法治湖南建设的保障制度(金州龙雄彪)

第一篇：法治湖南建设的保障制度(金州龙雄彪)

法治湖南的保障制度

——浅谈行政诉讼中建立带有监督权的独立律师制度

湖南金州律师事务所 龙雄彪 电话：*** 摘要：行政诉讼法实施以来主要存在行政诉讼受案量少、撤诉率过高、胜诉率低、行政执行案件量大而难等问题，这些问题直接致使众多的带有“阶级对抗”的社会矛盾无法通过司法救济途径解决，从而无法进一步提高全民的法治意识。法治湖南的核心工作是普法，使全民信仰法律，行政诉讼是“重塑法律权威”的重要工作，律师在这一工作中可以承担更多的责任，建立带有监督权的独立律师制度就是一种迫使行政机关依法行政的保障制度，该种制度的设计思想是：将社会矛盾控制在可以控制的范围内解决；该种制度的核心内容是：人大可以聘请具有丰富执业经验的优秀律师在其执业中向人大报告司法审判工作，从而实现人大的个案司法监督权。

关键词：行政诉讼、法治湖南、独立律师制度、人大司法监督权、律师的政治作用、社会矛盾

法治湖南是实现社会和谐的重要和必要举措，周强同志指出建设法治湖南应当从这么几个方面工作：

1、加强普法工作，引导全社会深刻领会和把握法律体系形成的重要意义、宝贵经验，提高全民法制意识；

2、深入实施行政程序规定、规范行政裁量权的基础上，进一步推进依法行政，建设法治政府；

3、深入推进公正司法，维护社会公平正义；

4、加强党的领导，坚持依法行政。【1周强2011年全国人大分组会议讲话】落实上述四个方面的工作就成为了法治湖南的核心工作，笔者仅从行政诉讼这方面出发，望律师能在行政诉讼中发挥更多的作用，从而为建设法治湖南贡献一点微薄之力。

一、行政诉讼中的问题及独立律师的作用、法理基础、法律依据

《中华人共和国行政诉讼法》实施以来一直存在行政诉讼受案量少、行政诉讼司法执行案量大而难、行政诉讼撤诉率过高、行政诉讼胜诉率低等情况，法律本身的问题有：诉讼主体不明确、受案范围过窄、诉讼管辖不合理等。【2张志勇《我国行政诉讼法的实施现状与思考》】针对上述众多原因，笔者就律师在行政诉讼过程中的制度完善提出：建立带有监督权的独立律师制度。该制度的核心内容是：人大内务司法委员会或法制委员会聘请一部分优秀律师为“行政诉讼中的独立律师”，建立听取独立律师汇报制度，从而实现人大的个案司法监督；独立律师不得收取案件当事人任何费用，独立律师根据《律师法》规定接受法律援助案件。

该制度设计的出发点是通过党的领导，由人大推进司法公正进而促使政府依法行政，建设法治政府，从而全面提高全民法制意识。该制度的思想是：将社会矛盾控制在可以控制的范围内解决。该种制度的法理基础是：权力需要监督，国家有责任使应该获得法律帮助的人获得法律的救济，国家有责任通过改变规则来“制造平等”，律师有义务承担法律援助。该种制度的法律依据有：《宪法》规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员，有批评建议的权利，对任何国家机关和工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利，对于公民的申诉、控告或检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”。《地方组织法》关于人大及其常委会质询权，特定问题调查权的规定，都蕴涵着对“两院”具体案件的监督权。《律师法》规定律师有承担法律援助的义务。

二、建立带有监督权的独立律师制度具有必要性。

只有了解问题背后的问题，才可能更好的了解或解决问题，故笔者有必要先说明现在人大监督存在的部分问题和人大施行个案监督的必要性及律师在政治活动中的作用这三个问题。

第一，目前人大司法监督存在如下两个主要问题：

首先，人大对法院的工作监督仍然有些“粗犷”。目前人大主要通过听取和审议法院的年度工作报告和专项报告的方式开展监督，工作报告涉及到法院工作的方方面面，人大仅从区区几千字的报告中很难发现法院工作中存在的深层次问题。即使人大常委会对专项报告审查不满意时，也缺乏处理程序，专项报告也容易流于形式。【《中国青年报》2001年8月11日。2007年1月26日，在湖南省衡阳市第十二届人大五次会议上，该市中级人民法院的工作报告因未达到应到代表人数一半而未获通过，在此之后未见衡阳人大作什么决定。】

其次，对法官任免与职级晋升等事项，人大常委会的任命程序只是走过场，缺少实质的监督和把关。实践中人大很少启动法官罢免机制，而法官腐败案件更是很少直接通过人大监督而发现。人大对法官作风、职业操守的监督因没有建立起经常性的工作机制，实践中几乎是空白。

第二，人大实施个案监督的必要性。

目前，地方人大司法监督权的行使主要有人事任免监督、工作监督、法律监督。笔者认为个案监督是人大司法监督权落实的具体方式方法，个案监督制度建立有其必要性，主要理由是：根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，人大对司法机关的监督方式包括向人大作工作报告、向人大常委会作专项工作报告、执法检查、对司法机关规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职等。在这些监督方式中，除向人大作工作报告一般不会涉及具体案件外，其他监督方式都有可能涉及具体案件。尤其是执法检查、询问和质询、特定问题调查、撤职等监督方式，一般都会涉及具体案件。【3张雨梅、房鸿雷《人大司法监督的错位与回归——兼谈宪政视野下司法监督主体之间监督权分工》】所以建立人大个案监督制度是重要和必要途径，当然人大监督不得干涉司法独立。

第三，律师在和谐法治社会中的政治作用。

律师在和谐法治社会中应有的政治作用，律师职业的政治属性还是一个存在疑问的话题，但无论从律师执业的原生形态来看，还是从中国的社会现实出发，律师都承载着其他职业不曾具有、也不能承载的政治功能。

1、律师群体具有促进政治与社会稳定的本能作用。

律师群体的职能活动天然的促进着政治与社会的稳定。律师是以法律作为职业准则和执业工具的群体，其执业活动是通过法律途径帮助当事人妥善解决冲突或纠纷。律师执业中帮助解决利益冲突和社会矛盾的活动客观上都是将矛盾和冲突引入依法解决的渠道。由此带来的社会效应就是：冲突与矛盾遵循着立法者的意图得到解决，从而使社会保持和谐、平衡与良性发展。

2、发挥律师在政治体制建设中的作用，体现律师的参政价值。

和谐社会的前提是法治社会，作为法律职业共同体重要组成部分的律师应该在法治社会的政治生活中起着举足轻重的作用。律师职业群体在法治社会中通常具有较高的政治地位，只有这样才能充分发挥律师对法治社会的保障作用。

3、促进与保障社会主义法治进程建设

律师的一个主要作用就是“向一切需要他们的人提供法律服务，与政府和其他机构合作进一步推进正义和公共利益的目标。”律师作为社会主义法治建设中的重要组成部分，在执业过程中维护着社会主义法治建设的实体公平正义和程序的公正合法，对社会主义法治建设起着重要的保障作用。

4、参与地方政府依法行政工作，为提高政府执政能力提供建议和意见。

各级政府机关的行政活动日益走上法治轨道，为营造依法行政的政治氛围，各级政府吸纳律师作为其法律顾问。在政府部门面对突发性、群体性纠纷时，律师应当运用自己的综合法律知识和处理社会纠纷的经验，为政府部门提供相关处置方案和提出相关法律意见，争取通过合理的法律途径妥善解决事件。

5、通过法律途径协调公民权利与政府权力相对平衡。

律师制度存在的最重要的价值就是在司法制度的框架内设置一种制约的力量，以形成对公权力的制约，防止公权力的滥用。在这种制度理念的设计下，律师不畏强权的抗争精神就是法治社会对律师的必然要求。【4董一鸣、刘建《律师在构建法治和谐社会中的作用探析与思考》

考虑人大监督的实际情况及结合律师的政治作用，建立独立律师制度的必要性如下：

1、通过律师的个案监督是实现人大司法监督权的重要途径。

在诉讼过程中，律师深入的参与其中，对案件的背景、事实、证据、基本情况、法律关系、争议矛盾等各方面都有深入了解，由具有专业背景的律师向人大汇报案件进行个案监督，是人大实现司法监督的重要途径。独立律师制度就是让人大监督的阳光照射国王的权杖。

2、独立律师能促使行政机关依法行政，能促使司法机关独立行使审判权。培根说过：一次不公的判断比多次不平的举动为祸犹烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。司法是否公正直接导致人民对法治的信念，目前独立律师是平衡行政诉讼中当事人双方地位不平等的主要力量，是平衡类似“自焚拆迁”等对抗性矛盾的重要力量，独立律师的特殊身份可以促使行政机关依法行政，至少可以减少明显违法的行政行为。

3、独立律师是调和带有阶级对抗性社会矛盾的重要群体。

律师在法治湖南建设中具有不可或缺和重要的地位，优秀律师具有丰富的执业经验，具有丰富的解决矛盾的能力，具有准确的把握争议焦点的能力，独立律师基于律师公益心，向需要法律援助的人提供免费的法律服务，在社会上具有一定的公信力，所以独立律师有能力解决一些重要社会矛盾。国家可以让这些优秀的、具有社会公信力的律师成为解决社会重要矛盾的群体，可以让律师成为党建、法治建设中重要的力量，不应该让律师再在刀口上跳舞，律师的舞台应该在法治建设最前沿。

综上所述，建立独立律师能解决一些社会重要矛盾，能进一步实现人大的司法监督权，能促使司法公正，进而促进行政机关依法行政，最终实现法治湖南。

三、独立律师制度需要说明的几个问题。

1、独立律师的独立性。

基于独立律师制度的产生源于《宪法》规定的公民监督权、《监督法》规定的人大司法监督权、《律师法》规定的律师法律援助义务，故独立律师具诉讼中代理人、法律援助案件中援助人、向人大汇报司法审判活动汇报人三种身份，所以独立律师的独立性应当根据法律最核心的价值公平和正义而定，当然这种独立性不能脱离于党的领导，不能违背社会的基本稳定。

独立律师的独立性主要表现为：对个案的调查和汇报权。鉴于独立律师的案件来源人大指定承办案件和法律援助案件，故独立律师应该接受人大、司法行政部门的监督和考核，接受社会公众的监督。独立律师不得无的放矢行使个案监督权，其独立性仅限于符合规定的个案。

2、独立律师的监督权。

独立律师的监督权主要法律依据是《宪法》规定的公民监督权，所以独立律师监督权主要表现为向国家机关汇报权。独立律师不能干涉人大集体行使司法监督权，人大质询权、任免权不受干涉。人大有责任建立完善的程序来具体落实独立律师的司法监督汇报权，人大应当建立保障制度保证独立律师行使监督权。

3、独立律师的管理机构。

独立律师具有诉讼中代理人、法律援助案件中援助人、向人大汇报司法审判活动汇报人三种身份，从权利来源看，诉讼代理人系委托代理关系，自然应当遵守相关行政诉讼中的相关制度和法律规定，同时独立律师也履行人大赋予的司法监督职责的义务，故亦遵守人大的相关管理制度；考虑独立律师不得收取委托人的律师费，同时履行着法律援助的义务，故独立律师的管理机构应当系司法行政部门和人大。

4、独立律师聘请、解聘独立律师的基本条件、职责、费用。

鉴于独立律师履行着司法监督职责、法律援助义务、诉讼代理人的职责，独立律师必须具有丰富的诉讼经验、良好的政治素养、丰富的法律知识、较强的公益心。独立律师的产生应当经律师协会、司法行政机关推荐报人大批准。独立律师的解聘应该根据聘用时间、是否履行了独立律师职责、是否违反独立律师管理制度等方面由独立律师管理部门综合考量后决定。

独立律师应当履行司法监督职责、法律援助义务、诉讼代理人的职责，应当定期按时向管理机关汇报职责履行情况，针对所代理的行政诉讼案件应该向管理机构出具《情况说明》，比如：必须接受代理的情况<防止司法监督权的滥用>、对案件的基本分析、案件解决效果等。独立律师应该积极地、谨慎的行使司法监督权，独立律师应该保持基本职业操守履行诉讼中的法律义务，独立律师不应该因为法律援助案件<免费>而降低法律服务标准。

最后，笔者认为独立律师制度可以适用于司法审判各领域，但基于现在行政诉讼法实施情况，基于急需解决“对抗性”的社会矛盾，故笔者认为独立律师制度可以在行政诉讼中试行。

鉴于笔者才疏学浅，本文观点，没有充分展开，没有引经据典论证是本文的明显不足，纯粹是有感而发，望能作抛砖引玉的拙文。

第二篇：法治湖南建设心得体会doc

坚持依法治国，推进工会法治化建设

——“法治湖南建设”专题培训班学习心得体会

根据市委和集团公司党委安排，我参加了今年的“法治湖南建设”专题培训班。通过一段时间的学习，本人对法治建设有了更为深刻的认识和理解。下面，我结合我个人的工作实际，谈几点体会：

作为企业的一名工会副主席，通过学习，我认识到了法治建设对基层工会工作的重要性。企业要健全依法维权和化解纠纷机制，强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持职工理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。这是工会组织在全面推进依法治国进程中发挥重要作用的方向和途径。为此，工会组织必须深入贯彻党的十八届四中全会精神，按照依法治国总方略做好工会工作。

一、切实抓好宣传教育工作，增强工会干部和职工群众的法治观念。

按照中央统一要求，我们必须重视和加强工会法治宣传教育工作。这既是做好工会工作的坚实基础，又是工会组织在市场经济条件下依法开展工作的前提条件，也是构建社会主义和谐劳动关系、维护职工合法权益的重要保障。加强工会法治宣传教育工作，首先要认真贯彻党的十八届四中全会精神，把全会通过的全面推进依法治国若干重大问题的决定学习好、宣传好、落实好。要使各级工会干部和广大职工群众都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守着、坚定捍卫者。同时，要紧密联系工会工作实际和职工群众的实际需求，抓住宣传教育重点。要在深入推进《宪法》宣传教育的基础上，认认真真地组织好《工会法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议处理条例》、《集体合同规定》等相关法律法规的宣传教育。开展法治宣传教育活动不能干巴巴地念条文，一定要采取多种有效途径和灵活的方式方法。可以开展法律知识培训。各级工会组织要举办工会干部和职工代表培训班，有组织、有计划、有针对性地开展法律知识培训。可以利用报纸、刊物、网站等媒体举办专题讲座，还可以通过印发宣传资料、开展法律咨询服务、举办知识竞赛、文艺演出等活动，扩大宣传教育影响。

二、坚持依法开展工作，发挥工会组织在社会治理中的积极作用。

工会是群众团体，是党联系职工群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是推进依法治国的重要社会力量。工会组织要想在法治社会建设中发挥积极作用，必须坚持依法办事的原则。

（一）依法建立工会组织内部的规章制度。把工会工作纳入法治轨道，是贯彻依法治国方略的客观要求。抓好依法治会、依法维权，首先必须规范工会的自身行为，建立健全工会内部的领导、决策、岗位、责任等工作制度，使各项工作有法可依、有章可循。特别是要践行党的群众路线，不折不扣地贯彻中央“八项规定”和《党政机关厉行节约反对铺张浪费条例》等有关政策和法律法规，使工会干部特别是领导干部带头守法、依法用权，依法办事，为广大职工树立榜样。

（二）依法参政议政。按照《工会法》关于“工会组织和教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权力，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定，认真参政议政。工会在企业制定国民经济和社会发展计划时，对涉及职工利益的重大问题，提出工会的意见和建议；要积极参加企业研究制定劳动就业、工资、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的政策、措施，反映工会和职工的意见，维护职工合法权益；通过贯彻落实《职工代表大会条例》的途径，完善职代会制度，维护职工参与企业管理、监督的民主权力，推动企业与职工共谋发展、合作共赢，构建和发展和谐劳动关系。

（三）依法做好服务职工工作。要加强职工服务中心建设，全面开展困难帮扶、危机救助、医疗互助、就业服务、创业指导、信访接待、争议调处、法律援助等系列化服务，维护职工队伍稳定，促进社会和谐稳定。

三、建设工会法律服务体系，完善依法维权工作机制。

《工会法》明确规定；“维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民共同利益的同时，代表和维护职工的合法权益。”这就要求我们要树立和落实以职工为本，主动依法科学维权的中国特色主义工会维权观，增强法制观念，健全法律体系，完善依法维权工作机制。一是职工利益诉求表达机制。要通过建立工会干部“面对面、心贴心、实打实服务职工在基层”活动长效机制，经常深入基层进行调查研究，耐心倾听职工群众的所想所盼所求；让职工群众随时反映问题，表达利益诉求。二是劳动关系协调机制。各级工会要与人力资源和社会保障部门、工商联建立三方协调机制，依据劳动法律法规，按照“促进企业发展，维护职工权益”的原则和促使“企业关爱职工、职工关心企业”的指导思想推进劳动关系和谐企业创建活动。三是劳动关系协调沟通机制。依据《劳动合同法》的规定，工会要代表职工通过民主协商签订集体合同，明确和规范双方的权利义务。尤其要按照《工资集体协商条例》的规定签订好工资集体协议，维护职工的核心利益。四是劳资纠纷化解机制。要加强基层工会职工群众维权站建设，并认真履行职责，把职工与企业发生的矛盾纠纷解决在基层和萌芽状态。工会组织要认真做好职工信访案件调处工作，确保事事有人管，件件有着落，防止矛盾激化。五是劳动争议诉调对接机制。对于一些矛盾纠纷问题较大，在基层不能得到圆满化解的，工会要建立联席会议制度，共同抓好劳动争议案件的调处，尽量避免或减少诉讼，降低职工维权成本。六是劳动法律监督机制。工会的劳动法律监督可以自己组织劳动法律法规检查，也可以与政府劳动行政部门一起开展劳动法律法规检查。重点是在执行劳动合同，保障职工就业权利方面，执行国家有关劳动报酬、工作时间和休息、休假规定、维护职工合法权益方面，以及执行有关职工社会保险、女职工特殊保护规定等方面的情况进行检查，发现问题提出纠正和改进意见，并督促有关部门对违法监督对象进行严肃处理。七是法律援助机制。要求工会干部必须精通法律，掌握劳动争议调解知识，提高调解能力。在调解无效情况下，凡是职工诉求法律援助的，可以提供法律咨询等为职工提供法律援助。

第三篇：法治湖南建设专题学习心得体会

推进法治湖南建设，推动企业全面深化改革

——法治湖南建设专题学习心得体会

前段时间，通过对法治湖南建设的专题学习，我对全面推进依法治国和深入推进法治湖南建设的内容及重要性等有了新的认识，理解进一步深化，并在工作中自觉用理论指导实践。下面我结合自己本职工作，谈谈心得体会：

一、充分认识到法治建设的重要性

怀运集团作为企业，它的面貌是否改变，民生是否提高，主要靠发展，发展是硬道理，是推动企业前进的动力，是解决企业各种矛盾的途径。而要加快发展，实现超越，除了充分地利用我们的资源优势、人文优势外，还得创造良好的发展环境，这个良好的环境，不仅要靠素质，靠管理，更要靠法律。《法治湖南建设纲要》的出台，将为企业的发展保驾护航，为经济发展跃上新的台阶注入新的活力。

社会主义经济说到底就是法制经济，要保障经济的正常运行，就得依法办事，讲诚信，守信用。作为企业管理者来说，就得为发展提供良好的软环境，依法办事，提供各种优良的服务，为发展扫除障碍，不偏离，不错位，定好位，把握住航向，保障经济主体的合法权益，保证快速发展、准确发展。比如，作为我们企业的驾驶员来说，就得在法律的框架内约束自己的行为，遵纪守法，做好行车安全等各项安全工作，安全才能出效益。从这个意义来说，法制环境也是关键的软实力，可以助发展腾飞。

二、提升自身法律意识

进行法治湖南建设专题学习，对我们企业管理者的法律意识也是一种提升。想问题、办事情、做决策都得依法而行，不能全凭个人喜好，看自己心情。也就是要消除个人意识、局部意识，避开个人的恩恩怨怨，不徇私情，不变通；不能拍脑袋、想当然，总凭感情或者以行政命令的方式去解决问题，必须在法律的范围内活动，以大局为重，以法律为准则，做到在法律面前人人平等，用法律来约束。在我们企业，存在这种凭自己喜好办事的现象。作为我本人，我也深刻地反省到，曾经的自己年轻气盛，很多时候都是凭着自己的心情来办事，没有用严格的法律来约束自己。

所以，通过这次学习，我也认识到了今后的管理工作一定要以法律为准则，让我们的企业管理更为慎密，更为科学，从而推进企业科学发展。

三、发挥领导干部在法治建设中的模范带头作用

作为企业的领导干部，我们一定要以身作则、以上率下，在全面落实依法治国方略、加快建设法治湖南中发挥好模范带头作用。按照徐守盛书记所说的，就是要做到“五个带好头示好范”。即一是在坚定“三个自信”上带好头示好范；二是在尊法学法守法用法上带好头示好范；三是在全面贯彻统筹协同上带好头示好范；四是在坚持以人为本、突出人民主体地位上带好头示好范；五是在抓推动、抓实施、抓到位上带好头示好范。

只有领导干部真正做到了这“五个带好头示好范”，才能将依法治国的理念深入人心，才能推进法治湖南的建设，加快企业法制化建设，推动企业全面深化改革。

四、企业改革与法治建设的联系

省委书记徐守盛同志说过，全面依法治国是全面深化改革的引领和保障。改革和法治相辅相成、相伴而生，是一个“破和立”辩证统一的过程。改革必须于法有据，没有法治的规范、引领和保障，改革就很难形成制度成果，有的可能就会打乱仗，缺乏组织性、系统性，有的则不可复制和推广，缺乏可持续性。

当前，怀运集团正在进行全面深化改革，我们都深刻感受到了企业的改革已经进入攻坚期和深水区，推进难度大、要求高，任务十分艰巨复杂。需要我们依靠法治来凝聚改革共识、分担改革风险、推动改革深化、巩固改革成果，以法治为企业全面深化改革保驾护航。

徐晓明

2015年6月2日

第四篇：雄安新区建设之法治目标

雄安新区建设之法治目标

【摘要】雄安新区建设的号角已然吹响，产业、培训、环境等各项基础工作的序幕已经全部启动，勇于担当使命，打造创新高地，改革突破，如何夯实千秋之城根基，努力在历史大考中交出优异答卷，法治建设无疑是这一切目标、出发点和落脚点的基石与基础。如何用法治来保障新区建设顺利开展和进行，又如何实现特区法治为其他地区提供标杆和经验，本文将结合以往深圳、海南等特区在立法、执法、司法方面的成功经验，提出雄安新区建设的法治目标。

【关键词】立法 执法 司法

新一代党和国家领导集体深思熟虑、高瞻远瞩、审时度势的提出了“建设雄安新区”重大战略，是全党集体智慧的又一结晶，并且坚决勇敢的将其定位为“千年大计，国之大事”。千年思想就要有千年思维和目标，是要彪炳史册的，一定要达到和成为全世界最美好、最文明堪称人间天堂的地方，绝不能搞成只有坛花一见的乌托邦①，要成为人民素质最高，科技最发达、环境最美好、社会最文明的地方，人尽其才，物尽其用，路不拾遗，夜不闭户。既然定位全球，放眼世界，就是面对全球，以全球为己任，对全人类负责，为全人类服务，就要起千秋之点，奠定人类发展史的新起点，树立全世界承前启后的担当与责任，起到全球的表率和模范作用。立了千秋之志，就必做“利在当代，功在千秋”之事，切不可急于求成，必以功成不必在我的精神进行建设。无疑，法制建设将是这所有政治、经济、文化、环境建设的基础和基石。

“ 八十年代看深圳，九十年代看浦东，二十一世纪看雄安新区”也是党中央的口号与定位。如今的经济、物质、文化、法制、信息、科技均已今非昔比，已然不同于30年前深圳、珠海和20年前的浦东建设，定位、起点、目标都要有全新的标准，如果再建设一深圳和浦东将无任何意义，应以“文化、法制”为基础，要为其他地区树立政治、经济、文化、法制的模范，绝不能再粗犷发展，千年之后就如今之视宋唐，比如唐朝当时就是全世界的学术中心、物质中心、经济中心、文化中心，无愧为当时全世界最富庶、最繁荣之地，就因为其文化制度、法律制度是当时最完善、最完备的，如其化外人制度，对当今处理各国冲突法仍有借鉴意文。法治是当今世界促进社会发展最有效的途径，建立最公平，最公正，最完善的法治无疑也是新区建设的目标，也是新区各项建设的基础，我们务必要从立法、执法、司法等各环节均做到公平、公正、公开，有为全世界树立法治建设示范的担当、雄心和魄力。

一、如何确立新区立法目标

总书记通过四个坚持和明确了七个方面的重点任务②赋予了雄安新区高标准和高起点。这一切美好的目标和愿景无疑都体现了“千年大计，国之大事”这样一个总目标和伟大构想，新区建设筹备工作也已经开展了几个月，但笔者认为所有这一切都离不开法制，法制对于这样一个雄伟蓝图就好比是“兵马未动，粮草先行”，首先要做好的就是如何立法，下面就结合原有经济特区的立法经验为基础，谈一下如何做好新区的立法工作。

1981年起，全国人大及其常委会相继授权广东、福建两省制定所属经济特区法规，授权海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市等以经济特区立法权。近30年来，这些地方制定了一系列经济特区法规规章，促进了经济特区的经济社会发展，也为全国性立法提供了经验。同时，经济特区授权立法的理论和实践中存在的一些问题，现将有关情况综述如下。

(一)立法法的相关规定及经济特区授权立法的性质

我国2000年通过的《立法法》第65条、第81条对经济特区授权立法作了直接规定。第65条规定“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”第81条第2款规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”此外，立法法中对授权立法的一般性规定，也适用于经济特区授权立法，如“根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”“根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。”对有关授权决定中的经济特区政府规章，立法法未做规定。

根据相关授权决定和立法法的规定，经济特区授权立法与一般地方性立法相比，具有其特殊性。一是在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，可以对已有相关立法的具体规定作出变通。二是经济特区所在地的省制定的经济特区法规需报全国人大常委会、国务院备案，经济特区所在地的市制定的经济特区法规需报全国人大常委会、国务院和省人大常委会备案，但和较大市制定的地方性法规有所不同，不需要报省人大常委会批准。三是具有优先适用效力。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

有关授权决定未对经济特区法规性质作出规定，立法法第81条第2款、第86条第2款规定了经济特区法规在经济特区内的优先适用效力以及解决法律冲突的原则，但未明确它的性质和效力等级。由于理论上对经济特区法规与法律和行政法规、部门规章、一般地方性法规等几层关系的理解不一致，导致在执法、司法实践中，尤其是经济特区与非经济特区之间的经济案件审理中的法律、法规冲突现象比较严重。

(二)关于经济特区授权立法的权限和适用范围

有关授权决定采用笼统的表述，规定“根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规”。立法法则规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”。通常认为经济特区授权立法可以对法律和行政法规进行变通和填缺。但如何界定“基本原则”的内涵、“变通”的尺度、“填缺”的空间，在理论和实践中一直争议较大。

根据有关授权决定和立法法的规定，经济特区的授权立法仅适用于经济特区范围内。我国五个经济特区都不同程度地存在经济特区范围与行政区域不一致的情况，导致“一省两法”或“一市两法”。以情况较突出的深圳为例，宝安、龙岗两区的生产总值占深圳市生产总值的40％以上，但由于在经济特区之外，只能适用国家和广东省的法律、法规以及深圳市制定的较大市法规，而不能适用深圳市制定的经济特区法规。

实际工作者和学者认为，经济特区法规适用范围受限，造成了经济特区范围内外在经济社会管理、城市规划和建设等方面的不平衡，也不利于行政管理的统一，司法的统一，造成了经济特区内外群体权益保障上的差别。现在仅靠行使较大市立法权难以完全解决这个问题，建议全国人大常委会作出决定，将经济特区法规的适用范围扩大到经济特区所在地的市所管理的全部行政区域。

也有人认为，经济特区授权立法是一个立法“试验田”，为国家决策发挥先行先试的作用，考虑到这个因素，保留现有适用范围是适当的。一种意见认为，应指该法律或行政法规的基本宗旨和指导思想、所需确立的基本制度以及该法律或行政法规总则中规定的贯穿于该整个法律或法规的总原则，有关WTO的规则也应包含在基本原则范畴内。另一种意见认为“法律、行政法规的基本原则”是法律或行政法规的立法精神和倾向，为了便于经济特区立法创新，在理解上宜粗不宜细，必要时再就具体立法问题请全国人大常委会作出指导和解释。

(三)关于经济特区授权立法的监督机制

分析授权决定和立法法的有关内容，关于经济特区授权立法的监督机制包括两个层面：一是授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。二是接受经济特区法规备案的机关对经济特区法规的审查。

有些人认为，作为经济特区立法的授权机关，全国人民代表大会会期较短，难以对授权实施真正的监督。在备案上，也存在几个方面的问题。一是在备案主体上，根据相关授权规定，备案主体涉及全国人大常委会、国务院和省人大常委会三个主体，后两者有无审查权，并无规范明确。二是在理论上，备案审查的标准不明确，三个备案机关之间缺乏有效的沟通，各备案机关可能会基于对“基本原则”的不同理解，作出相互矛盾的审查结论。三是从实践中看，备案机关对报送备案的规范性文件大都备而不查，流于形式。对此，学者强调要完善经济特区法规备案审查制度和法规冲突协调机制作为完善有关立法的重要内容，同时建立对备案的主动审查制度和终止授权立法的明示制度。③

有的学者提出，授权立法监督包括对程序的监督，许多国家都在授权法中明确规定了授权立法程序，被授权机关必须按照程序立法，否则监督机关可以以违反程序要求而宣布授权立法无效。④

一些学者还提出，要建立重要授权立法的批准制度，一些重要的授权立法应当在授权主体审查批准后才能生效。⑤

（四）关于授权立法的事项范围，主要有以下一些意见和建议：(1)依据立法法规定，有关国家机关、国家主权、刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度以及明确属于国家事权的立法权，必须由全国人大及其常委会行使，不属授权范围。从七个法律部门对应分析，经济特区授权立法不能涉及宪法和宪法相关法、刑法、诉讼与非诉讼程序法，行政法、民法、商法、经济法、社会法的立法领域，则可在一定范围内涉及。(2)对于立法法中规定的十项专属立法权，经济特区授权立法不能笼统突破，其中相对保留的立法权限，可由全国人大通过一事一授的形式授权。(3)可以增设有关请求授权立法的制度，根据需要，经济特区所在地的省市的人大及其常委会可以向全国人大及其常委会提出授权立法的请求，全国人大代表或全国人大常委会组成人员也可以依法提出授权立法议案，由全国人大及其常委会决定。(4)鉴于经济特区建立之初授权立法的需要，当时采取了“一揽子”授权方式，但随着法制的健全和完善的需要，现在应采取限制和列举并用的方式，在法律中对经济特区立法的权限范围作出明确规定。

随着改革开放的全面深入，对经济特区授权立法存续的必要性出现了一些不同看法。有人提出，经济特区授权立法是改革开放特定阶段的产生，随着社会主义市场经济的不断完善和中国加入WTO，并且已经基本适用WTO的全部条款，经济特区优惠政策优势日益弱化，它的历史使命已经宣告完成，应予以废止。但也有人提出，从我国改革开放和经济社会发展的现实来看，经济特区还将在一段时期内存在，经济特区授权立法要继续为它提供制度创新的动力，从这个意义上来说，今后经济特区的特殊之处就在于有授权立法权。鉴于上述问题的存在，一些人建议适时对立法法及相关授权规定进行梳理，以专门立法或在立法法中另设专章等形式，对经济特区授权立法予以规范。⑥

笔者认为，不管以前的经济特区授权立法存在与否，对我们的雄安新区是可以尝试新的立法制度的，鉴于于本文开篇所提出的千年之计，新区法制也要有大作为，可以借鉴人类法治进程中的一切成果，完全可以打破各法系之间的界限，例如可以借鉴英美法系的判例制度和陪审团制度等等，以正在进行的司法体制改革为契机，在新区的法院、检察院统一从律师、学者中选拔法官、检察官，务必要建立留得住这些人的措施制度。

二、如何确立特区执法方面目标

“时间就是金钱，效率就是生命” 口号的就是当年深圳蛇口的行政管理政策执法行为的简要概括与缩影，创造了深圳特区的奇迹，后来，有关方面曾对蛇口模式进行过总结，将其概括为五个方面的内容：

（一）从艰苦的基础工程做起，为外商创造良好的投资环境。

（二）按经济规律办事，为投资者提供优惠条件，用经济手段与科学方法从事建设和经营管理。

（三）加强领导，精简机构，政企分开，官商分开，官办官事，商办商事，权力下放。企业拥有充分自主权，政府不干预企业内部事务。

（四）依法办事，按照国际商业惯例行事，重合同，守信用。

（五）内外结合，善于利用香港和外国的充裕资金和先进技术，积极引进外资，结合国内丰富的人力和土地资源，发挥优势，扬长避短，发展外向型经济。

（一）原音回放⑦ １９８４年国庆，首都北京举行了盛大的阅兵式和群众游行。深圳有两辆彩车参加了游行，蛇口工业区彩车上“时间就是金钱，效率就是生命”的口号，从天安门广场响遍大江南北，成为全国人民务实创新搞改革，争分夺秒图发展的强大精神动力。

秋高气爽，正是金色的收获季节。参加广交会的各省市外贸代表团应深圳市人民政府的邀请前来特区参观访问。

日程表上的第一站是蛇口工业区。汽车向深圳湾畔驰去。南山脚下，车水马龙，热闹繁忙，代表们听了蛇口工业区指挥部负责人介绍情况以后，沿着顺岸码头，登上微波通讯站的了望台，眼前只见碧波潋滟，对面的新界元朗历历在目。下得山来，代表们为一幅巨型标语所吸引，不由得停下脚步。北京市的一位代表大声念道：“时间就是金钱，效率就是生命；人人有事管，事事有人管”。有的人赶忙掏出钢笔把这几句话记在小本子上。大家七嘴八舌地议论说：“这就是蛇口精神，也是特区建设的写照，令人耳目一新。但愿这种精神遍地开花，结出累累硕果。”

在深圳饮乐汽水厂，代表们参观了该厂的两条自动化流水线。厂长向大家介绍说：“这个厂是深圳市罐头厂和美国百事可乐国际有限公司合办的，从谈判到投产仅用半年多时间，原计划年产一百万箱，现已超额百分之二十完成计划。上海市外贸部门的一位负责人深有感慨地说：“这么短的时间，办起这样一间汽水厂，的确不简单。我们上海一千多万人口，汽水供不应求，早就想扩建几个汽水厂，报告打上去，这个部门转到那个部门，公章盖了一个又一个，直到现在还在旅行。内地若有特区这样高的效率，什么事都好办多了。”

代表团来到和平路，这里最近举办了盛况空前的商品展销会。陪同访问的市财贸处负责人介绍说：“这次展销会是一次尝试，我们在价格、经营方式上采取了一些灵活措施，允许优惠折价出售，从九五折直至五折，这就大大地打开了销路，一些滞销货反而变为畅销货，既减轻了库存积压，又活跃了市场，满足了群众的需要。”听到此处，河南一位代表说：“你们按照经济规律办事，搞活了经济，迈出了可喜的一步。我们河南，也有许多积压商品，不知积压多少年了，一些商品都失去了使用价值，单仓库费用就超过商品现有价值了，说来叫人心痛。你们的展销会给了我们很大的启发，为我们提供了很好的经验。”

（二）见证人语

蛇口在中国经济体制改革方面的功绩和成果已毫无疑问，特别是对人们传统观念的转变，意义则非同寻常，它给国家和社会带来的财富和利益，是无可估量的。

蛇口作为中国经济特区中最早设立的外向型、改革型开发区，为国家改革开放所作的探索和努力，弥足珍贵，且意义深远。早年的改革探索，当时推行每一项改革都很艰难，这些新的举措，强烈冲击着人们的传统观念，因为改革开放探索，是与当时国家的经济运行机制格格不入的。

但在当时的历史时空内，蛇口厉行改革的人都是如临深渊，如履薄冰，尽量避免在改革举措中出现偏差和失误。按照国家的要求，蛇口为中国改革开放事业进行了艰苦卓绝的不懈探索和努力，杀出一条血路。蛇口的很多改革，在当时都轰动一时，有些甚至被误解和质疑，但时至今日已被全国所普遍理解、认同、接纳和推行，比如分配制度改革、干部人事制度改革、工程招标制度改革、住房商品化制度改革、社会保障体系的建立健全等等。

中国改革开放事业发展到今天走过了３０年的岁月，但中国改革开放的脚步一刻都不能停留，任何停留和迟疑都会落后。在当今全球经济一体化的国际背景下，要进一步解放思想，坚持不懈地厉行改革开放，通过进行更多经济、政治、社会等各个方面的探索努力，使国家更强盛，人民更富裕，社会更进步。

解放思想，改革开放，才是中华民族实现民富国强社会进步的根本出路。

（三）时政点评

“时间就是金钱，效率就是生命”这句口号可看作上世纪８０年代的一杆风向标。这是中国在经历巨大浩劫后，第一次伸出手指去触摸市场经济后得出的最直接的感受，在耻于谈钱、奢谈生命的年代，手指间的这点感受使国人感到震颤。仿佛第一次从柳梢绽出的嫩芽，捕捉到春天的讯息，令人感觉如此新鲜和振奋。

时任蛇口管委会主任袁庚这样形容在蛇口引爆改革开放第一炮的意义：“１８７８年，爱迪生在门罗帕克实验室最初点亮的白炽灯只带来８分钟的光明，但是这８分钟却宣告了质的飞跃，世界因而很快变得一片辉煌。１００年后的１９７９年，在蛇口率先进行的改革开放向中国人民传达了春天的气息，其后万紫千红渐次开放。”⑧

“时间就是金钱，效率就是生命”，这句口号在全国引起轰动，荡涤着国人的思想，成为“深圳速度”的有力佐证。就是加上“安全就是法律，顾客就是皇帝”后两句也不能适应如今的新区建设。30年过去了，如今的政治、经济、文化、科技、法制、人才储备都发生了翻天覆地的变化，时间和效率当然还应该放在极其重要的位置，但是比这更重要的是如何严格、公正、公平、规范执法来促进各项建设科学和谐稳步发展，为其他地区创建行政执法示范区的价值将更加重要。

三、如何确立司法方面目标

在对海南、深圳两地经济特区法规的百余个判决涉经济特区法规判决表明，无论审判机关是否直接引用经济特区法规并作为裁判依据，⑨总体而言，法院并未将经济特区法规置于优越地位，即并不先验地认为经济特区法规的效力高于法律、行政法规、地方性法规。真正左右法院司法推理的规范仍然是法律、司法解释、行政法规和地方性法规。当经济特区法规和法律、行政法规、地方性法规一致时，如果前者只是对后者作出具体化规定，那么法院选择引用其一或者并列引用两者，都不影响国家法制统一。当法院把经济特区法规的某项规定和最高人民法院司法解释的内容联系起来时，实质上是以最高人民法院司法解释定义了经济特区法规中概念的内涵。当法院把经济特区法规的某项规定当作法律、行政法规、地方性法规所含概念的外延时，就意味着有效整合了经济特区法规与法律等的规定，实质上是也在积极促进“国家法制统一”目标之达成。而当经济特区法规实质性变通了法律、行政法规、地方性法规的规定，或者确实是在“独立造法”时，法院则往往采取高度审慎的态度进行判断和适用。法院最擅长使用的方法是通过甄别事实，来确定应当适用的法律规范。如果认定案件事实并非为经济特区法规变通规定所涵盖，则依据法律、行政法规、地方性法规之一般规定作出判决。对于特别棘手的争议性案件，法院则选择不再纠缠于经济特区法规是否和法律、行政法规、地方性法规相抵触的问题，而直接回归一般法律规范中的原理性条款，并据此解决纠纷。这其实是相当高明的司法技艺，因为原理性条款，最能体现社会常识和正义内涵，司法实践中也积累了比较多的法律适用经验和法律教义学知识。当然，如果经济特区法规的变通性规定具有高度的创造性，其文义明确、内容具体，符合地方需要，并且与国家法律体系不存在根本性抵触，法院也并不会拒绝引用。

应当说，法院的上述司法适用模式均不会危害国家法制统一，反而充分彰显了审判机关对地方立法的监督功能。法院是以间接和柔性的方式，默默协助立法机关解决在立法审查和备案过程中难以发现和处理的立法问题。

观察经济特区法规司法适用的类别，可以发现最主要的还是土地管理和城市规划、劳动者社会保险范围和标准这两大类。此外，公司股权、反不正当竞争、物业管理、机动车税费、律师业务等内容也有所涉及。与此相应，在这百余个司法判决中，最常被引用的经济特区法规是《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》、《海南经济特区土地管理条例》、《海南经济特区城市规划条例》，以及《深圳经济特区物业管理条例》、《深圳经济特区房地产登记条例》等。并且，海南经济特区法规被司法援用的情况主要集中在少数几项，而深圳经济特区法规被司法援用的种类则比较多。土地管理和城市规划、劳动关系这两大类经济特区法规之所以被普遍适用，主要是因为法律已经作出明确授权，要求地方立法机关自行制定具体的实施性立法。换言之，如果经济特区所在地的立法机关选择不制定经济特区法规，而制定地方性法规，也完全具有充分的法律依据。

与此相对，在没有法律明确授权的场合，经济特区立法机关自行制定的部分条例，虽然广泛涉及公司股权、房地产转让、外商投资、律师业务等重大经济管理事项，但被法院直接作为裁判依据的情况则非常有限。全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在1990年代曾经设想：“经济特区法规是贯彻落实国家经济特区政策的重要形式，除了享有一般地方的立法权限外，还可以就经济特区的一些事项作出特殊规定。其范围主要应是经济政策、经济管理等领域，并可以就改革、开放作出一些探索性、试验性的规定，为国家立法积累经验。”⑩而以《深圳经济特区商事条例》为代表的一批经济特区法规也确实做了不少的探索[11]和试验。但就经济特区法规司法适用的比重而言，似乎“经济性”法规远远比不上“社会性”法规的司法反馈效应。这一发现的启示是，2015年3月15日《中华人民共和国立法法》第72条授予全部设区的市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等“社会规制”事项制定地方性法规以后，法院适用经济特区法规过程中所逐步形成的司法模式与技艺，同样可以广泛应用于设区的市的地方性法规。

本文对所说的涉及海南、深圳两地经济特区法规的百余个判决的分析初步表明，尽管是“带着镣铐跳舞”，但审判机关对于维护国家法制统一仍发挥了积极作用。随着我国审判机关工作人员的专业化程度逐步提升，法律教义研究的成果的迅速积累，以及司法系统内部统一指导功能的日趋强化，各级法院的法官将可能更加灵活地运用司法裁量权限，对地方立法（包括经济特区法规）之合法性进行间接监督。当然，在现有的权力架构下，审判机关对中央与地方的各级各类立法的审查仍然被严格限制，因此，我们无法也并不期待审判机关成为维护国家法制统一的主导力量。只是，将这一重任完全交付立法机关，同样失之偏颇。地方立法的创造力和弹性空间如何规划，仍需要上级立法机关和审判机关进行双重评判。即便上级立法机关认定其合法合理，在具体司法审判过程中，法官也仍然具有拒绝适用的司法余地。因为，立法原理与司法原理是辩证统一的关系，二者既相互独立，又相互补充。通过对经济特区法规司法适用规律之观察，经济特区法规已经通过司法审判有序纳入国家法制统一的轨道。那么，过度担忧设区的市的地方立法权骤然破坏国家法律秩序，或许是“草木皆兵”。归根结底，在党的统一领导下，在单一制和科层化的国家治理模式之下，无论是法律制定者还是法律监督者，都会慎重地处理地方立法与国家法律政策的统一与协调问题。经济特区法规乃至未来可能大量涌现的设区市地方性法规，恐怕均难以对“国家法制统一”造成重大冲击。

全国司法体制改革已经进入攻坚期和收尾阶段，在雄安新区的司法建设中除坚持执行此次改革成果外，还要在立法制度和体制设计下，取各大法系之所长，大胆采用各大法系法制文明的精髓，首先从律师和学者中选择最优秀的人员组成最强大的司法队伍，其次是突破法系之间的界限，探索和试行判例制、陪审团制等英美法系的特长，真正实现新区司法的公平、公正。

综上所述，对雄安新区法治建设，当然是在“国家法制统一”前提下，从立法、执法、司法三大方面以宽广的胸怀和博大的胸襟，以改革之初邓小平同志“三个有利于”的精神吸收古今中外人类所有法制文明的成果，有为全人类树立法治建设示范的担当、雄心和魄力。

参考文献：

[1]《雄安新区意味着什么？为什么有人说相当于迁都》 国内财经网 [2] 《马克思恩格斯全集》第26卷Ⅲ，第260页

[3][4][5] 《经济特区授权立法有关情况综述》 秦蓁 中国人大网 www.xiexiebang.com日期： 2009-04-14

[6] 《以法治建设新成效增强特区发展新优势》深圳特区报2014年11月28日

[7]《深圳特区报》１９８２年１１月２２日，作者为本报记者原卿有

[8] 《时间就是金钱，效率就是生命》深圳特区报2008年01月30日 [9] 《中国法学》2008年第1期，第24-25页

[10] 许安标：《关于中央与地方立法权限的划分》，《中国法学》1996年第3期，第41页

[11] 王保树：《商事通则：超越民商合一与民商分立》，《法学研究》2005年第1期，第33页

第五篇：法治湖南建设纲要亮点解读

规范权力运行、尊重和保障公民合法权益 用法治的方式服务于民

----解读《法治湖南建设纲要》四大亮点

三湘大地，一场法治风暴正在持续刮起。

2011年8月2日，《法治湖南建设纲要》（以下简称“《纲要》”）正式公布实施。具体应该如何建设法治湖南?《纲要》勾勒出了清晰的路线图，从提高各级党委依法执政的能力和水平、推进人民民主的制度化规范化程序化、加强和改进地方立法等12个方面入手，提出了建设法治湖南的50条具体措施。

总计55条、1.6万余字的《纲要》是推进法治湖南建设的“顶层设计”。建设法治湖南的总体目标是：“到2020年，地方性法规规章更加完备，依法治国基本方略深入落实，公共权力运行规范，公民合法权益得到切实尊重和保障，全社会法治意识和法律素质普遍提高，经济社会秩序良好，人民安居乐业。”在7月26日，省委九届十三次全会上，省委书记周强郑重地宣告。

多位法学界权威专家对《纲要》的四大亮点进行了解读：

规范党委依法执政

《纲要》选摘:改革和完善党委领导方式和执政方式；改革和完 善党委决策机制；完善省委领导地方立法的制度和机制；推进党务公开；健全党委新闻发言人制度；建立党内规范性文件备案审查制度。

案例:2010年12月24日下午2时30分，湖南省宁乡县政务中心可容纳1200人的会议室座无虚席，该县2010优化经济发展环境暨政风行风测评大会如期举行。

14个行业和各阶层的代表上千人现场为52个职能部门、50个职能单位中层干部的政风行风建设进行现场测评，并当场统计，当场亮分。排名倒数一、二、三名的单位负责人，当场上台作整改表态发言。

宁乡县委书记黎石秋在测评大会现场发言表示，“经济发展环境与党风政风密不可分，经济环境出问题，根源还是党风政风出了问题。”

点评:党风所涉及到的问题正是如何规范党委依法执政。参与《纲要》起草的湖南大学法学院教授屈茂辉说，这一点是《纲要》起草最难之处也是最大的亮点。这部分明确提出了改革与完善党委决策机制，不仅要科学界定各级党委的决策权，还提出了对专业性、技术性较强的重大事项，要进行专家论证、技术咨询和决策评估，从而将党委的权力晒在了阳光下，扩大了人民群众的知情权与参与度，通过推进党委决策的民主化、科学化，杜绝长官意志，防止决策的任意性。

中南大学法学院院长蒋建湘认为，党的执政方式应与执政的历史条件和目标任务相适应。在新时期，党的执政方式就是要加快实现“两个转变”，即从单纯地依靠政策向综合运用法律调控和政策引导转变，由人治向法治转变。而实现“两个转变”，最关键的就是在党的领导下，由国家机关通过法定程序，将党的意志以国家法律的形式表现出来，并以法的方式在全社会推行。

推进问责法治化

《纲要》选摘:强化国家工作人员的责任意识，坚持权责统一，有错必究，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。逐步在全省各级党政机关和国家工作人员中全面推行工作责任制和责任追究制，明确岗位职责，规范工作程序，健全责任体系，严格责任追究。健全问责制度，规范问责程序，推进问责法治化。

案例:2010年1月5日13时40分，湘潭县谭家山镇立胜煤矿井下发生火灾事故。经查明，造成此次事故的原因是，矿井提升机在提升过程中将电缆挂断，引起电缆短路起火。事故共造成多人死亡、下落不明，直接经济损失达2962万元。

两个月后，省委对该次事故中负领导责任的党员领导干部发出问责决定书，免去张束林湘潭县委副书记职务，建议按有关程序免去其湘潭县人民政府县长职务，责成湘潭县委书记陈忠红在全县科级以上干部大会上公开道歉。这是自2009年中央颁发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》实施以来，我省第一起县处级党员领导干部被问责的案例。

点评:湖南省法学会程序法学研究会会长、湖南师范大学法学院教授黄捷认为，全面推行问责制是建设和打造法治湖南的重要制度性保障。问责制的核心环节是用权受监督、违法受追究。体现为制度内容分为两个层面:工作责任制和责任追究制。工作责任制是明确责任 和监督的制度，有利于清晰明确的开展工作和接受监督；责任追究制则是在工作责任制基础上对不负责任的作为或不作为，要求其承担不利后果。而所有这些又必须通过“规范工作程序”，“规范问责程序，推进问责法治化”等关键制度内容，将其体现落实。

加强基层民主政治建设

《纲要》选摘:依法落实村（居）委会民主选举制度，完善选举程序。规范村（居）级重大事务民主议事决策范围、程序和方式，凡涉及全体村（居）民利益的重大问题，应由村（居）民会议、代表会议讨论决定。依法完善村（居）民自治章程和村（居）规民约，健全各项民主管理制度。

案例:2011年3月2日，常德市桃源县二里岗居委会，52岁的村干部苏汉植每天进入办公室做的第一件事情，就是在桃源县“村务公开”平台上，随意浏览几乎覆盖全县各村庄的账目、党务，从“生育指标到户明细”到“低保到户明细”等近50个项目，关乎村民切身的利益。

这种传统与现代的围观模式，覆盖了桃源县40个乡镇，705个村（居）和216个站所。无疑现代技术带来了乡土秩序的革命，人人拿起鼠标就可以监督村干部。

点评:“基于此，《纲要》将规范权力运行作为法治湖南的建设主 题，将落实好、维护好公民的合法权利作为法治湖南建设的红线。”湘潭大学法学院教授、博士生导师欧爱民说，“《纲要》将全面强化与扩宽公民参与的渠道作为法治湖南的建设重点，通过各种行之有效的普法活动，提升公民的法治素养与法律意识。其次，切实推行党务公开与政务公开，让普通民众了解国家大事，提高参与建设的水平。同时畅通各种民意表达渠道，增加民众参与法治湖南建设的效果。”

加强普通公众的法治宣传意义重大

《纲要》选摘:深入开展普法教育，增强全省公民的主体意识、权利意识、责任意识、义务意识和规则意识；大力提高国家工作人员特别是领导干部的法治意识和能力；加强法制宣传教育阵地建设，鼓励和引导广播、电视、报刊等各类媒体办好普法节目、专栏和法治频道，鼓励和引导互联网、移动媒体等新兴媒体开展法治宣传教育。

案例:张家界市武陵源区中湖乡印家山村的老汉钟和然希望能恢复他对一头水牛的所有权。2年前，他与邻居唐国珍合伙花了1200元买了这头牛，约定轮流喂养半个月。由于妻子病重住院，钟和然为此在医院照顾了3个月，唐国珍以他未履行义务为由独占了水牛。

今年1月，村里开设了法治工作站，钟和然决定去“碰碰运气”。在法治工作站专业法律人士的指点下，他进城找到了司法局申请法律 援助。随后在司法局的帮助下，问题迎刃而解，他领回了780元钱，钟和然喜极而泣。

村民正在向武陵源区喻家嘴社区法治工作站站长（左一）询问遇到的法律难题

法治工作站在社区显要位置公布了服务电话，接受百姓诉求

解读:中南大学法学院副院长陈云良教授认为，法治工作站实际上是公共服务的创新，值得提倡，尤其是对法律的宣传作用极大。

北京大学法学院教授姜明安和中国人民大学教授莫于川皆认为，湖南应不遗余力地加强对社会公众的普法宣传教育问题，莫于川举例，1996年，我国出台《行政处罚法》的时候，设置了多种程序规定，很多人不理解，“过街老鼠人人打，规定那么多，老鼠都跑完了，一个也打不上”，现在几乎所有的人都认同要遵守实体法和程序法。

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”在姜明安看来，制度与理念是互动的关系，因此，对公务员进行学习培训，加强对普通公众的法治宣传意义重大。