浅谈城市居民自治

浅谈城市居民自治

【摘要】居民自治是城市基层管理中很重要的环节。在大多数社区，在基层政府的直接参预和支持下，居民组织，即居民委员会，已建立起来。可以说，只有居民主动参与并管理好自己的事情，作为城市管理重要平台的社区才有可能在全面建设小康社会的过程中，发挥出应有的作用。

首先，讲述城市居民自治的主要内容、发展历程和城市居民自治的意义。

后面重点讲述城市居民自治的概念以及居民在城市居民自治中的作用。再次，重点阐述城市居民自治中存在的问题，之后针对存在的问题，进行了原因分析。

最后，针对城市居民自治中存在的问题，提出了相应的建议和对策，这些对策的实施，将有助于城市居民自治水平的提高。

【关键词】城市居民自治；社区；居委会；城市共同体；和谐社会

【目录】

一、绪论

二、城市居民自治的概念

三、城市居民自治存在的问题和原因分析

四、城市居民自治的建议与对策

五、总结与展望

一、绪论

社区居民自治是城市居民群众依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式，是社会主义基层民主在城市的广泛实践。

社区居民自治是在上个世纪90年代伴随着城市社区建设的发展而兴起的。社区居民自治作为城市基层民主的实现形式，其前身是计划经济时期的单位制与街居制相结合的城市基层治理体制下的居民自治。城市社区居民自治之所以兴起在20世纪90年代，有其深刻的历史背景和社会基础。它是城市经济体制改革不断向纵深推进的逻辑结果，是国家民主化进程及城市基层治理方式转变的必然产物。社区居民自治属于基层群众自治，自治的主体是居民。居民以各种组织为依托进行自治活动，行使自治权。实行社区居民自治，就是要改变原来单一的居委会纰织体制，进行组织形式与体系的创新，通过建立社区居民会议、社区协调议事委员会和社区委员会等机构，形成新型的社区自治组织的主体系统。同时还要处理社区自治组织与社区党组织、业主委员会、物业管理公司和社区中介组织等组织的关系，形成良好的、互动的社区自治组织的生态系统。社区居民自治作为广大城市居民参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，其活动内容主要有民主选举、民主决策等等。城市社区建设是在全能政府“失效”和市场“失灵”及培育市场与培育社区双重改革的制度背景下发生的社会整合过程。在社区建设中，存在行政和自治两种导向，从普遍价值和长远目标来看，在社区建设中应该强化社区居民自治的导向。这在于社区居民自治是低成本的管理体制创新，是社区建设的内在要求，有利于扩大公民政治参与和加强基层民主。由于特定的国情和制度背景，中国的城市社区建设是一种“规划性变迁”,居民自治属于政府主导型自治。而自治的成长，又要求政府下放权力，转变职能，改变领导方式，在自治基础上重新塑造政府，实现政府与社会关系的重构。应以合作主义理念处理政府管理与社区自治协同治理城市社会的关系问题。

1.1城市居民自治的主要内容

城市社区居民自治的主要内容是实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

民主选举方面，选举的形式的由最初的由候选人提名发展到候选人的自荐报名，由等额选举发展到差额选举，由间接选举发展到直接选举，同时打破了地域和身份的限制，民主化进程程度不断提高。

民主决策方面，城市社区居民是民主决策的主体，通过社区居民会议、协商议事会、听证会等有效形式和渠道，对城市社区内的公共事务进行民主决策。

民主管理方面，社区居委会依法办事，按照社区居民自治章程和相关规范进行工作，努力增强居民当家作主意识，实现“社区的事大家管”。

民主监督方面，实行居民委员会事务公开，凡是社区居民关心的热点、难点问题和涉及全体居民切身利益的重大事务，都及时向社区居民公开，并通过召开居民评议会，听取居民意见，接受居民监督[1]。

1.2城市居民自治的发展过程

城市居民自治，主要以城市社区自治管理为主体，对于社区的概念,现在学术界还没有一个明确的定义。最早定义社区这个概念的是德国社会学家滕尼斯,1887年他在《共同体与社会》一文中提出的,社区是指具有同一价值观的相同的人口组成的，具有关系紧密的、带有浓厚人情味的社会团体和组织。之后，很多社区研究学派都对社区这个概念进行了定义，在这里运用学术界目前普遍认同的观点对社区进行定义,即居住在一定区域内并且拥有共同需求和利益目标的人们所组成的生活在一起的社会共同体。我们所说的社区自治，是指不需要社区外部力量的干预，社区内部各个利益相关人员通过民主协商来协调和处理社区内部的公共事务，并使社区进入自我管理，形成有秩序的过程。”

城市社区自治是城市社区成员依照相关法律和规章制度对本社区内部事务进行自我管理的制度，它是城市基层管理体制的创新,也是我国城市社区居民直接参与本社区内部事务管理、依法行使民主权利的一种有效的方式。

1949新中国成立后，我国就在全国各个城市建立居民委员会，对城市居民实施自治管理。1982年，全国人民代表大会将城市居民委员会制度第一次写入我国宪法。1989年，全国人民代表大会制定了《城市居民委员会组织法》，为城市居民委员会发展提供了相关的法律基础和制度保障[2]。1999年，在全国26个城区开展了社区建设的试点和实验工作，以及创建城市社区示范活动，城市社区建设由点到面、由大中城市向中小城全面铺开，取得了一定的成绩。

1.3

城市居民自治的意义

（1）和谐城市社区建设是构建社会主义和谐社会的重要内容

首先，和谐城市社区建设是构建和谐社会的重要平台。社区作为人们生产和生活的“共同体”和重要活动场所，为社会人找到了相应的承接载体。社会人的许多需求，或者通过社区的社会服务和自我管理得以满足，或者通过社区组织向政府反映得以满足。所以说，和谐城市社区建设为构建和谐社会提供了一个重要的基础平台。

其次，和谐城市社区建设是构建和谐社会的重要途径。政府各个部门只有依托社区这个基础平台，才能把自身的管理触角伸向基层，才能使社会矛盾在基层得到有效的调节和控制。可以说，要构建一个充满生机和活力、健康运行和秩序良好的和谐社会，和谐社区建设是一条有效途径。

第三，和谐城市社区建设是构建和谐社会的重要手段。加强和谐城市社区建设，就能够充分尊重群众在法律范围内的表达自由，建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道，合理解决利益诉求，倾听群众呼声，把群众工作做深、做细、做实，以凝聚人心，理顺情绪，化解矛盾，最终实现社会的和谐稳定。

（2）发展社区居民自治是建设和谐城市社区的必然选择

作为城市社区居民，建设和谐城市社区与我们密切相关，我们是社区的主人翁，发展社区居民自治，构建和谐城市社区是我们的责任和义务。社区实行居民自治既能够提高居民自我管理水平，又可以培养居民关爱社区的情怀，使邻里间和睦友善，亲密合作，从而最终促成和谐共处的社区环境。所有说发展社区居民自治是建设和谐城市社区的必然选择。

（3）社区居民自治要求居委会发挥其自治功能

从法律理论上讲，城市社区居民委员会是城市实现基层群众自主管理的自治组织。中华人民共和国宪法第111条规定：“城市居委会是基层群众性自治组织。”城市社区居民委员会不属于政府组织和机构的一部分，它是城市居民在自己居住上的区域内组织起来直接管理自己居住社区内的事务。

根据我国目前的社区管理制度，城市社区居民委员会是城市社区里面的比较权威性的自治组织，是政府认同的在社区内最高的自治组织机构，负责协调和管理社区里的相关的公共事务。与此同时，和其他社会组织和团体相比较，居委会有着自身的发展优势，例如政府有专门的法律进行权力保障，有着丰富的社会资源，信息来源比较对称，基本同社区内的居民对称，良好的群众基础等等。因此，城市社区居名委员会在发展城市居民自治的过程中中承担着重大的责任。城市居民委员会想要发挥自身的作用，就必须打破传统的行政化模式，重新定位好自己的角色，将自己真正的作用发挥出来。要发挥居民委员会的真实作用，城市居民委员会必须要由本社区的居民选举出来，同时选举出来的委员代表必须能够代表大多数居民，同时有意愿为人民服务。只有这样，才能实现社区的自我管理，真正地成为政府和城市社区居民进行有效沟通的桥梁和纽带，最终是居民委员会成为居民自治的有效载体，从而有效推动和谐社会的构建与发展。

二、城市社区居民自治的概念

通常所说的城市“居民自治”,是社区基层管理的一种模式。城市居民自治主要涉及两个问题。第一,什么叫做“自治”；第二,谁进行自治；前一个问题可以归结为“自治权”的问题,第二个问题归结为谁是“自治主体”的问题。对居民自治问题的理解和研究主要就是围绕着“自治权”和谁是“自治主体”这两个问题展开的[3]。

乍一看,上面的问题十分简单。所谓的“自治”,就是“民族、集体、地区、基层组织等除了受所隶辖的国家、政府或上级单位的领导或指导外,对自己所辖区域内的事务行使一定权力”的意思。

所谓自主权和自决权,就是依据法律法规、政策,自己管理自己,自己决定自己的事情……在这些法律、法规赋予的职权范围内以及国家有关政策允许的范围内,对本居住区的公共事务和公益事业享有自治权。居民通过居民委员会,对涉及到自己切身利益的公共事务和公益事业,行使自己的民主权利,实现自我管理、自我服务的过程。

因此,“居民自治”中的“自治”，是指居民可以“在政府的领导下,法律允许的范围内，行使自己的权利和参与本社区内公共事务管理的过程”。如果一个区域内的居民们享有“对关系到自己切身利益的公共事务和公益事业”进行自主管理和自我决策的权力时,我们可以说这个社区内的居民实现了“自治”[4]。

然而，“居民自治”一词本身就给出了明确的答案，“居民自治”的主体就是居住在这个城市中的居民。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”居委会干部必须“由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生”[5]。

然而,实际生活中城市居民自治的概念却并没有这么简单，不管是“自治权”还是谁是“自治主体”的问题都远比学术上定义的要复杂，这就需要我们在实际中不断探索和发现。

三、城市居民自治存在的问题和原因分析

3.1

城市居民自治存在的问题

（1）城市社区行政化倾向严重

城市社区自治组织行政化倾向较为严重，表现在：社区居民委员会是居民实行自治的群众性自治组织，本是政府工作的监督者和居民事务的协调者，但目前却成为政府工作的承受层、操作层，承担起了政府的部分职能。导致居民委员会的内部相关事务，都要被政府领导和管控，这些都有悖于《居民委员会组织法》的规定，行成了“领导与被领导关系，陷入了传统的行政化模式，严重影响到城市社区的自治”[7]。

“由于城市社区自治在我国的兴起“不是政治选择的结果,而是经济发展对政治要求的结果”，所以政府管理适当退出是实现城市社区自治健康发展的关键。1986年，民政部提出.区服务，这标志着我国城市社区自治进入到一个新的发展期。但是，我国缺乏居民自发组织展自我管理、自我教育、自我服务的“三自”传统意识，也没有形成西方发达国家作为政府对立面存在的强大的公民社会。因此，居委会承担了很多本属于政府职能部门工作范围内的行政工作，政府下发的行政工作占据了大量的时间和精力[8]。社区居委会的行政化模式大大削弱了社区的自我管理，居委会没有精力去组织和协调所在辖区的各个团体和单位参加社区的建设，导致社区自治管理很难实现质的飞跃。

（2）城市社区自治法律缺位

随着城市社区建设的发展，特别是城市基层民主政治建设进程的不断加快，1989年我国颁布实施的《居民委员会组织法》已显示出不能适应城市社区建设的新要求。面对社区出现的新的问题新的情况，原有的《居民委员会组织法》已经不能满足新的社区需求。

《宪法》和《中华人民共和国居民委员会组织法》都对居委会的性质作了明确规定：居民委员会是基层群众实施自我管理、自我服务的群众性自治组织。这两部法律的出台和规定，对推动城市居民的自治活动起到了很大作用。但从总体上看，内容太过原则化。随着社会的发展，目前许多规定和实际工作和生活已不相适应。

（3）城市社区居民的共同体观念淡漠，参与积极性不高

社区参与状况是社区自治程度高低的重要标志。目前，社区居民参与存在的问题主要表现为：社区居民参与意识还比较淡薄，社区自治参与率不高，就参与人数和参与人员结构而言，在许多社区，经常参与社区自治活动的主要是少数老年人，尤其是一部分老年妇女。另外，还存在居民参与形式简单化、参与率低、参与机制不完善、居民参与与参与效果存在差距等问题[9]。

“我国社区居民的自治意识与社区归属感没有得到很好的培育，社区自治意识欠缺，是导致社区自治不足而社会控制有余的社会思想因素”[10]。另外，由于受传统计划经济体制思想的影响,当前城市社区居民自愿参与意识还不强,居民参与仍以被动参与为主,即社区居民在社区工作人员的动员、劝诱、说服下参与社区管理机构已形成决定的事项,这种参与既不能对社区事务开展的具体项目进行决策,也不能对社区公共权力的运作进行监督。

（4）社区自治的经济基础薄弱，市场对社区自治的侵蚀

从我国的社区建设实践来看,在城市社区主要由社区居民委员会、社区业主委员会、社区物业公司三者一起对所在的社区进行自治,已经成为一种新的社区自治模式。社区物业公司的管理权力大大超过社区居委会的管理权利，这种情况的出现，对社区自治管理有很大的侵蚀作用,严重影响社区自治管理的实现。

当前大部分城市的社区建设，还没有进入当地政府的社会经济发展规划,同时也没有投入专项资金进行社区建设。由于政府没有统一的规划和投资，使得社区的发展较为缓慢。

（5）与社区自治相适应的公民素质整体偏低

随着社会经济的发展，我国城市社区发展迅速，并且有很多是因为近几年的农村拆迁而形成的新的社区，这样就使得社区的居民素质参差不齐，由于社区居民素质不高而引发的阻碍城市社区自治的事件时有发生，社区居民不能正确理解社区居民委员会同政府以及街道办事处的关系，不能很好的遵守《中华人民共和国宪法》和《居民委员会组织法》，社区共同体观念淡漠，参与积极性不高。自身的文化水平和自身素质的地下严重的阻碍了我国城市社区自治的健康发展。

社区居民的整体素质和文化水平偏低，成为了我国城市社区自治发展的桎梏，政策法规难以宣传，社区活动消极参与，以及传统文化中“事不关己,高高挂起”等一些小农思想仍然有着很大的影响,这与城市社区自治中城市居民所具备的民主意识、平等意识、责任意识、参与意识是背道而驰[11]。

3.2

原因分析

（1）居民自治不到位，基层民主建设滞后。

第一，推行民主选举不力，影响居委会权威，社区自我管理、自我服务、自我教育的“三自“缺乏群众基础。第二，社区参与意识和归属感淡薄，社区资源得不到合理利用，偏向于成为政府的延伸“行政“组织，自治功能不强。第三，社区居委会现行的“议行不分“体制，制约了基层管理。四是社区居委会负担不断加重，基层压力增大。

（2）社区居民（尤其是青年人）的自治意识较差。

社区居民自治意识没有建立，对于社区居民自治的宣传力度不够。他们的活动基本都是在社区之外，很少参加社区内的活动。

（3）参与形式单一，渠道不通畅。

目前社区参与也还多局限于传统上的执行性参与，即在决策之后被动去执行，也就是社区居民在社区工作人员的动员、劝诱、说服下参与社区管理机构业已形成决定的事项，比如开会听取居委会或街道有关本社区工作的通报、部署等。从而形成典型的权力精英主导模式，居民个人缺乏明显的主动权。它的直接后果是社区成员参与率低、参与的层次较低。

四、城市居民自治的建议与对策

4.1

城市居民自治的建议

（1）加强社区领导队伍的建设，完善基层民主建设

逐步扩大民主选举范围，使社区居民自治组织获得居民的认同，同时要加强领导。社区居委会成员应参照地方村民委员会选举的办法，进行直接选举。居委会成员要兼顾各方，多数应为本居住地居民。现时社区的自治功能不成熟，因此在坚持民主的同时，要加强党和政府对居民自治工作的领导。一方面要引导、支持、完善民主自治，另一方面，对社区管理不能一下子完全放开，防止出现管理“挂空档“失控现象发生，要努力确保社会稳定。

（2）培育社区意识是提高社区居民自治的根本

社区毕竟不同于家庭、单位和农村的村民委员会，缺乏血缘和感情纽带已经直接的利益相关性，在这种情况下，如何使社区居民参与到社区自治事务总来是一个问题。主要还要靠文化认同，在价值观、思想方法和生活方式上找到相通点，共同管理。这就需要加强宣传教育，强化居民对对社区的认知和认同。通过社区环境、卫生医疗、治安、文化教育等事项的决策上，充分与社区居民协商、沟通、征求意见，发挥居民积极主动性，培养社区居民的归属感和满意度。进一步将单位的服务功能想社区转移，降低职工对单位的依存度，强化居民与社区的利益关系。通过以上措施，是居民感到社区与他们的利用息息相关，参与能够有效维护其利益时，自然就会萌生参与到社区自治的动机和期望。

（3）完善居民参与的组织形式，发展非营利组织

在城市社区建设中，政府、街道、居委会等组织体系的作用是有极大局限性，他很难满足居民参与社区活动的组织化要求。要完善居民参与社区活动的组织形式，必然要求非营利组织的培育和发展。大力培育非营利组织不但能真正调动社区居民参与的积极性，还可以有效拓展社区居民参与的广度和深度。一方面，非营利组织为居民参与社区生活提供了一条畅通渠道。居民参与度是城市社区建设的根本所在，而居民参与社区的一个重要形式就是参加社区民间组织，如各类志愿者协会、业主委员会、治安巡逻队、老年书画协会等等[12]，这些组织在居民自治、社区互助、精神文明建设中发挥着重要作用。另一方面，作为联系政府与百姓的桥梁和纽带，表达民众的利益和愿望，居民可以通过非营利组织参与社区与政府的交流、对话与决策，参与和诉求，为社区创造良好的环境和条件。另外，非营利组织的发展可以极大丰富社区组织数量，给居民提供多样化的选择。它以社区居民的福利最大化为目标，以不断创新的服务项目为追求，以居民满意度为监督和衡量标准，不断创新社区服务项目，强烈地吸引居民参与社区的活动，从而激发了居民参与的积极性，形成强大的动力。

4.2

城市居民自治的对策

（1）转变政府职能，理顺政府与社会的关系

要真正解决社区居委会的行政化倾向问题,必须合理界定政府管理与社区自治的边界,政府要适度介入。社区自治的形成和发展离不开政府的指导和支持，政府制定相关的法律法规促进社区自治管理的良好发展。社区自治的发展有利于增强政府和人民群众之间的联系，政府介入须主要定位于对居委会的自治运行进行服务、协调、保障和监督上。但是目前在我国，政府普遍地过多介入社区自治事务的管理，严重地影响到社区自治和自主发展。政府要转变政府职能,应坚持三项原则,即坚持“小政府,大社会”的导向原则、“以人为本、社区自治”的目标原则和“权随责走、费随时转”的操作原则;理顺三对关系,即街道办事处与居民委员会的关系,政府职能部门与社区居民委员会的关系,政府部门与社区中介组织的关系;实行“政社”分离,明确政府和社区居委会各自的职责定位,理顺两者之间的关系。

（2）社区自治法律的完善

①修改《城市居民委员会组织法》

1989年颁布的《城市居民委员会组织法》，面对城市基层社会管理出现的许多新情况、新问题，已有的法律条文，已不适应中国特色社会主义发展的新形势的要求，这些法律条文的操作性已经落后。

为了适应新形势下的社区自治需求，需要政府组织力量对现有的法律法规进行修改，从而满足社会的发展。

②加强社区自治立法

随着我国政治体制和经济体制的不断发展，原有法律的滞后性已明显表现出来，导致出现具体法律问题时缺少法律依据。尤其在当前，出现了许多新的社会关系的情况下，为了更好的处理这些关系，我们应尽早出台《社区组织法》，该法应多规定社区自治中的主要内容，对于体问题要做较少规定，然后各地再根据本地实际情况制定实施细则。社区自治在法律保障监督下运行，才能真正使社区实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

（3）倡导和发展居民社区参与

①营造自治环境，培育社区居民的认同感和归属感

首先，加强对社区自治工作的目标、宗旨、意义和任务的宣传，使居民群众对社区自治工作有正确的认识和了解，从而激发和调动社区居民参与社区自治的自觉性和积极性。

其次，加强社区公共服务的建设，强调以“地方”、“社区”为中心，以个人日常生活为起点，关心和参与所在社区的公共事务，居民在参与不能社区事务的管理过程中培养出共同情感。

②参与机制的规范化

居委会是居民参与社区管理的最重要的制度化载体。要改变目前居民委员会过度行政化的现状,我们必须通过落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的方式来实现社区成员广泛参与社区事务管理的全过程从而提高居民参与本社区管理事务的程度和深度。

（4）建立社区居委会独立的财务制度,多渠道筹集社区建设资金

社区自治经费应实行国家和社会共同分担。“一方面,国家为社区自治提供一定的经费支持,另一方面，由居民委员会自己承担”。城市社区居委会财务独立是社区实行自治管理的首要条件,社区居委会开展社区活动、社区服务,必须要有一定的经济实力作为物质保障。因此,当前建立和完善社区居委会独立的财务制度,对提升城市社区在城市管理中的主体地位有着重要作用。

实现社区资源共享对资源的认识上转变封闭保守的观念，树立社区资源共享的新理念，不断拓展社区资源利用的渠道和领域，对多种资源进行整合与开发，变习惯于无偿调用为注重共享共赢。“充分利用社区资源服务社区，发挥资源最大效益，各街道和社区要积极主动地为驻区单位排忧解难、提供服务，找准双方利益共同点，努力达到社区资源共享、互惠互利。”

（5）提高社区居民素质，营造社区政治文化

社区居民的文明素质是社区和谐的重要标志,也是推进社区居民自治发展的关键因素，因此为提高社区居民素质，营造社区政治文化应从社区实际和居民的需求出发,以普及科学文化知识，倡导文明新风、提倡科学精神、融洽人际关系为主题,塑造社区共同价值观,提高居民的整体素质，形成互敬互爱、文明向上的和谐社区氛围为目标。

①提高居民的科技文化水平和自身素质修养，培养居民的自治意识、自治能力和自治习惯,逐步完成现代公民对社区事务的理性参与过程。社区建设正是从社区居民身边最直接的公共领域中培养公民表达、讨论、协商、互动、合作的民主习惯。

②大力开展社区法制宣传教育活动,增强群众的法制观念和法律意识,引导社区居民通过合法的途径和方式表达利益诉求,维护合法权益,解决利益矛盾,使社区利益关系走上法制化道路。要在社区内部建立健全社区服务志愿者制度,为广大居民自觉主动参与社区发展和管理提供积极的政策动力。

五、总结与展望

5.1

总结

通过查阅资料和阅读相关文献，我了解到了城市居民自治的主要内容、发展历程和城市居民自治的意义。

后面重点讲述城市居民自治的概念以及居民在城市居民自治中的作用。再次，重点阐述城市居民自治中存在的问题，之后针对存在的问题，进行了原因分析。

最后，针对城市居民自治中存在的问题，提出了相应的建议和对策，这些对策的实施，将有助于城市居民自治水平的提高。

5.2

展望

通过本文章的写作，使我对城市居民自治有了一定的了解，发现城市居民自治的实施，有助于社会主义和谐社会的实现，对社会的稳定有着重大作用。

写作过程中，发现存在不少不足：（1）文献资料查阅的不够。（2）思路清晰度不够。

下一步，阅读更多关于城市居民自治的资料，加深对城市居民自治的认识。有条件的话，深入社区调研，了解实际情况，提出更多切合实际的方法和对策。

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