农业水价综合改革试点典型经验总结报告

第一篇：农业水价综合改革试点典型经验总结报告

附件3 农业水价综合改革试点典型经验总结报告

（参考提纲）

一、基本情况

典型地区自然地理条件、种植结构、水资源条件、农业水价等基本情况，农业水价改革存在的问题等。

二、主要经验

对照《试点方案》明确的主要任务、综合推进工程建设和管理体制改革的要求，总结试点工作中某一或某些方面富有特色和成效、可供借鉴推广的做法、模式，以及值得注意的问题。

三、取得的成效

尽可能量化说明农业水价综合改革在促进节水减排、提高水费收取率、保障灌排工程良性运行、促进增产增收、降低水费支出、吸引社会资本等方面的效果。

四、有关建议学习是成就事业的基石

紧密结合试点工作，从组织保障、政策需求等方面提出进一步推广试点经验、推进农业水价综合改革的建议。

第二篇：农业水价综合改革试点工作总结报告

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附件2 农业水价综合改革试点工作总结报告

（参考提纲）

一、基本情况

试点县地形地貌、耕地面积与有效灌溉面积，试点核心区面积、作物类型、种植结构、农业供水成本、改革前后农业水价等情况。

二、组织实施

试点工作组织机构设立、职责分工及履职等情况。

三、任务落实

（一）农业水权分配。农业用水总量控制指标分解、明晰农业水权、确权发证、水权交易等情况。

（二）农业水价形成机制。农业供水成本、改革前后执行农业水价标准（说明执行水价与成本的关系，是否达到运行成本、全成本水价或适当盈利水平），以及农业分类水价和超定额累进加价政策落实情况等。

（三）精准补贴和节水奖励机制。系统梳理精准补贴和节水奖励政策情况，包括奖补对象、奖补方式、资金来源及规模等情况，对奖补效果进行定量和定性的描述、对奖补的可持续性进行论证（说明试点区折合每亩或每方补贴多少，全县推进需多少资金，是否有相应资金来源等）。

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（四）用水合作组织建设。登记注册、建章立制、履行工程管护、用水管理、协商定价、水费计收等职责情况。

（五）工程产权制度改革。工程产权主体、管护责任落实情况等。

（六）工程建设。计量设施配套、末级渠系完善、节水设施建设、农业节水措施推广情况等。

四、资金筹措和使用

推进农业水价综合改革试点工作资金来源及规模，资金使用是否符合财务会计制度和预算管理办法相关规定，预算执行是否与批复一致等。

五、政策措施

梳理试点期间出台的相关政策措施，说明各项政策的执行情况等。

六、存在问题

试点推进过程中及今后开展农业水价综合改革存在的难点。

七、政策建议

进一步推动农业水价综合改革工作的政策建议。

八、其他

第三篇：江南区农业水价综合改革试点工作方案

江南区农业水价综合改革试点工作方案

根据国务院办公厅《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）和国家发改委、财政部、水利部、农业部《关于贯彻落实<国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见>的通知》（发改价格〔2016〕1143号）及广西壮族自治区水利厅《关于印发2017年广西农业水价综合改革试点实施方案的通知》（桂水财〔2017〕24号）及南宁市水利局《关于印发2017年南宁市农业水价综合改革试点实施计划的通知》（南水农水 〔2017〕30号）精神，为切实加强对城区农业水价综合改革试点项目工作的领导，进一步加快农业水价综合改革试点项目的建设，实现农田排灌工程良性运行和农村水利体制改革创新，结合城区实际，制定本方案。

一、指导思想

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会和党的十九大精神以及总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期制水方针，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧紧围绕保障粮食安全生产和水安全，促进农业节水和农田水利工程良性运行，突出问题导向，加强供给侧结构性改革和农业用水需求管理，发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥政府的引导推动作用，实现政府和市场协同发展，健全农业水价形成机制，完善农田灌溉工程体系，建

立农业初始水权制度和农业节水激励机制，创新农业用水管理方式，实现节水、减排、增产、增效，为全面推进农业水价综合改革积累经验、奠定基础。

二、基本原则

（一）坚持综合施策。农业水价综合改革涉及农民群众切身利益，由各级人民政府主导推动，尊重农民意愿，让农民群众成为改革的真正主体。加强农业水价改革与其他相关改革的衔接，综合运用工程配套、管理创新、价格调整、财政奖补、技术推广、结构优化等举措统筹推进改革。

（二）坚持两手发力。既要使市场在资源配置中起决定性作用，体现“谁用水，谁付费”原则，也要更好发挥政府作用，保障粮食等重要农作物合理用水需求，总体上不增加农民负担。既促进节约用水、保障水利工程良性运行，又让农民群众用得起水，不影响农民种粮积极性和农村饮水安全。

（三）坚持统筹兼顾。既要强化供水管理，健全良性运行机制，提高供水服务效率，也要把需求管理摆在更加突出位置，全面提高农业用水精细化管理水平，推动农业用水方式转变。建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制，鼓励农民节约用水，对采取节水措施、促进节约用水的农民用水合作组织或用水户给予奖励或补贴。

（四）坚持多方联动。以政府为主导，发改（物价）、财政、农林水利、民政等部门密切合作，发挥价格调整、资金整合、行业指导等优势，形成工作合力。

（五）坚持因地制宜。根据当地经济发展水平、种植养殖结构等差异状况，结合土地流转、农业经营方式转变，建立和规范农民用水合作组织，探索符合实际的做法，调动各方改革的积极性，有计划、分步骤推进。

（六）坚持节水优先。加快灌区续建配套与节水改造，大力推行节水灌溉技术和农艺节水技术。在总体上不增加用水总量的前提下，力争扩大灌溉面积，加快发展设施农业、特色农业、生态观光农业，通过节水实现增产、增效、增收的综合收益。

（七）坚持试点先行。优先选择基础条件好、基层组织积极性高、群众意愿强的灌区开展改革试点，带动城区改革工作扎实推进。根据项目区的选择应考虑示范工作的连续性，按照连续推进、集中连片、形成规模的原则，选择六冬水库高效节水灌区，属六冬水库自流低压管灌灌区范围，同一灌溉水源，满足集中连片、形成规模的原则。

三、保障措施

为顺利推进我城区农业水价综合改革试点项目建设工作，决定成立江南区农业水价综合改革试点项目建设工作领导小组，领导小组具体成员名单如下：

组

长：韦新培

江南区人民政府副区长 副组长：岑常军

江南区农业林业水利局局长 成员：覃伟宁

江南区人民政府办公室副主任

张

彬

江南区财政局副局长 杨德福

江南区发展和改革局副局长

肖

权

江南区民政局副局长

陈明海

江南区农业林业水利局副局长 罗远辉

苏圩镇人民政府副镇长 潘慧莹

江南国土分局副局长 彭

智

江南供电分局副局长

领导小组负责研究部署农业水价综合改革试点项目建设工作中的各种重要事项，协调解决各种重大困难和问题。领导小组下设办公室，办公室设在江南区农业林业水利局，办公室人员从农林水利、财政、发改（物价）、民政、苏圩镇等成员单位各抽调1名人员组成，具体负责日常工作，办公室主任由农林水利局分管副局长陈明海担任。领导小组办公室及各成员单位职责如下：

领导小组办公室：负责城区农业水价综合改革试点项目工作推进过程中重大事项的综合协调；组织测算试点片区农业供水成本；制定供水价格政策；监督项目招投标工作；审核工程建设进度计划，并监督落实；负责项目建设中的组织协调工作；负责配套资金的筹集，并对资金的使用管理进行监督；对工程建设的进度、质量进行监督、检查。

农业林业水利局：负责农业水价综合改革试点项目的组织实施和日常工作；负责指导试点项目区调整优化种植结构，建立作物生育阶段需水与降水季节分配相吻合的节水型农业结构；在试点项目区推广旱作节水技术和农机农艺节水技术，提高农民科学用水的技术水平。指导确定试点项目区农业用水总量控制指标，制定试点项目区农业用水定额，明晰试点项目区农业水权；指导4

试点项目区创新农田水利工程建设管理体制，完善灌溉工程计量设施和末级渠系。

财政局：负责指导探索建立试点项目区精准补贴和节水奖励机制，落实城区水价试点项目改革资金，监督资金使用和绩效评价。发展改革局：负责指导做好试点项目区农业供水成本核算，农业用水价格、超定额累进加价、分类水价等工作。

民政局：负责受理灌区农业用水合作组织注册、登记及配合业务主管单位对农业用水合作组织的管理等工作。

苏圩镇人民政府：负责农业水价综合改革项目区内各村村干及群众的组织发动工作，并协调有关各方面的工作关系。

江南国土分局：做好高标准农田项目计量设施配套，积极支持配合水价改革。

江南供电分局：做好计量设施安装、改造及扩容时涉及用电报装等配合工作。

四、目标任务

通过一年时间努力，在试点区域达到以下目标：

明晰农业初始水权；建立合理农业水价形成机制；探索实行分类价格政策，根据不同种养品种，实行不同的供水价格；实行“先费后水”、按方计量收费；实行总量控制、定额供水；推进基本水价+超定额累进加价模式，以基础水权为中线，节约有奖、超用加价；实现水权流转。

五、进度安排

（一）前期准备阶段（2017年4—11月）。主要是建立工作

机制,确定试点项目区，做好试点项目区调研等各项准备工作。11月底前完成试点项目区实施方案的报审工作。

（二）组织实施阶段（2017年12月—2018年4月）。2017年12月底前完成试点实施方案出台，落实配套工程实施单位，2018年4月底前完成项目验收和考核工作。同时，农业水价综合改革试点项目领导小组办公室要做好信息汇总上报工作，每月 25日报送改革工作进展情况，每季度以简报、专报等形式报送本城区推进农业水价综合改革的经验做法、重要情况、发现的问题以及有关建议等。

（三）总结评估阶段(2018年5月)。接受市级相关部门对试点项目工作监督考核，接受上级单位对试点项目工作进行全面检查、评估，总结成功经验，提出改进措施，形成系统的工作报告和拟定的推进农业水价综合改革意见一并报市水利局。

第四篇：农业水价综合改革试点培训讲义

农业水价综合改革试点

培训讲义

前言..........................................................................................................................................2 第一章

概

论......................................................................................................................5 第一节 大中型灌区运行管理中存在的问题及原因分析.............................................5 第二节 推进大中型灌区农业水价综合改革的重要意义...........................................15 第三节 农业水价综合改革的目标与主要任务...........................................................19 第二章 农民用水户协会规范化建设........................................................................24 第一节 农民用水户协会性质、地位与作用...............................................................25 第二节 农民用水户协会规范化建设的重要性和必要性...........................................30 第三节 农民用水户协会规范化建设的主要内容与程序...........................................34 第四节 农民用水户协会在农业水价综合改革中的主要任务...................................45 第三章

灌区末级渠系工程改造........................................................................................52 第一节 灌区末级渠系工程改造的必要性...................................................................52 第二节 灌区末级渠系工程改造的总体要求...............................................................53 第三节 灌区末级渠系节水改造工程设计及投资测算...............................................67 第四节 灌区末级渠系工程改造的组织实施...............................................................69 第四章 农业终端水价改革........................................................................................72 第一节 农业终端水价改革的必要性...........................................................................72 第二节 农业终端水价核算..........................................................................................73 第三节 农业终端水价管理..........................................................................................78 第四节

农业水费计收................................................................................................79 第五章 项目组织与管理............................................................................................83 第一节

项目前期工作................................................................................................83 第二节

项目申报与审批............................................................................................88 第三节

项目验收........................................................................................................90 第四节

资金使用与管理............................................................................................95 第五节

项目总结........................................................................................................96 第六章

项目监测评价........................................................................................................98 第一节 项目监测评价的必要性及主要作用...............................................................98 第二节 项目监测评价主要指标..................................................................................99 第三节 项目监测评价的实施....................................................................................102 附录一：农业水价综合改革暨末级渠系改造试点项目工程建设技术参考要点（试行）107 附录二：农业水价综合改革暨末级渠系改造试点项目工程建设投资测算参考要点（试行）107 附录三：大中型灌区末级渠系水价测算导则（试行）...................................................107 附录四：关于加强农业末级渠系水价管理的通知...........................................................113 附录五：关于加强农民用水户协会建设的意见...............................................................116

前言

农村税费改革以来，农业水价改革、水费计收与农田水利建设方面存在的问题成为农村工作和社会关注的热点与难点，农民对于交纳农业水费有着抵触

心理，水管单位农业水费收入锐减、生存和发展困难，农民和水管单位的矛盾呈现激化的趋势。

针对这些问题，水利部在深入调研的基础上，从推动农业水价改革入手，提出了以“两改一提高”为核心的农业水价综合改革政策建议，即对灌区末级渠系工程实施节水技术改造，建设完好的水利工程设施；进行用水管理体制改革，推进农民用水自治，建立农业水权制度，实行终端水价制度，构造农田水利良性运行的长效机制，提高水的利用效率和效益，减轻农民负担，保障国家粮食安全。

党中央、国务院高度重视农业灌溉设施建设与运行管理问题。2008年中央一号文件明确要求：“要大幅度增加中央和省级小型农田水利工程建设补助专项资金，将大中型灌区末级渠系改造和小型排涝设施建设纳入补助范围。” 国务院领导也就此做出重要批示，要求发展节水灌溉，推进末级渠系节水改造和农业水价改革。

水利部主要领导也高度重视农业水价综合改革工作。原部长汪恕诚同志三次听取关于此项工作的专题汇报，对农田水利良性运行机制的体制、机制设计和具体方案的实施都作了明确指示。陈雷部长明确要求，要“抓好试点、多措并举、积极推进”，并做出重要批示：“要按照家宝总理的要求，进一步加大节水灌溉力度，把这项惠及农民的实事办好。”

2007年，水利部选择了8个省（自治区）的14个灌区的部分末级渠系作为首批试点项目区，开展了综合改革试点方案以及农民用水户协会规范化建设规划、末级渠系节水改造规划和农业水价改革规划（简称“三项规划”）的编制工作。2008年的试点范围扩大到14个粮食主产区和4个主要产粮省。财政部也非常重视此项工作，从2008年中央财政农田水利建设补助专项资金中，专门安排

部分资金支持开展农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点。

农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点是一项全新的、复杂的系统工作，既有工程建设，又有制度建设，政策性、技术性强，既涉及到政府、灌区管理单位，又涉及到农民用水户协会和广大农民用水户，利益关系复杂。试点工作的成败，直接关系到农业水价综合改革今后能否长期、全面展开，关系到农田水利设施的良性运行机制能否建立的大局。

为了帮助各试点省、自治区的相关管理人员、工程技术人员以及农民用水户协会成员正确理解和把握农业水价综合改革试点任务，我们组织编写了本书。本书以讲义的形式，对农业水价综合改革的总体思想、主要任务、建设内容以及项目具体的组织管理等内容进行了讲解。本书是农业水价综合改革试点的培训教材，也可供其他农田水利基础设施的建设与运行管理人员参考。

由于时间仓促，书中难免有疏漏之处，敬请广大读者批评指正。

第一章

概

论

中国是一个农业大国，特点是人口多、耕地少，水旱灾害频繁，水资源供需矛盾尖锐。全国总人口约占世界人口的20％，人口密度是世界平均的3倍，其中8亿多是农民，而人均耕地只有世界人均耕地的1／3，属于世界人均耕地最少的国家之一。中国人口、耕地、气候、水资源等自然条件，决定了中国农业必须走灌溉农业的发展道路。

第一节 大中型灌区运行管理中存在的问题及原因分析

我国是一个农业灌溉大国，大中型灌区是保障粮食生产和农村经济社会发展的重要基础设施。由于多种因素的影响，目前我国大中型灌区的运行管理中存在许多问题，影响着灌溉效益的发挥，必须尽快加以解决，才能保证国家粮食安全。

一、大中型灌区骨干工程及末级渠系1存在的问题及原因分析

正确分析大中型灌区骨干工程和末级渠系存在的问题，是做好农业水价综合改革的前提。

（一）我国大中型灌区的基本情况

为提高粮食产量，引水灌溉是中国的传统，古代人民留下的许多灌溉工程，至今仍发挥着作用。比如四川的都江堰、安徽的安丰塘（芍陂）、广西的灵渠等。新中国成立几十年来，我国的灌溉事业不断发展，农田灌溉面积从1949年的2.4亿亩发展到2005年的8.5亿亩，占全国耕地面积的44%，每年在这些灌溉面积上生产的粮食占全国总量的3/4，生产的商品粮和经济作物都占90%以上2。在中国人均耕地面积只占世界人均30％的情况下，我们的耕地灌溉率是世界平均水 12 指国有水管单位管理以外的，由群管组织管理的，一般为斗渠以下渠道。

汪恕诚在国际灌溉排水委员会第19届国际灌排大会暨第56届国际执行理事会上的讲话，2005年9月15日。

平的3倍，人均灌溉面积与世界人均水平基本持平。中国灌溉排水事业取得的巨大成就，使中国能够以占世界6%的可更新水资源量、9%的耕地，解决了占世界22%人口的温饱问题，为保障中国农业生产、粮食安全以及经济社会的稳定发展创造了条件。而大中型灌区则是保障我国粮食安全的主力军。据统计，到2006年底，我国大中型灌区共有5894处（其中30万亩以上的大型灌区285处），有效灌溉面积4.2亿亩，约占全国农田灌溉面积的一半。未来几十年，面对日益加大的人口与资源压力，灌区尤其是大中型灌区的地位和作用愈显重要。据预测，到2015年，大中型灌区的粮食生产将占到全国粮食总需求的44%，成为未来我国粮食安全的重要支撑。

（二）当前我国灌区工程存在的问题

我国的灌溉工程特别是大中型灌区，绝大多数修建于上世纪五十年代至七十年代，受当时经济能力和技术条件的限制，灌溉工程设计标准低，工程质量不高，建筑物及设施配套不全。加之由于资金投入不足、管理不善等原因，我国绝大多数灌区已超过规定的使用年限而未能及时更新改造，普遍老化损坏严重，灌溉效益衰减。400多处大型灌区骨干建筑物损坏率近40%，大型排灌泵站工程完好率不足60%。

1998年以前，我国各级政府对灌区骨干工程改造投入很少。1998年后，国家加大了对大型灌区骨干工程的续建配套和节水改造力度，“十五”期间，国家共对306个大型灌区进行了续建配套与节水改造，灌区水源和干支渠工程状况有了明显改观。但由于历史欠账太多，与灌区骨干工程改造的实际需求相比，中央财政的投入力度远远不够。根据《全国大型灌区续建配套与节水改造规划》，全国402处大型灌区和重点中型灌区骨干工程节水改造需1200亿元，但连续9年，中央财政共投入了100多亿元，不到十分之一。同时，由于多数地方财政

困难，应由地方配套的资金难以落实，导致灌溉工程的维修、更新和改造进度很慢。

与大中型灌区骨干工程相比，斗渠、农渠和毛渠等末级渠系老化破损、不配套更为严重，导致灌溉系统“上通下堵”，“水在农田上游一公里”，“大水漫灌”等现象大量出现，农业生产用水得不到保证。2006年，水利部对13个粮食主产省的350处大中型灌区进行调查，有近80%的支渠、85%的斗渠以及94.6%的农渠仍为土渠。调查还发现，在许多灌区内，有相当一部分农田在灌溉季节不能及时得到有效灌溉，有的灌区灌一次水就需要近一个月。由于工程老化失修不配套，我国约有1/3的灌区水利用率不足35%，有1/3以上的灌溉面积为中低产田，其主要原因就是农田水利工程状况十分不好。大中型灌区的运行情况尚且如此，占全国灌溉面积51%或一半以上的众多小型灌区面临的形势则更为严峻。据统计，全国小型灌区的渠道完好率和渠系建筑物完好率平均不到50%，最低的只有20%。由于工程设施损坏报废的原因，“十五”期间年均减少有效灌溉面积311万亩，相当于每年减少10个30万亩的大型灌区。

（三）原因分析

农田水利工程设施落后的根本原因是投入不足。从政府来看，一方面大中型灌区骨干工程的改造力度与实际需求相比差距巨大，另一方面末级渠系节水改造基本上没有政府投入。受传统观念和计划经济的影响，农田水利特别是小型农田水利一直得不到公共财政投资支持。自98年大水以来，国家虽加大了对国有大中型灌区的续建配套和节水改造力度，但一直未将灌区量多、面广、线长的末级渠系建设列入国家正式的扶持计划。近几年，国家采取“民办公助”等方式加大了对小型农田水利的投入，但中央补助资金也主要用于小型水源、小型灌区等工程建设，而没有将大中型灌区末级渠系及其配套建筑物改造的资

金纳入其中。从农民来看，由于自身经济条件所限，又缺乏政府资金的引导和扶持，也难以调动其对大中型灌区末级渠系进行改造的积极性。农村税费改革之前，末级渠系工程的维修养护，主要由政府利用行政主导，通过“两工”组织农民实施，末级渠系处于勉强运行的状态。农村税费改革后，“两工”取消，农民对末级渠系的维修养护投入急剧减少。据统计，1998年农民对农田水利的投工有103亿个工日，2005年减少到不足27亿个工日3，按每个工日10元计算，减少了700多亿的投入，而减少的投入并没有纳入公共财政投入的范畴。加之，由于水价长期偏低，水费收取困难，实收率不断下降，工程养护资金匮乏，使得本就破损严重的工程状况更是雪上加霜。

二、农业水价改革中存在的问题与原因分析

农业水价是促进节约用水最重要的经济杠杆。近年来，国家高度重视农业水价改革，在各级政府的重视下，农业水价改革取得了不小的进展，但与我国水资源短缺的状况和其他资源产品价格改革的进程相比，农业水价改革还存在许多问题。

（一）水价改革的基本情况

据史料记载，早在我国古代就出现了用水收费制度。在公元前2世纪（2000多年前），四川省的都江堰灌区就执行了每亩水田5公斤稻谷的水费制度。如果把稻谷折算成钱，就是水费。水费再摊到总的用水量上，就是水价。

新中国成立后，水价改革不断推进，先后经历了政策性无偿供水阶段（1949-1965年）、政策性有偿供水阶段（1965-1985年）、水价改革起步阶段（1985-1995年）、水价改革发展阶段（1995-2003年）。2003年，国家颁布了《水利工程供水价格管理办法》，标志着我国水价改革进入了规范化、科学化的新阶 3 1998年农民对农田水利的投工有103亿个工日，2005年减少到不足27亿个工日。水利部农水司农建办统计。

段，水利工程供水是商品的概念正式得以明确。

商品是用来交换的，因此所有的商品都会有价格。水利工程供水价格就是指供水经营者通过拦、蓄、引、提等水利工程设施销售给用户的天然水价格，它是由供水生产成本、费用、利润和税金组成。考虑到农业的比较效益差，农民的承受能力低，为了体现向农业的政策倾斜，国家明确农业水价中不计利润和税金。当然，我们这里所说的只是国有水利工程供水的价格，即大多数灌区的斗渠入口价格。灌区末级渠系部分的水价长期以来没纳入政府管理范畴，也没有相应的成本核算和价格制定的规范。

水费是农民最基本的生产性支出之一。是农田水利工程维修管护、正常运行的重要经济来源。没有水费的保障，灌溉工程就难以正常运行，渠系老化失修，工程供水能力衰减，灌溉面积严重萎缩，直接影响灌溉效益的发挥，最终受到影响的仍然是农民。没有水费的保障，灌区末级渠系就难以开展管护，也不利于农民确立节约用水观念，甚至会出现没水可用的状况，最终受害的必然是农民。因此，如果不进行水价改革，灌溉工程将不能良性运行，则保障国家粮食安全，促进农民增收节支也就成为了一句空话。

党中央、国务院高度重视水价改革工作，多次强调要理顺关键性资源产品的价格形成机制，建立合理的水资源管理体制和水价形成机制，特别是极为关注农业水价的形成机制。一方面农民反映水费负担比较重，另一方面农业水资源浪费严重，灌溉工程不能良性运行。正是由于我们国家水资源短缺现象严重，农业用水量又很大，为了发挥价格杠杆作用，促进农业节约用水，党中央、国务院在取消向农民收取农业税等项目的时候，仍决定保留农业灌溉水费，并要求继续推进农业水价改革，探索建立既体现我国水资源紧缺状况，同时又要保证农民能够承受和工程良性运行的合理水价形成机制，达到促进节约用水、减

轻农民负担、保障供水工程良性运行的“三赢”目标。

（二）当前农业水价改革面临的问题

农田水利设施难以良性运行，而农民实际承担的水费支出又比较高的尖锐矛盾是当前农业水价改革面临的最突出问题。农村税费改革以来，农业水价改革陷入困难境地，水费实收率不断下降，农田水利运行难以为继。2006年，水利部组织对全国26个省、551处大中型灌区的水价改革与水费计收情况进行全面调查，2005年，农业水价平均为6.5分/立方米，仅占实际供水成本38%。平均水费实收率57.37%。把水费实收率和水价占成本的比例综合考虑，2005年水管单位实收水费只占农业供水成本22%。据水利财务经营收费报表统计，2006年，全国参加统计的水管单位32960户，在不提（或少提）折旧条件下，有8250户水管单位亏损，亏损额高达29.76亿元。如果按照财务规定提足折旧，亏损额将更大。由于水价水平大大低于供水成本，同时水费实收率又不断下降，农田水利的管养经费严重不足，水利工程状况日趋恶化。如四川黑龙滩灌区修建于70年代，工程运行三十余年，老化十分严重，病险渠段较多，工程带病运行，近几年春灌期间渠道经常出现垮塌等险情，但由于水费收入下降，水管单位可用于抢险的资金不足，所以无法进行日常维护。水费收入锐减使农田水利正常运行面临巨大困难。

在用于维持水利灌溉设施的正常运行经费无法保证的同时，农民实际支出的水费却远高于应该交的水费。许多地方都反映，农民水费支出居高不下，负担很重。在水利部2006年的调查过程中，通过发放调查问卷，随机调查了200个农民，2005年农业水费支出，平均是42元/亩，水费约占其产值的5%，超过了每亩纯收入的10%。部分灌区农民的水费超过80元/亩。这样按同口径推算，水费占产值的比例是10.42%，占每亩纯收入的比例高达20.84%。有的地方水费

70-80元/亩，个别乡镇每亩水费高达130元以上，达到种粮成本的20%以上。据了解，该地已有近万亩的尾水灌区农户因不愿承担居高不下的农业水费而退出灌区。某大型灌区的核心区也有2.68万亩的灌溉面积因灌不上水而退出灌区。

（三）原因分析

工程状况差，末级渠系水价秩序混乱，搭车收费现象严重是当前农业水价偏低与农民实际水费负担重这一矛盾并存的主要原因。具体来说，农业水价偏低的原因主要有三个方面。一是当前农民收入水平不高，农业比较效益低，从农民承受能力角度考虑，政府在制定农业水价时，一般都大大低于供水成本。二是大部分地区的末级渠系水价还没有纳入政府价格管理范围，乡、村两级或有关部门代为计收水费又缺乏相应的监督管理机制，导致末级渠系所收水费偏高，挤占了大量的价格空间。三是由于计量设施不完善，无法实现计量收费，农民大多按亩交费，政府制定的价格与农民实际缴纳的水费之间缺乏量化关系，导致对农业水价改革的误解。

在农业水价改革难以推动的同时，农民实际水费负担却比较高。主要有两个方面原因：一是搭车收费和截留挪用现象严重。农村税费改革以后，水费成为向农民收费的唯一途径，也成为搭车收费和截留挪用的目标。加之由于农田水利工程不配套，计量手段和量、测水设施不完善，难以实行计量收费，目前许多地方仍是通过行政手段，按耕地面积收取农业水费，这种收费方式导致没有灌溉的农民也要缴纳水费，增加了负担，也为搭车收费提供了便利条件。层层加码、挪用、截留、拖欠水费的现象在许多省都比较普遍。某省县乡两级挪用、截留、拖欠水费达3.17亿元，相当于该省一年的应收农业水费。某灌区政府制定的价格为每方水5分钱，即使考虑到输水损失，按水量折算到农民田间应收水费也只有每亩30-35元，而农民实际缴纳的水费却为每亩70多元。二是

工程状况差，水量损耗大，加重了农民水费支出。由于投入不足，大中型灌区工程状况非常差，骨干工程衬砌率非常低，末级渠系基本都为土渠，导致输水过程中“跑、冒、漏”现象非常严重，农业灌溉水的平均利用率只有45%，这就意味着灌区管理单位每供一方水，到农民田间就只剩0.45方水，如果一方水的价格为5分钱，农民实际承担的价格就成了0.11元。而还有约1/3的灌区水利用率不足35%，有的尾水灌区输水损失甚至高达80%，如果按水量折算后，实际负担的水费将更高。

三、大中型灌区运行管理体制存在的问题与原因分析

灌区运行管理体制是灌溉工程良性运行、水管单位良性发展、农业生产能否正常开展最重要的制度基础。当前大中型灌区运行管理体制存在许多问题，必须尽快加以解决。

（一）大中型灌区运行管理体制

长期以来，我国的大中型灌区大多数采用专业管理与农民集体管理相结合的管理形式，即由政府成立灌区专管机构，如灌区管理局（处）等，负责支渠（含支渠）以上的骨干工程管理和用水管理，而斗渠以下（含斗渠）的末级渠系则由乡、村级集体经济组织负责，小型灌区基本上没有专业管理机构，由集体经济组织或农民自我管理。大中型灌区的这种管理体制带有强烈的计划经济色彩，无论骨干工程还是末级渠系的建设与运行管理，都是以政府行政主导为主，虽然勉强维持了灌区的基本运行，但从长期来看，灌溉工程却难以良性运行，工程状况日益恶化。随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，农村家庭联产承包责任的推行，特别是农村税费改革以来，现行的灌区管理体制越来越不能适应农村经济发展和农业灌溉的要求。

（二）大中型骨干工程运行管理存在的问题

工程运行机制不顺，维护不到位，管理不到位，是当前灌区骨干工程运行管理存在的主要问题。在原有的管理体制下，政府用行政命令代替灌区的专业管理与经营管理。一方面灌区管理机构没有经营管理权，凡事必须通过政府；另一方面灌区管理单位的负担却日益沉重。灌区承担的防洪、排涝等公益性任务缺乏长期稳定的财政补偿机制，得不到合理的补偿，基本上要靠灌区管理单位自己解决。同时由于水价长期偏低，水费收缴难，灌区经费入不敷出，工程维修养护资金缺乏，管理人员的基本工资福利也没有保障，导致灌区骨干工程老化失修严重，灌区管理生存与发展面临困境。由于管理体制和运行机制不顺，维修管护不到位，我国大中型灌区使用20年以上的，多数很难是完好的。而一些发达国家灌区工程使用40年以上的却很普遍。

此外，许多灌区管理单位都不同程度地存在着机构臃肿、人浮于事的现象。再加上水管单位经济状况总体不好，一些有技术懂专业的人员很难留住。其结果是一方面人员膨胀，另一方面专业技术人才奇缺，机构人员问题制约了灌区的科学管理与持续健康发展。

（三）末级渠系运行管理存在的问题

没有明确的管理主体，是当前末级渠系运行管理存在的突出问题。主要表现是：一方面末级渠系工程有人用没人管，工程状况持续恶化，农民灌溉用水难以保证。由于地势和工程原因，浇地灌溉时，靠近灌区干、支渠上游的农田容易及时得到灌溉，但下游的农田用水量和时间要求却无法保障，特别是一些尾水灌区，这一现象更为突出。原来由政府行政组织农民对渠道进行的清淤等维修养护任务，由于缺乏相应的协调和组织，上游农民当然没有维修养护渠道的积极性，而下游农民自身又不可能单独去完成，这就导致本来就已破损严重的末级渠系更为壅堵。另一方面田间灌溉缺乏组织，用水秩序乱，水事纠纷现

象突出。在许多灌区，由于没有有效的管水组织，放水秩序杂乱无章，村、组之间要水和用水各自为政，用水矛盾突出，不仅要投入大量劳力看水，而用水也得不到有效的保障，特别是下游的村、组放一次水，需要户户有人看水，否则水根本到不了田间。由于灌溉得不到保证，用水户受益不均，上下游之间用水矛盾尖锐，用水纠纷多，经常出现打架、斗殴的情况。再加上现行按亩计收水费的方式，下游农民用不上水都要交费，必然又会加剧这一矛盾。

（四）原因分析

缺乏明晰产权的制度是末级渠系管理主体缺位的主要原因。缺乏明晰产权的制度有两层含义：一是旧的管理体制已被破坏，新的管理体制尚未形成。农村实行联产承包责任制以后，末级渠系原有的产权归属发生了变化，虽然末级渠系名义上仍为“集体”所有，但实际上这个“集体”已经消失，末级渠系工程的管理体制变成空白。而随着农村社会体制的变革，乡镇、行政村等基层管理组织的管理体制中也已经没有了农田水利基础设施的建设、运行和管理的工作职能。二是没有建立末级渠系工程产权制度。由于管理体制和产权制度建设滞后，造成末级渠系没有明确的管理主体和产权主体。政府认为既然是农民“集体”资产，就不该由政府投资进行改造；农民认为既没明确归我所有，就不该由我承担管护责任，直接导致工程措施有人用没人管、投入不足、管养不力、加剧了工程恶化趋势。

在自愿的原则下，由受益农户通过民主方式组建用水户协会，实行自我服务、民主管理，是解决末级渠系产权和管理主体缺位的最佳途径。近年来，水利部在组建农民用水户协会，倡导用水户参与式管理，推进农业供水管理体制改革方面做了许多工作，取得了较好的效果。但总体上看还存在着两方面的问题，一是总体进展缓慢。2005年，水利部对全国551个大中型灌区进行调研，共有用水户协会8191个，管理灌溉面积3802万亩，占总灌溉面积的24.6%。二是自治能力差。有很大一部分的用水户协会没有达到规范的标准，无法真正承担起相应的职责。在调研的551个灌区里，已在民政部门注册登记的农民用水户协会只有3267个，占总数的39%，管理灌溉面积1889万亩，只占总灌溉面积的12.3%。由此可见，农民用水自治仍然缺乏相应的组织保障。

第二节 推进大中型灌区农业水价综合改革的重要意义

党的十七大把统筹城乡发展，解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。当前，国家粮食安全、农民增收减负、干旱缺水严重是我国农村工作面临的重要问题。以农业灌溉特别是大中型灌区为核心的农田水利系统，是解决这些问题的重要基础。因此，推进大中型灌区农业水价综合改革，构建农田水利良性运行的长效机制，直接关系到国家粮食安全、农民增收减支、节水型社会建设以及水管体制改革的大局。

一、开展农业水价综合改革，加快推进末级渠系改造，是保障国家粮食安全的迫切需要。

民以食为天，食以水为先。我国人口多，耕地少，解决十几亿人口的吃饭问题，始终是我们国家的头等大事。近年来，党中央、国务院高度重视粮食安全问题，支持粮食发展的政策力度不断加大，粮食稳定发展的政策框架基本建立，农民种粮积极性大大提高，粮食生产出现重要转机，连续四年获得丰收，实现了粮食供求的紧平衡，但这一基础并不巩固。从需求看，虽然粮食总产恢复到1万亿斤，但当年仍产不足需。随着我国人口增加、消费水平和城镇化水平的提高，粮食的总需求量将持续增加，农产品总量平衡的压力不断增大，农产品结构平衡的难度加大，农产品质量提升的任务艰巨。从供给看，耕地面积

持续减少，淡水资源缺乏，农业基础条件较差，我国农业发展的资源约束日益加剧，提高农业综合生产能力的任务十分艰巨。特别是我国农业生产的基础条件比较薄弱，自然气候对粮食生产的影响极大，一旦出现流域性的极端气候变化，粮食生产必将受到严重影响。

历史的经验证明，灌溉面积的数量和质量始终是影响我国粮食安全一个极其重要的因素。提高农业综合生产能力，减少极端气候对粮食生产的影响，最有效的措施就是发展有效灌溉面积，改善农田灌排条件，增强农业综合生产能力，提高水土资源的产出效率和效益。实践证明，灌溉耕地的粮食产量是非灌溉耕地的2～4倍。大中型灌区灌排工程全部改造后,即使出现严重干旱，粮食亩产仍可提高100公斤以上。

从我国粮食生产总体布局看，大中型灌区过去是、今后也必须是保障国家粮食安全的主力军。因此，大力推进大中型灌区工程改造，深化灌区管理体制和运行机制改革，提高农业综合生产能力，既是一项事关长远的战略任务，也是一项十分紧迫的现实要求。

二、开展农业水价综合改革，加快推进末级渠系改造，是促进农民增收减支的迫切需要。

党的十七大把着力保障和改善民生、注重实现基本公共服务均等化作为统筹城乡发展，促进区域协调发展的重要手段。近年来，中央和地方积极落实各项惠农政策，极大地调动了农民的种粮积极性，但生产成本高、种粮效益低的问题一直没有得到根本解决。特别是农村税费改革后，农业水费成为农民反映强烈的热点问题。农业灌溉成本高、农业用水负担重问题比较突出。

农业水价改革和末级渠系改造涉及农业种植效益和灌溉成本，关系农民增收减负大局，事关农民切身利益。由于灌溉工程老化失修，渠系水利用系数低，输水灌溉过程中水量损失较为严重。同时，由于末级渠系水价没有纳入政府管理范围，一些地方搭车收费、截留挪用、拖欠水费的问题较为突出。较高的水费和末级渠系不配套造成的供水保证率不高，直接涉及农业的支出，使农民对水费收取产生误解。要解决这一问题，就得从“增收”和“减支”两个方面来入手。所谓“增收”就是通过改善灌溉条件，提高单位耕地的种植效益，让农作物生长需要灌溉时能浇上水，浇够水，可以有效提高农民种粮收益。所谓“减支”就是降低农业用水成本，减轻农民负担。而要达到这两方面的目的，就必须推进农业水价综合改革，加大财政对农业灌溉的支持力度，加快农田水利建设步伐。

三、开展农业水价综合改革，加快推进末级渠系改造，是建设节水型社会的迫切需要。

水资源短缺与农业用水效率低是制约我国农业生产的重要因素。农业缺水既有水资源总量不足，时空分布不均造成的因素，也与农业灌溉用水存在严重浪费密切相关。农业用水占我国总用水量的70％，但灌溉水利用系数只有0.45左右，即使实行精耕细作，单方水生产粮食也只有1公斤左右，仅为发达国家的一半。目前，我国农业年缺水300亿立方米，并且缺水量还随经济增长和人口增加而不断增加。农业虽然有巨大的节水潜力，但如果不大力加强灌区的节水改造力度，提高用水效率，不仅农业缺水问题自身得不到解决，更不可能通过农业节水来支持工业和城市用水，最终是我国的缺水问题无法得到解决。

农业节水是一个系统工程，灌区是由水源工程、干渠、支渠、斗渠、农渠和毛渠组成的灌溉系统。单纯对灌区骨干工程进行节水改造并不能解决农业用水短缺和用水浪费的问题。因为大量的斗、农、毛渠没有进行节水改造，输水效率仍然不高，落后的灌溉方式仍然无法转变，用水浪费现象难以消除。近几

年大中型灌区节水改造的经验证明，对灌区的骨干工程和末级渠系进行全面的节水技术改造，节水效果最明显，改造完成后，灌溉水利用系数可以从原来的0.45提高到0.54，结合推行科学的水价制度，可节水20%左右。因此，必须通过农业水价综合改革，推动加大灌区建设投入，同时对骨干工程与末级渠系进行节水改造，只有这样才能从整体上促进农业节水。

四、开展农业水价综合改革，加快推进末级渠系改造，是加快水管体制改革的迫切需要。

我国农田水利工程采取专群结合的管理方式。大中型灌区的骨干工程一般设有专门管理机构，大中型灌区的斗口以下及小型灌区一般由村组集体管理。2002年9月，国务院办公厅转发了《水利工程管理体制改革实施意见》，明确水利工程的防洪、排涝等公益性任务要纳入公共财政的补偿范围，同时要进一步完善水价形成机制，推动建立水利工程良性运行机制。截至目前，全国水管体制改革已经取得了初步成效，水利工程公益性功能的补偿在政策上得到了保证，但是，公益性任务财政补偿的落实却并不如人意。

农村税费改革以来，农业水价改革难以推进，水管单位水费实收率不断下降，水费收入大幅度下滑，再加上公益性任务财政资金不到位，造成水管单位无钱投入工程维修，工程隐患增加，渠道破损加剧，导致灌溉面积急剧萎缩，灌溉面积的减少和供水保证率降低又导致水费收入进一步减少，灌区陷入恶性循环。同时，水费收入锐减还使许多水管单位职工工资欠发，职工队伍不稳，基层水管单位生存发展困难，直接影响了灌区水利设施的正常维护运行。2006年，某水管单位近千名职工致信水利部，信中说：随着国家取消税费、两工，实行粮食直补等惠农政策，群众对继续收取水利工程水费不能给与正确理解，拒缴、抗缴水费现象越来越严重。全体职工每人只拿到几百元过年。职工对改

革失去信心，对政府充满失望。因此，必须要在农业水价综合改革和末级渠系改造的基础上，进一步深入推进水管单位体制改革，保证大中型灌区工程良性运行，充分发挥效益，保证水管单位良性发展，为农民提供到位的灌溉服务。

第三节 农业水价综合改革的目标与主要任务

俗话说，指导思想是个纲，纲举目张。认清农业水价综合改革的指导思想、基本思路、工作目标和主要任务是做好改革工作前提。

一、指导思想和基本思路

我国大中型灌区运行管理中存在的问题是多年形成的，要想解决这些问题，促进灌区良性运行，绝不可能通过某个单独的措施实现，而必须综合考虑、统筹安排、同步推进。为此，水利部提出，要以完好的农田水利工程体系为基础，以农民用水自治为核心，以科学的终端水价制为保证，构建“三位一体”的农田水利良性运行长效机制。水利部原部长汪恕诚同志将其总结为“两改一提高”，即对灌区末级渠系工程实施节水技术改造，建设完好的水利设施；进行用水管理体制改革，推进农民用水自治，实行终端水价制度，构造农田水利良性运行的长效机制；提高水的利用效率和效益，减轻农民负担，保障国家粮食安全。财政部提出，要从“三改一创新”入手，即推进产权制度改革、加强工程设施改造、深化农业水价改革，创新工程管护机制，实行“民办公助”和“以奖代补”政策，实现农田水利工程“建改步伐加快、管护力度加大、投入渠道加宽、运行功能加强”。虽然说法各有不同，但可以看出，在指导思想上是一致的。就是要通过体制机制改革和工程技术改造，建立农田水利良性运行机制。因此，推进农业水价综合改革试点的基本思路是：按照党中央、国务院关于强化支农惠农政策，增加国家对农业和农村投入的要求，以灌区末

级渠系工程节水技术改造奖补机制为激励，放大财政资金的社会效益，引导和组织广大农民进行末级渠系工程改造。以中央财政补助资金“先建后补”的机制为保证，推动农民用水户协会规范化建设，明确末级渠系工程产权制度，逐步实行农业终端水价，最终构建农田水利的良性运行机制。

二、工作目标与主要任务

农业水价综合改革的工作目标和主要任务是衡量改革工作成效的标准。明确目标任务有利于各级政府和改革的利益相关者齐心协力，主动开展改革工作。

（一）工作目标

农业水价综合改革和末级渠系节水改造试点的工作目标有三个：

1、建立工程完好、配套齐全的灌溉工程体系。即通过中央财政末级渠系改造补助资金的引导，以用水户协会为主体，组织受益农民投工投劳，在大中型灌区骨干工程已完成续建配套的基础上，完善末级渠系配套工程，构建一个工程完好、配套齐全的工程体系。

2、建立科学的灌区末级渠系管理体制。即通过农民用水合作组织规范化建设，推进农业用水管理体制改革，建立以农民用水户协会为主要形式的新型农业供水管理体制。同时，建立“产权明晰、责任明确、管理民主”的末级渠系工程产权制度，将改造完成的末级渠系工程产权（或使用权）明确归农民用水合作组织所有。最终使农民用水户协会成为末级渠系工程的产权主体、改造主体和管理运营主体，全面实现农民用水自治。

3、建立灌区良性运行机制。要在工程改造和体制改革的基础上，逐步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的农业用水终端水价，同时，建立总量控制、定额管理的农业水权制度，实行按定额用水，节约转让、超用加价的经济激励机制，逐步建立保障工程良性运行、水资源高效利用、水管单位和农民用水户

协会良性发展的灌区运行机制。

（二）主要任务

开展农业水价综合改革和末级渠系节水改造试点工作，主要有三项重点任务。

1、组织建设，即农民用水合作组织规范化建设。按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，培育以农民用水户协会为主要形式的农民用水合作组织，承担末级渠系的维修、使用和管理职责。在深入开展农业用水管理组织现状调查的基础上，编制农民用水户协会规范化建设规划。明确农民用水合作组织建设布局、管理范围、管理内容、能力建设及运作管理机制等。引导农民用水户协会进行社团登记，建立健全供水管理、工程维护、水费收缴、财务管理等规章制度。支持农民用水合作组织建设，在农民用水户协会成立初期，政府及有关部门、灌区管理单位应加强对农民用水户协会工作的指导和扶持。

2、工程建设，即大型灌区末级渠系节水改造。采取 “以奖代补”、“先建后补”、“民办公助”等方式开展大型灌区末级渠系节水改造，通过改造，形成工程良好、计量设施配套完善的灌溉系统。在灌区灌溉工程设施现状调查的基础上，编制末级渠系节水改造规划。落实末级渠系改造投入来源渠道、方式、分摊比例、监督管理，农民投工投劳的组织方式，以及项目组织模式等。建立完善末级渠系工程的产权制度，将改造完成的末级渠系工程产权明确归农民用水合作组织所有，水行政主管部门代表政府对末级渠系工程进行产权登记，颁发产权证书，加强产权保护与监督管理。

3、机制建设，即农业终端水价制度和农业水权制度建设。积极推进以终端水价制度为核心的农业水价改革，形成农田水利良性运行机制。在对灌区国有

水利工程供水价格和末级渠系水价调查的基础上，编制灌区末级渠系水价改革规划。测算农业用水定额、农业供水成本、农民水费承受能力，制定水价改革时间表，推行终端水价制度，实行国有水利工程水价加末级渠系水价的定价模式。由物价部门和水利部门进行供水成本监审与水价审批工作，规范末级渠系水价秩序。同时，逐步建立农业水权制度，实行以供定需，定额灌溉，超用加价，节约转让，逐步发挥市场机制促进农业节水的重要作用。

这三项内容是有机统一的，缺一不可，必须综合考虑政策措施，解决好政策间的衔接问题，整体推进，发挥政策的组合效果。

三、实施原则与配套措施

实施农业水价综合改革，加强末级渠系工程改造，必须按照有关政策要求，规范实施步骤，出台相应的配套措施，取得事半功倍的效果。

（一）实施原则

开展农业水价综合改革暨末级渠系改造试点工作涉及中央和省级财政投入、涉及农民投工投劳，涉及地方政府出台配套措施，涉及保证国家粮食安全等方方面面，要做好试点工作，必须始终坚持以下四个工作原则：

1、坚持明确条件、自愿参与。试点灌区的选择必须要符合三个条件，一是已经完成或基本完成大型灌区骨干工程续建配套的灌区；二是农民用水户协会有较好基础、能够组织会员投工投劳建设末级渠系、实行农民用水自治的；三是地方政府（价格主管部门）和用水户协会都承诺工程改造验收合格后推行终端水价制度的灌区。项目选择还要注意与原来的灌区骨干工程续建配套及节水改造规划和《全国节水灌溉规划》衔接，尽量在这个范围内选择试点。

2、坚持民办公助、先建后补。民办公助、先建后补是财政部、水利部向中央提出的政策建议的关键内容。推行先建后补的资金补助形式，既有利于调动

地方政府和受益农户的积极性，又有利于检验试点项目区是否按照财政部、水利部的总体思路，在工程改造的同时推进体制机制改革。供水管理体制、产权体制、水价改革和工程改造必须统筹考虑，同步推进，只有完成了这些任务，并通过了验收，中央财政资金才给补助。

3、坚持集中边片、注重实效。为保证试点取得切实成效，试点项目的选择要体现粮食产量品质、水土条件和集中连片优势，集中资金和技术，连片建设，形成规模，发挥工程的整体效益。同时要坚决杜绝重报、虚报的现象。

4、坚持规划先行、综合改革。各试点灌区必须按照统一要求，编制综合改革试点用水户协会建设、末级渠系改造和农业终端水价改革等三项规划和工作方案。没有规划和方案的，不积极推进农民用水户协会规范化建设的，不推行终端水价改革的，不明确推行末级渠系产权制度改革的，不安排试点项目。

（二）配套措施

农业水价综合改革及末级渠系改造试点是一项涉及中央和地方各级财政、物价、减负、水利、水管单位和农民用水户协会、农民个人等多层次，多部门，多个利益群体的系统工程。改革的过程中需要各级地方政府根据实际情况及时出台相关政策措施，保证试点工作取得成功。一是要建立由相关部门领导参加的改革试点领导协调机构，及时协调试点工作中出现的难点热点问题。二是要抽调精干人员组成试点工作小组，负责试点工作的具体实施。三是要建立工作机制，从规划审查、项目申报、方案审批、协会建设、工程改造、体制机制建设、试点验收、资金管理、投工投劳等都要有相应的工作制度和约束机制，才能保证试点取得成功。四是要研究出台规定明确、可操作性强的配套措施，保证试点工作顺利进行。如落实省级建设资金的政策，推进末级渠系水价改革的措施，落实农民投工投劳的具体政策，建立总量控制、定额管理的农业水权制

度，如颁发末级渠系工程产权证书等政策措施。这些都是试点工作能否取得成功的关键。

第二章 农民用水户协会规范化建设

推进农业水价综合改革，改造末级渠系工程设施，构建农田水利良性运行机制，核心的工作是提高农民用水户协会综合管理能力，推行农民用水自治。

农民用水户协会是实现农民用水自治的主要形式。农民用水户协会是大中型灌区末级渠系工程产权主体和建设、运行管理的主体。现阶段我国农民用水户协会的管理能力亟待加强，必须对农民用水户协会进行规范化建设，提高农民用水自治能力。

第一节 农民用水户协会性质、地位与作用

明确农民用水户协会的性质、地位与作用是进行规范化建设、实现农民用水自治的前提。

一、农民用水户协会的性质

农民用水户协会是小型农村水利工程或大中型灌区国有水利工程以下某一灌溉范围内的受益农户，在自愿的原则下，通过民主方式组建，实行自我服务、民主管理的农村用水合作组织。它属于农村专业经济合作组织的一种，是具有法人资格，实行自主经营、独立核算、非营利性的群众性社团组织。通俗地讲，用水户协会就是农民自己的组织，由农民自己管理，为自己服务。

二、农民用水户协会的职责与义务

按照国家法规和政策规定，农民用水户协会经过县级民政部门注册登记，取得合法地位，具有民事权利能力和民事行为能力，独立承担民事责任。接受政府和业务主管部门的指导和监督，不隶属于政府、灌区专管机构或其他组织。农民用水户协会按照国家法律、法规、政策、协会章程和内部管理制度运行，行使相应权利，承担相应义务：

（一）拥有协会范围内末级渠系灌溉工程的所有权（或使用权。下同）农民用水户协会经县级及以上政府水行政主管部门授权并颁发产权证，拥有协会范围内末级渠系灌溉工程的所有权、管理权和供、用水管理权。

（二）提供灌溉服务并收取水费

农民用水户协会向会员提供灌溉用水和灌排服务。按照补偿供水费用的原则，根据规定的程序确定水价，向接受灌溉服务的会员收取水费。所收水费除支付供水单位供水费用以外，全部用于管辖范围内的工程设施维护与运行管理开支，不存在盈利分红。

（三）处理协会内部用水纠纷

农民用水户协会依照章程和内部管理规定，协调处理协会内部用水户之间的用水纠纷。在干旱和用水紧张季节，农户之间的用水矛盾有时会演变成村与村之间的纠纷，破坏正常用水秩序，危害农村社会稳定。协会充分发挥民间组织的优势，运用民主协商机制，把农户用水矛盾和村组用水纠纷化解在基层、民间。

（四）组织用水管理与末级渠系工程维护

农民用水户协会依据管辖范围内农业生产情况和灌区管理单位供水计划，编制用水计划，同供水单位签订供水合同、确定灌溉时间、确认灌溉用水量，按灌溉管理制度向管辖范围的用水户供水。

农民用水户协会依据协会章程做好各用水小组及用水户之间灌水过程中的组织协调工作。采取协会大多数会员认同的方式进行水量计量和分配。组织会员对灌排工程设施进行管理和维护。

（五）参与制定末级渠系水价

农民用水户协会依据《大中型灌区末级渠系水价测算导则》参与制定末级渠系水价。灌区末级渠系水价是终端水价制度的重要组成部分。农民用水户协会在客观分析协会运行维护成本和农民经济承受能力的基础上，协商提出管辖范围内的末级渠系水价，报有关部门审批或备案。各级政府应鼓励协会参与终端水价的测算与确定。

（六）组织会员投劳筹资

农民用水户协会根据国家减轻农民负担、加强农田水利建设的有关政策和协会章程，通过民主议事的方式，组织会员投工投劳，协商确定所管渠系的维修、养护等所需用工的分担方式和数额。保证管辖范围末级渠系工程设施良好

状态。

三、农民用水户协会在农业生产和灌溉管理中的作用

农民用水户协会是组织农民用水户进行灌溉管理，服务农业生产用水的专业合作组织。从上个世纪80年代开始，我国许多灌区开始探索组建农民用水户协会，鼓励农民用水户参与灌溉管理，取得了很好的效果。主要如下：

（一）促进了灌区供水管理体制和运行机制的改革

改革开放以前，农业灌溉用水由乡镇或县（市、区）政府统一组织，实行统一供水。农村土地家庭承包经营后，每个农户成为相对独立的用水实体，农业灌溉由乡镇或村组根据灌区水管单位安排组织进行，水费收取随同农业税、特产税一起征收。这种用行政组织的形式来完成农业灌溉任务在实践中出现了许多问题。如灌区上下游之间、不同的行政区划之间用水矛盾多；各级政府和水行政主管部门协调供用水方面的工作任务繁重；灌溉用水效益低，水资源浪费严重；灌区水管单位水费收缴率低；搭车收费、挤占和挪用水费，加重了农民用水负担；大中型灌区末级渠系年久失修，积病成险，灌溉效益衰减。农业基础设施弱化，粮食生产受到严重威胁。

成立农民用水户协会，实行用水户参与灌溉管理，促进了灌区供水管理体制和运行机制的改革。有了用水户协会的供水管理体制，政府、灌区和用水农户的责权利十分明确，分级办水利的原则得到了很好的贯彻落实。政府主要责任是落实国管骨干工程的建设投入和水资源管理，灌区主体任务是加强内部运行管理和骨干工程建设管理，农民则负责末级渠系的整治维护和管理，在这种供水管理体制中，农民用水户协会可以积极有效地调节灌区和农民的利益关系，可以在供水单位与农民用水户之间建立有效的供求关系，从而调动了多方面的治水和管水的积极性，农民在涉水事务中的身份更加明确。

农民用水户协会既是公民社会在灌区管理事务方面的集中体现，也是农村基层民主政治的重要组成部分。以水文边界为单元（支斗渠以下）将分散的农户组建成农民用水户协会，作为灌区末级渠系运行管理的责任主体，对其管理的渠系进行维修养护，与灌区水管单位签订供水合同并配水到户。每个农户在灌溉用水和渠系建设与管理中都可以通过用水户协会这一组织进行民主协商、集体决策，实现“自我管理、自我约束、自我服务、自我发展”。用水户协会内部有序用水，避免千家万户或单个村组同时要水造成无序灌溉的情况。同时，协会之间加强沟通，协调供水，实现整个灌区用水的统一调度，提高用水效率和效益。“灌区水管单位+协会+农户”的供水管理体制推动了灌区的和谐发展。

（二）降低了灌溉成本，减少水事纠纷

协会成立前由于没有有效的管水组织，放水秩序杂乱无章，村、组之间要水和用水各自为政，用水矛盾突出，水事纠纷较多，用水户需要投入大量劳力守水，不仅灌溉成本高，用水也得不到有效的保障，特别是下游的村、组放一次水，需要户户有人守水，否则水根本到不了田间。对于输水距离较长的渠道，水很难按合理的方式输送到下游田间，造成严重的输水损失。协会成立后，在提高灌溉效率、改进服务水平方面得到明显加强。灌溉前协会执委主动上门服务，找各用水组代表协商用水计划，确定轮灌次序，灌水时由执委将水送到各用水组的斗、农渠进口，各渠道受益农民组成的用水小组则将水送到田间，从而大大节省了守水劳力，降低了用水成本。同时，有了用水户协会对内对外进行协调，村组之间，用水户之间直接发生水事纠纷的现象明显减少。

（三）减少了水费征收的中间环节

农民用水户协会成立以前，水费计收的环节为农户——组——村——乡（镇）——县——灌区水管单位，中间环节多，加之计量设施不到位，难以按

方收费，极易出现层层加码，层层截留、挪用水费，造成农民水费负担重，灌区水管单位水费收取率低的局面。农民用水户协会成立以后，协会与灌区水管单位直接签订供用水合同，减少了水费收取的中间环节，为实现“水量、水价、水费”三公开和“一票到户”创造了条件。

（三）促进了农民增产增收

运行良好的用水户协会既有利于争取政府支持，也容易通过民主协商机制和“一事一议”的途径解决农民的投工投劳，改善所管理的灌区末级渠系工程状况，提高农作物产量，增加农民收入。例如，湖北宜昌的黄林支渠用水户协会，2005年，以“民办公助”的方式启动黄林支渠建设，政府补助资金70万元，同时引导黄林支渠用水户协会会员筹资投劳，硬化末级渠道18000多米，协会以项目建设法人的身份组织工程的招投标和建设，通过政府验收后从专项资金报账。2006年5月初至6月中旬，当阳市遇到了近50年来少见的干旱。由于整治了田间渠道，输水损失减少，灌溉效率提高，协会10660亩水田全部按季插上秧，并获得丰收。

同时，随着协会服务水平的提高，农民可以节省大量时间，把原来用于灌水、看水、抢水的时间省下来，增加外出打工时间，从而间接提高农民的非农收入。

（四）为“一事一议”提供了载体，营造了和谐的氛围

农村税费改革以后，国家为减轻农民负担取消了“两工”，同时规定，农民对小型农田水利建设等农村基础设施建设的投入要通过“一事一议”的民主协商机制来决定。几年的改革实践证明，由于没有共同的投入意向和公平的议事平台，由居民小组和村委会来召集农民群众进行“一事一议”成功率很低。而由民主选举产生的用水合作组织，可以充分发挥政府与农民群众，灌区与用水

户之间的桥梁和纽带作用，可以有效地由协会组织农民群众维修改造小型农田水利灌溉设施，能较好体现建设水利，发展生产的共同意愿，容易形成投工投劳的共识。因此，农村税费改革取消“两工”以后，用水户协会作为公平民主的议事平台，通过“一事一议”的方式，较好的解决了小型农田水利设施建设农民投工投劳不足的问题，在农田水利建设中发挥了十分重要的作用。

第二节 农民用水户协会规范化建设的重要性和必要性

农民用水户协会规范化建设就是通过依法登记，使农民用水户协会成为能够独立承担民事责任的民事主体，通过建立完善的规章制度来规范用水户的供用水行为，通过全面培训来提高协会骨干的综合管理能力和全体用水户的民主意识、守法意识、参与意识、节水意识，使农民用水户协会成为灌区末级渠系工程产权主体、投入主体和运行管理主体，最终实现农民用水自治。

一、规范化建设是农民用水户协会成为独立民事主体的需要

按照农业水价综合改革和末级渠系节水改造的总体要求，农民用水户协会在建立农田水利良性运行机制的工作中涉及许多资金使用、工程建设、产权管理、供水服务等任务，这些工作都要求承担者必须是能够承担经济责任的民事主体。而一个农民用水户协会只有通过注册登记，获得民政部门审核批准，并取得民政部门核发的社团法人登记证书才能成为真正法律意义上的社团法人，才具备了行使法人权利和承担民事责任的资格。大量的调查研究和统计资料表明，目前已经成立并投入运行的农民用水户协会中，有相当一部分的协会虽然完成了协会组建的基本程序，但没有在当地民政部门正式注册登记，有的协会只是在民政部门备案。这样的协会其实还不具备社团法人资格，所以还无法正常行使其法人权利和承担民事责任，也不可能成为末级渠系真正意义上的产权

主体、改造主体和管理主体，不利于长远发展。因此，必须对农民用水户协会进行规范化建设，使之成为能承担法律责任的民事主体。

二、规范化建设是农民用水户协会成为灌区末级渠系工程产权主体、改造主体和运行管理主体的需要

国家开展农业水价综合改革试点，中央财政拨出专项资金通过民办公助的方式，用于灌区末级渠系工程节水改造，推进管理体制机制改革，其目的是要建立农田水利良性运行机制。在整个改革过程中，农民用水户协会被赋予工程产权主体、改造主体和运行管理主体的职能。这就要求农民用水户协会本身必须具备行使产权主体、改造主体和运行管理主体职能的相应能力。从目前看，大多数农民用水户协会不具备这种能力。主要表现在两个方面：一方面，从协会运行的外部条件看，政策环境有待于进一步完善。比如，虽然《社会团体登记管理条例》赋予了用水户协会独立法人资格，但作为行业协会，很多权利需要通过法规和制度来保障，很多职责需要通过政策来落实。如灌区末级渠系工程设施的所有权和使用权、协会用水权（因为有条件的协会节水后可以将水权转让附近的企业）、农户水量水权、纠纷处置权、水价制定参与权、水费收取权、集资筹劳权、工程占地、其他水事权利（如水环境保护、人畜饮水等），等等。另外，协会与村委、乡镇水利站、供水单位的权责关系等也应通过相应的制度加以明确。但目前各级政府并没有出台相应的政策措施，为用水户协会提供良好的外部环境。另一方面，从协会自身必须具备的管理能力看，无论是体制机制建设还是协会骨干人员的基本素质现状，与履行产权主体，改造主体和管理主体的职责的要求还存在很大差距。比如，农业水价综合改革试点内容之一是要对灌区末级渠系工程节水改造。作为改造主体，农民用水户协会必须要有懂得水利普通技术、懂得财务基本知识和懂得供水管理的人员，否则是无法履行

相应的职责。但调查表明，现有协会中懂水利普通技术、懂得财务基本知识和懂得供水管理的人员寥寥无几。大部分用水户协会不能很好地履行改造主体的责任。又比如，要作为业主申报财政资金的基本条件是协会财务必须独立。但目前的协会有独立财务的不多。以今年综合改革试点为例。按照财政资金的使用要求，试点项目必须由用水户协会作为工程建设的主体申报项目，由用水户协会组织农民对管辖范围的末级渠系工程进行建设和改造，同时要求协会必须具有独立的银行账户，按照财务管理制度进行财务管理。但目前很多用水户协会由于边界与行政村重合，许多地方的协会由村干部担任领导，导致协会法人与村委会法人的重合，有的协会就没有建立独立的银行账户，使协会财务与村委会财务混在一起等等。

因此，必须通过用水户协会的规范化建设，促进各级政府制定政策措施，支持农民用水户协会建设与发展，使之能够成为真正的管理主体，同时，加强对用水户协会骨干的培训，尽快提升技术水平、管理水平和工作能力，使之适应农田水利良性运行机制的要求。

三、规范化建设是加强能力建设，实现农民用水自治的需要

推进农业水价综合改革，改造灌区末级渠系，建立农田水利良性运行机制的核心是实现农民用水自治。也就是涉及农民用水的事情全部由农民自己决定，自己管理。比如通过“一事一议”组织农民投工投劳建设、管理、维护农田水利工程；比如通过与水管单位和农民用水户签订供用水合同提供供水服务；比如科学安排灌溉秩序提高水资源利用率；比如参与制定末级渠系水价；比如组织收取和规范使用水费；比如妥善处理水事纠纷等等。由农民用水户协会自己处理这些涉水事务，实行用水自治，最基本的要求是协会主要负责人和骨干要具备一定的协调能力，全体协会成员具有较好的参与意识和民主管理的意识。

但从目前情况看，大多数用水户协会组建和运行还不够规范，协会自身经济能力较弱，末级渠系工程管护经费和协会的基本管理经费严重不足，很多协会连办公场所都是临时租用的。特别是协会执委领导协调能力亟待加强，农民用水户参与管理的民主意识有待于进一步提高。而这一切都与农民用水户协会自治能力不高密切相关。

国家十分重视农民用水户协会能力建设，2005年，水利部、国家发展和改革委员会、民政部根据《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发〔2005〕1号）中关于加快农村小型基础设施产权制度改革的精神，以及《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发〔2002〕45号）中“积极培育农民用水合作组织”，“探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”的要求，出台了《关于加强农民用水户协会建设的意见》（水农[2005]502号），大力倡导农民用水自治，鼓励农民自愿成立用水户协会，以解决农村土地家庭承包经营后集体管水组织主体“缺位”，大量小型农田水利工程和大中型灌区末级渠系工程有人用、没人管，老化破损严重等问题。中央的政策出台以后，各地在推动农民用水户协会建设上做了许多工作，但是应该看到，农民用水户协会能力建设刚刚起步，农民自治能力仍然不强。其主要原因是长期以来我国农村事无巨细都由政府包办，一切都是政府领导说了算，农民既没有参与的机会，也没有参与的经验，致使农民缺乏自己当家作主和自我管理的能力与信心，产生了严重的依赖心理和听命于领导的心理。另外，对乡、村干部和农民群众的宣传培训力度不够，对用水户协会的重要作用认识不到位，协会能力建设不受重视。调查表明，即使在一些已成立用水户协会的地区，有些农民也不了解用水户协会的性质，对用水户协会的工作支持不够，有些乡村干部要么不支持协会的工作，要么干涉协会内部事务，从而影响协会工

作的正常开展。同时，培训投入严重不足也是协会能力建设滞后，自治能力难以提高的重要制约因素。实践证明，凡是运行良好的协会，在组建与运行过程中，对乡村干部和广大农民群众进行广泛的宣传和培训都是比较充分的。可以说能力建设是用水户协会规范化建设的重要内容，是实行农民用水自治的重要基础。

因此，必须通过规范化建设来提高用水户协会负责人和骨干的协调能力，来培养农民用水户参与管理的意识与技能，来提高他们加入协会和参加协会活动的积极性，支持协会的工作，从而保证协会工作的顺利开展，实现农民用水自治。

第三节 农民用水户协会规范化建设的主要内容与程序

农民用水户协会规范化建设是农业水价综合改革的组织措施。应该突出主要工作内容，按照以下程序，对用水户协会进行规范化建设。

一、组建用水户协会的基本要求

组建规范的用水户协会应遵循的基本程序包括：

（一）确定筹备小组负责机构

协会组建的初始阶段，灌区管理单位或地方水行政主管部门（县、市水利局）作为协会筹备小组组建负责机构。负责机构应全面负责筹备小组组建的工作计划制定、与协会组建相关部门与利益群体进行沟通并开始筹备工作。主要工作是：一是制定筹备组建小组工作计划，并组织召开灌区专管机构和乡（镇）、村干部座谈会，对筹备小组组建计划进行讨论；酝酿提出协会筹备组人员名单。二是召开农民代表座谈会，广泛听取不同区域、不同类型的农户对拟组建协会的范围和协会筹备组人员组成的意见。三是综合县、乡（镇）政府有关部门和

农民代表的意见，确定协会的范围和筹备组人员。筹备小组成员中用水户代表人数应不低于一半。

（二）成立协会筹备小组

在计划组建用水户协会的区域内，成立一个由地方政府、水行政主管部门、村民委员会、水管单位和农民代表组成的筹备小组。

（三）宣传发动

任何一片灌溉区域要成立用水户协会必须征求农民用水户的意见，并且向农民进行宣传，让农民了解建立协会的必要性、可行性，以及协会的作用、会员的权利义务等。需要特别注意的是，一定要让用水户明白，灌溉范围内的农民都有自愿选择是否加入协会的权利。为了保证拟建协会的区域内用水户对农民用水协会相关知识的了解和认识，一定要将协会知识宣传到所有的用水户。通常的宣传内容应包括：农民用水协会的概念、性质和宗旨；建立农民用水协会的作用和意义；农民用水协会的组织机构及其内部关系；农民用水协会的职责、运行和管理机制；协会会员的权利责任和义务；农民参加协会的方式，协会成立的程序和办法；组建农民用水协会的有利条件和可行性等。

宣传和发动的途径可以多种多样，通常的做法有召开座谈会、张贴宣传标语、黑板报、广播、电视、印发宣传资料小册子、编制用水户协会明白卡等。

（四）确定协会的灌溉边界

协会筹备小组负责组织对拟成立协会的工程控制范围的渠系工程设施状况和灌溉管理状况等基本情况进行复核。如斗（支）农渠渠道条数、长度、防渗衬砌比例，各种建筑物类型、数量，渠道输水能力，坍塌淤积状况，建筑物配套完好情况，量水设施情况，建筑物老化破损状况等。最后，根据复核结果确定协会的灌溉边界。

拟建用水户协会及下属的用水小组的灌溉管理区域应按照灌溉渠系的水利边界并结合行政边界划分。当渠系控制的灌溉区域与行政区域不重合时按灌溉区域组建用水户协会。如果以行政区域组建，虽有利于协会内部的组织管理，但不利于制定统一的水资源利用计划和实施分水配水。当渠系控制的灌溉区域与行政区域重合时则不存在这个问题。

（五）划分用水小组

筹备小组根据工程控制范围、灌溉管理要求和用水户分布情况提出用水小组划分草案，并通过说明会、座谈会和访谈等形式征询用水户的意见。在征得大部分用水户同意后确定用水小组划分方案，并将用水小组划分结果通知所有的用水户。

（六）农户基本情况登记

制定会员登记表和入会申请表。登记表的内容应包括户主姓名、家庭人口、农业劳动力、耕种面积、作物种植比例、灌溉面积、对灌溉供水和灌溉服务的意见和建议。然后动员用水户填写会员登记表和入会申请表。

（七）推选用水小组用水户代表候选人

由协会筹备组成员组织召集召开用水小组全体用水户会议，从本用水小组的用水户中推选用水户代表和小组长候选人，通常候选人比所需小组长和用水户代表多2～3人，目前常见的推选方式是参照村民组织法进行，一般是一户一票。

（八）推选协会执委候选人

在广泛听取用水户代表及广大用水户意见的基础上，由筹备小组提出农民用水协会执委会成员候选人。作为一个独立的法人社团，其规范、高效的运行主要是通过协会执委组织实现的，因此，执委会候选人一般应符合下列条件：

候选人必须是拟定协会范围内已申请入会的用水户；在群众中有较高的威望；有一定的组织协调能力，良好的表达能力；遵纪守法、办事公道、热心为农民群众服务；初中以上文化程度并具有较强的协作能力；比较熟悉国家的有关方针政策；具有一定的灌溉管理和农业生产实践经验。

（九）拟定协会章程及管理制度草案

由协会筹备小组负责拟定协会章程和相关的管理制度。通常可以参考其它农民用水协会章程及相关管理制度并结合当地情况编制，协会章程及管理制度草案将在第一届用水户代表大会讨论使用。

（十）落实协会办公场所

保证协会有适宜的办公场所是协会运行必不可少的条件，由于协会在组建初期没有购置办公场所的经济实力，筹备小组应积极与相关部门磋商，为协会落实协会场所，配置桌椅等必要的办公设施。

建议有工程建设或支持协会组建项目的地区，在不违反工程和项目要求的情况下为协会建造或划拨办公用房，并作为固定资产移交协会，也可给予协会一定的经济扶持，用于租用办公用房。

（十一）召开用水户代表大会

由协会筹备组组织召开第一届用水户代表大会。用水户代表大会的主要任务是：审议批准协会筹备组工作报告；审议通过协会章程和各项规章制度；确定协会内部组织结构；选举协会执委会成员，5000亩以上的协会的执委会成员数量一般不少于5人，执委选举通常采用无记名投票、差额选举的办法进行；召开执委会成员第一次会议，讨论明确协会执委会成员分工；审议决定协会当年工作和活动计划。

（十二）培训执委会成员和用水户代表

结合会员代表大会的召开，以会代训，或会后专门用一段时间对协会执委会成员、用水户代表进行管理技能培训。培训内容主要包括协会规章制度修订，灌溉工程维护（建设）计划编制，灌溉用水计划编制与管理，用水计量、供水费用核算、水价制定及水费收支管理等工作的方式方法。

（十三）资产评估与移交

在当地政府和水利行政主管等有关部门的组织下，对农民用水协会负责管理的工程设施等进行资产评估，办理资产管理、使用权或所有权交接手续。

（十四）用水户协会注册登记

完成上述协会的组建工作的协会，必须到当地民政部门登记注册，才能取得起其社团法人资格，成为具有完全民事行为能力的社团法人。注册登记的依据是民政部颁布的《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》（民发[2003]148号）。该文件简化了农村专业经济组织的登记注册程序，降低了对注册资金的要求。文件明确规定农村专业经济组织的登记范围包括水利领域的协会；县级区域内的农村专业经济协会注册资金应不低于2000元，并且对乡（镇）、村区域内的协会可免于公告。业务主管单位和登记管理机关：县（市、区）区域内农村专业经济协会的业务主管单位为相应的县级人民政府有关部门；乡（镇）、村区域内农村专业经济协会的业务主管单位为相应的县级人民政府有关部门或县级人民政府委托的乡（镇）人民政府。以上农村专业经济协会的登记管理机关均为县级民政部门。

水利部、发展改革委、民政部联合颁布的《关于加强农民用水户协会建设的意见》（水农【2005】502号）规定“农民用水户协会的登记条件和程序按照民政部《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》等文件中的有关规定执行”，明确了农民用水户协会作为农村专业经济组织的地位

及其应享受的权利，为用水户协会的注册登记在政策上提供了保障。按照规定，用水户协会注册登记所需的资料有注册登记申请书；业务主管部门的批准文件；农民用水户协会章程；农民用水户协会执委会成员名单，协会主席履历表；社团法人登记表；社团法人注册表；协会资产证明文件；灌排工程使用维护权的证明文件等。

经民政部门审核批准，核发社团法人登记证书正副本各一份，由协会保存。至此，用水户协会已完全具备了从事灌溉排水服务活动的独立社团法人资格。

（十五）开设银行账户

财务独立是一个独立法人经济活动的基本条件，用水户协会作为独立法人，开设独立的银行账户是协会财务的独立与规范运行的基本保障。因此，协会注册登记后，应尽快持社团法人登记证书开设协会专用账户，办理独立法人经济活动所必备的其他手续。

农业水价综合改革试点是中央财政补助项目，属于政府资助性质，用水户协会作为建设主体是基本要求，在项目的实施过程中，协会将以实施主体的身份进行项目申请、招投标及建设管理。因此，规范化建设要求协会必须拥有自己的银行账户。

（十六）协会资格公示

完成注册登记后，协会应及时告知协会全体会员，并将社团法人登记证书副本放置在协会办公场所的醒目位置。同时，协会还应及时通知协会筹备组成员单位。

用水户协会的组建过程可以用下图表示。

二、规范化建设的主要内容

根据“三位一体”农田水利良性运行长效机制的总体思路，农民用水户协会的规范化建设是重要的工作内容。目的是加强协会的自治能力，为试点项目的顺利实施和“三位一体”长效机制的建立提供保障。

（一）加强能力建设

对能力建设的总体要求是要明确培训对象，开展分级培训。对与实施水价综合改革有关的地方各级政府（包括项目直接责任部门及基层政府组织）、水管单位和项目区农民用水户等分三个层次进行培训。第一层面主要培训地方政府中的项目直接责任部门。如省水利厅及所属相关机构、灌区灌溉区域涉及的地方政府及相关部门。对于地方政府中的项目直接责任部门负责人和业务骨干，要采用水利部统一教材，通过培训贯彻中央的政策和思想，使各级政府部门统一思想，明确各自的职责，从政策上、投入上保证“三位一体”项目的顺利实施。第二层面主要培训地方各级政府中的基层政府及水管单位。基层政府是指试点灌区范围内的市、县、乡政府负责人、相关部门负责人及业务骨干。对于地方各级政府中的基层政府及水管单位行政和技术负责人，除水利部统一教材外，还将增加政策法规、工程技术、水管理技术、参与能力、协会相关知识的培训。虽然，基层政府组织和水管单位在项目中的职责有一定的差别，培训内

容和侧重点也有所不同，但可以作为同一培训群体。第三层面主要培训用水户协会骨干及普通农民。对于农民的培训，要着重介绍国家及有关部门的相关政策、用水户协会组建与运行知识、参与式方法、协会财务管理（针对协会会计）、工程维护、用水管理等。这是农民用水户规范化建设的关键，也是“三位一体”农田水利良性运行长效机制建设的核心，第三层面的培训涉及的人员数量巨大，培训任务也最大。

农民用水户协会规范化建设能力建设，要特别重视对协会执委及农民代表的培训。对农民用水户的培训应采用灵活多样的适合农民的方法，将知识普及与意识宣传结合起来，可以由能力强的协会主席培训其他协会，起示范作用。使农民具有末级渠系使用、维护和管理的能力，了解并运用相关政策法规的能力。

（二）健全管理机构

健全的管理机构是协会正常运行的组织保证。在农业水价综合改革的过程中，农民用水户协会承担着末级渠系工程建设、运行维护管理、农业灌溉服务等重要任务，这些任务涉及地方政府、水管单位、农民用水户等方方面面的经济利益，事关农村社会稳定的大局。

用水户协会的管理机构包括用水户代表大会、执行委员会、监事会。结构如示意图所示。

用水户代表大会是协会最高权利机构，用水户代表是由各用水小组选举产生的，一般2～3年进行换届选举。用水户代表大会的职权主要有：选举和罢免执委会成员，审议和修改协会章程，审查和通过协会各项制度和计划，审查协会财务预、决算。每年至少要召开两次代表大会，即年初讨论和通过灌溉用水计划、工程维护计划及财务预算计划等，年终进行总结和通过财务决算。平时还应就重大问题召开专题会议。

执委会是用水户代表大会的执行机构，负责协会日常工作的开展，如灌溉管理、工程维修、协调水事纠纷等。执委会由用水户代表大会选举产生，并对代表大会负责。执委会一般由正、副主席及若干名委员组成，并进行合理的分工。

监事会是用水户协会的监督机构，监督协会执行机构的工作，监事会一般由协会农民代表、水管单位、政府部门或村委会干部等组成，监事会为用水户提供了一个监督协会负责人的平台，使得用水户的监督能落到实处。

一般用水户协会包括若干个用水小组，用水小组召开全体会员大会，选举本小组的代表参加用水户协会代表大会，每个用水小组选举产生一名首席代表，负责与协会的协调工作和本小组的分水配水事务。

从目前用水户协会建设情况看，大多数协会都建立了用水户代表大会和执委会的机构，但是设立监事会并正常开展工作、履行职能的协会的却不多。因此，试点项目区的用水户协会要把建立健全协会管理机构作为规范化建设的重要任务。

（三）完善制度体系

用水户协会的内部管理制度建设是协会正常运行的制度基础。规范化建设必须把完善内部管理制度作为重要工作内容。要在符合国家有关法律法规的基础上，在协会内部以民主协商的方式制定与协会章程配套的规章制度。

这些制度包括：《协会财务管理制度》。按照国家统一制定的社会团体法人单位财务管理有关规定制定协会的财务管理制度；《用水户协会灌溉管理制度》。规定从制定灌溉计划到取水、配水的具体做法；《用水户协会工程管理制度》。规定工程维修计划的制定、维修的组织和执行办法；《协会水价制定、水费计收与使用管理办法》。根据国家有关规定，制定协会水价标准、水费收取方法，以及水费使用和管理办法；《用水户协会奖惩制度》。在协会的职责范围内，规定对协会会员或用水小组的奖励和惩治措施；《协会执委会主席、副主席、监事会主席职责》、《用水户协会档案管理办法》、《协会工程维修集资管理办法》、《用水户协会民主议事制度》、《用水户协会对弱势群体的扶持办法》等。

（四）实行民主管理

规范的民主管理是用水户协会运行的基本保障，在协会的日常运行管理中应充分体现协会所有会员共同受益的农民自治组织的特性，因此，在日常管理中，一定要遵循以下五条原则：

一是加入和退出协会自主选择的原则。一般，当农民正确认识到用水户协

会的服务功能和意义后都会选择加入协会，否则他就得不到协会的供水服务，会给他的农田灌溉带来很大的不便，目前还没有关于协会范围内用水户不加入协会或退出协会的例子。

有些国家的法律规定，当一个流域内愿意加入灌溉协会的农户达到一定的比例后，流域内的其他农户也必须加入，这主要是为了保证这部分农户的用水权利不会受到不公平的待遇。虽然我们还没有这方面的法律规定，但在具体操作时候也可以参考这种做法。

二是实行自主管理的原则。用水户协会作为独立的社团法人，在法律和政策范围内享有自主管理的权利，任何组织和个人不能干涉协会内部事务，同时协会也接受政府、水管单位及会员等的监督。在自主管理方面，要特别处理好协会与村委会的关系，特别是灌溉一个村的协会，要明确协会与村委会不同的责、权、利。

三是议事民主公平原则。用水户协会负责人由全体会员或代表民主选举产生，目前还没有专门为协会制定的选举办法，很多协会的选举都是参照《村民委员会组织法》规定进行的。协会内部事宜由全体会员或者是他们的代表共同参与决策，按照“一事一议”的方式进行，以体现最广大农民会员的意志。

四是平等参与的原则。用水户协会所有会员均享有平等参与协会事务的权利。由于协会内每个农户的灌溉面积相差不大，每个会员的权利义务都是均等的，而不象国外的一些用水户协会按照拥有的灌溉面积大小享受权利和承担义务。今后随着农村土地的流转承包，将会出现一些种植大户，权利和义务与灌溉面积相结合将会成为一个新的议题。随着大批青壮年男性劳动力向城市转移，妇女和老人在农业灌溉中承担的工作逐渐增多，在协会的事务管理中，应充分考虑妇女和老人的参与。

五是公开透明的原则。用水户协会的管理要公开透明，应定期向全体会员公布工作报告，张榜公布每户的灌溉面积、灌溉水量、应缴水费及协会的收支情况等，并接受会员的监督。

第四节 农民用水户协会在农业水价综合改革中的主要任务

农民用水户协会在农业水价综合改革中具有核心地位，承担着许多重要职能，要完成许多工作任务，主要有以下几项：

一、作为实施主体组织完成灌区末级渠系工程改造

农民用水户协会作为灌区末级渠系改造的实施主体，承担着组织末级渠系改造项目的申报、建设管理任务。

（一）作为末级渠系工程建设主体组织项目申报

财政部、水利部规定农业水价改革暨末级渠系改造试点项目的申报主体为用水户协会。但是灌区末级渠系的改造并不是一件孤立的事，末级渠系的改造方案必须符合灌区末级渠系改造的总体规划。因此，用水户协会在申报项目时必须与当地水利部门和灌区管理单位协商，使申报项目符合规划要求。

（二）确定末级渠系工程改造方案

项目经有关部门批准后，用水户协会应该在当地水利部门和灌区管理单位的指导和帮助下确定工程改造方案，确定改造的区域范围、建设内容、渠道及渠系建筑物形式、输水配水方式、量水方式、投资额度、筹资方式、投劳方案等。除了工程改造方案外，用水户协会还应制定工程建成后的运行管理和维护方案，核算末级渠系运行管理成本，制定末级渠系水价方案。末级渠系的改造方案必须符合整个灌区的末级渠系改造规划，用水户协会在制定改造方案时必须与灌区管理单位协商。工程改造的具体方案和设计可以委托灌区管理单位或

有关技术单位。在目前还没有实施终端水价的地区，地方水利部门和物价部门应协助协会制定水价方案。

工程改造方案和水价改革方案制定后，要召开协会代表大会进行讨论，通过后应及时向农民公示，特别是建设范围、投资以及资金来源、农民投工投劳、水费测算等方案，对农民有异议的地方应该协商解决。

（三）组织农民投工投劳

组织农民投工投劳是用水户协会在末级渠系改造中一项重要的职责。用水户协会的广大农民不但是项目的直接受益者，同时也是投工投劳的参加者，既有受益的权利又有参加建设的责任。为使项目符合用水户协会的实际需要，符合广大农民的利益，用水户协会应该组织广大农民按照《国务院办公厅关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法》，水利部《关于完善小型农田水利民主议事制度的意见》等文件的有关规定，采用“一事一议”的方式组织农民投工投劳。同时，用水户协会还应与当地政府减负办等部门及时沟通，处理好当地对投劳额度的规定与群众意愿的关系。

（四）进行末级渠系建设管理

农业水价综合改革暨末级渠系改造试点项目采取先建后补的建设方式。用水户协会作为试点项目的实施主体，拥有参与项目招投标的权利（当地政府规定集中采购的除外）。用水户协会可以代表农民与相关施工单位、材料供应商、灌区管理单位洽谈，签订施工、材料采购、代建合同。根据合同执行进度向财政部门申请付款。

对工程施工的监督有两种方式，对较大的工程聘用专业的监理人员进行监督，一般工程由用水户协会自己监督，或灌区管理单位协助监督。施工的监督应该是全过程的，对材料的数量、质量，工程的数量、质量、施工程序、进度

等进行监督。

末级渠系工程完工后，由用水户协会组织自我验收，验收合格后，申请上级水利部门和财政部门验收，验收合格后向财政部门提出补助申请。

用水户协会应主动接受农民对项目资金使用的监督。建设资金的使用应严格遵守国家财经制度、项目资金使用管理办法，以及协会内部财务管理办法。

三、接受政府授权建立灌区末级渠系工程产权制度

《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》（水农[2003］603号）提出小型农村水利工程要以明晰工程所有权为核心，建立用水户协会等多种形式的农村用水合作组织，投资者自主管理与专业化服务组织并存的管理体制。用水户协会管理的灌溉设施，应首先将使用管理权移交用水户协会；随着条件的成熟，逐步将改造完好的灌溉设施所有权移交用水户协会。

农业水价综合改革试点项目要求通过试点项目建设的所有水利工程，都必须按照《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》，将灌区末级渠系工程的产权移交给用水户协会。具体实施由地方政府委托水行政主管部门（县水利（务）局），负责勘定国有水管工程与末级渠系工程，并向用水户协会颁发水利工程产权（或使用权）证书。

四、提供灌溉服务、协调用水事务

为协会成员提供灌溉服务是协会的基本职能。农业水价综合改革对协会灌溉服务提出了新的更高的要求。

（一）编制需水计划，强化需求管理

每年年初农民用水协会应根据各用水小组、用水户的用水需求，在灌区供水管理人员的技术指导下编制协会的需水计划。需水计划经协会执委会讨论并向会员公示后正式报送供水管理单位。供水单位根据整体供水计划，向协

会下达供水计划。

（二）签订供用水合同，强化用水的经济管理

用水户协会和供水单位是水的买卖关系，所以用水户协会与供水单位应该签订供水合同，并依据测定的水量向供水单位缴纳水费。同时，负责农业供水管理的灌区管理单位，有义务向用水户协会提供必要的技术支持。

供用水双方签订供用水合同的目的，是以具有法律效力的合同形式确定双方的权利、责任和义务。合同内容包括供水量、供水时间、计量方法、供水价格、收费方法、交费时限、违约责任等，以排涝为主的协会，合同内容还应包括：排水泵站起排水位、排水费用的分摊等。合同应在供水开始日30天前签订。签订合同后，除了气象水文等不可抗力自然因素外，双方均应严格履行合同。供水单位应按作物生长和天气变化情况，尽量满足农民用水协会合理的调整供水时间、数量要求。

农民用水协会在合同签订后7天内召开用水户代表大会，或以广播、公告、黑板报等形式向用水户通报供用水合同内容，让大家了解供水数量、时间、计量方式、收费标准、收费方式。要求大家自觉执行合同，维护用水秩序。对于因天气、作物生长等原因，必须修改调整供水计划时，协会应召开用水小组组长会议讨论通过，并由用水小组组长通知到每一用水户，任何个人不得随意修改。

（三）制订用水计划，强化供水管理

农民用水协会与供水单位签订供用水合同后，协会执委会应会同用水小组组长，根据供水单位承诺的供水方案，同时考虑用水户用水申请，制订协会的用水计划。用水计划要细化到用水组、用水户，经用水户、用水小组长和协会三方签字后，即视同用（供）水合同。各用水组、用水户按照批准的计划

用水，并实行用水计量，为预收水费和全年水费核算提供依据。各户的用水计划要由用水小组组长与他们分别讨论，如与用水户原需水申请有较大调整，应说明原因，双方同意后签字。用水计划应在协会与供水单位供用水合同签订后10天内编制完成。

协会用水计划订立后，如有较大变动，应由协会召开用水小组组长会议讨论通过，并由用水小组组长通知到每一用水户。如果协会的用水权受到其它部门单位、个人影响，协会有责任维护用水户的合法用水权益，并及时向用水户通报。

（四）加强灌溉管理，促进农业节水

灌溉用水管理是协会的主要工作。在灌溉期间，协会人员应在现场做好灌溉服务，维护工程设施，确保正常运行，按用水计划向每个用水组，并通过用水组向用水户配水。良好的灌溉用水管理，可以维护良好的用水秩序，保持渠道及建筑物完好状态，高效用水，以降低灌溉成本。

灌溉放水前应做好以下准备工作：按供水计划和天气、土壤、作物实际情况，通知各用水小组、用水户配水流量、水量和供水时间，做好接水灌溉准备，包括平整土地、修好田埂、灌水沟等。规模较大的协会和用水小组，应考虑以通知书的方式通知用水户。与此同时，渠道维护人员要对渠道、建筑物和量水设施进行检查，发现问题及时解决。

灌溉过程中，供水单位和协会人员在接水点，共同监测实际供水流量、水量、放水时间，每完成一个供水单元的供水任务，双方人员在放水记录表上签字。双方人员以此作为水费计收的依据。用水小组和用水户灌水时，协会人员和用水小组组长要加强对渠道的巡查、做好测水量水工作，及时开启关闭闸门，避免渠堤决口、跑水、漏水现象发生。

一般情况下，用水计划尽量不要变更。当气候、水源和作物等条件发生变化，用水计划必须进行调整时，要从实际出发，按实际需要配水、分水、灌溉。计划调整后，要及时通知各用水小组长、各用水户。灌水工作中，对十分贫困或缺乏劳力的农户应给予照顾和帮助，让他们适时浇上水。

（五）加强测水量水管理，实现按方收费

灌溉季节，在农民用水户协会的接水点，每轮次灌溉，供水单位与协会工作人员都要共同监测计量实际放水用水情况，作为水费计算依据。协会向各用水小组配水时，有条件的配水点应设置量水设备，如三角堰、水表等。无特设量水设备的，利用现有建筑物（有控制设施的陡坡、节制闸、涵闸等）量水。

每轮次灌水结束后，协会要与各用水小组长及时对已供水量核对、签字，作为计收水费的依据，防止用水原始记录资料丢失、篡改等，避免对用水户水费负担不公平情况发生。同时，协会执委会应主动及时到供水单位结清水量水费帐。

五、参与制定末级渠系水价，加强水价管理

2002年8月颁布的新的《中华人民共和国水法》第55条规定：“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费”。这是我国最高权力机关对水利工程供应的水实行有偿使用的法律规定。《水利工程供水价格管理办法》（2003年7月3日 国家发改委 水利部令第4号）规定：水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定，并根据供水成本、费用及市场供求的变化情况适时调整。农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定，不计利润和税金。水利工程供水应逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。各类用水均应实行定额管理，超定额用水实行累进加价。

第五篇：农业水价综合改革探讨

农业水价综合改革探讨

摘要农业水价综合改革与末级渠系节水改造是农田水利建设的主要内容之一,分析了农业灌区农业水价改革存在的问题,并提出加强水价的改革措施,以为建立农田水利长效运行机制提供参考。

关键词农业水价;存在问题;改革措施

1存在的问题

农业水价综合改革与末级渠系节水改造是农田水利建设的主要内容之一,对于建立农田水利良性运行机制,增强农业综合生产能力,切实解决农业灌区水利民生问题,保证国家粮食安全具有重要作用[1]。多年来,农田水利工作围绕推进水价改革,进行大中型灌区骨干工程续建配套、组建农民用水协会、开展小型农田水利建设等做了大量工作,保证了国家粮食安全和经济社会稳定发展。但是,由于历史原因和体制机制方面存在的问题,我国农田水利良性运行机制还没有完全建立。

(1)农田水利工程老化破损不配套。我国的灌溉工程绝大多数修建于20世纪50—70年代,设计标准低,工程质量不高,建筑物及设施配套不全,大多数灌溉工程已超过设计使用年限,工程破损严重,运转十分艰难。末级渠系老化破损、不配套更为严重,导致灌溉系统“上通下堵”、“肠梗阻”等现象普遍存在。据统计,由于工程设施损坏报废等原因,“十五”期间年均减少有效灌溉面积20.73万hm2。

(2)灌区末级渠系管理主体缺位。随着家庭联产承包责任制的推行和农村税费改革的深化,以户为单元的农村基本经济制度完全建立,乡镇、行政村等基层管理组织的管理职能发生变化,农田水利基础设施的建设、运行、管理没有纳入农村基层政府的管理体制,末级渠系管理主体缺位,处于“农民管不了,集体不愿管,国家管不到”的被动状态。由于缺乏管理主体,农民用于农田水利工程的投工投劳量急剧下降,进一步加剧了工程的损毁,使原本落后脆弱的农田水利基础设施更加破旧。

(3)农业水价改革陷入困境,水费实收率下降。农村税费改革以来,水价改革难以推进,水费实收率不断下降。水费收入锐减使许多水管单位职工工资欠发,职工队伍不稳定,人才流失严重,基层水管单位的发展状况不容乐观。2改革措施

当前农田水利运行机制中存在以下3个问题:一是投入严重不足;二是用水管理体制和末级渠系工程产权制度等体制性改革严重滞后;三是农业水权制度尚未建立且未形成合理的水价机制,导致农田水利工程积重难返、管理主体缺位、用水浪费和水资源配置效率低[2]。解决问题的思路要以农民用水自治为核心,以完好的水利工程体系为基础,以科学合理的终端水价制度为保障,提高农业用水效率和效益,减轻农民用水生产成本,保障国家粮食安全。

(1)推行农民用水管理自治。按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则,进一步推进农民用水合作组织的标准化、规范化建设,加强农民用水合作组织的能力建设,明晰权利和义务,把农民用水合作组织真正培育成末级渠系的产权主体、改造主体和管理运营主体。

(2)建立灌区末级渠系工程产权制度。把改造完成的末级渠系工程移交给农民用水合作组织,明确归其所有。利用财政投入,引导广大农民有组织地对末级渠系工程进行节水技术改造,将工程维修养护、用水组织、水费计收等与末级渠系有关的用水事务由组织起来由农民自己管理。

(3)建立科学合理的水价制度。在体制改革和工程改造完成的基础上,慎重分析农民经济承受能力,按照兼顾节约用水和降低农民水费支出的原则,逐步推进农业水价改革,建立并逐步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度,推行计量收费,整顿末级渠系水价秩序,减少农民用水成本[3]。同时根据实际情况建立农业用水总量控制和定额管理制度,实行以供定需、定额灌溉,推动农村水权制度建设,逐步形成节约转让、超用加价的经济激励机制。

(4)同步推进体制改革、工程改造和机制创新。改革农业用水管理体制,推行农民用水自治。通过明确农田水利基础设施建设、管理和运行主体,划清政府与农民、中央与地方之间的权责义务,既有利于调动和鼓励灌区农民兴建农田水利的积极性,也为政府采取“民办公助”、“以奖代补”扶持政策的执行和落实明确了对象。完好的工程体系是基础,要解决农业抗灾能力不强、综合生产能力低下、农业用水短缺和浪费并存、农民用水成本沉重、农民增收困难等问题,就必须建设配套完善、状况良好的农田水利工程体系,这是灌区和农民生存和发展的根本基础。科学合理的水价制度是保障[4]。水费是农民用水自治和农田水利工程正常运行的主要经济来源和重要保障,没有水费的保障,建好的工程将因为缺乏运行维护经费而再次陷入困境,农民用水合作组织也会因为缺乏工作经费而难以运行,农民节约用水的观念将难以确立,水资源紧缺和用水浪费现象将难以消除。

3参考文献

[1] 马延禄.浅议乐都县农业水价改革措施[J].陕西水利,2009(8):139-140.[2] 杨进伟,朱焕丽,周和平.农业水价经济杠杆及其综合作用的发挥[J].现代农业科技,2008(2):226-228.[3] 李鹏,汪志农,李强.大型灌区农业水价改革中存在的问题与对策[J].安徽农业科学,2008,36(14):6068-6070.[4] 杨胜平,林国义.浅析安庆市花凉宁灌区农业水价综合改革[J].安徽水利财会,2008(2):22-23.