三十年来山东省地方财政体制改革的回顾与反思

第一篇：三十年来山东省地方财政体制改革的回顾与反思

集权与分权的嬗变

——三十年来山东省地方财政体制改革的回顾与反思

魏 俊

（山东工商学院法学院

山东，烟台264005）

[摘要]山东省地方财政体制的变革主要经历了分级包干财政管理体制阶段、分税制财政体制改革的初步阶段以及所得税、营业税分享改革三个阶段。通过改革不仅规范了各级政府间财政分配关系，提高了省级财政调控能力，而且转变了地方发展经济的思路，分级分税的公共财政体制框架得到初步建起。但仍然存在着事权界定不清、省级调控能力偏弱、收入结构不合理等一系列问题，需要通过进一步深化改革加以解决。[关键词] 地方财政体制

分级包干

分税制

[正文]

我国经济体制改革是沿着减税、放权、让利的渐进式财政分权思路向纵深推进的。与全国财政体制改革的历史进程相一致，改革开放三十年来，山东省地方财政体制的变革主要经历了两次比较大的改革阶段：一是94年以前的分级包干财政管理体制阶段；二是94年以后的分税制财政管理体制改革阶段。这个阶段又可以分为两个小的阶段。一是1994年-2002年起实施的分税制财政体制改革的初步阶段；二是2002年起至今实施的所得税、营业税分享改革阶段。其中，1994年-2002年起实施的分税制财政体制改革阶段是向适应市场经济要求的、分级分税财政体制迈出的第一步，2002年起至今实施的所得税、营业税分享改革则是在前者的基础上的进一步深化。以分权为核心的财政体制改革初步形成了统一规范的收入分配关系，调动了地方各级发展经济、增收节支的积极性，促进了产业结构调整和资源优化配置。下面就三十年来山东省地方财政体制改革历程作一简要回顾。

一、94年以前包干体制下的山东省地方财政体制 78年以后，基于调动地方积极性和转嫁中央财政负担的考虑, 中央政府开始逐步下放与地方经济自身发展事业密切相关的若干权力, 一些原由中央部委管辖的企业也下放给地方政府管理，同时，地方政府逐步负责地方公共产品的提供。1980年,国务院决定实行“划分收支、分级包干”的财税体制。其基本特征是：从高度集中、统收统支的中央集权式财政体制逐步转变为一种相对分权化的制度安排, 中央和地方各自拥有自己的财政收入, 地方财政初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。在此期间，伴随着农村改革向城市改革的推进,1983年开始，我国分两步对国营企业实行了利改税：1983年是第一步, 企业交所得税后剩下的利润,还采取大约四种利润上交的形式；1984年是第二步，完全取消了利润上交形式,改叫调节税。1985 年和1988年又进行了两次调整, 调整的内容主要体现在包干方法上, 从1988 年开始对37 个省、自治区、直辖市和计划单列市分别实行边际增长分成、收入递增包干、总额分成、总额分成加收入递增包干、上解额递增包干、定额上解和定  本文为山东省社会科学规划研究重点项目《山东省地方财政体制改革的法律问题研究》（批准号05BFJ03）的部分研究成果。 [作者简介] 魏俊（1968-），男，四川达州人，山东工商学院法学院副教授，法学硕士，主要研究方向为经济法、财政税收法。①额补助等包干办法。中央对山东省实行收支大包干的体制，省级财政根据各市经济发展水平和财政收支情况，对市地实行定额上缴比例递增、总额分成或定额补助等多种体制形式。

财政包干体制的推行无论在广度还是深度上,都超过了历史上任何一个时期的改革，这表明我国财政体制正式步入了财政分权的轨道。

二、94年以后实行分税制财政体制改革的山东省地方财政体制

分级包干财政体制的实行，不仅调动了地方的积极性，增加了地方收入，而且也促进了经济的发展，但同时也暴露出两个突出的问题：一是中央财政收入占整个全国财政收入的比重不断下降，导致中央越来越困难；二是地区封锁和地方保护主义严重。财政压力促使我国进行经济体制改革, 并选择财政体制作为经济体制改革的突破口。增强中央财政集中度, 缓解巨大财政压力, 提高中央调控能力, 避免高成本和无休止的“谈判”，成为了我国1994 年进行分税制改革的直接动力和现实背景。从1994年开始，在中央对地方实行分税制的基础上，山东省对各市地也实行了分税制财政体制，主要经历了两个阶段：

（一）1994-2002年分税制改革初期阶段

1、收入划分情况。省级收入主要包括三部分：一是石油、石化、电力、有色金属等中央四大部门所属企业交纳增值税的25％部分；二是四大部门所属企事业单位及银行(含省级非银行金融企业)营业税；三是省级企业上缴的所得税、上缴利润、亏损补贴。此外，省级财政还参与部分城镇土地使用税、印花税、资源税的少量分成，其余各项地方收入归各市地。市对县及县对乡收入的划分方式虽有不同，但大多是按隶属关系划分，除划归中央和省的收

①入外，原属哪一级的收入仍归哪一级。区(市)级收入的划分以隶属关系为主确定。

2、支出范围划分情况。支出范围划分基本未做调整。地方各级政府主要承担本地区政权机关运转所需支出以及支持本地区经济、事业发展所需支出。在具体事务的支出责任归属上，主要依据信息和组织成本最小原则，基于管理上的便利来确定，并非依据受益范围原则确定。

3、税收返还、原体制上解或补助及一般转移支付情况。

（1）税收返还方面，省对市执行全国统一规定，即按93年各市地实际收入以及税制改革和各级收入划分情况，计算出净上划中央的收人数额(即消费税+75％的增值税—中央下划收入)，以此作为以后年度省对市地税收返还基数。94年以后，税收返还额在93年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1:0.3系数确定。如果上划中央收入达不到93年基数，中央将扣减省里的税收返还基数，省财政也将相应扣减有关市地的税收返还基数，基本做到了不截留。在税收返还增量方面，也按中央规定的1:0.3的比例全部返还给市。

（2）原体制上解方面，老体制中确定为体制上解的市继续上缴，体制补贴的仍然给予补贴，全省16个市中(青岛市计划单列除外)有9个市为定额上解、比例递增，上解递增比例为7.5％；7个市吃补贴，补贴额不递减。95年省财政对体制上解地区适当降低了上缴递增比例，由7.5％降为5％，增加了上解市的财力，对20多个财政困难县，增加了补贴基数。

（3）一般转移支付方面，省财政为解决省内部分地区财政收支不平衡的问题，从96年起也建立对下的一般转移支付制度。当年省对下转移支付直接核算到县，将经济欠发达地区的贫困县也列入转移支付范围。从97年起，省对下转移支付范围进行了调整，仅限于省内经济欠发达市的贫困县。转移支付主要用于补工资、保重点，如教育支出按总人口和在校生计算，对低于全省平均水平的县，农业经济比重大、贡献大的县给予一定补助。到2002年，一般性转移支付的规模已由96年的1亿元增长到11.3亿元，年均递增49.8％。其间累计共安排转移支付资金37.47亿元。此外，农村税费改革后，省对市的农村税费改革转移 ①尹慧敏.山东省财政分配结构研究[M].北京：经济科学出版社，2004： 223-236.支付补助为累计达到21.77亿元，其中，中小学教师工资转移支付补助为6.44亿元。而市

②①对县的转移支付数额则较小，累计总额仅几亿元。

（二）2002年以后山东省地方财政体制改革的基本情况

2002年起，中央对地方实行所得税分享改革。同年12月26日，国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见》的通知。为进一步深化省以下财政体制改革，增强省级调控能力，山东省在上述基础上又实行了营业税分享改革。改革后省以下财政体制的基本情况主要包括以下几个方面：

1、在收入划分方面。省级收入包括：中央四大部门(石油、石化、电力、有色金属)所属企业缴纳的增值税的25％，营业税的20％，一般企业所得税的10％(2003年后为8％)，特殊企业所得税50％(2003年后为40％)，个人储蓄利息所得税的50％(2003年后为40％)，石油资源税、省直单位行政事业性收费、罚没收入等。市以下收入包括：中央四大部门以外的企业交纳的增值税的25％部分，营业税的80％，城市维护建设税，一般企业所得税的40％(2003年后为32％)，个人所得税的50％(2003年后为40％)，农业税收、房产税、车船使用税等地方小税，市以下行政事业性收费等。对于市以下各级财政的收入划分，基本上不作变动。大部分市地的市级财政不集中县级财力，即原属于市或县的所得税，改为中央、省与市或中央、省与县分成。原属于市或县的营业税，改为省与市或省与县分成。也有部分市地

②在改革中进一步集中了财力，如泰安市的县级一般企业所得税，市级也参与了分成。

2、支出范围划分方面。与前一个阶段基本相同。省以下各级政府的支出范围有一定程度的趋同，各级政府均是既有一般公共服务支出，又有经济建设支出，在支出比例上也只是略有差别。

3．税收返还、原体制上解或补助及一般转移支付方面。省对各地市的所得税上解或返还基本比照中央对地方的办法处理，即以2001年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算基数。各市分享的所得税收人，如果小于各市实际所得税收人，差额部分由省财政作为基数予以返还；如果大于各市实际所得税收人，差额部分由各市作为基数上解省财政。营业税返还办法比照所得税处理。

三、分税制改革的成效

（一）各级政府间财政分配关系进一步规范

经过1994年分税制财政体制改革和2002年所得税、营业税分享改革，中央、省、地方重新调整了利益分配格局，在各级政府间初步建起了一个分级分税的公共财政体制框架。尽管在实施过程中不断有小的调整，但基本上确立了一个较为稳定规范的财政分配关系，在一定程度上调动了地方发展经济、壮大财政、提高财政运行质量和调控能力的积极性，财政实 ③力显著增强。

（二）省级财政调控能力得到了提高 从财政支出水平来看，1994年省级一般财政支出为34.63亿元，2003年为178.38亿元，增长了4.15倍，年均递增17.8％，快于市、县、乡级财政支出增长速度。省级的保障能力和宏观调控能力逐渐得到加强，重点事业和重点支出得到了有力的保障。2003年全省社会保障和抚恤救济支出62.49亿元，比上年增长22.04％。全省农业、教育、科技支出达到260.23亿元，比上年增加22.67亿元。2003年省、市对县乡的转移支付达42.51亿元，提高了基层的财政保障能力。

（三）经济发展的思路发生转变

②①②张昭立.2002年山东财政年鉴[M].济南：山东人民出版社，2002：305.山东省财政厅.2003年山东财政统计[M].北京：中国财政经济出版社，2005：13.③尹慧敏.2003年山东财政年鉴[M].济南：山东人民出版社，2003：434.经过1994年分税制改革和2002年所得税、营业税分享改革，山东省逐渐确定了地方各级政府间分税种、分比例的收入划分方式，基本打破了按企业隶属关系划分收入的旧模式，从而减弱了地方政府干预经济发展的直接利益驱动。加上主体税种上划中央，地方财政收入来源也发生了较大变化，这就促使地方政府调整和更新发展思路，在继续涵养原有支柱、骨干财源的同时，着力调整和优化产业结构，大力培育基础和新兴财源，促进了多种所有制经济共同发展。财政支持经济发展的方式也有所变化，逐渐从以往的直接干预向间接地、宏观地调控过渡，通过提高公共产品和服务的质量、完善基础设施、稳定社会经济环境来促进经济增长，更加符合市场经济体制下公共财政的要求。

四、地方财政体制改革尚存在的主要问题

尽管新体制取得了明显的成效，但也仍然存在一些亟待解决的问题。

（一）事权界定不清晰，事权财权严重不对称 和全国整体情况一样，山东省无论是1994年的分税制改革还是2002年所得税、营业税分享改革，都是以收入的划分为主，事权的调整基本未涉及。目前事权范围的界定基本上延续了原包干体制下对各级政府支出范围的规定，已经不适合目前市场经济的发展和政府职能转变的要求。一些新增的事权没有明确界定，在上下级政府之间的博弈竞争中不断变换支出责任主体，形成事实上无人负责的局面，造成事权划分的混乱。事权划分并不严格依据受益范围确定，造成地方政府履行职能的低效率和基层财政困难。许多部门自行出台了一些不规范事权划分标准，上级出政策下级拿钱的现象很普遍。在财力划分上，越往下级，财权越小，而事权责任却逐级向下压。尤其是乡镇财政，其承担的事权与其财力严重不对称。

（二）省级调控能力偏弱 为了缓解基层财政困难，山东省陆续出台了一些扶持地方经济发展的政策措施，在资金和政策上给予支持，相应地省级财力也逐渐向县乡级财政倾斜。1994年山东省省级财政收入占全省地方财政收入的比重为14.32%。2002年所得税、营业税分享改革中，省级虽然集中了一部分财力，达到了15.69%，但经过1年的博弈调整，2003年又下降到了13.61%。而且，省级财政收入过多地依赖石油、石化、电力、有色金属四大行业，省级财力较弱、调控能力偏低。

（三）地区间的财政状况差距过大

受区位、政策、历史等因素的影响，山东省各地区经济发展不协调，进而导致地区间财力不平衡。发达地市财源充足，财力宽裕，政府运转比较顺畅，而经济欠发达地区则财力贫乏，仅能维持政府的基本运转需要，有的甚至连工资都保证不了。近年来，从省内总体情况看，不论是地方财政支出水平差异系数还是人均财政支出水平的差异系数都有较大提高，各市财力差距有所拉大，财力不平衡问题相当突出。

（四）部分县乡财政比较团难

近年来随着增资政策的出台及农村税费改革的不断深入，农业比重高的地区因改革造成的收支缺口不能完全得到弥补，基层财政的紧张程度加大。取消农业特产税和农业税率大幅降低，一些以农业为主的县乡财政收入锐减。乡镇教师工资上收县级管理，县级财政的支出责任增大。“吃饭”财政特征明显，用于支持重点事业发展的资金不足。一些基层财政支出挂账，造成地方政府隐性债务的大量增加，债务规模超出县乡经济的承受能力，有的已经影①响到了社会稳定。

（五）非税收入和非预算问题严重

山东省的财政收入结构，总的特征为：税收比重下降，地方小税及非税收入占地方财政收入的比重提高，可用财力增长慢。2003年全省地方财政收入比1994年增长4.3倍，而税收类仅增长3.41倍，作为主体税种的增值税、营业税仅增长2.93倍，而非税收入增长了1 ①于国安.财政理论与实践[M].北京：经济科学出版社，2005：244.7.96倍。税收占地方财政收入的比重由1994年的93.91％下降到2003年的78.21％，地方

③财政收入的增长在很大程度上是靠非税收入拉动的。非税收入中大部分属于“非预算”资②金。非预算资金的大量存在，不仅破坏了政府预算的统一性原则，削弱了政府协调和控制宏观经济和社会发展的能力，而且非预算资金的非规范性还将产生“挤出”效应，对我国财政法制化进程构成严重阻碍，而地方政府对非预算资金的过度依赖，还会明显地扩大和强化地区间的财政差距。

产生上述问题的原因是多方面的，其根本原因在于，目前我国所进行的分税制改革还很不够彻底，因此，也只有通过不断深化改革来加以解决。

总之，三十年来，山东省地方财政体制改革从集权到分权的嬗变的探索历程，是我国分税制财政体制改革大背景下，各级地方财政体制改革的一个缩影，对其经验与教训的总结，可为我国进一步深化财政体制改革、转变政府职能、建立公共财政体系提供宝贵的借鉴与参考。

参考文献：

[1] 尹慧敏.山东省财政分配结构研究[M].北京：经济科学出版社，2004.[2]张昭立.2002年山东财政年鉴[M].济南：山东人民出版社，2002.[3] 山东省财政厅.2003年山东财政统计[M].北京：中国财政经济出版社，2005.[4] 尹慧敏.2003年山东财政年鉴[M].济南：山东人民出版社，2003.[5] 于国安.财政理论与实践[M].北京：经济科学出版社，2005.③从全国来看，非预算资金加上预算内的非税收入占地方财力的比重普遍都比较高。资料表明，1994—2000年我国地方非预算资金加上预算内的非税收入占地方财力的比重分别为25.41％，29.46％，34.45％，31.15％，30.86％，29.72％和29.28％。这种情况说明，我国地方财力中有近1／3来自非预算资金和非税收入。②一般是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划(物价)部门审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属部门集中的上缴资金；用于乡镇政府开支的乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。

第二篇：中国电力体制改革十年回顾和反思

一、回顾中国电力体制改革的进程

中国当前电力行业格局

97年以来，我国的电力体制经过一系列改革。除设立国家电力监管委员会外，原有大型电力企业通过资产重组和市场整合，构建成11 家集团公司，包括：两大电网公司———国家电网公司、中国南方电网有限责任公司。国家电网下设华北、东北、华东、华中和西北5个区域电网公司。南方电网则由广东、广西、云南、贵州及海南的电网资产重组而成。五大发电集团———中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司;两大辅业集团———中国电力建设集团有限公司和中国能源建设集团有限公司。形成当前中国电力行业格局。

回顾中国电力体制改革历程

如果从2002年开始计算，电改已经进行了10年，电力产业市场化改革的复杂性超出了最初设计者的想象，漫漫长路，不堪回首：

1)1997 年开始对针对电力工业管理体制进行改革，成立了国家电力公司，原电力部行使的政府管理权移交给国家经贸委，电力体制政企分开。这算是预备。

2)2002 年开始在电力市场引入竞争机制，打破电网的垂直一体化垄断模式，在发电端开放竞争。实行“厂网分开”，将国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务进行划分。

3)2003年国家电力监管委员会正式成立。国家电监会为国务院直属事业单位。

4)2011年将进行电力“主辅分离”。两家电网公司的勘测设计企业，火电、水电施工企业和电力修造企业剥离，同时并入新成立的中国电力建设集团有限公司和中国能源建设集团有限公司。

十年电改评价 改革的历程表明，电力产业市场化改革是一个十分复杂的过程，改革既可能获得巨大收益，又潜伏着各种风险。十年过去，电力改革当初提出的改革方针“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”只完成了前一半。即使对这一半的改革，业界也都一致认为不彻底。

1)厂网虽分开，但原本分离的本意是在发电侧展开竞争，可是由于上网电价和发电额度仍然控制在发改委，初衷并没有实现。反而成了夹生饭。

2)主辅分离不彻底。原目标是剥离电网的电站设计建设、电力装备制造、三产等辅业，只保留输配电主业。可是国网利用2008年冰灾，提出的辅业重新界定，并于2009年逆向收购许继平高两大领先电气制造集团。

改革的最大阻力来自于电网和其相关利益集团，步步为艰。一句话：不彻底、不坚决、没触动核心。一个被规制企业利用规制者的自利动机进行寻租活动，使规制者成为被规制者的“俘虏”，并共同分享垄断利润，从而导致规制的失败。在这样的大环境下，电改注定无法成功。

为完成国家2002年提出的“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的目标，显然当前这个格局还需要进一步拆分：剥离电网的配售职能，成立独立区域电网公司;剥离国网的电气设备制造的辅业;成立第三方的电力调度和交易中心。电改进入攻坚阶段。

二、中国当前的电力运营模式及存在的问题

电力产业自然垄断属性的由来

电力系统是由发电厂、输电网、配电网和电力用户组成的整体，是将一次能源转换成电能并输送和分配到用户的一个统一系统。

输电网是电力系统中最高电压等级的电网，是主网。配电网是将电能从枢纽变电站直接分配到用户区的电网，是辅网。

发电厂将一次能源转换成电能，经过电网将电能输送和分配到电力用户的用电设备，从而完成电能从生产到使用的整个过程。电力产业的产销与其他产业相比显著不同，其产品一般不能大规模储存，(储能还不成熟)，电力生产过程是连续的，发电、输电、变电、配电和用电是在同一瞬间完成的，因此发电、供电、用电之间，必须随时保持平衡。

电力关系到国计民生，是重要的基础性产业，是世界公认的公用事业，其规模经济效益显著，具有强烈的自然垄断特性。自有电力以来，世界各国长期对电力企业实行公共管制，普遍采用垄断经营和国有产权形式进行运营。

电力行业某些环节的自然垄断属性已不再成立

随着世界政治、经济和社会的发展，传统的管理和经营体制制约了电力的进一步发展，电力工业面临着严峻挑战，导致了各国电力企业从垄断经营、计划经济向市场化转化。尤其是，随着科技发展，电力工业实现自动化、信息化，电力系统的控制技术、信息技术和数字化技术已经取得实质性突破，制约发电、输电、配电和售电等各环节分离的技术瓶颈已不存在，为电力市场化改革提供了技术基础。某些原来被认为具有自然垄断性的业务或环节，其进入壁垒和退出壁垒己经被逐渐克服，使得某些环节的自然垄断性不再成立，从而为引入竞争创造了条件。

首先发电环节引入竞争是最容易的，输电环节由于高压线路不可能重复建设必须是垄断的，配电环节可以是垄断性的，也可以是竞争性的，售电环节完全是可以竞争的。

全球电力市场经营的五种模式

根据电力的生产和消费过程可以分为发电、输电、配电、售电等四个环节，因此电力市场的运营模式可以根据这些环节的市场开放程度而分为五个模式*。

1)垂直统一垄断模式

发电、输电、配电和售电四个环节都是捆绑在一起，由一个公司来统一管理和垄断经营，各个环节中都不存在竞争。法国、日本和美国的一些州是这种模式。

2)发电竞争上网模式 输电、配电和供电仍由一个电力公司统一管理和垄断经营，竞争在发电环节展开。这是打破电力工业体制垂直垄断模式最为初级的形式。中国目前就是这种模式。

3)限制性趸售竞争模式

发电、输电、配电完全分开，成立多个发电公司、一家电网公司和多个(配)供电公司。每个供电公司在其供电区域内具有垄断供电的性质。电网公司负责调度运行，从发电公司购买电力并向供电公司趸售。电网公司是电网覆盖区域内各发电公司电力的唯一购买商，也是各供电企业电力的唯一供应商。目前，英国、美国大多数公司均为此模式。

4)完全趸售竞争模式

发电、输电和配电三个环节都分别成立独立核算公司，并开展完全竞争。供电公司直接向发电公司购电，输电公司仅起输电作用，收取过网费，不再起买卖电力的中介作用。这就象交通运输中的“公路”一样。这是世界银行提出来的完全趸售竞争模式。这种模式要求有先进的电力计量和电费结算系统以及很高的管理水平。供电公司仍然在其供电范围内垄断经营。目前，瑞典、阿根廷、捷克、美国的加州、新爱尔兰州都采用此模式。

5)零售竞争模式

在这种模式下，允许所有的用户任意选择供电公司，供电公司不再进行垄断专营。可以成立电力服务机构，它们不拥有配电网，但这些机构可以经营电力趸售和零售。供电公司或服务机构，没有固定的服务区域和服务对象，相互之间开展争夺用户的竞争。这种模式要求输电网和配电网都对用户开放。在这种模式下发电公司与供电公司、电力服务机构以及与大用户之间都存在双边交易。这种模式己在挪威、智利、美国的纽约州等电力充足、电网完善的国家和地区逐步推行，是竞争范围最广、竞争程度最深的电力市场模式。

*《电力市场模式、竞争性及其引入期货交易的时机分析》倪迎春

中国目前所采用的电力经营模式-发电竞争上网

2002 年按照电力改革要求实行“厂网分离”，电力经营模式从(第一种)电网的垂直一体化垄断模式过渡到(第二种)发电竞争上网模式。输电、配电和供电由国家电网统一管理和垄断经营，电网作为单一购电方向发电厂买电，作为单一卖电方向终端用户售电。这是打破电力体制全垂直垄断最为初级的形式，这种输配不分的单一购电机构模式在市场化改革中只能是一个过渡模式，因为该模式存在四个问题：

1)买方单一，无法实现充分竞争。发电公司没有选择的余地，无法保证市场交易的公平性;

2)单一购电机构的市场缺乏需求侧对市场的响应，市场价格不能充分发挥作用;

3)电网承担全部买电风险，而市场机制强调风险分散;

4)无法适

应电力生产的分散化趋势。随着新能源的发展，除了专门的发电厂之外，家庭和企业也将可能成为电能的提供者，将自己生产的富余电能通过电网出售给其他用户。电网往往利用在输配的垄断地位排斥分散化电能提供者。中国正在向完全趸售竞争的电力模式迈进

世界上不同的国家所采取的模式各不一样，但是总的趋势是全方位引入竞争。不同的运营模式反映了市场竞争和选择的不同程度。一个国家在不同的时期，选择何种运营模式，除了决定于经济运行体制和市场发达程度外，法制化程度、企业管理水平和自动化水平等也是十分重要的因素。因此，我国应根据我国的市场经济发展状况和自动化水平的高低以及相应的配套法规、制度来选择我国的电力市场运营模式。

随着我国经济实力大大增强，电气自动化水平突飞猛进。已具备实施输电和配售分开，建立多买方-多卖方的充分竞争市场的条件，向第(四)种完全趸售竞争模式迈进。目前国家正在启动的下一轮电改方案正是“输配分离”，剥离电网的配电、售电功能，回归其输电职能，在用户侧引入竞争。

日前国务院批转了发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见》，其中两次提及“输配电”，一是提出“稳步开展输配分开试点”，二是要求“开展竞价上网和输配电价改革试点”。电改进入打破电网垄断的核心攻坚阶段。

三、电网就是电改的最大阻力

电网拥网自重，削藩势在必行

目前电网垄断了中国电力工业除发电外的，输电、配电和供电整个环节，独享覆盖中国国境具有完全自然垄断属性的高压输电、中低压配电网络资源。作为单一购电方向发电厂买电，作为单一卖电方向终端用户售电。电网拥网自重，有恃无恐，一直在抗衡国家电改，制衡国家的新能源政策。在近十年的电力体制改革进程中，电网曾经三次公然开倒车，和政府决策背道而驰：

1)电改在2003年完成“厂网分离”后，即进入“主辅分离”阶段。目标是剥离电站设计建设、电力装备制造、三产等辅业，只保留电网输配售电主业。可是国网利用2008年冰灾，提出的辅业重新界定，并于2009年逆向收购许继平高两大领先电气制造集团。“主辅分离”无法彻底进行。

2)2002年按电改计划成立国家电网公司和南方电网公司。国网下设华北、东北、华东、华中和西北5个区域电网公司，为将来拆分国网打下伏笔。可是进入2011年后，国网开始逐步对区域电网收权，将电网规划、电力调度等管理职能收回公司总部，将区域电网的主要经营性资产按属地化原则分解到省网公司，区域电网公司实际被架空。

3)国家电力改革大方针“主辅分离、输配分开”是在2002年就确立的，2012年初电监会发布《输配电成本监管暂行办法》，为下一步“输配分开”作准备。可是今年4月，国家电网公司总经理刘振亚发布新书《中国电力与能源》，公开表示坚持输配电一体化和电网调度一体化，和国家电改大唱反调。

电网之五宗罪

垂直一体化垄断输电、配电和供电的国家电网是计划经济的产物，随着我国市场经济发展，这种落后的电力运营模式已经无法满足当前国民经济的需要。

主要问题表现在五个方面:

1)电网建设滞后于国民经济发展

电力必须先行，“电力事业应当适应国民经济和社会发展的需要，适当超前发展”《电力法》。目前电网长期垄断，缺乏竞争意识。规划布局和建设发展没有依据市场经济规律，输配电网络长期缺乏统一规划，电荒和弃电同时并存，配电网发展落后，远远不能满足市场发展的要求。

2)滥用垄断地位，转嫁经营负担，背离公共服务企业性质

作为唯一买方对上游电厂压低上网电价，发电公司没有选择的余地，无法保证交易的公平性;对中游地方电网利用电力调度权利进行压制，阻碍电量调剂消纳(内蒙古每年放弃的发电量可供应北京一年用电量的约82%);对下游终端用户缺乏服务意识，动辄采用行政手段拉闸限电。背离作为自然垄断属性的公共服务企业性质。

任何国家的自然垄断性的产业，都应该是微利并以公共服务为第一目的。垄断产业必须接受政府规制，既保证企业正常生存发展和合理回报，又防止消费者的利益受损害，同时防止因缺乏竞争发生资源配置低效化。

3)排斥新能源并网，制约新能源国内市场发展，远远落后于中国新能源产业发展脚步。

电网以网络安全为借口，消极配电侧智能化改造，通过在项目审批上设置障碍，变相抵触《可再生能源法》，排斥新能源并网，拒绝接收分布式光伏发电，严重制约了国内新能源的市场空间。逼迫光伏生产厂舍近求远，80%产品必须寻找海外市场，仰人鼻息到处受气，而国民无法真正享受到光伏产业增长的益处。

4)绑架政府，强上特高压项目

特高压之与电网，相当于高铁之与铁路。确实高科技世界领先，但投资大、周期长、风险高，远水难解近渴。配电侧智能化改造，投资小、周期短、见效快。分布式光伏在用户侧就近接入，不需要远距离输送电力，成本低、效率高。电网知道输配终将分离，配电网迟早要被剥离，不愿意把钱投在配电网智能化改造升级上，强推特高压项目。特高压电网投资总额将达4060亿元，相当于两个三峡工程。这一关系国计民生的巨额工程，并未纳入国家十一五规划纲要，竟然越过国务院和全国人大的决策与监督，直接获得了国家发改委的批准。

5)拥网自重，明里暗里抗衡国家电改

在近十年的电力体制改革进程中，电网曾经三次公然开倒车，和政府决策背道而驰。详见上。电网拥网自重，野心勃勃，制衡改革。以电网安全为借口，处处排斥新能源并网，将一己之利凌驾于国家战略之上。电网是就是电改的最大阻力，也是新能源的绊脚石。

四、电力体制改革向何处去

电改方向：输配分离，剥离电网的配电、售电功能

改革的下一个目标就是“输配分开”。剥离国家电网的配电、售电职能。

1)将各省级中/低压的配电网络改制成地方供电公司，独立核算。将配电环节从资产、财务和人事上从国家电网剥离出来。

2)国网仅保留跨省间(特)高压输电网络，作为输电通道和电力交易的载体。国网不再参与电力交易，只收取过网费，就相当于高速公路的过路费。

3)国网对发电公司、配电公司和大用户开放，允许配电公司和大用户直接从发电公司购买电力，在用户侧引入竞争。改变单一电力购买方的市场格局，培育多家市场购电主体。

4)输电网络是一个具有自然垄断特性的系统，国家对国网收费进行管制，确保收费的公共服务属性并能回收投资及得到一个合理的回报。

5)取消国网电力调度权,成立第三方独立的区域电力调度中心作为电力调度交易平台。开放输配电网，形成统一的区域电力交易市场。

6)各省级配(供)电公司仍然在其供电地区范围内垄断经营对零散用户售电。

电改必须先理顺国家电力监管权力体系

电改十年，成效微薄，反而电网更加垄断和强势，电力从发电到售电各环节市场化影子荡然无存，电网和发电厂及地方电力集团矛盾日益激化，以光伏为代表的新能源受到传统能源的压制。

痛定思痛，电改最大的败笔是改革没有理顺和触动国家电力体制的核心-电力监管权力体系，而是只是在细枝末节上作文章，游走在电力的发输电运营环节。面对顽症，没有直击病灶，躲躲闪闪，头痛医头脚痛医脚，怎能见效?

现在电力监管权力分散，政出多门。电价权和电站项目审批权在发改委(部级)，电力监管和电力业务许可证在电监会(部级)，新能源规划和能源节能的政策、光伏电站特许项目招标在能源局(副部级)，电力调度权在国家电网(部级)，规划许可在电力设计院(国网直属)。另外不同地方，机构设置还不完全一样, 责任分配还有差别。不要说咱们光伏人，就是连体系内地方官员很多都对审批环节蒙灯转向。审批环节过多，给权力寻租留下充足的操作空间，必然导致腐败和低效率。同时，国网和电监会平级，比能源局还高半级，你说到底是谁能管谁?所谓监管不就是名存实亡吗。

电改必须首先从上到下理顺电力监管权力体系，匹配权力和职能的关系，简化审批环节，才能做到提纲挈领，事半功倍，各种阻力迎刃而解。上层如果真心电改，就必须先从此下刀，绝无他法。

电改必须渐进式的完成

电力产业市场化改革是一个十分复杂的过程，潜伏着各种风险。为确保改革的平稳进行，必须采取用渐进式的方式，不可能一蹴而就。

渐进式体现在三方面：

1)在市场模式的选择上采用渐进式过渡。从当前发电竞争上网模式向限制性趸售竞争模式和完全趸售竞争模式过渡，上述约束缓解后最终过渡到零售竞争型电力市场。

2)在结构重组过程中，各环节逐步分拆。先完成“主辅分离“，拆分电网的电力装备制造业务，然后将各省级配电网络改制成地方供电公司，独立核算，在区域电网建立统一的市场交易平台，完成“输配分开”。逐步扩大交易品种和竞价范围，试行较大的用户向发电企业直接购电的交易范围，实现“竞价上网”。售电与配电环节的分拆放在最后阶段实施，售电环节全面引入竞争机制，实现用户的购电选择权。

3)在产权处置上采用渐进式方法，对现有电网企业进行公司化改造，逐步放松对私人资本的进入限制。

结语 为适应国家新能源的战略要求，为保证国家经济高速发展，无论如何电力体制必须与时俱进，坚持继续进行大刀阔斧地改革，引入电力的市场化竞争，彻底打破发电、输电、配电、售电哥环节的垄断。最终将我国电力市场建成一个开放、公平、自由竞争的电力市场。

一个理想的电力市场是怎样的?

1)不管是发电侧还是售电侧，存在许多买方和卖方，没有任何一方具有市场势力，地位平等

2)供需双方都有价格响应能力

3)透明且运作有效的电力交易平台

4)独立于电网的第三方电力调度机构

5)任何电力源只要满足并网技术标准就能够被电力网络平等接入

6)发电方、配电方、用电方三方之间都能双向互动，实时传递信息

这应该是我国电改的终极目标和电力市场的美好蓝图。

第三篇：我国财政管理体制改革回顾与展望

我国财政管理体制改革回顾与展望

论文关键词：财政管理体制；改革；转移支付制度

论文摘要：我国财政管理体制改革是一个长期的系统工程，目前仍存在基本公共服务不均衡、资源节约和生态补偿的财政约束机制不健全等问题，需要通过财政管理体制改革进一步深化予以解决。

一、我国财政管理体制改革历程

新中国成立以来，我国财政管理体制历经多次改革，大体分为以下三个阶段：1950—1979年实行“统收统支”财政管理体制；1980—1993年实行“分灶吃饭”财政管理体制；1994年以后实行“分税制”财政管理体制。

(一)1950—1979年实行“统收统支”的财政管理体制。1979年以前，我国实行计划经济体制，与此相适应，形成“统收统支”的财政管理体制。在这一框架下，财政管理体制也进行了多次调整。1950年实行“统收统支”的财政管理体制；1951—1957年实行划分收支、分级管理体制；1958年实行以收定支、几年不变的管理体制；1959—1970年实行总额分成、一年一定的管理体制；1971—1973年实行财政收支包干管理体制；1974—1975年实行收入固定比例留成、支出包干管理体制；1976—1979年，恢复总额分成、一年一变的管理体制。在中央和地方财政关系的多次变动中，高度集权始终是这一时期财政管理体制的主要特征。

(二)1980—1993年实行“分灶吃饭”的财政管理体制。改革开放以来，我国逐步实行有计划的商品经济。与此相适应，自1980年起，在放权让利、扩大企业经营自主权和地方财权的同时，实行了“分灶吃饭”的财政包干管理体制。1980年实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制；1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制；1988年实行多种形式的财政包干分配体制。财政包干管理体制实施后，地方财政的地位逐年上升，中央财

政占全国财政收入的比重不断下滑，到1993年已下降到22％。这一体制存在明显的弊端，一是中央财政所得比重较低，宏观调控能力有限，不利于宏观目标的实现。二是由于不同地区财政收入水平差异较大，拉大了地区间差距。

(三)1994至今实行“分税制”财政管理体制。为适应建立社会主义市场经济体制的要求，进一步理顺中央与地方的财政分配关系，提高中央政府宏观调控的能力，1994年，按照党的十四届三中全会《****中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，在中央和地方财政之间实行了分税制的重大改革。基本内容是：根据事权和财权相结合的原则，将收入按照税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，并建立中央和地方两套税务征管机构；按照中央与地方政府的事权，合理确定各级财政的支出范围；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。从1994年开始，税收返还与消费税和增值税的增长率挂钩，各地区“两税”(消费税和75％的增值税)每增长1％，中央财政对该地区的税收返还增长0.3％。此后，又调整了证券交易印花税在中央与地方分享的比例，调整了金融保险营业税收入划分比例。2002年进行了企业所得税收入分享改革及出口退税负担机制改革等，进一步调整和完善了分税制。

分税制财政体制的实行调动了中央和地方积极性，建立了财政收入稳定增长机制，为我国经济社会的全面发展提供了强有力的物质基础和财力保障。主要体现在两个方面：一是财政总体实力显着增强。1999年全国财政收入迈上万亿元台阶，2003年、2005年又相继突破2万亿和3万亿元大关，2007年达5.13万亿元。我国人均GDP也于2006年突破2000美元大关，正向标志着全面小康水平的人均3000美元目标迈进。二是中央进行转移支付、均衡地区发展差距的能力增强。分税制改革以来，中央财政收入明显提高，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22％提高到2007年54％，中央财政从东部发达地区净集中21 390亿元，对中西部地区分别净补助10 249亿元和13 891亿元。初步估算，中西部地区大部分县的一半以上财政支出，需要中央财政转移支付提供资金来源。中央财政为缩小地区间的发展差距，促进地区间基本公共服务均等化，发挥了重要作用。

虽然分税制财政体制对我国经济社会发展作出了重大贡献，但随着我国经济的发展也出现不少问题，需要不断完善。

二、近几年完善财政体制改革的主要措施及存在的问题

近年来，中央财政和地方财政部门结合实际，积极开展各种形式的体制和机制创新，推进了财政管理体制的完善。具体措施有：

(一)实行“省直管县”的财政管理体制。截止2007年11月，全国有24个省(区、市)推行“省直管县”改革试点，省财政在税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县，提高了县级财力。浙江等省份还扩充了县级经济管理权利和财权，将县纳入与市同等的管理级次，由省直接管理。浙江省除在“省直管县”中建立增收分成机制，对财政收入过亿元的县(市)和增收的贫困县进行奖励外，在事权改革方面，主动向县一级下放经济管理职权，从2002年8月起，该省把地级市的经济管理权限直接下放给绍兴、温岭、慈溪等20个县(区)，扩大的管理权限涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12个大类、313个具体事项，几乎囊括省、市两级政府所有的经济管理权限，并包括部分社会管理权限，使地(市)和县(市)成为平行的预算单位，县财政和地(市)财政一样直接对省财政负责。

(二)理顺县乡财政关系，改革县乡财政管理体制。各地根据乡镇经济发展水平、财政收入状况及财力增长能否满足自身支出需要的情况，因地制宜，区别对待，理顺县乡财政关系，大致形成三种县对乡财政管理体制类型：其一，比较规范的分税制财政体制。即县财政在合理界定乡镇政府财权与事权的基础上，实行一级政府一级预算，对乡镇实行比较规范的分税制财政管理体制。实行这种体制的主要是经济较为发达、财政收支规模较大、财政保障能力较强的乡镇。目前，珠三角、长三角等经济发达地区、城市郊区的乡镇(如广东省虎门镇)大多采用这种管理体制。其二，包干型财政体制。即县与乡镇按照税种划分收入，收支均由县财政核定，实行超收分成(或留用)、短收不补(或补助)的财政管理体制。这种体制主要是原财政包干体制的延续。其三，统收统支加激励财政体制。在一些经济欠发达的乡镇，免征农业税、农村义务教育经费上划县后，乡镇收入规模偏小，自身财力无法满足支出需要，为保障基 层机构正常运转，实行这种管理体制。从河北省试点情况看，其主要特点有：一是收入统缴。撤消乡镇国库，乡镇财政收入计划由县直接下达给收入征管部门，乡镇财政收支预算统一纳入全县财政预算编制范围。二是支出统管。乡镇人员经费、日常公用经费、专项经费、村级经费由县财政按县(市)统一标准安排。三是政策激励。对各乡镇实行“核定收支、收支挂钩、超收分成”的办法，形成激励机制，以一定年份为基期，核定各乡镇地方预算收入基数，从第二年起，乡镇级地方预算收入比上年增长部分，乡镇按照一定比例分成，从而调动乡镇发展经济、增加财源的积极性。

(三)推进“乡财县管乡用”的财政管理方式。截止2007年底，全国有28个省(市、区)推行“乡财县管乡用”的改革。主要内容是：在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变、财政资金所有权和使用权不变、乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行统一管理和监督。

(四)建立激励约束机制，缓解县乡财政困难。2005年，为切实缓解县乡财政困难，中央财政开始建立激励约束机制，通过“三奖一补”政策，引导省、市两级政府在财力分配上向财政困难的县乡倾斜，鼓励县乡增收节支、精简机构和人员，力争用几年的时间使县乡财政困难得到初步缓解。“三奖一补”政策调动了省、市、县政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性。许多省份比照中央财政的做法，采取措施大力缓解县乡财政困难。福建省实行“六挂六奖”措施，对县级收入增长、削减赤字、精简机构、增产粮食、化解债务、向下转移财力等

方面进行奖励。重庆市筹集资金3.3亿元，对化解乡村债务的区、县实行奖励和补助，并要求各区、县将“三奖一补”资金的80％以上用于偿还债务。

总体上看，近年来，我国财政管理体制改革取得一定成效，基本保障了县乡政权的基本运转，巩固了农村税费改革成果，逐步缓解了县乡财政困难。但由于财政体制改革是一个长期的系统工程，财政保障方面仍存在一些问题。主要有：一是县乡财政保障水平偏低。尽管取消农业税后，中央及省级财政对地方的财力减收进行一定补助，中央财政也实行旨在缓解县乡财政困难的“三奖一补”政策，但与农村各项社会事业的发展、新农村建设的需要相比，县乡财政仍有缺口，县乡财政保障能力和公共服务能力仍处在较低水平，农村一些必须由县乡财政承担的公共产品和公共服务难以得到有效提供，县乡财政困难在短期内还难以彻底缓解，确保基层机构正常运转的长效保障机制没有完全建立起来。二是基本公共服务不均衡。由于受长期二元经济结构的影响，我国长期以来形成的一些不合理财政制度和财政资金分配方式很难彻底改变，财政资金在城乡间分配仍然不均，“以工促农、以城带乡”的长效机制还没有形成。三是资源节约和生态补偿的财政约束机制不健全。改革开放三十年来，我国经济社会发展取得举世瞩目的成就，但也付出巨大的生态环境代价。当前，我国经济持续快速增长同资源环境约束的矛盾呈逐步扩大趋势。如，2006年底，我国的GDP总量只占世界的5％－6％，但却消耗世界近25％的钢材、34％的煤炭、50％的水泥。我国万元GDP能耗比世界平均水平高2.4倍，是德国的5倍、日本的4倍、美国的2倍、印度的1.5倍。2006年，我国二氧化硫排放量为2 588.8万吨，仅次于美国。我国有13亿人口，人均资源拥有量处于世界较低水平。如果不能建立资源节约和生态补偿的财政约束机制，我国经济稳定发展将很难持续。四是财政资金的使用效益有待提高。目前，有的财政体制改革措施具有明显的过渡性。如，有的省实行“省直管县”，只是将转移支付资金和国库调度资金直接测算拨付到县，支农等专项资金还需层层申报、层层拨付，影响资金的使用效益。总体上看，目前，省以下政府间的事权、财权、责权没有完全理顺，财政资金使用效益不高，浪费比较严重。

三、深化财政体制改革的政策思路

(一)合理界定收支范围，健全与事权相匹配的财税管理体制。一是要根据支出受益范围等原则，依法规范中央和地方政府的支出范围。要按照公共性、市场化、引导性原则，进一步明确政府支出范围。要充分考虑基本公共服务均等化进程及各地的财政能力，合理确定中央与地方的负担比例，引导地方政府将公共资源配置到社会管理和基本公共服务领域。二是要按照财权与事权相匹配的原则，保证各级政府有行使职责的财力。要进一步调整和规范中央与地方的收入划分，合理界定中央与地方的税收管理权限，扩大政府间收入划分的覆盖面。结合政府间支出权限划分的调整及逐步将预算外收入纳入预算内管理等措施，合理调整中央与地方政府间收入划分。按照税收属性，将容易造成税源转移和跨地区间分配不公的税种改为中央固定收入，适当调整共享税分成比例，兼顾中央政府宏观调控需要及现阶段地方政府在促进经济发展与组织收入方面的积极性，减少因市场等因素对地区间收入转移的影响，促进统一市场形成与经济发展方式转变，合理确定中央财政收入占全国财政收入的比重。

(二)完善转移支付制度，实现地区间公共服务均等化。为彻底缓解县乡财政困难，中央财政要进一步完善“三奖一补”的激励约束机制，归并专项转移支付资金，建立县乡最低财政保障机制，要在经济发展和财政收入不断增长的基础上逐步加大对基层政权建设的专项转移支付力度，重点支持中西部贫困地区基层政权建设。强化省级政府在调节省以下财力分配方面的责任，建立省以下财力差异调控机制，促使基本公共服务均等化。研究建立县乡政府支出安排绩效评价体系，加大资金使用监管力度，确保国家给予的转移支付资金主要用于基本公共服务领域。

(三)调整和优化支出结构，建立民生财政。要调整和优化支出结构，加大对保障和改善民生的支持力度。整合各种财政资源，增加对公共服务领域的投入，重点向社会主义新农村

建设倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区和基层倾斜，支持构建改善民生的长效机制。要调整国民收入分配格局，落实“财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加”的政策，建立财政支农资金稳定增长机制。建立健全责任明确、保障有力的义务教育长效机制，实现教育公平。逐步在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度，逐步解决农民看病难、看病贵问题。改善农民工待遇。按照“低水平、广覆盖”的原则，逐步在全国农村实行最低生活保障制度。大力支持廉租房建设，增加住房供给。逐步实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。

(四)逐步建立生态型、效益型财政。要按照科学发展观的要求，建立生态补偿机制，加大对禁止开发与限制开发区域的支持力度，鼓励这些地区加强生态环境保护。加大对资源枯竭型城市财政转移支付力度，逐步化解历史积累的社会问题。实行有利于节能减排的税收制度。建立城市污水处理和排污收费机制，改变长期以来企业排污成本与治污成本倒挂的局面。

(五)创新公共产品的供给方式，实行阳光财政。要改变公共产品的供给由上而下决定的传统做法，引进民主机制，建立需求导向的公共产品供给机制。如，对农村公益事业，政府可给予奖励和补助，逐步建立农民筹资筹劳、社会广泛资助、政府财政奖励的村级公益事业建设新机制。在重大民生支出管理中要引入绩效评价机制，实行民主理财和透明财政。

(六)加强县乡财政管理，提高财政资金使用效益。要在进一步改革和完善县乡财政管理体制的基础上，切实加强县乡财政管理，提高资金使用效益。第一，完善和加强县乡财政监管职能。近年来，各级财政部门加大了对民生事业的支持力度，资金投入不断向农村倾斜、向基层倾斜。县乡财政部门作为集中管理财政资金的部门，要完善和加强县乡财政监管职能，对农村申报的项目要积极配合，掌握有关情况，加强信息沟通和交流，避免多头申报、重复申报现象。要充分发挥就地监管的优势，对资金的使用管理进行监督。第二，加大支农资金整合力度。近年来，各级政府对“三农”的投入不断增加，有力促进了农业增产、农村发展和农民增收。但支农资金使用管理分散现象比较突出，一定程度上影响了支农资金的使用效益和政策效应的发挥。因此，要以科学发展观为统领，以建设社会主义新农村为契机，建立政府领导、部门配合的支农资金整合协调机制，以农业发展规划为依据，通过主导产业、优势区域和重点项目将各部门、各渠道安排的支农资金整合使用，突出重点，不断提高支农资金的使用效益。第三，积极推进县乡预算管理制度改革。要按照全面、科学、客观、细致的原则，整合财政资源，编制综合预算，将县乡政府所有政府性资金都纳入预算管理中，不断提高预算的完整性、透明性。

第四篇：中国财政体制改革回顾与展望

财政体制的变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的财政关系问题。中国经济体制改革以来,中央和地方政府的财政分配关系经历了多次重大改革,特别是1994年的财政分税体制改革,在致力于政府间财力分配格局调整的同时,着眼于政府间财政分配关系的规范化、科学化与公正化,力图建立适应社会主义市场经济要求的财政运行机制。本报告拟从政府间财政关系的角度,对1978年以来中国的财政体制改革进行概括的回顾,对其现状进行粗线条的描述,并简要涉及可能进行的进一步的改革。

本报告的第一部分回顾中国财政体制的沿革,着重中央与地方政府的财政分配制度的演变;第二部分描述中国财政体制的现状,分析当前中央与地方政府在纵向财力分配,以及地区间横向财力分布方面存在的问题;第三部分是对中国财政体制进一步改革的建议。

改革以来中国财政体制改革回顾

1978年中国进行经济体制改革以来,中央和地方政府的财政分配关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次体制改革具有一定的共性,就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制;后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革,尽管其中还存在很多缺陷。1.财政包干体制的沿革

(1)1980年中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口率先进行。为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制,在中央和各省之间的财政分配关系方面,对大多数省份实行了“划分收支,分级包干”的预算管理体制,建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为“总额分成,比例包干”的包干办法。

(2)1985年实行“划分税种,核定收支,分级包干”的预算管理体制,以适应1984年两步利改税改革的需要。

(3)1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制,开始实行6种形式的财政包干,包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。

2.对财政包干体制评价

(1)财政包干体制的历史作用

首先,实行财政包干体制改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式,中央各职能部门不再下达指标,地方政府由原来被动安排财政收支转变为主动参与经济管理,体现了“统一领导、分级管理”的原则。

其次,历次的财政体制改革都是对原有体制某种程度的完善,在经济持续稳定发展方面显示出一定作用。地方政府财力的不断增强使其有能力增加对本地区的重点建设项目,以及教育、科学、卫生等各项事业的投入,促进了地方经济建设和社会事业的发展。

再次,财政体制改革支持和配合了其他领域的体制改革。财政体制改革激发出地方政府的经济活力,带动财政收入增长,为其他改革提供了财力支持。(2)财政包干体制的制度缺陷

包干体制注重政府间收入在所有制关系下的划分,缺乏合理依据,是政府间财政分配关系不稳定的重要原因之一。

第一,一对一讨价还价的财政包干体制缺乏必要的公开性。1980-1993年间,中央与省政府的财政分配关系同时并存多种体制形式。不同体制形式对地方财政收入的增长弹性不一致,体制形式的选择也存在机会不均等,以及信息不对称和决策不透明等因素,都导致财力分配不合理。更重要的是财政体制的决策程序采用一对一谈判方式,中央政府对地方的财政收支行为也缺乏监督和控制手段。

第二,基数核定方法不科学。基数核定指每一次体制调整都用地方政府以往的既得财力为基数。由于不同的财政体制形式对既得利益的形成作用程度存在差别,因此既得利益并非公正。同时,在税法相对统一,税收征管权力相对集中的背景下,经济发展水平差异决定着各地方政府的税基规模,因此,既得利益中含有非主观努力的成分。保既得利益的做法将这些因素固定化、合法化了。

第三,注重既得利益导致财政包干体制缺乏横向公平性。保证既得利益一直是贯穿财政体制改革的主线,使政府间财政分配关系始终围绕财力的切割、财权的集散而展开,较少考虑横向财政分配关系,没有完整的横向财政调节机制,调节地区间不平等和实现公共服务均等化的功能没有成为体制设计的政策目标。

第四,财力分散,中央政府缺乏必要的宏观调节能力。财政包干体制包死了上交中央的数额,导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降,宏观调控能力弱化。同时财政包干体制还对产业政策产生逆向调节,地方政府受利益驱动支持高税率产业发展,导致长线更长、短线瓶颈制约更明显、地区间产业结构趋同。3.分税制财政体制改革

(1)分税体制的改革目标(略)提高中央财政收入占全国财政收入的比重成为分税财政体制改革的首要目标。

实现政府间财政分配关系的规范化是分税体制改革的另一个重要目标。

通过调节地区间分配格局,促进地区经济和社会均衡发展,实现基本公共服务水平均等化,实现横向财政公平是政府的重要施政目标,也是分税体制的预想目标之一,但这一目标未能实现。

(2)1994年分税体制改革的主要内容

首先是中央与地方政府的收入划分。结合1994年的税制改革,中央与地方的收入划分作了较大调整:将同经济发展直接相关的主要税种划为中央税,或中央和地方共享税,将适合地方征管的税种划为地方税。

其次,在政府支出方面,由于政府间事权划分没有新的实质性变化,因此,1994年的分税制财政体制改革,维持原有的中央和地方的支出划分格局。

第三,建立税收返还制度。为保证旧体制的地方既得利益格局,中央对地方净上划收入以1993年为基数给予地方政府税收返还;在此之后,税收返还在1993年的基数上逐年递增。如果1994年以后地方净上划收入达不到1993年的基数,则相应扣减税收返还。

第四,保留原体制的上解与补助办法,并在1995年建立了过渡期转移支付制度。(3)分税体制改革的成效评价

与以往历次财政体制改革不同,1994年的财政分税体制改革,是建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次。

首先,分税体制改革使政府间财政分配关系相对规范化。分税体制改变了原来的财政包干下多种体制形式并存的格局,使得中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。

其次,中央政府财政收入比重明显提高。新体制对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显。全国财政收入增长较快,特别是中央收入比重,以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高,形成了较为合理的纵向财力分配机制。

再次,形成了普遍补助格局,初步建立了过渡期转移支付办法,为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础。

中国财政体制的现状和问题 1.政府角色的转变

政府的财政收支反映了政府职能的履行,公开的政府需要透明的财政。

经济快速发展中,在政府行为和管理观念转变的同时,必须建立透明的,高效率的税收体制,预算制度和财政政策体系。2.现行财政体制中的支出结构 中国目前预算内支出总量占GDP的比重,仍然低于发达国家在经济快速增长的60和70年代的总体水平。更为重要的是,1980年以来的历次财政改革,都是针对政府收入的划分,而政府支出结构没有实质性的改变。改革后各项政府支出的比重虽然产生了一定的变化,如经济建设费和国防费比重有所下降,行政事业费和社会文教费比重上升(见表1),但仍只是数量的变化,而没有发生质的改变。

这种非市场经济型的政府支出框架,是改革以来追求经济增长速度,忽视社会公平和环境保护的总体经济思维方式在财政部门的具体体现。有限的政府应该做什么,更重要的是不应该做什么,仍然是模糊的。整个90年代政府预算内支出的总量规模按当年价格增长了4倍以上,但各项支出仍然处于短缺状态。原因是政府支出中包括了一些应该由市场做,并且市场也可以做好的事项。在资金有限的情况下,那些应该完全由政府承担,或主要由政府承担的责任,反而资金投入不足,被称为政府支出中的越位和缺位。特别是在政府重点公共支出上,存在总量不足、结构不合理和管理级次偏下的问题。见专栏1.3.政府间财政关系中的问题

财政分税体制已经实行了9年,除了当时设计时即已存在的缺陷外,在运行中也不断产生一些问题,此外还有一些外部环境尚待完善,需要配套改革才能加以解决。

(1)分税体制改革没有涉及政府间支出划分,现行的政府间支出划分格局与市场经济体制的要求还存在差距。既有中央事务要求地方政府负担或部分负担支出的现象,又有地方事务中央安排支出的情况。中央政府在为委托性事务或共同负担事务提供资金方面没有形成规范、统一的办法,拨款的确定存在随意性,对其使用效果没有监督机制,资金使用效益低下。(2)收入划分仍不尽合理。地区[1][2][3]下一页

第五篇：二十年来我国教学设计研究的回顾与反思

二十年来我国教学设计研究的回顾与反思

摘要：文章对《电化教育研究》和《中国电化教育》自1987年以来刊发的427篇教学设计研究主题论文进行内容分析，可以看出教学设计研究在我国整个教育实践中虽然表现了强劲的发展势头和强大的生命力，但也存在着不少亟待解决的问题：教学设计基本理论的研究较为薄弱、研究内容的狭窄及教学实践者的专业素养不高等成为制约教学设计发展的“瓶颈”。

关键词：教学设计；研究；回顾；反思引言

从 1987年《外语电化教学》刊登第一篇有关教学设计的文章至今，教学设计在中国的发展，已有20年了。现在教学设计已成为教育技术学研究领域内一个重要的组成部分，也是教育技术学专业一门核心课程。教学设计作为一门新兴学科，20世纪80年代末从美国引入中国，兴起于90年代。20年的发展虽然短暂，但在指导思想、理论框架、模式构建和应用领域方面都取得了新的进展。本文对《电化教育研究》和《中国电化教育》自1987年以来刊发的427篇教学设计研究主题论文进行内容分析，对研究数量分布、研究主题、作者等进行考察，可以看出教学设计研究在整个教育实践中虽然表现了强劲的发展势头和强大的生命力，但也存在着不少亟待解决的问题。本研究通过系统的分析所发现的问题，旨在梳理教学设计在我国20年的发展脉络，反思教学设计在我国研究的理论和实践现状。

一 我国教学设计发展综述

教学设计起源于20世纪40年代的第二次世界大战，1962年格拉泽提出了“教学设计”概念以及对教学系统进行设计，教学设计作为一门正式的学科诞生于美国。中国的教学设计起步较晚，1987年《外语电化教学》刊登了第一篇有关教学系统设计的文章，标志着中国教学设计理论实践研究的开始。介绍与引进阶段(1987-1990)

20世纪80年代后期，我国的教育专家学者便开始了有关教学设计的探索研究。其中有代表性的有乌美娜的《教学设计简介》（《外语电化教学》1987年第1期)、钟启泉的《从现代教学论看教学设计原理与课题》（《教育研究》1987年第7期)、严荣毅的《试析教学设计中的不确定因素》（《教学与职业》1988年第2期)。理论探索阶段(1990-1994)

20世纪90年代，随着教育改革的不断深入以及教学论、教育心理学、电化教育等学科研究成果的不断涌现，我国的教学设计理论研究，由引进逐渐进入了理论探索研究阶段，教学系统设计课程开始进入课堂，不少学术著作结合本国教育的实际纷纷出版，主要有：《教学媒体与教学设计》（电教司组织编译，1990.2)、《教学设计》（刘高佶编著，1990.3)、《教学设计的过程与方法》（刘茂森编著，1991.11)、《多媒体组合教学设计》（李克东、谢幼如编著，1992.2)、《电化教育与教学设计》（庄为其、谢百治编，1992.6)、《教学设计一一基本原理和方法》（张祖忻主编，1992.6)、《教学设计》（乌美娜主编，1994.10)。其中，乌美娜教授在 1994年出版的《教学设计》一书中将教学设计定义为：教学设计是运用系统方法分析教学问题和确定教学目标，建立解决教学问题的策略方案、试行解决方案、评价试行结果和对方案进行修改的过程。应用和实践研究阶段(1994-)

中国的教学设计于1994年以后更趋于应用和实践的研究。如：教学设计在电视教材编写中应用、教学设计在远程教育中的应用、教学设计在教育软件开发中的应用、教学设计在培训领域的应用等。

教学设计是一门应用性、规定性的学科，它属于一门设计的学科，植根于教学设计的实践。如今，在信息技术与学科课程整合的实践需求推动下，如何将信息技术环境下教学设计的理念、教学设计的指向以及学习情境的设计等有机地整合，如何实现教学效果的最优化已经成了教学设计理论探索的热点。

二 我国教学设计研究现状分析 本研究的方法与工具

(1)研究方法

本文研究的是过去20年里我国教学设计研究的变化趋势，是一种关于教学设计研究的特征分析和发展分析，显然内容分析法是最为有效的方法。

(2)研究资料来源

本文的资料来源于《电化教育研究》和《中国电化教育》两种杂志。这两种杂志是我国教育技术学领域中最有影响，也是创刊较早的杂志。

(3)分析单元和类目

本研究的分析纬度为《电化教育研究》和《中国电化教育》两本核心期刊自1987年至2006年底所有有关教学设计论文的数量分布、研究内容、作者所属机构等几个方面。

分析单元为每一篇独立的文章，凡结构完整的论文不论篇幅大小，均以一篇计算。1987年-1993年底，在《电化教育研究》和《中国电化教育》刊发的文章，通过阅读论文题目的中心词，内容涉及教学设计的论文均统计，共收集文章39 篇;1994年-2006年底，刊发的文章，在期刊网上以“教学设计”为中心词，按“篇名”检索《电化教育研究》和《中国电化教育》两种杂志，共收集文章 388篇（已剔除广告性、祝贺性等文章）。

本文将教学设计研究主题的类目，参考李芒教授在《论教学设计学研究的十个方向》（《电化教育研究》2004.11)中总结的十个方向：“主导一主体”教学系统设计模式、活动设计理论、关系论教学设计的基本思想初见端倪、对网络化教学设计的研究、教学系统设计自动化、教学系统设计与企业培训相结合、教学设计理论向具体学科深入、宏观设计论、信息化教学设计和基于混沌理论的教学设计。在这十个方向进行合并整理后，将此次研究的类目分为：教学设计本体论研究、课堂教学设计研究、关于资源设计的研究、信息化教学设计研究、教学设计和其它领域结合及其它，共6部分。

(4)统计工具

本研究的数据统计、分析和图表产生均采用Excel 2003软件。研究结果与分析

(1)有关教学设计文章的数量分布分析

《电化教育研究》和《中国电化教育》两本核心期刊自1987年至2006年底，共检索到与教学设计相关的论文427篇。其中，1995年前共计55篇，此后，共计372篇，而在 1994年前，这两本期刊均为双月刊（《中国电化教育》1994年由双月刊改为月刊，《电化教育研究》2000年由双月刊改为月刊）。

我国的教学设计起步于20世纪80年代，1978年《外语电化教学》刊登第一篇有关教学系统设计的文章，标志着中国教学设计理论实践研究的开始。此前，《中国电化教育》杂志一直开设“教案选登”专栏，专门刊登一些教师设计的课堂教学教案，这就是中国教学设计的雏形。1987年后，《中国电化教育》杂志取消了“教案选登”专栏，并于1991年创设“教学设计”专栏，刊登关于教学设计理论与实践的文章。由图1我们可以看出，从1987 年教学设计引入中国后，我国的教学设计基本还处于一个酝酿阶段，从1991年开始，逐渐发展起来，1998年以后进入发展的高潮。总体看来，教学设计正在以它强劲的动力飞速发展。

(2)有关教学设计文章的研究内容分析

20世纪90年代以来，教学设计作为一门新兴学科，在指导思想、理论框架、模式构建和应用领域方面都取得了不同程度的新进展。此研究按教学设计本体论研究、课堂教学设计研究、关于资源设计的研究、信息化教学设计研究、教学设计和其它领域结合及其它六个方向，将427篇文章进行归类。图2是《电化教育研究》和《中国电化教育》自1987年至2006年底，刊发的有关教学设计研究内容的分类统计图。

从图中可以明显地看出，教学设计研究中，有关课堂教学设计研究的文章占相当的比重，其次是对信息化教学设计的研究。对教学设计本体论研究的文章比重略显不足。课堂教学设计的研究之所以较多，主要因为我国的教学设计研究无论从理论还是实践，起初都是基于课堂教学，为此，对课堂教学设计的研究成为了教学设计研究的重心。另外，教学设计的概念和基本理论都是从国外引入，同中国本土的教学论结合后逐渐发展，对于教学设计本体论研究大多都是通过翻译国外研究的成果为主，造成了本土教学设计理论研究的缺失。关于资源设计研究的文章占7％左右，此类文章研究的大多是关于教材、课件素材、网络教学资源设计的内容。教学设计与其它领域结合的研究仅占2％，反映出教学设计研究的视野还很狭窄。

图 3是有关教学设计文章研究内容从1987年至2006年底的变化趋势。图中上升变化最为明显的是关于信息化教学设计研究的论文数量，从1998年以后飞速发展，这主要是因为网络技术的发展和新课改的政策，使得信息化教学设计成为了教学设计的一个主要研究领域。课堂教学设计的研究从1995年至2000年期间达到高潮后，没有什么大的变化。教学设计的本体论研究虽然有上升的趋势，不是很明显。关于资源设计的研究从2000后有所上升，但近几年开始又有了下降的趋势。对于教学设计与企业培训等其它领域结合的文章由于数量不多，所以没有呈现出明显的变化。

综上分析，目前教学设计研究迫切需要加强对教学设计理论研究，以及教学设计在网络资源建设方面的作用，同时还需扩大教学设计应用研究的领域。

(3)有关教学设计文章作者所属单位的分析

图 4是《电化教育研究》和《中国电化教育》刊发的有关教学设计文章作者所属单位的统计图。从图中可以看出，教学设计研究论文的作者52％来自高等院校，26％来自中小学教师，仅13％宋自研究机构。这说明我国高等院校的研究者对教学设计的理论及实践应用研究相对重视，基础教育一线教师略显薄弱。教学设计是在理论研究基础上的应用研究，还需要广大一线教师的广泛参与，才能使理论更好的应用于实践。

三 建议

通过上述研究结果分析，可以看出我国教学设计发展取得了丰硕的成果。随着教学设计研究的不断深入，关注焦点的变化，其研究领域和研究取向也必将发生大的变化。要使教学设计研究取得突破性的进展，还需注意加强以下几方面： 教学设计的研究应加强基本理论的研究

教学设计属于一门设计的学科，植根于教学设计的实践应用，而实践的应用必须建立在理论的基础上，但我国对其基本理论的研究还相当薄弱。教学设计引入我国后，其理论研究大多建立在翻译外文文献的基础上，导致对我国的教学设计的研究范围、内容、方法、地位及性质界定不明确、不统一。另外，我国学者在翻译、介绍西方教学设计理论时往往缺乏合理的筛选，使得我们现行的教学设计研究模式和工具，线性和顺序化的特点非常明显，许多一线教师感到“不好用”，教学设计的创造性不能得到很好地发挥，教学艺术和教学风格创造性地运用于教学设计的实践不能很好地体现。所以，今后的理论研究工作，应建立在我国实际情况的基础上，通过吸收国外先进教学设计理念，结合本国的教学论等其它教与学理论，明确我国教学设计的研究范围、内容和方法等，探索研究有中国特色的教学设计理论。教学设计的研究应向多元化发展

上文中的研究结果表明，我国的教学设计研究重点主要是基于课堂教学设计的研究，主要针对提高教学效果、完成特定的教学目标的考虑，教学目标、教学策略、教学评价等成为主要因素，重点设计“如何教”。虽然近几年对信息化环境下的教学设计研究有所提高，但还是显得份量不足。今后应注意加强以下几方面：更加注重对学习者的研究，结合新的学习理论，促进学习者社会生存能力和社会发展能力的培养；教学设计应深入具体学科，有效支持各种学科的教学和学习；在吸收绩效技术、知识管理等新的理念、技术，加强教学设计与企业培训等其它领域的结合，拓宽教学设计的应用领域；充分发挥教学设计在网络教育中的应用，加强教学设计在网络教育资源建设方面的作用。重视实践研究成果，以提高一线教师的研究水平

教学设计理论研究者大多处于高等院校等研究机构，缺乏坚实的学科教学专业知识，使得教学设计的研究发生偏向，教学设计理论不能很好的指导教学实践。另一方面，一线教师虽然具有丰富的学科专业知识和教学经验，但对教学设计的理论又不甚了解，只生搬硬套的利用了一些教学设计模式、流程、图表等。出现了理论与实践不能很好地结合等现象。为此，理论研究者应加强学科教学知识，同时，教学设计实践人员的理论培训还需积极开展。教学设计的发展迫切需要理论研究者与实践者通过相互交流，共同提高对教学设计的研究与实践能力。