突发公共事件应急管理中政府的应对与沟通

第一篇：突发公共事件应急管理中政府的应对与沟通

突发公共事件应急管理中政府的应对与沟通

一、突发公共事件的定义、分类、特点及危害。突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。

2006年1月国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：

⑴自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。

⑵事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。

⑶公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

⑷社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。

各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。”依次用蓝色、黄色、橙色、红色表示。

突发公共事件的特点：

突发性：突如其来，事件的发生时间、地点、危害程度难以预料。

危险性：造成或可能造成严重社会危害。紧迫性：事件发展迅速，需要非程序化决策，非常态措施应对。

不确定性：难以判定事态的发展方向和趋势，处理不当就有可能导致事态迅速扩大。

突发性公共事件的危害

突发性公共事件直接威胁到人类安全，具体表现为三个方面：

一是造成生命财产损失。进入21世纪以来，世界各国虽然积极防御，但突发性公共事件不但没有呈下降趋势，反呈频发态势，造成的人员、财产损失有增无减。缅甸热带风暴袭击中死亡人数已超过3万人，西藏拉萨打砸抢烧骚乱事件经济损失超过3个亿；

二是影响社会稳定与和谐。在全球范围内，突发性公共事件已由个别孤立事件变成普遍现象，由偶发事件变为频发事件。突发性公共事件的危害性甚至可能跨出国界，扩散、蔓延到邻国，引发国际纠纷。如2005年11月13日，吉林石化公司双苯厂因操作不当导致爆炸，松花江水域数百公里被污染，国内哈尔滨考试，大网站收集市民抢购饮用水，国外引起俄罗斯的抗议及索赔，使我国声誉受损。

三是危及执政党的地位。突发性公共事件频发，会危及政治稳定，动摇公众对执政党执政能力的公信力。肆虐英国长达20年的疯牛病，导致公众对执政当局的不满，使保守党在1996年的连任竞选中败北。

二、应急管理的主要内容（一案三制）

近年来无论是发达国家，还是发展中国家，各种突发事件层出不穷，不仅给各国人民生命财产和经济发展造成重大 损失，而且有的还危害到国家安全和社会稳定。因此，如何科学应对、妥善处理，是当今世界各国政府必须面对的问题，对政府管理提出了挑战，考验着政府应急管理能力。

那么什么是政府的应急管理呢？

政府应急管理是指政府机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处臵和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。

我国突发公共事件应急管理工作的核心内容----一案三制，一案为应急预案，三制为：应急管理体制、运行机制和法制。

1、应急预案

应急预案是应急管理的重要基层，是应急行动的宣传书、动员令、冲锋号。2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称《总体预案》)。在此期间，各省市陆续开始按照《总体预案》及其框架指南编制地方应急预案。到2005年底，地方总体应急预案的编制工作也陆续完成，许多市、区（县）也制定了应急预案。全国应急预案的框架体系初步建立。

.应急预案目的 预案不仅在于事发时启动预案来应急处臵，更重要的是平时发挥预案的预防作用，做到有备无患、防患于未然，尽量化解可能导致突发公共事件的风险隐患，最大程度地减少突发公共事件的发生。——华建敏

2、三制（应急管理体制、运行机制和法制）①应急管理体制

主要是要建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构。2007年11月起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”2006年4月，设臵国务院应急管理办公室，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。

各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构，完善应急管理体制。

目前，已初步形成了以中央政府坚强领导．有关部门和地方各级政府各负其责，社会组织和人民群众广泛参与的应急管理体制。

②应急管理运行机制

经过几年的努力，我国初步建立了应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协凋机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配臵与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等应急机制。另外，特别针对薄弱环节．有针对性地加强机制建设。如以往在信息披露和公众参与方面存在缺失，四川汶川地震发生后，党和政府注意发挥信息发布机制和志愿者机制的作用．主动向社会发布灾情报告．举行记者招待会或以其他形式与社会直接面对面沟通，大量媒体记者包括境外媒体记者被允许进入灾区进行采访和报道，增强了政府信息公开的时效性与权威性，避免了谣言的传播，有效引导了舆论导向，稳定了人心。同时，我国在建立应急管理机制的过程中还与探索建立绩效评估、行政问责制 度相结合，已形成了灾害评估、官员问责的一些成功实践范例。

③应急管理法制

中国近几年应急管理工作最突出的特点，"就是在深入总结群众实践经验的基础上，制订了各级各类应急预案，形成了应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。目前，我国应急管理法律体系基本形成。现有突发公共事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关法规性文件111件。这些法律、法规、规章和法规性文件内容涉及也比较全面，既有综合管理和指导性规定．又有针对地方政府的硬性要求。2007年8月30日全国人大常委会通过、2007年11月1日起正式实行的《中华人民共和国突发公共事件应对法》，是我国应急管理领域的一部基本法，该法的制定和实施成为应急管理法治化的标志。

三、政府的应对与沟通

政府是突发事件应对活动最重要的主体之一，它负有统一领导、综合协调突发事件应对工作的职责，参与突发事件的事前、事中、事后处臵活动的全过程。政府应对突发事件的主要任务是：

第一，做好预防与应急准备工作。这是政府应对突发事件的一项基础性工作。各级政府必须立足于“预防为主”的原则，积极做好突发事件的预防与应急准备工作。县级以上人民政府及其有关部门应当在本行政区域或职权范围内采取必要的安全防范措施，制定并完善突发事件的应急预案，开展应急培训、宣传及应急演练，组建各类应急救援队伍，保障经费、物质准备、应急通讯，建设应急避难场所，建立健全突发事件检测预警制度，开展危险源调查、登记、评估，分析、调处和化解易引发突发事件的基层矛盾纠纷，做好突发事件的预防与应急准备工作。同时，组织有关部门和企事业单位对高危行业、公共场所、公共交通工具和其他人群密集场所进行严格检查和管理，防止和避免各类突发事件的发生。

第二，做好检测与预警工作。这是政府应对突发事件的第一道防线。各级政府必须遵循“早发现、早报告、早处臵”的原则，完善突发事件检测与预警机制，防患于未然。建立和完善监测与预警机制，是促进经济发展、维护社会稳定的必然要求，是建立现代化的、科学的应对突发事件管理体制和机制的前提基础，也是实现政府从被动型应付突发事件向主导型防范突发事件转变，从侧重事后应急救援和恢复重建管理向事前监测预警管理转变，从减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，从过去担任的危机发生后“救火员”角色向危机发生前“监测员”、“预警员”、“报告员”角色转变的需要。突发事件的监测与预警，既是政府日常管理中的一项重要职能，也是政府应急管理工作中不可或缺的组成部分。突发事件监测活动贯穿于突发事件发生、发展的全过程，但重在突发事件发生前的监测，这也是“预防为主”的工作要求。通过检测，及时搜集可能发生突发事件潜在风险的有关信息，特别是要监控掌握能够表示危机严重程度和进展状态的特征性信息，对危机发生的几率、发生的时间、发生的地点、发生的原因、可能波及的范围、可能造成的危害程度，以及危机的演化方向和变化趋势做出分析判断，以便使领导机 构、指挥机构、突发事件可能波及的人民群众和社会组织及时掌握危机动向，对可能发生的各种突发事件在“去伪存真”的基础上事先有一个相对科学的判断，一方面按照突发事件可能发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度，及时发布相应级别的预警；另一方面提前做好应对突发事件的各种准备，使各项应对工作有序进入临战状态，尽最大努力在突发事件发生时最大限度地减少损失。

第三，做好应急处臵与救援工作。这是政府应对突发事件的核心环节。当突发事件发生时，政府必须坚持“先避险、后抢险，先救人、再救物，先救灾、再恢复”的原则，根据有关法律、法规、规章和应急预案的规定，启动相应级别的应急处臵程序，包括信息报告、先期处臵、应急响应、指挥与协调、应急结束等环节。在应急处臵与救援过程中，关键是要落实经过科学论证、反复演练的应急预案，根据突发事件的性质、特点和危害程度，组织政府有关部门，调动社会人力、物力和技术，采取一项或多项应急处臵措施，有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害。必要时，可以请求上级政府或部门以及相邻地区政府或部门给予支持。及时、准确、统一发布有关突发事件应急处臵工作的情况和事态发展的信息，有效杜绝各种虚假信息。突发事件发生地的社区、嘎查（村）、其他单位和公民个人应当按照当地政府的有关决定、命令，配合、协助政府开展应急救援工作，做好自救和互救。

第四，做好事后恢复与重建工作。这是政府应对突发事件的最后一个阶段。应当本着先规划、后建设，先重点、后一般，先紧急、后长远，先生活、后生产的原则，组织受影 响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序。要继续采取措施防止次生灾害、衍生灾害和后续灾害发生和引发新的安全事件；及时组织和协调有关部门恢复社会治安秩序和建设生活生产必须的公共设施；合理规划，科学建设；保证重灾区优先得到救助和安臵；对突发事件中的伤亡人员、应急处臵工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人物资，要按照规定给予抚慰、抚恤和补偿。此外，有关部门要按照规定及时调拨救灾资金和物资，做好疫病防治和环境污染消除以及保险理赔等工作。有关地方政府和部门还应对突发事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估，不断完善应急预案和应急体制机制；对作出先进贡献的集体和个人给予表彰和奖励，对突发事件应对过程中有关违法违纪人员追究相应责任。

四、领导干部应对媒体技巧

当今社会面临突发事件日益增多的严峻形势，突发事件的管理成为政府面临的重大课题。而在突发事件的进展中，媒体作为政府和公众的桥梁，作为公众利益的守望者、代言人、政府的喉舌，所扮演的角色越来越重要。当重大突发事件来临时，公众对新闻媒体的关注要远远超过平时，政府的媒体应对策略，直接影响到事件的发展以及事件的处理。

领导干部在面对媒体时，必须要保持高度的政治敏感性，始终保持清醒的政治头脑，严格遵守组织纪律和新闻宣传纪律。在和媒体打交道的过程中，领导干部的一言一行都必须以政策为原则，绝不能信口开河，不能随便发表议论，以维护党和政府的严肃性与权威性。

有些领导干部，由于缺乏必要的应对技巧和经验，在面对媒体时不知所措，处理失当，结果导致媒体的报道方式和报道内容影响到工作大局与个人形象，甚至会损害党和政府的公信力，造成十分被动的局面。因此，领导干部很有必要掌握一些应对媒体的基本技巧和原则：

第一，要遵循真实、坦诚的原则。人民的知情权是应该受到充分尊重的，领导干部面对媒体的采访，一定要坦诚相待，以事实为依据，客观真实地传递信息，这也是树立领导干部良好媒体形象的公信基础。领导干部如果对记者问及的情况不甚了解，或者没有把握，就宁可少说或者不说，绝不可以说假话，不可以胡编滥造。面对问题的实质，在把握政策的前提下，一定要坦诚对待，不回避，不隐瞒。一个官员如果不能真诚地面对问题的实质和关键，纵使他巧舌如簧，也是不受媒体欢迎的。对媒体的任何隐瞒和欺骗，一旦被媒体识破，经媒体曝光，都将产生极其恶劣的后果。

第二，要遵循前后一致的原则。领导干部面对媒体发表言论，必须前后一致。发表对特定事件的看法时，首先要对该事件有完整的了解，经过成熟的思考，作出准确的定性，然后再发表自己的观点和看法。无论是对所陈述的特定事件的内容，还是对事件所发表的看法、所持的态度，都要前后一致，切不可自相矛盾，否则将严重损害党和政府的公信力，同时也会严重损害领导干部个人的媒体形象。

第三，要遵循主动的原则。领导干部在接受媒体采访时，最好事先有所准备，要占据与媒体交往的主动权，绝不能被媒体牵着鼻子走。接受采访之前，最好能提前了解来访媒体和记者的基本情况，掌握来访记者对新闻事件的关注点和兴 奋点，从而有针对性地做好准备。对于新闻事件的敏感问题和个别记者可能提到的尖锐问题，也必须有充分的心理准备，想好应对的办法。另外，在新闻事件的信息发布方面，也必须遵循主动的原则。

第四，要把握分寸，遵循“度”的原则。凡事都要讲究“度”，“度”即分寸。领导干部应对媒体，把握“度”十分重要。一要掌握说话的“度”。一分事实说一分话。对于突发的事件，如果还没有弄清楚事件的性质和真相，就只能描述性地介绍事件现场的客观情况，绝不可以随意评价或妄加猜测。二是把握职责的“度”。对于自己分管职责以外或者业务范围之外的事件，要实事求是地说明情况，不宜轻易发表看法。三是掌握时间和内容的“度”。对于某些敏感事件，什么时候可以说，什么时候不可以说；什么内容可以讲，什么内容不可以讲，都应该根据事件的性质和大局的需要认真思考，掌握合适的“度”。四是把握与媒体距离上的“度”。作为领导干部，和新闻媒体相处要保持恰当的距离，不能走得太近，也不能过于疏远。五是把握自身形象上的“度”。作为领导干部，形象的设计一定要得体，穿着打扮既要符合自己的工作性质和身份地位，又要适合所出席的特定的场合，还要符合采访的内容和主题。

第二篇：谈政府如何应对突发公共事件

谈政府如何应对突发公共事件

2003年“非典”爆发、重庆开县“井喷”事故，2004年“禽流感”事件、北京密云“虹桥”踩踏事故，2005年江苏淮安氨气泄漏、安徽“疫苗”事件、四川“猪链球菌”事件，台风侵袭，一次又一次的矿难，这些都给政府提出了严峻的考验，如何应对突发的公共事件，下面谈以一下自己的看法：

首先，政府应该建立突发公共事件一整套完善预测机制，其中，既有预防科技预测，又有应对社会矛盾的预测，加大科技投入，严把预测之口。

第二，加大对公共应急突发事件的知识宣传，让老百姓遇到问题时本能地减少损失，如针对煤矿事件，老百姓应该知道如何避免损失。

第三，严格执行各项应对措施，对防碍执行予以处罚，必要时给予法律上地惩罚，加强落实。第四，加强事故发生后反馈，事后，要在最快的时间内向上级报，采取防治扩大危害性手段。第五，国家财政要留有必要地应急突发事件资金，在事故发生时，可以支援。

第六，加大政府人员地配备，做到事故发生后派出兵将上阵，加大公务员队伍素质。

第七，完善各部门协调机制，当事故发生时，各部门联合成一个有机体，减少不必要地浪费，尽早努力抢救。

第七，我们要形成官民同心地国民已知自救。

第八，完善相应法律，用法律手段制止不必要地突发事件，加强依法性。

第十，政府各部门之间有一个有机指挥机制，遇事不乱，有序进行处理，避免不必要损失。

第十，我们齐心协力，共同致力于突发公共事件预防合治理机制之中。

为我们现代化创造更美好和谐的明天。（2006年申论试卷）

7、避免主旨句概括过大或过虚，产生一种务虚和不真实的感觉，这是常见的毛病。如

重视突发公共事件能力提高

一、坚持“立党为公，执政为民”思想。

二、坚持政党统一体制。

三、完善应急预案。

四、提高执政能力。（2006年试卷）

从标题看，作者所反映的主旨内容使明确的，但是，表现主旨句的观点太务虚，与标题的主题不相符。如何成功应对公共突发事件

一、发展经济是基础。

二、政治稳定是核心。

三、完善法律是保障。

四、组织能力是关键。（2006年试卷）

第三篇：加强应急管理提高政府应对突发公共事件的能力

加强应急管理提高政府应对突发公共事件的能力

秦伟(中共信阳市委党校河南信阳)

【摘要 】 各种突发事件考验着政府应急处理能力。自非典疫情发生后 ,我国政府针对各种突发公共事件的应急预案编制工作全面提速。我们应全面

落实科学发展观 ,把我国的应急体系建设和管理提高到新水平。

【关键词 】 应急管理政府突发公共事件能力

人类文明发展史是一部不断应对挑战、战胜危机的历史。近

年来无论是发达国家 , 还是发展中国家 , 各种突发事件层出不穷 : 地震、山体滑坡、水灾、台风等重大自然灾害;海难、空难、火灾、爆 炸、大规模断电等重大事故;非典、禽流感等公共卫生突发事件;恐 怖主义袭击、暴力冲突、社会骚乱等难以预料的重大突发事件 , 不 仅给各国人民生命财产和经济发展造成重大损失 , 而且有的还危 害到国家安全和社会稳定。中国是一个发展中的大国 ,国内生产 总值增长多年来一直平均保持在 8%的速度 ,同时中国也是世界上 发生灾害较多的国家。特别是我国正处于社会转型阶段 ,城市化、工业化进程的加快 , 生态环境的恶化 , 生物技术、能源技术、新材 料技术、核技术等高新技术的应用 , 体制转轨、利益分配、社会结构 的剧烈变动等因素的变化 , 使突发事件日趋常态化、多样化、复合 化 , 突发事件的形式规模、传播速度和影响程度有所扩大。如何有 效地应对各种重大突发事件 , 对政府管理提出了挑战 , 考验着政 府应急处理能力。

一目前我国进入突发公共事件高危期

突发公共事件是指突然发生 ,造成或者可能造成重大人员伤 亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害 ,危及公共安全的紧 急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理 , 分为以下四 类:自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾 害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。我国是世界上自然灾 害最为严重的国家之一。据统计 ,我国 70%以上人口 , 80%以上 工农业和城市受到各种灾害严重威胁 , 三分之二百万人口以上大 城市位于地震高危险区 ,在台风、洪水、滑坡、泥石流等灾害中丧生 的人数每年都有上万人。[1]事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运 事输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。近十多年来 , 我国安全生产事故居高不下 ,重特大事故屡屡发生。最近几年全国平均每天发生 7.2起一次死亡 3-9人的重大事故 , 每 周发生 2.5起一次死亡 10人以上特大事故 , 每月发生 1.2起死亡 30人以上特别重大事故。平均每年安全生产事故引发的经济损失 约 2500亿元。[1]公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生 命安全的事件。近年来 , 有些已得到控制的传染病有所抬头 , 一

些新的传染病开始出现 , 污染中毒事件、食品中毒事件、各种灾害 带来的疫情风险、生物侵害事件有所增加 , 防不胜防 , 对人民群众 的健康和生命安全造成威胁 , 有的甚至引起一定的恐慌 , 所以 , 我们防治突发公共卫生事件的任务十分艰巨。社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外 突发事件等。此外 ,我国正处于社会转型阶段 , 由于体制转轨、利 益关系、社会变革、社会矛盾等因素的变动变化 , 突发群体性事件 发生的机率、规模和形式有所扩大 , 像群体上访、静坐请愿、聚众聚 会、阻塞交通、围堵党政机关等事件 , 也成为目前影响社会稳定的 一个突出问题。

目前全世界正处于现代化后期的“风险社会 ”时期 ,国际经验 也表明 ,人均 GDP达到 1000～3000美元 ,社会面临着“高度风险 ”。现在我国正处于这样的“高风险 ”时期 ,即安全事故和突发事件易 发、频发期。我国每年因突发公共事件造成的损失惊人:国家行政 学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示 : 2003年 ,我国 因生产事故损失 2500亿、各种自然灾害损失 1500亿元、交通事故 损失 2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失 500亿元 ,以上共计 达 6500亿元人民币 ,相当于损失我国 GDP的 6%。中国人民大学 劳动人事学院副院长郑功成作的统计显示: 2004年 ,全国发生各类 突发事件 561万起 ,造成 21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾 害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过 4550亿 元。国务院新闻办、国家安监总局提供的资料显示: 2005年我国

各类自然灾害死亡 2475人 , 直接经济损失 2042.1亿元;各类安全 生产事故发生 727945起 ,死亡 126760人。

而且在未来很长一段时间内 ,我国将面临突发公共事件所带 来的严峻考验。

.从自然的角度分析 ,中国是世界上受自然灾害影响最为严重 的国家之一 ,灾害种类多、灾害发生频度高、灾害损失严重。由于 受灾害影响的人口大体在 2亿左右 ,占全国人口的 1/7以上 ,自然 灾害在中国有着较强的社会性。随着经济建设的发展 ,灾害造成 的损失也逐步增加。我国有 70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业生产值 ,分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严 重的沿海及东部地区。我国每年因自然灾害造成的损失一般都要 超过上千亿元。[2]

从社会的角度分析 ,我国正进入经济社会发展的关键阶段 ,既 是关键发展期 ,同时又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值

得重视的新问题 , 如就业问题、医疗问题、收入分配问题、社会保障 问题 ,如果处置失当 ,有可能会出现社会危机。李军鹏认为 ,目前 , 我国公共服务体系薄弱 ,很难应对公共突发事件的冲击。

其一 ,对社会变动和市场经济波动起抗衡和缓冲作用的综合 社会保障体系在我国还没有建立 ,社会保障覆盖面较低。劳动和 社会保障部发布的数据显示 ,截至 2004年底 ,全国参加基本养老 保险的人数为 16342万人 ,参加失业保险的人数为 10584万人 ,参 加医疗保险的人数为 12386万人 ,而我国就业人员总数高达 7亿

?50?多人。其二 ,我国公共卫生服务的覆盖面还很低。据 2003年第三 次国家卫生服务调查结果显示 ,目前我国 44.8%的城镇人口 79.1%的农村人口没有任何医疗保障 ,基本上靠自费看病。

另外 ,我国很多地区自然环境破坏严重 ,潜在的危机有可能随 时爆发。而建国以来建设的大量基础设施 ,年代久远、老化严重 , 又缺少及时的维护和更换 ,安全隐患非常多 ,也是一个个定时炸 弹。而且 ,我国对公众的危机教育不足 ,防灾应急教育还没有纳入 教学体系中。社会的警觉性较差 ,市民缺乏自救、救护的防灾意识 和能力。在这一方面 ,我国与发达国家的差距十分明显。因此 , 政 府今后需要加强应急管理 , 提高应对突发公共事件的能力。

二加强应急管理 提高政府应对突发公共事件的能力

对于我国在应急公共事件方面面临的严峻形势和存在的问

题 ,党中央、国务院高度关注 ,一再作出重要指示。事实上 ,自非典 疫情发生后 ,我国政府针对各种突发公共事件的应急预案编制工 作就全面提速。“一个聪明的民族 ,从灾难中学到的东西会比平时 多得多 ”。非典疫情 ,让我们付出了不少代价 ,也给了我们深刻的 警示和启迪 ,让我们切实认识到增强忧患意识、加强应急管理的极 端重要性。

2003年 7月 ,胡锦涛总书记在全国防治非典工作会议上深刻 指出 ,我国突发事件应急机制不健全 ,处理和管理危机能力不强;一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。我们要高度重 视存在的问题 ,采取切实措施加以解决。

2003年 10月 ,党的十六届三中全会提出:提高公共卫生服务 水平和突发性公共卫生事件应急能力。

2004年 ,党的十六届四中全会进一步明确提出:要建立健全社 会预警体系 ,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急 机制 ,提高保障公共安全和处置突发事件的能力。

按照党中央、国务院的决策部署 ,全国的突发公共事件应急预 案编制工作有条不紊的展开。

2003年 12月 ,国务院办公厅成立应急预案工作小组。

2004年 1月 ,召开了国务院各部门、各单位制定和完善突发公 共事件应急预案工作会议。

2005年 1月 《,国家突发公共事件总体应急预案 》经国务院常 务会议讨论通过。

2005年 4月 ,国务院作出关于实施国家突发公共事件总体应 急预案的决定。

2005年 5至 6月 ,国务院印发四大类 25件专项应急预案 , 80 件部门预案和省级总体应急预案也相继发布。

2006年新年伊始 ,国务院公开发布实施《国家突发公共事件总 体应急预案 》。总体预案共 6章 ,分别为总则、组织体系、运行机 制、应急保障、监督管理和附则文本。总体预案是全国应急预案体 系的总纲 ,明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系 ,规 定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等 内容 ,是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。至此 ,我国应急预案框架体系初步形成。

《国家突发公共事件总体应急预案 》发布后 ,我们还有很多事 情和工作要做。

第一 ,健全体制 ,明确责任。各地区各部门要在党中央、国务 院统一领导下 ,建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理 为主的应急管理体制 ,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高 效的应急机制。各级政府要把加强应急管理摆上重要位置 ,把人 力、财力、物力等公共资源更多地用于社会管理和公共服务。第二 , 重点抓好基层和重点部门的预案建设 ,形成“横向到 边、纵向到底 ”的预案体系。应急管理要进社区、进农村、进企业、进学校 ,还要重点抓好医院、供水、供气等生命线工程以及能源、运 输等重点部门的工作。

第三 ,居安思危 ,预防为主。要做好风险调查、隐患分析;结合 实际对各类应急资源进行普查;将应急能力建设与国民经济和社

会发展的整体规划相结合 ,并纳入“十一五 ”规划通盘考虑。要健 全公共安全管理机制 ,健全监测、预测、预报、预警和快速反应系 统 ,加强专业救灾抢险队伍建设 ,健全救灾物资储备制度 ,搞好培 训和预案演练 ,全面提高国家和全社会的抗风险能力。

第四 ,高度重视利用科技力量 ,提高应对突发公共事件的能 力。根据国家中长期科技战略规划 ,在相关领域开展基础性和应 急性研究。同时 ,要建立专家库 ,完善公共安全学科建设 ,大力培 养我国公共安全科技人才 ,全面提高科技应急水平。

第五 ,协同应对 ,快速反应。各地区各部门要树立大局意识和 责任意识 ,不仅要加强本地区本部门的应急管理 ,落实好自己负责 的专项预案 ,还要按照总体应急预案的要求 ,做好纵向和横向的协 同配合工作。健全应对突发公共事件的组织体系 ,明确各方面职

责 ,确保一旦有事 ,能够有效组织 ,快速反应 ,高效运转 ,临事不乱。

第六 ,加强对各级应急预案和应急救灾知识的宣传和教育。目前我国多数人公共安全意识和自我保护能力还不够强 ,加强应 对突发公共事件的知识宣传教育十分重要。应对突发事件 ,说到 底是我们社会每一个人的事。事发后 ,政府会尽最大的可能来救 助 ,但最后生命财产损失的痛苦 ,还是需要具体的个人和家庭来承 担。所以 ,在应急管理体系建设中 ,政府的努力很重要 ,全社会每 个成员的积极参与更重要。2004年底印度洋海啸时 ,有个 10岁的 英国小女孩 ,根据所学知识从海平面忽然降低推断有可能要发生 海啸 ,及时告诉父母和周围的人迅速撤离 ,从而挽救了百余人的生 命。这个事例说明 ,加强我们全社会每个成员的应急防范意识 ,增 强自救、互救的能力 ,对于加强我们社会整体的应急管理能力来说 是最为有效的措施之一。今后 ,我们要广泛宣传和普及公共安全、应急管理、防灾救灾和自救知识 ,在中小学开设公共安全课程 ,提 高公众参与应急管理的能力和自救能力。要组织和调动社会各方 面力量 ,共同参与突发公共事件的监测、预警和处置工作 ,做到全 民参与 ,人人都能自救 ,提高公众应对各种突发公共事件的综合素

质。

古人云:“居安思危 ,思而有备 ,有备无患 ”。有效应对突发公 共事件 ,是检验我们执政能力的试金石 ,也是建设社会主义和谐社 会的重要方面。今后 , 我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央

领导下 ,高举邓小平理论和“三个代表 ”重要思想伟大旗帜 ,全面落 实科学发展观 ,开拓进取 ,扎实工作 ,不断把我国的应急体系建设 和管理提高到新水平。

参考文献

[ 1 ] 浦树柔.公共安全 [J ].了望新闻周刊 , 2004, 8.[ 2 ] 陈泽伟 ,王超群.我国进入突发公共事件高危期 每年损失 GDP6% [ J ].瞭望 , 2005, 8.?51?

第四篇：科学应对突发公共事件

科学应对突发公共事件

北京电力系统应急指挥中心接到“海淀区、石景山区发生大面积停电突发事故”的紧急报告。警笛声声、黄灯闪烁，一辆辆电力抢险车急速驶向事故现场。从指挥中心的大屏幕上可以看到，抢险工作迅速展开：“地铁施工工地６２名工人正在隧道中施工，停电后洞里一片漆黑，正在把他们紧急疏散到地面。”“现有２０００多人参加抢险救援，供电各项抢修工作正在全力推进，变电站重要用户负荷大部分恢复„„”

这是不久前北京举行电力突发事故应急处置演习现场的情景。北京市应急体系建设工作在２００３年非典时期启动，２００４年出台《北京市突发公共事件总体应急预案》。同时，启动全市区县分预案、专项预案和保障预案的编制工作。今年４月，成立了北京市突发公共事件应急委员会及办事机构，调整组建１３个专项应急指挥部，区县成立应急委员会，设立专职机构。

不仅仅是北京，整个中国已经开始积极应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等突发公共事件的威胁。目前，我国突发公共事件应急预案编制工作已基本完成，全国应急预案框架体系初步建立。《突发事件与紧急状态处置法（草案）》也已列入十届全国人大常委会立法规划。７月２２日至２３日，国务院在北京召开全国应急管理工作会议，提出要进一步建立健全社会预警体系和应急机制，提高政府应对突发公共事件的能力。这说明，为应对我国公共事件高发期的严峻考验，我国应急管理工作正在纳入经常化、制度化、法制化的轨道。

突发公共事件损失ＧＤＰ ６％

我国每年因突发公共事件造成的损失惊人。国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示：２００３年，我国因生产事故损失２５００亿、各种自然灾害损失１５００亿元、交通事故损失２０００亿元、卫生和传染病突发事件的损失５００亿元，以上共计达６５００亿元人民币，相当于损失我国ＧＤＰ的６％。

全国人大常务委员会委员、中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成所作的统计显示：２００４年，全国发生各类突发事件５６１万起，造成２１万人死亡、１７５万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过４５５０亿元。

突发公共事件造成的影响并不仅止于人员伤亡、经济损失。清华大学公共管理学院应急管理研究基地研究员、参与编制国家应急预案和相关法律的顾林生说，突发公共事件造成的间接损失同样不可忽视。比如说，事故灾害发生之后，公众的生活节奏被打乱，公众心理也会受到巨大冲击。例如重庆开县井喷事故，虽然问题早已查清，责任人被绳之以法，但事故阴影却依然存在。２３４个鲜活的生命已经离开这个世界，对于身处其中的人们来说，失去亲人的记忆，家庭的破碎，遭受灾难的惊惶，目睹死亡的恐惧，永远难以抹去。

此外，有一些突发公共事件是由于管理不当、玩忽职守所引发，在处理过程中当地政府又存在“捂盖子”的行为，例如广西南丹县的矿井事故。当此类事件尘埃落定，真相大白之后，政府的公信力会遭受严重损伤。总而言之，这类损失虽然是软性的、不可量化的，但其伤害和长远的影响甚至可能超过直接损失。

进入突发公共事件高危期

我国目前处在突发公共事件的高发时期。而且在未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。

从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、灾害发生频度高、灾害损失严重。由于受灾害影响的人口大体在２亿左右，占全国人口的１／７以上，自然灾害在中国有着较强的社会性。

随着经济建设的发展，灾害造成的损失也逐步增加。我国有７０％以上的大城市、半数以上的人口、７５％以上的工农业生产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。我国每年因自然灾害造成的损失一般都要超过上千亿元。

从社会的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，同时又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能会出现社会危机。此外，国际政治经济格局的最新变化也使得国际间的冲突和危机出现新的特点。如“９·１１”事件就显示了国际恐怖主义的威胁巨大。

另外，我国很多地区自然环境破坏严重，潜在的危机有可能随时爆发。而建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多，也是一个个定时炸弹。

原有应急工作基础薄弱

从非典疫情到禽流感，从开县井喷到北京密云游园踩踏事件，从吉林中百商厦特大火灾到阜阳劣质奶粉，从东航包头空难到辽宁孙家湾特大矿难„„这些突发公共事件及处理，已经暴露出了诸多问题。

首先是缺少处理重大突发事件的基本法律。顾林生说，虽然此前我国已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，例如应对骚乱的《戒严法》，应对自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》等，应对安全生产事故的《安全生产法》等、应对公共卫生的《传染病防治法》等。各地方根据这些法律、法规，又颁布了适用于本行政区域的地方立法。

但是仅仅针对不同类型的突发事件分别立法，相对分散、不够统一，难免出现法律规范之间的冲突。而且各部门都针对自己所负责的事项立法，“各扫门前雪”，缺乏沟通和协作。同时，受地方保护主义的影响，一些地方立法“以邻为

壑”，大大削弱了处理突发事件的协作与合力。

其次，信息管理系统落后。信息管理系统对突发事件的处理起着非常重要的作用。一则为决策者提供及时和准确的信息；二则为民众传递适当的信息，避免民众情绪失控，促进民众沟通。目前，我国发生灾害及各类突发事件时，都是以部门为单位逐级汇报，缺乏快捷、有效的沟通渠道。信息量并不是不够大，也不一定不及时，最大的问题在于信息分散和部门垄断，无法在危难时刻统一调集，迅速汇总。

我国公共服务体系薄弱，很难应对公共突发事件的冲击。李军鹏认为，其一，对社会变动和市场经济波动起抗衡和缓冲作用的综合社会保障体系在我国还没有建立，社会保障覆盖面较低。劳动和社会保障部发布的数据显示，截至２００４年底，全国参加基本养老保险的人数为１６３４２万人，参加失业保险的人数为１０５８４万人，参加医疗保险的人数为１２３８６万人，而我国就业人员总数高达７亿多人。其二，我国公共卫生服务的覆盖面还很低。据２００３年第三次国家卫生服务调查结果显示，目前我国４４．８％的城镇人口和７９．１％的农村人口没有任何医疗保障，基本上靠自费看病。

此外，我国对公众的危机教育不足，防灾应急教育还没有纳入教学体系中。社会的警觉性较差，市民缺乏自救、救护的防灾意识和能力。在这一方面，我国与发达国家的差距十分明显。

自上而下力推应急管理

对于我国在应急公共事件方面面对的严峻形势和存在的问题，党中央、国务院高度关注，一再作出重要指示。

７月２２日至２３日，国务院在北京召开全国应急管理工作会议，提出要进一步建立健全社会预警体系和应急机制，提高政府应对突发公共事件的能力，说明我国应急管理工作正在纳入经常化、制度化、法制化的轨道。

事实上，自非典疫情发生后，我国政府针对各种突发公共事件的应急预案编制工作就全面提速。

２００３年９月，温家宝总理在国家行政学院的讲话中指出，非典疫情发生和蔓延的一个重要启示，就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。

２００４年２月，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上再次指出，加强社会管理，必须加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。

而２００４年《国务院工作规则》修订时，温家宝总理主要强调了４点，其中之一就是建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。

今年“两会”召开前夕，受温家宝总理委托，国务委员兼国务院秘书长华建敏向十届全国人大常委会第十四次会议报告：突发公共事件应急预案编制工作已基本完成，全国应急预案框架体系初步建立。

华建敏说，按照不同的责任主体，预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案５个层次。目前已完成的国家总体应急预案、２５件专项应急预案、８０件部门应急预案，基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。此外，我国省级突发公共事件总体应急预案的编制工作也已完成，许多市、区（县）也制定了应急预案。专家建议，下一步一定要抓好社区、农村、重点企事业单位应急预案的编制工作，从而最终形成一个“横向到边、纵向到底”的预案体系。

应急预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类。按各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，分为特别重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、较大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四级。应急预案对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制都作了明确规定，形成了包含事前、事发、事中、事后等各环节的一整套工作运行机制。

顾林生告诉《瞭望新闻周刊》，我国应急预案具有一些其它国家没有的、超前的、创新的内容。因为我国应急预案在编制过程中，参考了美国、日本、俄罗斯等国以及联合国等国际组织的各种规划、预案和指南的内容，分析了美国“９·１１”事件、印度洋海啸、疯牛病等危机事件，总结了我国的经验教训并根据我国的国情进行了创新。可以说，我国的应急预案具有鲜明的中国特色。

第一，虽然其它国家也有应急预案，但是像我国这样部门齐全、种类繁多、大规模的应急预案还是很少的。我国的５级应急预案体系，应急法制体系、应急规划体系一起构建了我国的应急管理体系。

第二，弥补了我国应急规划的不足，加强了我国的应急管理能力。与国外的防灾规划或应急事务规划相比，我国的规划作得不详细，还是以简单的条条框框为主，难于实际操作。这次我国预案编制，弥补了规划的不足，替代规划细化了一些内容。

第三，具有超前性。我国应对突发公共事件的各种法律还没有健全，关键的基本法律还在制定讨论中。应急预案弥补了这些法律的不足之处和没有规定的东西，同时也为今后的法律完善提供了基础。

第四，强调预防为主。一般的预案主要是规定应急处置的流程、程序、原则。鉴于我国行政机构级别多、幅员辽阔、灾种多、突发公共事件造成的危害大等原因，强调以预防为主和先期应急处置的重要性，要求各部门和地区尽力预防突发公共事件和尽可能不要把一般事件扩大为严重的、特大的突发公共事件，具有重要意义。

我国公共服务体系薄弱，很难应对公共突发事件的冲击。李军鹏认为，其一，对社会变动和市场经济波动起抗衡和缓冲作用的综合社会保障体系在我国还没有建立，社会保障覆盖面较低。劳动和社会保障部发布的数据显示，截至２００４年底，全国参加基本养老保险的人数为１６３４２万人，参加失业保险的人数为１０５８４万人，参加医疗保险的人数为１２３８６万人，而我国就业人员总数高达７亿多人。其二，我国公共卫生服务的覆盖面还很低。据２００３年第三次国家卫生服务调查结果显示，目前我国４４．８％的城镇人口和７９．１％的农村人口没有任何医疗保障，基本上靠自费看病。

此外，我国对公众的危机教育不足，防灾应急教育还没有纳入教学体系中。社会的警觉性较差，市民缺乏自救、救护的防灾意识和能力。在这一方面，我国与发达国家的差距十分明显。

第五，把以人为本、科学发展观等作为理念和原则放入了预案中间。

第六，强调属地管理。军队、中央企业等都要真正为本地民众服务，这是吸取重庆开县井喷事件和ＳＡＲＳ的教训。同时也明确了各级政府的责任。

除预案之外，《突发事件与紧急状态处置法（草案）》也已列入十届全国人大常委会立法规划。

顾林生说，对付突发公共事件，必须动员国家和全社会的资源和力量，必须有一部基本法律作为“龙头”，以其他部门法和专门条例、规章等为补充，以求有效地处置各种紧急状态。这在很多国家已经形成了共识。

应急预案重在落实

应急预案编制完成之后，在落实方面有许多工作要作。

顾林生说，各预案之间的衔接和协调是当务之急。已经制订修订的各部门应急预案之间、各专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间都需要进行协调，特别是要加强主管部门与配合部门之间的协调和衔接。

其次，相关法律需要修改，一些新法律急需出台。在应急预案编制中，出现了现有法律不完善或没有法律的问题，一些预案暂时代替了法律的空白。比如，食品安全预案中规定了主管部门综合协调的职能，但是现有的《食品卫生法》没有赋予食品安全主管部门综合协调的权力，因此需要修改《食品卫生法》，并制定《食品安全法》。

原有的各项应急规划和计划也存在类似问题。我们的很多预案代替了现有的各部门规划、计划的内容。因此，各项规划和计划反过来需要进行完善和修改。

顾林生同时指出了应急预案编制和落实中存在的不平衡问题。其一，在各项灾种或部门系统中存在不平衡。比如，民政部２００４年就起草了《国家自然灾害

救助应急预案》。至２００４年底，全国救灾应急预案体系和紧急救援响应机制基本形成。但是，其它部门在２００５年才开始布置全国地、市、县、市、区应急预案的制定。

其二，各地区之间存在不平衡。沿海地区和大城市的预案编制和落实工作做的比较好，内地、农村地区相对比较欠缺。而正是工作相对比较落后的地区存在更多的风险和隐患，特别需要加强应急管理和编制预案。

在我国应急机制的建立过程中，“说一千，道一万，关键看你干不干。”有了一个好的机制，如果只是停留在口头和文字上，而不是及时地、不打折扣地付诸执行，终归是镜花水月。为此，专家建议，要确保应急预案在实践中落实，在实践中检验，并在实践中不断完善。（陈泽伟、王超群）

第五篇：突发公共事件应急管理

突发公共事件应急管理

构建和谐社会，关系到最广大人民群众的根本利益，关系到巩固执政党的社会基础。构建和谐社会的一个重要方面，就是要加强应急管理，提高预防和处置公共事件的能力，保护人民群众的生命财产安全。我们应牢固树立预防为主的思想，切实抓好应急管理工作。

——完善预案。应急预案建设是应急管理工作的基础和前提。我们要从本地区、本部门和本单位的实际出发，实事求是，因地制宜，认真做好和完成各类应急预案的编制、发布工作，做好相关应急预案之间的衔接，不留空档，形成从州到县、到乡镇、到基层单位没有断层的“横向到边，纵向到底”的应急预案体系。——构建体系。逐步建立分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体系。首先，进一步健全应急管理机构。各级人民政府要在政府值班室的基础上，组建应急管理办公室，作为各级政府应急管理工作的办事机构；其他各有关单位，要根据工作需要，结合实际，组建或明确应急管理办事机构。其次，努力加强应急队伍建设。充分发挥公安、武警、民兵预备役以及驻军的骨干作用，共同完成好各项应急任务；按照一队多用和一专多能的原则，重点抓好公安消防、矿山、安全、化工等专业队伍建设，根据行业和区域特点组建专家应急队伍和应急救援志愿者队伍；注重加强应急队伍的培养和训练，着重提高现场快速处置能力。

——健全机制。健全的机制是保障应急管理工作健康正常运行的坚实基础。要突出三项机制建设：一是健全预测预警机制。建立和完善对突发公共事件的检测、预测、预报、预警体系，认真开展风险调查和隐患分析，排查危险源，做到早发现、早报告、早预警、早处置，把灾害与危险消除在萌芽状态。二是加大应急平台和信息网络建设力度。依托政府系统网络资源，整合公安、防汛、卫生、气象、人防等专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络。三是健全应急协调联动机制。加强各级各部门的横纵联系和协调配合，明确各方职责，确保遇事能够有效组织、快速反应，高效运转。

——强化纪律。做好应急管理工作，必须保持严明的纪律和优良的作风。一要强化应急值守纪律。要选配政治可靠、责任心强、业务素质较高的年轻干部充实应急值守工作队伍；建立健全应急值守工作制度，严格执行领导带班和２４小时值守制，确保信息及时畅通。二要强化信息报告纪律。及时、准确地报告突发公共事件信息，是搞好应急处置工作的前提。建立和完善有关制度、程序，凡属报告范围的突发公共事件，要严格按规定程序和要求上报，不得迟报、漏报、误报、瞒报；建立信息报告责任追究制度，对没有按照要求上报信息的，严格依法依规追究责任人员责任。三要强化信息发布纪律。凡发生突发公共事件，都要积

极主动、及时客观发布事件信息、政府应对措施和公众防范措施等，帮助群众消除和化解恐慌情绪，避免发生猜测性、歪曲性报道。

——加大投入。投入是做好各项工作的基础保障。各级政府要将应急管理经费，纳入本级财政预算，健全应急资金拨付、监管制度。开辟多元化的市场筹资方式，建立政府、企业、社会相结合的应急管理保障资金投入机制，研究建立应对突发公共事件社会资源依法征用与补偿办法。加快应急管理平台建设，尽快改善公共基础设施薄弱的状况，建立健全应急物资的生产、储备、调拨和配送体系，提高应急装备和技术水平。

——深入宣传。做好应急管理工作必须动员和依靠群众，让群众积极有序地参与到应对突发公共事件中来。以应急知识普及为重点，广泛开展形式多样的科普宣教活动；大力宣传有关应急管理方面的法规、规章等知识，积极推广应急管理方面的先进经验和做法，在全社会普及公共安全、应急管理、防灾救灾和自救知识，提高公众参与应急自救、互救能力，努力形成全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的良好局面。

近年来，由于政治、经济、社会以及自然等方面的深刻变化，我国进入了各种突发公共事件的频发时期。政府作为公共管理的主要组织者，在应急管理中起着非常关键的作用。

地方政府处在应急管理的第一线，它的执行力强弱直接决定着突发公共事件能否得到快速、有效、妥善的解决。有效的应急管理，是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，是实现政府对社会的有效治理、构建社会主义和谐社会的现实需要。胡锦涛总书记在中国共产党十七全国代表大会的报告中指出，要健全党委领导、政府负责、公众参与的社会管理格局，完善应急管理体制。2007 年 11 月1 日《中华人民共和国突发事件应对法》正式生效。可以预见，应急管理能力将成为评估地方政府执行力的一个重要指标。

一我国突发公共事件发展特点与地方政府执行力

我过经济社会发展进入一个加速转型的关键阶段，也是突发公共事件的多发期。当前我国突发公共事件呈现出引发因素多、波及领域广、种类多、破坏性大的特点。

（一）引发因素多

引发突发公共事件的因素有自然原因和社会原因。我国地域辽阔，地形复杂，许多地区生态环境恶化，是世界上受自然灾害最为严重的国家之一。由于经济体制的变革，社会利益格局调整，导致各种矛盾逐渐显现并不断激化，如果不能正确的处理各种矛盾，就有可能引发突发公共事件。

（二）波及领域广

不仅各种自然灾害频发，并且在政治、经济、社会等领域也发生了各种突发公共事件。各种贪污腐败案件的发生，由于企业改制引发的群体上访事件，由于贫富差距拉大的导致的负面效应等。可见，突发公共事件涉及到社会经济的每一个方面。

（三）种类多

当前我国面临的国内国际环境复杂，突发公共事件种类日益增多，除了传统的突发公共事件如各种自然灾害、社会安全事件外，还有能源安全、粮食安全、恐怖主义、环境安全等非传统的突发公共事件。

（四）破坏性大

各种突发公共事件造成重大的人员伤亡和财产损失，对公共安全造成巨大威胁，严重阻碍了社会经济的正常发展。显然，能否正确应对和及时处置突发公共事件是对地方政府执行力的重大考验。作为公共管理的核心主体，地方政府必须提高其执行力。

二地方政府应对突发公共事件中执行力不足的表现

我国地方政府在应急管理中存在许多不足，政府执行力有待进一步提高。主要表现在以下几个方面：

（一）相关法律制度不健全

“有法可依，有法必依”是社会主义法治社会的基本要求。只有在法律的规范下政府才能以高效的执行力应对突发公共事件《。中华人民共和国突发事件应对法》的实施为地方政府应急管理提供了法律保障，但是在具体执行中，还是存在一些问题。地方政府在应急管理中的失职缺乏必要的监督和惩戒。政府及其工作人员是否履行了其职责，对于应急管理成功与否起着决定性的作用。问责制的实施强化了政府官员的责任意识。但是我国目前的问责制主要是同体问责，是党内对其党员的问责和行政组织对其行政官员的问责。相对于立法机关、司法机关、检察机关等对党员和行政官员的问责，同体问责缺乏持续性和力度，地方政府也就缺乏相应的政治压力。

（二）公共危机防范意识不强

“生于忧患，死于安乐”。2008 年初冰冻雨雪灾害给南方各省造成严重损失。除了超常的低温天气和南方特有的湿润空气，地方政府对天气的恶劣程度没有做足够充分的应对准备也是一个重要的原因。由于突发事件特别是如2008年初那样的冰冻雨雪灾害的产生并非是一种常态，并且发生的几率比较小，因此地方政府的缺乏相应的危机防范意识，疏于防范，只有在危机发生后才被动的应付突发事件。从理论上来讲，对突发公共事件应当以预防为主，许多地方政府也制

定了一些应急预案，但是实际操作却往往不尽人意，目前的各种应急预案大多是以事后救助为主。

（三）应急管理机制不科学

目前我国在应急管理中，仍然主要采取过去计划经济体制的分部门、分灾情的救援体制和管理模式。这种专业化地管理模式有它的优点，有利于发挥各部门的专业优势。但是，现代突发公共事件的影响不仅限于某一个领域，而是影响到社会、经济的各个方面，具有复杂化的特点。由于没有建立起处理不同危机事件之间的协调机制。在应急管理中，往往没有马上形成应对突发事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源。地方政府在应对突发事件中的政策不能很好的加以协调，从而严重影响了地方政府应对各个突发事件的执行力。

（四）社会力量参与度不高

一个健全的危机应对体系，应当是由以政府组织为主力和主导、以社会非政府组织为辅助两大部分组成的。但是在这次冰灾中，主要依靠的是政府和军队的力量，非营利组织的力量还需要进一步动员起来。随着社会的进步，在重大自然灾害面前，社会公众更多地倾向于依赖社会力量。面对雪灾，一些非营利组织行动起来了，一些有社会责任感的志愿者也积极行动起来了。但这些善举，还没有形成能够自动应对危机、高度组织化的力量。

中国目前与现代化生活和生产相适应的政府转型和社会组织建设还处在起步程，对规模化的民间善举如何组织还没有制度性安排，社会自助组织还相当弱小，许多志愿者不知道通过何种途径参与抗灾救助中去，“强政府———弱社会”的历史格局也还没有从根本上得到改变。但是政府的力量是有限的，在突发事件发生后，政府的力量不可能第一时间覆盖到所有方面，更不能深入在各个方面细致入微。

三地方政府应对突发公共事件执行力的提升途径

地方政府加强突发事件管理，及时、有效地应对各类突发公共事件，对于民生安全和国家政权稳定有十分重大而深远的意义。针对目前地方政府在应对突发公共事件中存在的问题，借鉴其他国家和地区的先进经验，可以通过以下几条途径提升地方政府执行力：

（一）建设完善的法律制度

在应急管理中相关法律不健全，使得地方政府在应急管理的具体操作和执行过程中，难免出现无法可依、有法难依的尴尬局面。也容易出现地方政府自由裁量权过大，损害公民的合法权益以及不作为的现象。通过法律的完善，约束地方

政府的权力，规范地方政府的行为，防止地方政府以应对突发事件的名义，随意损害公民的合法权利。同时，政府以外的各种组织机构如社会媒体、人大、政协、民主党派以及社会公众对地方加强监督力度，改进监督方式。以此增强地方政府及其工作人员的责任意识。

（二）培养良好的危机意识

“居安思危，思则有备，备则无患”。当今世界的主题是和平与发展，在这一大背景下，许多地方政府领导人缺乏危机意识，认为一些应对突发事件的预防措施会造成社会资源的浪费，是没有必要的。事实上，在现代社会生活中，世界各国联系进一步加强，全球气候变暖使极端天气的发生越来越频繁，危机本身也在不断变化，公共危机的突发性更强、破坏性更大、牵涉性更广，这就要求地方与时俱进、不断增强危机意识，做到未雨绸缪，当突发事件发生时，能够及时有效的应对。只有具备了应对危机的意识，才能做到危机来临时沉重、冷静地应对。

（三）建立科学的应急管理体制

改革现有的突发事件应对机制，建立“条块结合，以块为主”的管理模式。地方政府应当根据突发事件的程度和自己的能力，调用可利用的应急资源。不能单独解决危机时，可以向上级政府或同级相邻地方政府求助。对突发事件的防止和处置要建立一元的应急管理模式，实行一元化领导、决策、组织、协调、指挥，将原来属于各只能部门的决策权、指挥权集中到同级人民政府，从而有效整合各种资源，形成多部门协同的综合突发事件应对模式。既能够充分发挥各个部门的专业优势，又能有效应对现代社会复合型的突发事件。

（四）充分动员社会力量

虽然政府在资金、人员的投入以及在突发事件应急管理的组织、指挥、协调、管理等各方面，都占据主导地位，但是政府的力量毕竟是有限的。在应对突发公共事件中，应充分动员和发挥各种社会力量的作用。社会力量补充政府应急力量，不仅是可行的，而且是非常必要的。作为社会主义国家，中国可以发挥自己的政治优势和组织优势，组织社会力量参与应及事务，建立政府力量和社会力量共同参加的应急组织系统。实现政府功能和社会功能的优势互补，良性互动。