加的全县盐业体制改革领导小组，协调解决盐业体制改革重大问题。县经济商务局负责盐业体制改革领导小组办公室工作。县政府对本行政区域内盐业体制改革负总责，建立相应领导和工作机制，明确职责任务，形成工作合力。

（二）落实工作责任。充分发挥县盐业体制改革领导小组的统筹协调作用，建立协作联动机制，形成监管合力。有关部门要按照方案要求，细化工作分工，切实履行职责。认真做好维护盐业市场秩序、安置分流人员、落实有关财政补贴，切实支持国有盐业企业稳定发展，全面落实改革各项任务。要加强宣传，正确引导社会舆论，确保盐业体制改革平稳有序推进，确保食盐安全和市场稳定。加强工作指导和统筹协调，做好督

— 9 — 促检查和效果评估，对改革中出现的新问题及时研究提出解决办法，重大问题及时向县政府报告。

（三）有序推进改革。国家从2017年1月1日开始，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，省级食盐批发企业可开展跨区域经营。相关部门特别是县市场监管局要严格执行国务院印发的《盐业体制改革方案》（国发„2016‟25号）的文件精神，按照国家发改委和工信部《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体„2017‟604号）的文件要求，规范跨区域食盐批发行为，决不能出现在改革过渡期食盐市场质量不稳定和质量监管不到位的情况，确保食盐安全监管到位和盐业市场稳定秩序。

本方案自发布之日起施行。

第三篇：国家发改委在青调研盐业体制改革

国家发改委在青调研盐业体制改革

文章作者：荆再琛 发表日期：2009-7-6 9:26:00 点击次数：95 次 文章来源：青海盐业信息网

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6月16日，由国家发改委和工信部组成的盐业体制改革工作小组到我司柯柯制盐分公司和茶卡制盐分公司进行了调研。调研组主要成员有发改委体改司王强副司长、发改委体改司产业与市场处汪海处长、发改委经贸司商品平衡二处调研员赵丽华、发改委经贸司商品平衡二处主任科员刘炜、工信部消费品司食品处调研员崔桂玲、工信部政策法规司综合处郭秀明处长、发改委体改司产业与市场处主任科员朱建武、发改委体改司产业与市场处干部李晨阳，省发改委常务副主任吴海昆、柴达木循环经济区管委会副主任张献新以及省盐务局、海西州发改委、乌兰县政府、省盐业协会等有关单位领导陪同调研。

调研组先后参观了柯柯、茶卡两制盐分公司生产、发运场地，现场了解盐的生产运销全部过程，并在茶卡制盐分公司召开了座谈会。

省盐业协会、省盐业公司、制盐企业、食盐批发企业等各有关单位就我省盐业体制现状及存在的问题分别向调研组进行了汇报，调研组成员就有关盐业体制改革问题同与会人员进行了深入的交流。

座谈会上，王强副司长就本次盐业体制改革调研发表了讲话，他说：这次和大家座谈，就是想听听企业的意见、政府有关部门的意见。盐业体制改革势在必行，改革总体的方向就是“政企分开、放开市场、强制加碘、加强监管”，落实好这几个环节，可能有些问题可以避免。在盐业改革上，我们要坚持有利于盐行业的发展，有利于加碘盐的普及，有利于品牌丰富多彩。食盐牵扯到人民健康的问题，青海和别的省不一样，别的省可以做得到的青海有可能做不到，因为这里偏远，老百姓收入也比较低，如果不采取其他措施，放开了可能出问题。青海这样一个产盐大省，又有这么大的企业，应该是有竞争力的，在市场竞争当中我相信还是会做出个大品牌，做大做强。但下一步我们是用什么方法，是我们目前要考虑的问题。

政府有关部门和盐业协会、制盐企业、食盐批发企业等参会人员认为：我省盐业体制改革，要立足于青海欠发达民族地区、地域广阔、盐湖众多、人口分散、监管难度大的实际情况，要立足于青海是碘缺乏危害的重灾区、广大农牧民群众收入水平低、自我保护意识差的实际情况，要立足于全省涉盐企业较多、资源利用率不高、产业集中度低、资源浪费严重以及行业普遍存在的多、小、弱、散的现状，符合省情，不宜搞“一刀切”。同时，体制改革要处理好产销关系，构建和谐盐业。并建议：加强食盐计划管理以及小工业盐市场监管力度，防止其冲击食盐市场给人民身体健康和食品安全带来危害。按照国家发改委《全国制盐工业结构调整指导意见》，结合我省实际，下大力气做好结构调整，严厉打击直至取缔无证开采经营盐产品的行为，严格规范尾盐利用，在此基础上进一步扶优限劣，形成品质优良、成本低、效益好、技术先进、资源开发利用率高、环境保护、产业链延伸，且能更好地承担起食盐安全、可靠的生产供应任务的集盐的产、运、销、盐湖综合开发利用、盐化工和盐的深度加工利用为一体的全省盐业集团，把盐行业做强做大，真正把资源优势变为经济优势，实现青海盐行业持续稳定协调的科学发展。

第四篇：地方财政

第一章绪论

1.地方政府:是与中央政府相对应的,是国家为进行行政管理而划分的各级区域或地方,地方政府是中央政府以下各级政府的统称.2.地方财政的地位：

(1)地方财政在地方社会和经济发展中的地位:①是地方政府提供公共产品或公共服务的物质基础;②是地方政府调节社会和发展经济的重要手段;

(2)地方财政在国家财政体系中的地位:①从财政机构的设置来看,地方财政处于我国国家财政的基础环节;②从国家预算收支执行来看,地方政府在财政收入征集中起着主导地位;③从财政法规,财政政策的制定和执行来看,其执行,检查,监督和管理工作大部分由地方来完成;

(3)地方各级财政在地方财政体系中的地位:①省财政是地方财政的主导;②城市财政是地方财政的支柱;③市辖区,县,乡财政是地方财政的基础环节.3.预算外资金:指国家机关,事业单位和社会团体为履行或代行政府职能,依据国家法律,法规和具有法律效力的规章而收取,提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金.4.制度外收入:主要是指地方政府的各种集资,自筹资金,毫无依据的乱收费,乱摊派和乱罚款,其中很大一部分属于违规收入.5.预算外资金和制度外资金存在的影响:一方面,对于促进地方的经济建设,提高地方政府提供公共产品或公共服务的水平和质量有着积极地作用;但另一方面,地方政府对预算外资金和制度外资金的高度依赖,将会破坏政府总预算的约束和国家预算的完整性,导致政府行为的随意性和非规范性,使得公共资金的使用监督乏力,为腐败现象提供了机会,也给公共支出分析工作造成了极大困难.第二章地方政府的职能

1.市场缺陷的主要表现:竞争失灵;公共产品;外部效应;偏好不合理;信息的不完全;宏观经济失衡;收入分配不公平.2.市场经济下的政府职能:资源配置职能;稳定经济职能;收入分配职能.3.政府间事权划分的原则:受益原则;行动原则;技术原则.4.中国政府间职责分工和事权划分的基本现状:①政府职能越位与缺位并存;②政府间事权缺乏明确的划分;③中央与地方事权错位,事权层层下移;④政府事权与财权的不统一.5.完善我国政府间事权划分的政策建议:①划分政府和市场的界限;②科学界定由中央与地方的职能分工;③政府间事权的划分必须法制化;④实现事权与财权的统一.第三章地方公共产品

1.公共产品:指在消费过程中,同时兼有非排他性与非竞争性的产品.2.非竞争性:一旦公共产品提供出来,没有必要排斥任何人对它的消费,因为该物品消费者的增加并不引起边际成本的任何增加.3.非排他性:即公共物品一旦提供出来,不可能排除任何人对它的消费.4.俱乐部产品:指在一定范围内其消费具有非竞争性,但却具有可排他性,即不付费者可以被排除在消费之外.5.布坎南的俱乐部理论:指在确定俱乐部的最优规模,即同时决定人口的最优数量和公共产品的最优数量,应使人均分摊的公共产品成本恰好等于新加入成员所引起的边际成本.6.蒂布特的以足投票理论:指人们之所以愿意聚集在某一个周围,是由于他们想在地方政府所提供的服务与所征收的税收之间寻求一种精确组合,以便使自己的效用达到最大化,当他们在某地发现这种组合符合自己的效用最大化的目标时,他们会在这一区域居住下来,从事

工作,维护当地地方政府的管辖.这个过程就是所谓的“以足投票”.7.地方公共产品的特征:①受益范围的地域性;②具有俱乐部产品的特征;③具有溢出效应;④具有层次性.第四章政府间财政收入的分配

1.马斯格雷夫的七条原则:①以收入分配为目标的累进税应划归中央;②可能影响宏观经济稳定的税收应由中央负责,下级政府征收的税不应与经济周期相关,否则地方政府的税收政策可能破坏中央稳定宏观经济的努力;③税基在各地分布严重不均的税种应由中央征收;④税基有高度流动性的税种应由中央征收;⑤依附于居住地的税收较适合划归地方;⑥课征于非流动性生产要素的税收划归地方;⑦只要可能,各级政府都应向公共服务的受益者收取使用费,并以此作为财政收入的一个补充来源.2.塞利格曼的三原则:效率原则;适应原则;恰当原则.3.中国政府间财政收入分配存在的问题:①地方政府缺乏正式的收入自主权;②政府间税种的划分不合理;③省级和省级以上政府财政集中度过高;④过多的非正式收入自主权;⑤省以下政府缺乏正式的收入分配制度;⑥政府间收入分配的纵向和横向不均衡.4.中国政府间财政收入分配的改革建议:①增加地方政府的收入自主权,地方政府提供充足的收入;②加强对地方政府收费制度的管理和监督;③完善政府间转移支付制度;④在省以下确定政府正式的收入分配制度.第五章政府间转移支付

1.政府间转移支付:指资金在各级政府间的无偿转移.它是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为主旨,而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度.2.政府间转移支付实行的理由:①解决政府间纵向和横向财政不平衡;②解决“辖区间外溢”问题;③使地方政府的支出结构和水平与中央政府的目标一致;④刺激地方政府努力增加本地收入;⑤稳定经济.3.粘蝇纸效应:一级政府提供补助是为了在提供共同承担的服务方面“粘住”受补政府,而不是以低税收的形式补给纳税人,结果补助金形势下的公共服务水平比将补助直接转给个人的情形要高.4.政府间转移支付的形式:

(1)依据拨款资金的用途有没有具体的规定可以将拨款分为:①有条件的拨款(包括非配套拨款,不封顶的配套拨款和封顶的配套拨款);②无条件的拨款.(2)依据拨款资金的分配是否要求地方承担一定比例的配套资金,可以分为配套和不配套.(3)依据对配套的拨款资金是否有封顶的限额,可以分为封顶的和不封顶的.5.政府间转移支付效应分析:

(1)无条件拨款的效应:①无条件拨款具有收入效应,在不改变私人产品与公共产品相对价格的条件下,使得公共产品与私人产品的需求量增加;②无条件拨款会使得地方公共产品的支出增加,但增加额一般小于中央政府的拨款额,主要是一部分补助资金向私人产品转移,具有漏出效应;③无条件拨款一般不会改变地方财政的偏好,不直接干预地方财政的决策内容;④无条件拨款主要用于弥补地方财政缺口与均等地方财政地位.(2)有条件非配套拨款的效应:①有可能改变地方的决策;②仍有间接的漏出效应;③接受有条件非配套拨款的公共产品量会有较大幅度的增加.(3)有条不件封顶的配套拨款的效应:①收入效应和替代效应;②有助于地方降低税率,增加地方社会福利;③此类拨款是校正正外部效应的一种办法.6.我国政府间转移支付制度存在的问题:①各级政府之间事权划分不清,转移支付制度缺乏可靠的核算依据;②转移支付形式多样化;③具有均等化效果的“一般性转移支付”相对规模不够大,均等化作用不明显;④转移支付并存着补助与丄解双向资金流动形式;⑤建立在中央与地方事权划分不清基础上的专项拨款,难以体现中央政府的政策意图,且分配很不规范;⑥中央对地方《过渡期转移支付办法》以及省以下转移支付有待加强和完善.7.我国政府间转移支付制度的改革与完善:①规范政府间事权的划分;②规范我国政府间转移支付的形式;③统一转移支付标准,以因素法代替基数法;④适度提高过渡期均等化转移支付的规模;⑤清理专项拨款,适当改进拨款办法;⑥建立完整的省以下转移支付制度;⑦改变财政转移支付的模式.第六章地方财政支出

1.购买性支出:指政府在商品和劳务市场上购买所需商品和劳务的支出.2.转移性支出:指政府单方面,无偿的资金支付,没有相应的取得商品和劳务.3.地方财政支出规模:是指在一定财政内地方政府通过预算安排的地方财政支出总额.其指标有:绝对标准和相对标准

4.社会保障:是国家向丧失劳动能力,失去就业机会以及遇到其他事故面临经济困难的公共提供的基本生活保障.第八章地方公共收费

1.公共收费:是政府部门及其授权单位在向社会提供公共产品和服务时,依照有关规定收取的费用,其实质是用于补偿提供这些产品和服务的全部或部分成本.2.规费:指政府部门为公民提供某种特定服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费.使用费是对政府所提供的特定公共设施或公共服务的使用者,按照公共定价的原则收取的使用费.3.我国地方公共收费存在的问题:①地方政府收费数额大,规模日益膨胀;②现行许多收费不合理;③收费资金使用效益不高.4.地方政府收费规模膨胀的原因:①为促进经济改革与发展筹集资金;②分权化改革的必然结果;③费养人的压力;④地方政府不具备相应的税收立法权.5.地方政府公共收费的完善:

(1)理顺政府征税与收费的关系:①将部分收费改为征税;②扩大现有税种的税基,将某些收费项目相应纳入现行税种中,合并征收;

(2)规范费;(3)建立一个规范的收费定价体系;(4)完善公共收费制度的配套改革.第十章农村财政

1.农村公共产品:是相对于农民私人产品而言,用于满足农村公共需要,在消费过程中有非竞争性与非排他性的社会产品.2.农村公共产品的特征:①绝大多数农村公共产品属于准公共产品,具有较强的外溢性;②农民私人产品对农村公共产品的依赖性;③绝大多数农村公共产品为地方公共产品,具有一定的地域性.3.县乡财政的收支特征:①县乡财政收入规模小;②县乡财政支出显示持续增长的趋势;③县乡政府对预算外资金具有很强的依赖性.4.“市管县”存在的问题:①不利于城乡一体化的发展;②造成了县乡财政困难;③阻碍了县域经济的发展.5.省管县的优点及其存在的问题:省管县的财政管理体制就是由省来直接确定与县以及地级

市之间的财政分配关系.其优点有:①充分调动了县级发展经济的积极性,促进了县域经济的快速发展;②减少了管理层次,提高了管理效率;③改变了市级政府的理财思路,变过去靠集中县市财力来维持市级政府工作运转为市级政府要靠发展本级经济来带动县域经济发展;④相对提高了县级政治地位,增强了县政府对经济社会事务宏观调控能力的同时,也减轻了市级财政的压力,促进了市一级的改革和发展.其存在的问题:①实行省管县的财政体制与现行法律规定的矛盾;②实行省管县财政体制与现行行政管理体制的矛盾;③实行省管县的财政体制,省管理范围和幅度的扩大,对省级财政的调控能力提出了严峻挑战,也给省级财政带来了压力;④实行省管县的财政体制在有效避免了市刮县弊端的同时,也降低了有条件的市对县的财政扶持作用,市对县的带动效应无形中弱化了,这不利于城乡统筹和区域协调发展.6.乡财县管:指在乡镇财政预算管理权,资金所有权和使用权,财务审批权不变的情况下,以乡镇为独立的核算主体,实行“预算共编,账户统设,集中收付,采购统办,票据统管”的财政管理体制,由县级财政主管部门直接统筹管理并监督乡镇财政收支,同时调整乡镇财政所管理体制和职能.7.乡财县管财政管理体制的作用及其存在的问题

作用:①约束了非正常开支,确保了乡镇工资的正常发放;②有效地防止了乡镇截留挪用,坐收坐支和乱收滥支;③有效的制止了乡镇政府乱收费的行为;④乡镇财务得到了有效的规范和监督;⑤遏制了乡镇债务的膨胀.存在的问题:①改革只局限在基层政府;②加剧了乡镇公共服务供给缺位;③光有县管恐怕也难以禁止乡财乱用.8.目前农村财政存在的问题:①农村公共产品供给的不足与农民负担的加重;②农村基层财力不足,县乡财政困难;③乡镇政府责,权,能严重脱节.9.我国农村财政体制的完善:①科学划分各层次政府供给农村公共产品的职责;②进一步完善省管县和乡财县管,减少财政级次与行政级次;③改革农村公共产品制度外筹资制度;④进一步深化分税制改革,扩大地方财政自主权.十一章城市财政

1.城市政府的职能: 指城市政府在市场机制规定的责任范围内,在城市经济运行过程中所具有的作用和功能.2.城市公共产品:是指在城市范围内满足城市居民公共需求,在消费过程中具有非竞争性和非排他性的产品.3.城市公共产品的特征:受益范围的有限性;空间上的高度密集性;使用上的高效性.4.城市财政的作用:①支持城市基础设施的建设;②满足城市多样性的需要;③为国家和地方筹集资金;④城市财政是组织城市经济,发挥城市功能的有力保障.十二章区域非均衡发展战略中的地方财政

1.涓滴效应或扩展效应:指发达区域对不发达区域所产生的有利影响.2.极化效应或回流效应:指发达区域对不发达区域所产生的不利影响.(赫尔希曼提出涓滴效应与极化效应;缪尔达尔提出扩展效应和回流效应)

3.经济特区与经济开发区财政特征:财政收入增长速度快;结构的外向性;财政支出规模不断扩大;财政支出结构的公共性;财税体制和财税政策的优惠性.4.民族地区财政的特征:民族性;自治性;财政资金的短缺性,自给率低,对上级财政的依赖程度高;行政管理经费支出大,必要的特殊支出多.十三章经济发展中的地方政府间财政竞争

1.地方政府之间的财政竞争:主要是指一国国内地方政府间为了增强本辖区的经济实力,提高本辖区内的社会经济福利,以财政手段进行的各种争夺经济资源的活动.2.我国地方政府间财政竞争的成因:①地方政府间财政竞争是我国行政分权改革的结果;②中央政府的区域性税收优惠政策促成和加剧了地方政府间的横向财政竞争;③税权划分和征收管理格局是影响我国地方政府间财政竞争的制度因素;④地方政府官员的绩效考核机制不合理.3.我国地方政府财政竞争的效应

(1)积极效应:地方政府之间的横向财政竞争促进了资源和经济活动在地区间的流动,对于吸引外部投资和资源的流入,发展当地经济,增加就业,增加财源有着一定的积极作用.(2)消极效应:①地方保护主义导致经济运行机制扭曲,市场信号失真,干扰宏观经济平衡,无法实行资源的有效配置;②不规范的税收竞争违背了税收公平的原则,破坏了依法纳税的环境;③过度的财政竞争造成了大量税收收入的流失,隐藏着巨大的财政风险;④过度的竞争压力,导致地方政府只注重经济效益,忽视了社会效益,使环境遭到了严重的破坏.4.规范我国地方政府之间财政竞争行为的对策:①深化财税体制改革,完善分税制;②政府间事权和财权的划分必须法制化实现事权与财权的统一;③加强法制体系建设,要用竞争政策和竞争法规来阻止地方保护主义行为;④建立科学规范的政绩考核制度.

第五篇：市盐业监管体制改革实施方案

为进一步贯彻落实《甘肃省人民政府关于印发甘肃省盐业体制改革实施方案的通知》（甘政发〔2016〕109号）和《甘肃省人民政府办公厅关于印发<甘肃省盐业监管体制改革方案>的通知》（甘政办发〔2017〕108号），加快我市盐业监管体制改革，制定本实施方案。

一、指导思想

全面贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，按照国家关于盐业体制改革的总体部署和省委、省政府的有关要求，以确保食盐质量安全和供应安全为核心，在坚持食盐专营制度基础上，结合行政执法体制改革，加快推进食盐监管体制改革，创新管理方式，严格市场监管，建立公平竞争、监管到位的市场环境，促进全市盐业健康发展。

二、改革目标

剥离甘肃省嘉峪关市盐务管理局（以下简称“嘉峪关盐务局”）、中盐甘肃省盐业（集团）有限责任公司嘉峪关市批发部（以下简称“嘉峪关盐业批发部”）（两块牌子一套人马）承担的嘉峪关市盐业行政管理和市场监管职能，适时移交市市场监管局负责，实现政企分开。加强盐业执法体系建设，在现有盐政执法人员基础上建立专业化监管队伍，形成权责明确、放管结合、规范有序的专业化监管体制。

三、工作任务

（一）加快推进政企分开。将原由嘉峪关盐务局承担的行政管理和市场监管职能划转市市场监管局负责。加强专业化食盐监管，保障改革过渡期市场监管工作连续性。监管职能未划转前，全市食盐质量安全监管与市场监督执法工作仍由嘉峪关盐务局负责，逐步实现政企分开。

（责任单位：市工信委、市市场监管局、嘉峪关盐务局）

（二）完善盐业监管体制。市工信委承担属地盐业行业行政管理职能，负责组织编制行业发展规划、制订产业政策、制定和组织实施食盐供应应急预案、落实食盐储备制度等职责。市市场监管部门承担食盐质量安全监管和食盐专营行政管理职能，负责全市食盐市场监督执法、组织核发食盐定点生产许可证和批发许可证等职责。

（责任单位：市工信委、市市场监管局、市编办）

（三）完善盐业监管机构。保留嘉峪关市盐务管理局的牌子，承担全市盐业行政管理和市场监管工作，同时强化市工信委盐业行业管理职能。编制由市工信委商市编办统筹解决，待机构和编制确定后，人员从现有嘉峪关市盐务管理局专职盐政执法人员和一般工作人员中择优选用。人员选用办法，根据盐业监管机构性质确定，属事业单位管理范畴的参照《事业单位人事管理条例》和事业单位公开招聘的相关规定选用。原则上选用的人员需具备事业单位公开招聘的基本条件。人员选用办法由市工信委牵头，市编办、市人社局、市市场监管局配合制定。改革过渡期满后，职能和人员一并移交市市场监管局。

（责任单位：市工信委、市人社局、市编办、市市场监管局）

（四）保障执法经费。改革过渡期内，市财政根据编制部门核定情况，保障盐业市场监管与执法机构工作经费，或根据盐业市场与执法机构工作职责、人员等实际情况给予必要的经费支持。过渡期后，盐业行政管理机构、执法机构的人员经费和执法工作经费纳入同级财政预算，罚没收入按照规定全额上缴市财政。

（责任单位：市财政局、嘉峪关盐务局）

（五）做好人员安置。机构调整后，嘉峪关盐业批发部要妥善安置企业留存人员，负责做好社会保险接续工作，确保社会稳定。

（责任单位：嘉峪关盐业批发部）

四、工作要求

（一）扎实有序推进实施。嘉峪关市工信委拟定本市盐业监管体制改革实施方案，报市政府研究决定，2017年7月31日前报省政府审批。2017年12月31日前完成市级政企分离。市工信委、市市场监管局、嘉峪关盐务局会同相关部门研究制定职能移交方案，2018年12月31日前根据省政府批复意见完成职能移交。

（责任单位：市工信委、市编办、市人社局、市市场监管局、嘉峪关盐务局、嘉峪关盐业批发部）

（二）加强食盐市场监管。改革过渡期间，嘉峪关盐务局负责做好盐业行政管理和市场监管工作，建立食盐安全监管长效机制，规范盐政执法行为，会同市市场监管局、公安局等部门，定期组织开展食盐质量安全专项检查，严厉打击制贩假盐等涉盐违法行为，维护市场秩序，保障食盐质量安全。

（责任单位：嘉峪关盐务局、市市场监管局、市工信委、市公安局）