《信访法》学习资料

第一篇：《信访法》学习资料

《信访法》学习资料

【摘要】自2005年起，党和国家对信访工作做出了一系列重要的决策部署，学术界、实务界也对信访制度改革提出了诸多方案。近10年过去了，这些部署和改革方案并未在实质上推动中国信访制度问题的解决，为了改变这一现状，制定统一《信访法》势在必行。统一《信访法》能够克服现有信访改革方案之不足，最大限度地凝聚信访改革共识，将迟滞不前的信访制度改革推向前进；统一《信访法》的制定能够从制度设计的层面落实信访改革的共识，弥补既有信访制度设计之不足，从法律规范层面化解信访制度所引发的问题。【关键词】信访条例；信访制度；改革；信访法；制度设计

一、问题的提出

我国信访制度源于1951年政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的创设，迄今已经走过了半个多世纪。信访在性质上“是执政党的一种治理术，一种政治意义上的社会控制手段，即政权合法性的手段以及实现社会有效治理的工具。”[1]总体上看，信访制度在共和国历史上的不同时期扮演着不同作用。在“文革”之前，尤其是建国初期，信访制度在“密切联系群众”和“监督官僚队伍”方面，发挥了积极作用，成为新中国国家政权设置的重要组成部分，[2]其中，政治参与和社会监督是其制度功能的主要表现形式；“文革”之后，由于平反“文革”冤、假、错案的需要，信访一度成为解决纠纷的主导形式，影响至今，其权利救济功能逐渐凸显，[3]甚至凌驾于常规的司法救济之上，群众“信访不信法”，“信访洪峰”出现。[4]自1992年以来，面对逐年攀升的信访总量以及信访所引发的诸多问题，学术界、实务界从2002年开始，就信访制度如何改革进行了大讨论，[5]由此形成了“取消信访论”、“强化信访论”和“整合信访论”三种主要改革思路。从这一系列研讨的基础上，2005年起，党和国家从全局和战略的高度对信访工作做出了一系列重要的决策部署，[6]其中最为重要的成就是：构建了以2007年《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》（以下简称《意见》）为纲领，以2005年《信访条例》（以下简称《条例》）为主体，以地方、部门相关法规、规章和制度为衔接配套的信访制度规范体系，并意图通过此制度规范体系化解“信访洪峰”。

然而，在信访制度规范体系的指引下，虽然近10年间中国信访总量和信访秩序按照有关部门的统计有所好转，[7]但问题仍很突出，全国信访总量仍高位运行，赴京访、重复访和集体访仍然偏多，信访矛盾所反映的突出问题仍较集中，社会不和谐因素大量存在且解决的难度越来越大。“信访洪峰”尚未退去。特别是学术界有关信访制度改革方向和具体措施的讨论也未在实质上推动中国信访制度问题的解决。面对这些情况，引起我们进一步思考的是：是什么原因导致了我们各种举措和学术界成果并未能实质上解决中国信访制度所引发的问题？如果要改变这一现状，突破口在哪里？破解的具体方式又是什么？对于这些问题的回答，不仅有助于我们厘清当下信访制度改革错综复杂的“迷局”，而且也能为破解这一“迷局”，提供富有建设性的平台和途径。

二、既有信访制度设计的缺陷及其所面临的实践困境

面对严峻复杂的信访形势，党和国家自2005年以后构建了信访制度规范体系。当前中国信访制度的设计也是依照这一规范体系展开的。《意见》以总纲领的形式，对新时期信访工作的定位、指导思想、目标任务、工作原则、工作机制、工作重点、加强领导等若干重大问题提出了明确的要求，并从党和国家工作全局的高度，规范了党委、人大、政府、政协、法院、检察院、军队、人民团体及企事业单位的信访工作。《条例》以国务院行政法规的形式，规范了行政信访。各地各部门在贯彻落实《意见》和《条例》的过程中，根据本地本部门的实际情况，相继出台了一系列配套的地方性法规和规章，细化和丰富了《意见》和《条例》的规定，其中，绝大部分省、自治区、直辖市通过制定地方性法规的方式，统合了地方人大、政府、法院和检察院信访工作。[8]然而，这看似系统化的制度设计不仅没能从根本上解决日益严重的信访问题，[9]而且在实践中引发了许多新问题的产生，其主要原因在于：

第一，既有的信访规范体系法律效力层级低，且相互协调性不够。就效力层级问题而言，目前指导我国信访活动效力最高的法律规范是2005年修订的《条例》，而《条例》只是一部行政法规，并非经全国人大通过立法程序制定出来的法律。这种效力层级较低的立法状况，一方面使部分国家机关从事信访工作之权力来源无实证法支持；另一方面也与党和国家对信访工作的高度重视极不相符。此外，就相互协调性而言，《条例》效力仅及于行政机关，地方信访条例则及于地方人民代表大会等其他地方性国家机关，实践中经常会出现当事人权利因信访立法不统一、不协调，而无法实现的问题。例如，按信访复查复核制度，对信访人不服省级人民大表大会所做出的信访事项决定的，其上一级复查复核机关为谁？全国人民代表大会不是地方各级人民代表大会的上级机关且不受地方信访条例效力规范。

第二，现有信访机构设置混乱，缺乏统一的协调和规制。《条例》第6条规定，信访工作的执行主体是“各级人民政府、县级以上各级人民政府工作部门”。但在实践中，并非只有行政部门才有信访工作。从中央到地方，各级党委、人大、检察院、法院以及企事业单位，都设有信访机构。这些门类众多的信访部门显然超出了一部行政法规所能调整的范围。信访机构的多元化客观上造成了各类信访机构之间没有严格意义上的隶属关系和进行统一管理的归口机构。事实上，政府行政信访内部亦是如此。就政府专职信访机构而言，任何一级政府的专职信访机构主要是对同级党委、政府负责，同级政府是其直接的上级机关。上级政府专职信访和机构，并不是下级政府专职信访机构的领导机关，二者之间没有严格意义上的隶属关系，前者只是在业务上对后者进行指导。就政府部门信访工作机构而言，在中央，国家信访局由国务院办公厅主管，各部委信访工作机构由各部委主管，它们主要根据业务内容进行信访分工。国家信访局并不是各部委信访工作机构的领导机关，前者只在业务上对后者进行指导。同样，在地方各级政府专职信访机构并不是同级政府工作部门信访机构的领导机关，前者只在业务上对后者进行指导，二者之间没有上下级隶属关系。[10]这直接导致在实践中许多信访请求受理的主体不明，信访请求在不同层级、不同机构之间来回转办的情况时有发生。有的信访者更是为了早日解决问题“多头信访”、“越级信访”，以致不同信访机构所给出的答复不尽相同，甚至互相矛盾。

第三，信访部门职权有限，但职责重大、繁杂。从《条例》第6条第2款的规定看，[11]信访部门的职权是十分有限的，其职权应是转送、交办、督促、协调、指导和宣传等，而不能直接去解决本应负有一定职责的国家机关办理的具体事务。与之相反的是，信访部门在实际工作中却被要求践行多方面、多层次的职责，出现“小马拉大车”的情况。例如，信访部门不仅要受理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议以及对其失职行为的揭发和检举，也要受理公民因合法权益受到侵害而进行的控告，甚至还要承担一些更高层次的政治要求，如维护社会的和谐与稳定。这种“责重权轻”的反差使得信访工作部门承受着巨大的压力：一方面他们承载着党和国家以及人民群众太多的希冀；另一方面囿于自身的职权范围，又无法满足通过信访窗口接收下来的多方面、多层次的要求。于是，党和政府的权威就在这种权责倒置的状态下，逐渐流失。许多地方甚至为了减少上访数量，避免被“一票否决”，实践中出现了“截访”、“黑监狱”和“1＋X”看护模式等有违法治社会基本精神的做法。

第四，作为补充性救济的信访制度，却消解了司法权威。虽然《条例》第15条和第21条规定信访部门对属于司法职权范围内的信访事项不予受理，但每年仍然有大量涉诉信访通过权力机关、行政机关及有关领导的指示、批复转向法院。这些指示和批复在实践中往往改变了既定裁判的效力，严重消解了国家司法机关的权威。此外，信访案件的大量涌入还严重干扰了法院正常的司法审判工作。全国各级法院在面临艰巨的审判任务的同时，还必须耗费大量的人力、物力、财力来做息访工作，甚至在判决中还不得已为此做出了“让步”。更有甚者，法院面对维稳的高压，在接到涉诉信访后，为了达到息访罢诉的效果，不得已采取“法外息诉”的方式。由此，许多信访人通过涉诉信访享受到不同程度的法外利益，其他访民得知后，纷纷效仿，严重损害既有的司法审判秩序。因此，由于制度设计上的缺陷，使得信访制度在群众的民主权利和国家的社会稳定之间，存在某种微妙的张力。于是，信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，其在当下中国成为了相当一部分民众与政府抗争、维权的主要手段，组织化、政治化、择机化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁。

三、现有信访制度的改革方案并没有形成理论上的共识 由信访制度本身设计不足而引发的问题是显而易见的，尽管不同学者对此有不同的表述，[12]但结论大致相当，并无太大异议。因此，当前中国信访制度改革的关键并不在于信访制度要不要改革，而在于如何进行改革。就后者而言，大家的意见并不统一，甚至可以大致类型化为“取消信访论”、“强化信访论”和“整合信访论”三种观点。[13]虽然这样的类型化有将问题简单化、符号化之嫌，但这三种观点的符号印记还是比较鲜明的，基本可以涵盖现有中国信访改革的各种观点。第一，“取消信访论”。持该观点者以西方成熟法治国家为标准，认为中国信访制度充满了人治色彩，与现代法治的诸多精神、原则背道而驰，因而，主张采用“休克疗法”，裁撤信访部门，并单纯希望通过传统的立法救济、行政监督和司法救济途径化解转型时期的各种矛盾。[14]然而，笔者对此感到疑惑的是：取消信访制度会让情况好转吗？ 从现状及大多数涉及实际问题的信访事由上看，目前引起信访问题的原因是多方面的：既有转型时期法律、政策的滞后性问题，也有配套性制度不健全、不衔接问题，还有目前我国司法救济内容有限以及民众法律知识淡薄等方面的问题。可以预见的是，这些引起信访的问题在很长一段时间仍然会存在，这些问题不会因信访制度的取消而消失。“当政策和法律的缺失使人们无法获得权利保障时，当配套性政策和法律阙如导致实体正义失落时，当用尽司法救济仍无法获得权利保障时，当行政部门相互推诿拒绝保证私权时，我们仍然必须为民众保留‘底线救济’的权利”。[15]因此，信访制度因其解决矛盾的灵活性、广泛性和即时性特点，有其存在的必要性和合理性。加之，从监督权力的角度看，信访制度对于整个官僚队伍的社会监督也是极为必要的。所以，“取消信访论”忽略了中国现实国情，其思路和主张因前提得不到满足，而不具有可操作性。更为严重的是，西方现代法治语境下的“取消信访论”由于无视中国特殊的国情与社会性质，因此，实践中势必演化成为对于中国信访制度的一味批判，从而将信访制度改革问题的讨论简单化、标签化，由此必然加剧与主导、实践信访制度改革的政治家和实务工作者之间的隔膜，“自说自话，互不买账”。

既然“取消信访论”不能满足客观形势和任务的需要，那么，面对日益增多的信访制度问题，强化信访制度功能，增强信访部门职权的观点就被提了出来。该观点的大致思路是，为了有效化解矛盾，信访部门理应获得更多、更大的职权；并在有效整合信访资源的基础上，构建“大信访格局”。第二，“强化信访论”。该观点实质反映了信访实务部门当下处理信访问题时的无奈与尴尬。信访实务部门“小马拉大车”的反差使得其根本无法满足党和国家以及人民群众多方面、多层次的要求。所以，他们不得不从解决实际问题的角度出发，试图通过扩张、强化信访部门职权，缓解压力。然而，信访实务部门这种治标不治本的做法虽在短时间内和一定程度上缓解了信访压力，但问题并未从根本上得到解决；相反，这些临时的“修补术”客观上又会衍生出新的信访问题。一方面，仅仅从技术的角度讲，如果时下党委、政府对成千上万的上访者都束手无策，那么，“扩权”后的信访部门又如何能够解决呢？另一方面，从国家长远治理的角度看，扩张信访部门职权只会将信访制度进一步推向异化。试想，如果授予信访部门太大的职权，群众对信访部门的信任和期待就会越强烈，无论怎样扩大编制，信访部门都将不堪重负，其结果是信访部门依法行政的可能性就会越小，进而引发的问题就会越多。因此，仅仅希望以扩大信访部门职权来消解群众信访困扰的做法，不仅不能从根本上化解矛盾，而且必然会对现行国家政治体制内部各个权力机关之间的权力配置格局和既有的法律制度造成破坏，进而造成危害国家主体政制的恶果。

可见，单纯地取消或强化都不能从根本上解决当下中国的信访问题，那么，一条走渐进性整合信访制度的思路，逐渐受到各方的重视。从笔者目前掌握的材料上看，《条例》出台以后，[16]“整合信访论”逐渐成为近些年主导信访制度改革的普遍观点。该观点主张，把信访的权利救济功能从信访职能中剥离出去，以确保司法救济的权威，与此同时强调信访与各级人大的系统性和协调性，试图更好地发挥各级人大的作用。[17] 第三，“整合信访论”。与前两种观点不同的是，“整合信访论”既能从实际情况出发，正视信访制度是中国秉承群众路线而来的一种直接调整国家与社会之间的总体性机制，又能站在政治现代化的高度，直陈当前信访制度所存在的问题，并从信访的政治属性和法律属性的两个面向，提出各种具体的制度设计。[18]可见，“整合信访论”对当前中国信访问题的复杂性和特殊性是有所关照的。但是，看似合理、审慎、务实的“整合信访论”在客观的信访实践中，也未能很好地解决信访问题，甚至将信访问题进一步推向无解。

尽管“整合信访论”意识到信访的权利救济功能在实践中消解了司法权威，进而主张废撤；并认为信访部门应该进行整合，主张把各级人大作为各级统一的信访部门。但是，为什么要这样进行改革？这样的改革一定能破解目前信访制度所引发的种种问题吗？作为补充性救济手段的信访制度不是符合目前中国多元纠纷解决机制的需要吗，[19]为什么要将其剥离？如果不是，权利救济是信访的主要功能吗？此外，各级人大为什么要作为统一的信访部门，而不是选择其他部门？宪法已明确规定各级人大代表具有联系选民，反映民意的职能，为什么要多此一举？凡此种种的困惑，我们从目前“整合信访论”的研究中看不到答案。正是因为对这些根源性问题研究的不足，使得目前看似合乎情理的“整合信访论”，其理论基础并不牢固，许多貌似合理性的建议，实际却建立在不同的假设之上，相互矛盾，缺乏实际的可操作性。2014年2月25日，党和国家在《条例》出台近10周年之际以“中办”和“国办”的名义联合下发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》。该《意见》不仅是近些年中国信访工作经验之总结，也是未来信访改革的纲领性文件。仔细观之，《意见》正是秉持“整合信访论”立场的产物。《意见》一方面受“取消信访论”影响，充分认识到信访对司法权威的冲击，明确提出“诉访分离”的原则；另一方面在“强化信访论”的指导下，又认为强化信访机构有助于群众矛盾纠纷的化解，提出“完善联合接访运行方式”、“突出领导干部接访下访”等诸多强化信访职能的号召。于是，原先针尖对麦芒的“取消信访论”和“强化信访论”一起在“整合信访论”中找到了共存的平台，信访改革的讨论似乎又回到2005年以前的状态。更为严重的是，“整合信访论”以一种更为隐蔽的方式，将各种对于信访制度改革的观点都吸纳其中，人为地将信访制度改革方案的讨论变得复杂化、模糊化，进而直接导致近十年来中国信访问题仍未解决，信访制度改革仍停滞不前。

四、宪法框架下信访制度的位置与功能名实相符 我们看到，现有信访制度的改革方案由于自身存在的缺陷，都无法从根本上回应或解决中国当下的信访问题，为信访制度改革提供一条清晰、务实、审慎且可供操作性的办法。因此，跳出之前“取消信访论”、“强化信访论”和“整合信访论”的纠缠与藩篱，寻找新的思考方式和思路，刻不容缓。笔者认为，信访制度改革方案之所以出现上述种种论调所导致的那种“剪不断、理还乱”的情形，原因有二：其一，缺乏信访改革方向的整体性共识，没有站在中国宪法体制这一具有全局性的体系框架下，寻求各种改革举措之间的相互逻辑关联和协调性做法，自说自话，甚至一些社会学研究得出了反法治的结论；其二，各种讨论，脱离了中国既有的政治体制结构和法律制度的限制，没有从实证法的角度，系统地构建可具操作性的信访法律制度。试想，没有整体共识的讨论，没有可供批判、完善的制度样本，“整合信访论”即便有再多真知灼见、合理的设计，都将被淹没在不同层面、不同语境的争论之中。对于前一个原因，我们必须明白对于当前信访制度所引发的问题，其关键并不在信访制度本身，而在于信访制度功能的“曲解”与“误用”以及其他国家基本制度运作的失灵与无效。因而，必须“跳出信访，看信访”，站在中国具有全局性的宪法体制框架下，寻找信访改革的整体方向。[20]有关这一点，童之伟教授已给出很好的研究。他认为，我国由于主体政制未能满足社会正义的基本需求，即无法充分、有效地解决纠纷；于是，处于次要政制的信访制度被经常用来部分地取代主体政制，甚至超越主体政制，成为推进社会正义的“惯常体制”。于是，信访制度在宪法框架所处的位置与功能之间发生了严重的错位。[21]申言之，本应在国家宪法框架体系下与人民代表大会制度、司法制度等主体政制无缝衔接的信访制度，在压力型体制下凌驾于主体政制之上，消解、异化主体政制。这一错位不仅使信访制度本身各项制度设计问题滋生，而且使信访制度无法厘清与其他诸多制度之间的正常关系，进而衍生许多新的且彼此之间相互缠绕的信访问题。

因此，笔者认为，当代中国信访制度的整体性共识在于：使信访制度在宪法框架下的位置与功能名实相符，使其回复到宪法框架下次要政制的位置，并继续发挥“密切联系群众”、“反对官僚主义”的政治参与和社会监督功能。与此同时，努力提升人民代表大会制度、司法制度等主体政制的功能，使之与其在国家宪法框架体系下的应有位置相一致。[22]2005年的《条例》由于历史和自身的种种原因，在这一关键性问题上没有或者说无法做到。为实现这一转变，将其落实在实处，形成一种信访制度改革的整体性共识，同时也为了践行“法治中国”的基本要求，制定具有普遍效力的统一《信访法》就成为一种当然的选择。首先，统一《信访法》的制定不仅可以将上述整体性共识用法律的形式予以宣示和明确，杜绝信访制度过分政治化的倾向；其次，《信访法》还可以在整体性共识的基础上，将上述第二个问题（系统构建实在法）予以实践，进而在一个制度的层面引导未来信访改革的讨论，最大限度地凝聚共识；再次，既有信访制度设计的缺陷及其所引发的问题，可以通过统一《信访法》予以修补、改进，并将信访实践中一些好的做法纳入其中，完善、提升信访制度；最后，制定统一《信访法》还可以消除中央和地方在信访立法方面的差异，防止中央和各级信访规范性文件中的不合理，甚至不合法的规定，为各级国家机关和信访群众，表明信访制度改革的整体性共识，提供明确、权威的规范，指引其政策制定和行为选择。值得一提的是，很多学者尤其是很多法学领域的专家大都会有这样一个疑问，信访是“人治”色彩很浓的一项制度，搞“法治化”是否恰当？的确，现行的信访制度有很多不合程序和既有法律制度相冲突的地方，但我们同时也应当看到，信访制度中有很多好的制度内容，例如，信访是反映社情民意的晴雨表，信访可以起到权力监督的功能，甚至公民通过信访在某种程度上可以实现我国司法救济有限性的问题，并在一定程度上实现宪法赋予公民诸多的宪法性权利。如果我们把中国目前的信访制度，看作是一个公共产品的话，它既有“负的外部性”，也有“正的外部性”，我们制定统一《信访法》的过程就是将过去信访制度里，带有“人治化”因素的“负的外部性”去除掉，将其所具有的“正的外部性”放大，将信访制度向法治化的轨道引导。[23]当然，信访立法、信访法治化也只是一个权宜之计，我们必须明确认识到信访制度改革是一个系统工程，涉及到政治体制改革、司法独立、人大制度改革等多方面、多层次内容。笔者认为，在目前的情况下，在上述提到的主体性政制没有做出改变前，或者实现其应有制度功能之前，我们应积极地对现有的信访制度做出改变，一些配合主体性政制的做法应当渐进进行，最大限度地减少对主体政制地位的损害，而统一《信访法》的制定是最能贯彻、落实这一目标、方向的举措。

五、统一《信访法》凝聚信访改革的共识并从制度层面破解信访的制度问题 信访立法在本质上是党的群众路线的法治化表达。作为具体落实上述信访制度改革整体性共识的载体，制定统一《信访法》无疑是最为重要的。但我们必须同时也认识到，制定统一《信访法》是一个系统的大工程，涉及到的具体内容很多，囿于本文篇幅和形式的限制，这里笔者将《信访法》落实信访改革共识最为重要的几个方面做如下评述。

1．制定统一《信访法》面临的第一个问题是《信访法》的制定是按照理想的图景“另起炉灶，大拆大建”，还是应照顾现存的立法，对其进行“换代升级”。笔者认为，应以后者为改革思路。这不仅是因为既有的立法，即《条例》和各省、自治区、直辖市的信访条例，是几十年中国信访制度和信访工作历史经验的总结，其规范框架已大致定型；而且既有立法关联着已有其他立法和各种机构及其人员的配置，如果改动过大，会制造新的问题，难以施行。因此，统一《信访法》的制定应尊重既有信访规范的体系框架和基本制度设计，同时，着力改变原有信访立法效力层级过低、宪法体制框架下功能定位不明确、信访机构设置不合理、不协调以及信访请求受理范围不明确、类型化不够等实践中极易引发信访制度问题的方面。另外，针对既有信访立法所普遍存在的信访工作程序、信访听证、信访终结以及信访责任规制等规定难以操作，缺乏必要制度衔接等问题，统一《信访法》必须予以足够关注，并进行修补、完善。例如，信访听证本来是一项搭建平等对话平台，有助于信访事项妥善解决的良好制度设计，但现实中由于缺失具体听证方式、步骤的法律规定，最终使这一良好设计成为“文字的摆设”，无法实践。再如，现有信访立法规定的信访工作程序基本上都是针对权益型信访的，对于政治参与或社会监督类型的信访，就缺乏与之相应的制度规定。可见，尽管我们主张统一《信访法》不是“另起炉灶，大拆大建”，但它需要做的工作还有很多。从整体上，笔者认为，统一《信访法》从制度设计上应包括总则、信访人的权利和义务、信访工作机构和信访工作人员、信访请求的受理范围、信访工作程序（包括信访请求的提出和受理、信访事项的办理、信访事项处理意见的复查与复核）、信访督办、信访听证、信访秩序、法律责任和附则等内容。

2．尽管我们在宪法体制框架下找到了信访改革整体性共识，但落实到《信访法》制定上我们不得不面临一个如何转化和表述这一整体性共识的问题。具体而言，这一转化又可化约为以下三个问题：其一，信访立法的宪法依据问题。尽管在我国的宪法中没有“信访”的字样，但信访作为实践公民各种宪法性权利的方式是具备宪法依据的，[24]因此，可在《信访法》第1条立法目的和依据上，直接载明“依据宪法，制定本法”的字样。其二，既然是次要政制就必须在立法中明确与主体政制的关系问题，因而可在《信访法》总则里的法律适用里直接表明，其与主体政制的关系和衔接问题。同时在“信访请求的受理范围”这一章里，通过受理范围的厘定和区分，进一步明确其与人大、司法制度等主体政制的关系问题。其三，信访制度的正常运转有赖于信访机制的合理设置，而其中信访机构的设置问题又成为重中之重。前已述及，信访制度所引发的问题很大程度上是由于目前信访机构设置不合理、职责不配套造成的。同时，提高法律效力层级的《信访法》必将突破《条例》只规范行政信访的局限，将人大信访、法院信访和检察院信访纳入其中。

3．就信访的制度功能而言，我们一方面要进一步明确、提升信访的政治参与和社会监督功能；另一方面要弱化信访的权利救济功能，将其改造为我国多元纠纷解决机制中的补充性救济途径，[25]在当下中国，信访在某种意义上构成了公民维护人权及宪法性权利的重要方式。[26]因此，在《信访法》信访的功能定位中可以直接表明其政治参与和社会监督功能，并着重强调信访是当前中国公民维护自身合法权益，实现宪法所规定的各项基本权利的重要救济渠道。一方面，从外部结构看，相对于人大信访、法院信访和检察院信访，行政信访是我国整个信访系统的核心子系统，行政信访受理的信访事项、承担的实际功能也远远超过其他子系统。因而在现行的信访机构设置中，人大信访、法院信访和检察院信访在机构设置层面的问题并不显著，可以分开设置，只需在各自信访请求的受案范围上加以区分，防止不同信访系统之间相互重叠、相互干预、相互推诿即可。具体而言，人大信访由各级人民代表大会常务委员会设立统一的信访工作机构，各级人民法院和人民检察院应当根据需要设立或者确定负责信访工作的机构。另一方面，对受理信访请求最多、设置较为混乱的行政信访而言，在机构设置层面，应以精简、统一、效能和便民的原则，只保留原专职信访机构，即各级人民政府信访工作机构，统一受理、交办、督办、转送行政信访事项；垂直管理的政府工作部门应当根据需要，设立或者确定负责信访工作的机构。原政府工作部门的信访机构不再是《信访法》上的信访工作机构，可转变为负责政府工作部门与各级专职信访机构的联系、沟通机构。在信访工作机构的权力配置上，加强了上下级专职信访机构之间的联系，并赋予其对同级政府职能部门和下级政府专职信访机构具有实质约束力的督办权，将纵向专职信访机构与横向政府职能部门连接成一个整体。

4．如果说上述功能地位的明确，机构设置的合理是对信访制度改革整体性共识的一种落实、贯彻的话，那么，信访请求受理范围的拟定则决定了这种落实、贯彻的成败。因为没有信访请求受理范围的具体规定，信访的功能地位无从实现；同样，没有信访请求受理范围在内容上的区分，机构即便设置的再合理也不具有实际的意义。因此，信访请求受理范围的科学规定不仅是整个《信访法》的灵魂，而且也构成了信访制度改革的关键。在具体拟定信访请求受理范围之前，我们应首先区分一下信访请求和信访事项的区别。按照《条例》第14条的规定，信访人向信访机关提出的意见、建议、投诉请求，或反映情况都被称之为信访事项。对于信访工作而言，信访事项是核心概念，几乎所有的信访工作程序都是围绕其展开的。然而，是不是所有“情况、意见、建议、投诉请求”都能进入信访工作程序呢？答案应是否定的。从实际情况来看，一些信访请求涉及的是行政事项或者是依法应当由司法途径解决的事项，这些是不宜通过信访机构的入口，而成为信访事项的。实践中，一些所谓信访工作干扰了法律程序的说法，恰恰是因为信访事项的入口设计不合理而导致的。因此，在统一《信访法》中应当将所有的“情况、意见、建议、投诉请求”作为信访请求，但这些信访请求能否转化为具体的信访事项，由相应的国家机关或其工作部门进行处理，则需要通过信访请求的受案范围界定、筛选与甄别。尽管目前《条例》和各省、自治区、直辖市的《信访条例》几乎都对“信访事项的范围”进行的规定，但这些法律规范无法从国家这个大的层面上明确信访事项的具体范围，[27]也无法理清信访途径和一般的法定途径（包括诉讼、仲裁和行政复议）之间的关系。因此，为了统一规定信访的范围，有必要在《信访法》中专章规定信访请求的受理的范围。如果信访机构设置能够从横向上分为人大信访、行政信访、法院信访和检察院信访，那么它们之间在信访请求的受案范围上理应是不同的，必须有所区分。具体而言，笔者认为，人大及其常委会从机构设置上是权力机关，对同级的一府两院工作进行监督，因而其受理信访请求的范围应该以此展开。鉴于《条例》对各级人民政府信访受理范围规定的十分粗陋，部分内容甚至与《行政复议法》、《行政诉讼法》存在冲突，因此，人民政府信访工作机构受理信访请求的范围应着重解决这一方面问题。此外，为了避免行政信访对行政部门自身工作的过度干预，体现信访制度对于主体政制的补充性、辅助性特征，必须在《信访法》中明确，行政程序是优先于信访程序的。至于法院信访和检察院信访请求的范围，本着“诉访分离”和维护国家主体政制的原则，必须从制度上区分普通信访和司法申诉的范围，使信访不能染指、干预正常的案件审判和检察活动，将法院信访和检察院信访请求的范围仅局限为法院、检察院履行审判职能、检察职能而进行的工作以及所属工作人员工作作风和违法失职行为的申诉、控告或者检举。

六、结语

如果翻检一下10年前有关信访制度存废及改革方向的讨论，我们可以发现：10年过去了，我们今天讨论的方案、设计的图景，依然没有实质性的超越，我们依然在“取消信访论”、“强化信访论”和“整合信访论”这三种论调中徘徊，争论不休。更为严重的是，学术界讨论和研究的“各说各话”状况，严重影响了实务界，受其影响，实务界出台的许多新办法、新举措，在内容上相互矛盾、相互冲突，使本来就问题重重的信访制度，变的更加复杂，信访制度并未在根本上得到改变。显然，统一信访法的制定为我们破解信访制度改革错综复杂的“迷局”提供富有建设性的平台和途径。统一信访法凝聚、落实信访改革的共识，从制度层面破解当前信访的制度问题，将迟滞不前的信访制度改革推向前进。但是，统一信访法的制定千头万绪。需要规制、完善的内容还有很多，如信访工作原则的重新拟定、信访时效制度的科学规定、信访与其他既有法律法规的合理衔接等等。凡此种种，都需要一部统一《信访法》予以调和、解决。现代社会一切公权、私权行为皆应纳入法治轨道，选择立法规范信访是不二选择。基于现实的必要性和紧迫性，我们必须加快推进统一信访法的立法，缩短立法周期，尽快取得立法成果。

第二篇：信访资料

宋庄中心小学信访稳定工作应急预案

为了加强对学校信访工作应急事件处理的综合能力，提高信访工作的反应速度和协调水平，确保迅速有效地处置各类信访事件，依据关于信访工作的有关规定，根据县教育主管部门相关文件精神，结合学校教育教学工作实际，特制定本应急预案。

一、应急预案适用范围

适用于信访稳定工作范围内的各种事件，或因信访等因素引起的突发性上访事件及突发性重点问题。

二、处置突发性事件遵循的原则

1、坚持宜散不宜聚、宜解不宜结、宜快不宜慢、宜缓不宜激的原则，讲究策略，注意方式，正确做好上访事件现场处理工作。

2、坚持事前预防与事后应急相结合原则。

3、坚持依规管理、分级控制的原则。严格按照《信访工作条例》的有关规定，对重大突发事件的预警、控制进行管理和处置，最大限度地控制事态发展。

4、坚持快速反应、科学应对的原则。建立学校预警和处置突发事件的快速反应机制，一旦出现突发事件，确保发现、报告、指挥、处置等环节的紧密衔接，及时应对。

5、坚持内紧外松、内外有别的原则。对内要及时做好正面教育疏导工作，尽最大努力化解矛盾；对外要严格控制宣传报道范围，统一宣传口径，以免事态的进一步扩大。

三、工作机构及职责 组长：赵兰英

成员：李丽宏、张延梅、初士群、刘全峰

学校信访稳定工作领导小组为处置信访工作突发事件的指挥机构。也是突发事件的具体协调部门，具有调度、指挥、协调权，使各类突发事件可以得到及时有效的稳控。主要职责如下：

1、针对群体性突发事件的性质、规模、事态、地域等，采取相应的处置措施；

2、负责应急现场通信联络、对外联系、突发事件的统一协调；

3、组织力量确保重点要害部位的安全和正常的工作、生活秩序；

4、发生突发事件时，为教育局及上级各部门提供信息、通信、预案、咨询等；

5、负责向上级汇报事件情况，组织收集有关资料。

四、群体突发性事件及突发性重点问题处置程序

1、学校信访工作领导小组接报后，立即启动应急预案。

2、应急状态启动后，信访工作领导小组成员立即赶赴现场，到达现场后，从三个方面开展工作：

（1）事态控制：制定现场应急方案，并进行上报和组织实施。（2）教育引导：了解上访人员提出的主要问题，并进行对话，做好解释疏导工作。

（3）协调联络：联络中心校领导做好现场劝导，并动员家人参与做好思想教育工作。

3、直至突发事件消除后，信访工作领导小组有关人员才可离开现场。

4、信访工作办公室对突发事件必须记录在案，同时要对应急行动过程的活动进行综合评价，整理记录（包括谈话记录、摄像、照相及其它相关资料），及时写出工作总结，并进行归档保存。

五、工作要求

1、加强对师生的教育，提高对做好信访稳定工作重要性的认识。

2、做好排查走访工作，定期分析师生思想动态。要查找信访因素，制定措施，堵塞漏洞。

3、始终坚持正确的舆论导向。对职工队伍中出现的一些不利于信访的话和事，要及时进行正确引导，引导职工把主要精力放在谋求学校的发展、干好本职工作上来。

4、建立信访稳定工作协调联动机制。学校信访稳定工作领导小组负责统一组织、协调和领导学校的信访稳定工作，各有关部门要密切配合，各司其职，形成信访工作的合力。

5、做实、做细师生的思想工作。关心职工生活，重视职工的利益问题，特别是要关心弱势群体的生活，在力所能及的范围内，帮助他们解决实际问题。对职工关心的热点问题，要及时作好宣传、引导工作，化解矛盾，扎实有效地做好学校的信访稳定工作。

六、本预案自即日起施行。

宋庄中心小学

二零一二年二月

宋庄中心小学信访工作制度

为深入贯彻党的十六大精神和“三个代表”的重要思想，妥善处理和化解教职工内部矛盾和家长意见，为学校的改革发展、稳定大局服务，为教育教学工作能健康发展服务，切实增强使命感、责任感和忧患意识，根据瑞安教育局的有关文件精神，特制定学校系列信访工作制度。

一、信访工作的基本原则：

1、严格按照党章、党政法规和有关政策规定处理问题；

2、坚持实事求是，以事实为依据的原则；

3、贯彻党的民主集中制和行政首长负责制的原则；

4、维护信访人的民主权利；

5、实行分部门负责，分工归口处理检举，来信和来访的原则；

6、解决实际问题同思想教育相结合。

二、接访制度：

1、对来电、来访者要做到热情、礼貌、文明接待，耐心听取来访者所反映的问题，不得有任何轻视、忽视来访者的言行；

2、对来访者所反映的问题要如实记录，不得自行取舍；

3、接访时要依据法律法规和政策解答问题，不许愿，更不得信口开河；

4、对情绪激动的来访者，要做好冷静的疏通工作，避免不良后果的发生。

三、回信回访制度：

1、对真实姓名的信访举报人，要给予负责的答复，问题不能解决的给予解释性答复，合理化建议给予鼓励；

2、属于匿名信可视情况在适当范围公布调查结果；

3、严格按有关政策规定回信回访，回信要言简意明；

4、答复信访举报人可书面或口头答复，答复情况要记录在案。

四、保密制度：

1、信访工作人员要遵守保密纪律，不宜公开的材料，不能随意泄露、扩散；

2、严格分级负责制，属于部门或班级职权范围内处理的信访问题，就应部门或班级负责解决；

3、不得将检举、控告的信访件转给被检举的班级和个人；

4、不扩散来信来访反映的情况和问题，不把内部酝酿讨论处理信访的情况向信访者或信访反映人泄露；

5、严格管理信访材料，上级组织和领导同志对处理信访问题的批示，信访工作文件，信访登记簿、报告、统计资料等应妥善保存，不得擅自外传。

五、信访工作责任追究制度

1、因不认真执行党的政策和国家的法律法规，或作风不正、侵害家长或学生及周遍单位和其他群众利益造成上访的；对上述人员反映问题未按规定及时处理而导致上述人员上访的；对属于本部门或班级职责范围内的信访问题，应及时处理或答复而没有及时处理或答复的；对上级交办和学校转发的信访问题推拖不办，或弄虚作假、谎报处理情况的；以及对信访人进行打击报复的责任人，由学校予以通报批评并追究其责任。

2、对越级上访多，群众反映强烈，对学校、社会稳定造成一定影响的部门或班级责任人，学校予以通报批评。

3、对在信访工作中不认真对待和及时有效处理的，造成学校工作目标考核降等或降级的取消其评先资格，在年终干部考核中不能评优并取消学校年终奖励。

宋庄中心小学

2012年2月

宋庄中心小学2011—2012年下学期信访稳定工作计划

为进一步贯彻落实县局的全年工作目标任务，推进教育改革，做好信访稳定工作。依据县局2012年信访工作要求，结合我校实际，特制定本工作计划。

一、指导思想

继续坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十七大精神，紧紧围绕“两个率先”，以提高教育教学质量促稳定，以稳定为教育形象攀升保驾护航，努力构建教育稳定格局，创造良好的信访稳定工作运行机制。作为我们中心小学来讲，就要和上级党委政府保持高度一致，积极认真落实好信访稳定工作的各项目标任务，理清自己的工作思路：一是要认真抓好宣传教育工作，实现依法治访和有序上访；二是明确职责，细化责任，加大集体上访或越级上访的追究力度；三是建立好信访稳定工作领导班子和网络的建设，做到任务分解，层层抓落实，人人有作为，人人有压力；四是加大对信访稳定信息的搜集力度，尤其是要针对群访、集访、越级上访的信息，要做到早发现、早报告、早处理；五是突出对信访重点人的防控，感化和控访力度，确保无集访和越级上访。

二、工作目标

继续实现近年来我们中心小学在职教师和退离休教师及辞退民师无一人越级上访或参与集访的良好势头，进一步抓好各项措施的落实，拿出切实可行的方法，努力实现我们宋庄中心小学2012年无信访案件发生，无一人到县或县以上单位上访或参与集访、群访，以优异的稳定工作局面，促进我校各项工作的正常开展。

三、具体措施

1、建立信访稳定工作领导小组： 组

长：徐会见 副组长：王秀庆

成员：李丽宏、张延梅、初士群、刘全峰、2、建立健全小教信访稳定工作网络。

3、坚持信访法律法规宣传教育。

小教采取定期、不定期组织在职教职工学习有关信访工作条例和内容，组织教师认真讨论，并采取挂横幅、贴宣传标语等形式来营造一个依法治访和有序上访的良好氛围，同时通过条例的有关精神，让他们做到一切能从大局出发，一切从有利于稳定出发，一切从有利于促进教育教学改革、提高教学质量出发。

4、坚持信访信息搜集回报制度

各学校将明确专人为信访信息员，每月由他们负责从在职教职工和所有离退休教师中搜集有关信访信息，发现苗头及时处理，对涉及到全县集访或群访的信息，我们将在规定时间内报县局信访室，并坚持每月零报告制度，有信息报信息，无信息报平安。坚持做到学校—小教—县局三级信息网络24小时畅通，坚决将不稳定因素消灭在萌芽状态。

5、各学校要开展人民建议征集工作，加强对人民建议征集工作的宣传，对群众提出的好建议，我们要公开采纳，给予宣传奖励，各学校每月28日之前将学校的信访工作小结和好的建议报小教，每学校每月必须上报一条。

6、加大对重点人头的教育、感化和防控力度，确保没有三人以上集访或一人串访，必须确保按信访条例操作，做到“四个确保”：（1）确保不发生越级上访；（2）确保不发生赴京到省上访；（3）确保不发生群体上访；（4）确保不发生恶性群体案件。

宋庄中心小学 2012年2月

宋庄中心小学2011—2012上学期信访工作总结

信访工作是各级领导的重要工作，是学校党政机关的一项经常性群众工作；是党政各级领导体察民情、联系群众的重要渠道；是接受群众监督，实行民主决策、民主办校的重要手段；也是维护和实现群众的民主权利的重要保证。我校基于这样的理念，把信访工作作为一项十分重要的思想政治工作和群众工作来做，努力创建和谐校园，全力维护学校的安定团结，积极推动廉政建设和党风好转。努力为师生员工排忧解难、释疑解惑服务。同时、我们也相信做好信访工作，能有力地促进学校管理、提高办学质量、提升社会效益，对学校发展具有十分重要的意义。现将一年来信访工作总结如下：

（一）领导重视，职责明确。

信访工作是体现学校对学生、家长、社会是否具有强烈服务意识的有效途径，根据这一特点，我校十分重视信访工作和信访机构设置，建立必要的信访工作制度，使人民群众的来信来访及时、妥善、有效地得到处理。信访领导小组有校长任组长，实行一把手工程，及时处理上级来电来访，社会来信来电；行政班子成员任兼职信访员，负责处理校内师生反映的问题并作全校信访记录；各年级组长任协调员，负责年级组内师生反映的情况向兼职信访员汇报，处理反馈后进行一定的协调工作。对于群众来信来访中提出的各类问题，单位各部门都认真负责地研究解决，不以任何理由推诿、拖延。工作做到合理分工，职责分明，团结协作

（二）规范管理，措施到位。

我们结合依法治校的方略和学校实际情况，落实信访工作的操作程序和实施细则，及时处理各类信访件。我们秉承“坚持原则、认真核查、及时处理”的工作态度对待信访工作：上级主管部门下达的信访件，在2天内进行调查、处理，答复；家长、师生信访件经过认真的调查和核查，在3天内进行答复，把工作做到细处、实处，力争件件落实，让信访人满意。我们努力做到为信访群众排忧解难，满足社会和家长的合理要求；调解矛盾，维护学校的安定团结和良好的秩序。信访是一种简便、直接、迅速的反映群众意愿的形式，来自来信来访中的社情民意住处是一种宝贵的社会资源，通过这条渠道，可以广泛地了解社情民意，掌握群众的情绪及群众对各项政策的态度，发扬社会主义民主，以利于群众实施民主监督，以便有的放矢地调整有关政策，为科学决策服务。群众来信来访反映的问题涉及面十分广泛，现实性很强。信访工作的一个重要任务就是通过处理来信来访，听取群众的呼声，了解群众的意愿，掌握群众的情绪，汲取群众的智慧，及时把有价值的信息输送给学校领导，及时对涉及中心工作的有关热点、疑点进行分类分析，综合研究，提出决策意向，以便为制定政策、部署和改进工作提供参考依据。

（三）加强学习，提高水平。

社会的快速发展，驱使我们要不断地更新观念，适应形势，适应教育工作的需要，因而我们在2012年同样把学习列在首位。信访领导小组作为学校信访工作直接的实施和操作者，通过行政会议加强了本项工作的学习。我们学习政策法规，学习规范的操作程序，积极参加信访业务培训，并把学校内部管理和信访工作结合起来，在规范化管理和办学法制化上下功夫，做好工作，做好预防，在学习和工作中不断提高工作的实效性和提升工作水平。

我们利用全体教师会议，组织全体教职员工学习，对全员进行信访培训。通过学习信访工作的有关规章制度，明确信访工作的重要性，增强主人翁意识，与学校领导多交流、多沟通，多提宝贵的意见和建议，积极参与到学校的建设和发展中来。此外，我们还进一步加强师德学习，提高认识，增强觉悟，把为学生服务的思想牢固地树立起来，把为了学生的一切作为我们事业的至高点。引导老师们在日常教育教学工作中，耐心细致地对待工作，并且逐步转变观念，认识到信访工作是推动我们工作的手段，而不要采取抵触情绪，积极正确地处理问题，让学生受益，使家长满意。

（四）真抓实干，锐意进取。

在新的一年里，我们将进一步在做好工作的基础上，加强宣传力度，认真总结反思，积极向信访简报投稿，达到信访工作规范化，制度化的要求。

宋庄中心小学 2012年2月

第三篇：行政强制法学习资料

行政强制措施

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。目录

1、概念 行政强制执行措施，又可以称为执行性强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款之规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。[1]

根据《中华人民共和国行政强制法》第九条之规定，行政强制措施的种类有以下五条：

（一）限制公民人身自由；

（二）查封场所、设施或者财物；

（三）扣押财物；

（四）冻结存款、汇款；

（五）其他行政强制措施。[1]

在实践中，行政强制措施手段多种多样，可以分为限制人身自由，处置财物，进入住宅、场所3类。

2、类别

行政强制措施是在行政措施的基础上，用“强制”一词对行政措施的范围和属性加以限定，与行政措施相比，行政强制措施的范围缩小了，其属性也有了“强制”的限定，但其内涵和实际所指仍然应该是一类具有共同属性的办法或手段，只不过是带有强制性的一类办法或手段罢了。因此，行政强制措施仍然是一个概括性、包容性的概念，其中可以含有不同形态的、甚至差异较大的不同形态的具体的行政强制措施，根据使用场合和所追求目标的不同，并考虑到与行政强制的形式相对应，可以将行政强制措施划分为以下三种类型或形态： 一是执行性强制措施

执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定义务的相对人，为促使其履行义务或实现与履行义务相同状态所采取的强制措施，又可以称为行政强制执行措施，甚至直接称为行政强制执行。其实,行政强制执行与其说是一种行为，倒不如说是一个过程。在这个过程中，行政主体采取相应的强制措施，直接作用于相对人，以确保义务内容的实现。对这种行政强制措施，法律也有主体、方式、程序和时限等要求。行政强制执行是对采取行政强制执行措施全过程的综合概括，其中起决定作用、居于中心地位的仍然是行政强制措施。由于采取这种行政强制措施的目的是实现义务的内容，故在理论上和实务中习惯于将其称为执

行性强制措施，它理应成为整个行政强制措施的一种形态或一个组成部分。将执行性行政强制措施排除在行政强制措施之外，在逻辑上是说不通的。

二、即时性强制措施

即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行作出具体行政行为，而直接对相对人的人身、财产或行为采取的断然行动。行政即时强制的决定与实施往往同时作出，二者之间一般没有时间间隔，也很难作先后之分。因此，在实务中观察，行政主体采取的是一个断然的行动，有关相对人感知的是限制或影响自身权益的手段或措施。这是人们一般对行政即时强制和行政即时强制措施不加区分的主要原因。此外，由于即时强制是在事态紧急的情况下实施的，其过程相对短暂，其程序也比较简单、甚至没有强制性程序，故行政即时强制措施几乎可以等同于行政即时强制。但是在观念上，我们仍然可以将行政即时强制措施理解为行政即时强制过程中所采取的行政强制措施，简称行政即时强制措施。

三、一般性强制措施

这类强制措施是行政机关为了查明情况，或者为了预防、制止、控制违法、危害状态，或者为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实需要，依职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。与执行性强制措施不同，在采取这类强制措施之前，并没有为被强制的相对人设定义务的具体行政行为存在，采取这类强制措施的目的也不是为了促使相对人履行义务，其具体目的因遇到的具体情况和行政机关追求目标的不同而不同，可能是为了查明情况，也可能是为了预防、制止或控制违法行为、危害状态，还可能是为了保障和辅助后续具体行政行为的作出。与即时强制措施也不同，在采取这类强制措施之前，不存在作为即时强制事实条件的“紧急事态”，一般也没有其他特别紧急的情况，它完全是在“不紧急”或正常情况下根据需要采取的行政强制措施。行政强制措施的手段方法多种多样，无法进行全面的描述，但以强制时实力所达对象不同，可把行政强制措施归为下列三类：

（一）对人身自由的限制。法律通常应在下列情况下授予行政主体对人身自由的立即限制权：一是在醉酒、精神病发作等状态下，非管制不能避免对其本人的危险或对他人的安全构成威胁；二是意欲自杀，非管制不能保护其生命；三是存在其他严重危害公共安全或他人人身安全，非管制不足以预防或救护的情形。对人身自由的限制方式在我国的立法中种类繁多，如：保护性约束，立即拘留、强制扣留，强制搜查，强制隔离，强制治疗，现场管制，强行驱散等。

（二）对财物的各种处置。行政主体在行政强制措施领域对财物的处置表现为对所有权四项权能即占有、使用、收益、处分的各项处理。其具体表现为对财物的查封、扣押和冻结，对财物的使用，对财物的处分，对财物使用的某种限制等。

（三）对住宅等场所的进入。当公民的生命、身体、财产有迫切危害，非进入住宅等场所不能救护或不能制止时，显然有必要允许行政主体的工作人员即时进入。但即时进入公民住宅必须有法律明确的授权。目前我国法律尚不完备，尚未制定统一的<<中华人民共和国行政强制法>>情况下，行政强制措施的具体手段表现为“杂”,“乱”,“滥”,“重”.还需要通过进一步的立法进行规范和完善。

3、可诉性

我国《行政诉讼法》第11条第1款的规定，行政强制措施属于法院受理行政案件范围内的具体行政行为，其实，并不是对任何行政强制措施不服都可以向法院提起行政诉讼。笔者认为，行政强制措施是否具有可诉性，主要取决于该行政强制措施与行政相对人权益的关系。具体讲，需要区别不同形态的行政强制措施，并分别加以分析。

就行政即时强制措施而言，由于它是一个独立的、实实在在的处置相对人权益的断然行动，实施终了的行政即时强制措施具有独立性、完整性和成熟性，显然也同行政相对人有利害关系，因此它具有可诉性。

就一般性行政强制措施而言，如前文所述，由于它是在作出具体行政行为之前或过程中采取的，并不以行政相对人负有特定义务为前提，故它的采取可能带来两种结果：一种结果是，行政机关采取了行政强制措施，紧随其后又实施了行政处罚或其他具体行政行为，在后续的行政处罚或其他具体行政行为作出以后，行政强制措施应理解为已被行政处罚或其他具体行政行为所吸收，而不再具有独立的意义。不构成独立的具体行政行为,因而不具有可诉性。另一种结果是，行政机关采取了行政强制措施以后，或因不存在违法行为，或因虽有违法行为，但不够实施行政处罚或其他行政处理的条件，因而没有必要、也不再实施后续的具体行政行为，而是随着需要强制的情形消失而解除行政强制措施，恢复相对人被限制的权利。但该行政强制措施确实曾经存在过了，也确实给相对人的权益造成了影响，甚至造成了损害。这时的行政强制措施无法依附于其他具体行政行为而存在，也没有其他具体行政行为可依附，而是一个直接影响相对人权益的独立、完整的具体行政行为，当然这种行政强制措施具有可诉性。

行政强制执行措施是以行政主体预先为相对人设定义务的具体行政行为的存在为前提的，在相对人不履行具体行政行为确定的义务超过自行履行的法定期限，又未产生延缓具体行政行为效力的法定情形时，有自行强制执行权的行政主体采取的强制相对人履行义务的强制措施。行政强制执行措施的采取，纯粹是为了具体行政行为内容的实现。从与相对人权益的关系考察，行政强制执行措施的采取也有两种效果：一种效果是，行政强制执行措施的采取并不增加或减少相对人的权益，也不增加或减少相对人的义务，即不对相对人的权益产生损益后果。因此,这种行政强制执行措施不具有可诉性。另一种效果是，行政强制执行措施的采取，是通过为相对人增加义务的“制裁性”方式，来实现对相对人履行义务的督促，并期待义务内容的实现，确定原义务的具体行政行为具有可诉性是毫无疑异的。

这里需要说明，法院根据行政机关的申请，依法对具体行政行为的强制执行措施，是司法强制措施，自然不在可诉行政强制措施之列。对其可能造成的危害，相对人可以通过请求国家赔偿的途径寻求救济。其他行政强制执行措施因为对相对人的权益产生或大或小，或多或少的影响，有时甚至是重大影响，因此，允许对这种行政强制措施提起诉讼，既是保障相对人合法权益的需要，也是实现《行政诉讼法》的宗旨，对行政行为进行司法监控的必然。

综上，行政强制措施是一个范围较宽广的概括性、包容性概念。因适用场合和所追求目标的不同，在现行法上的名称和实际存在的形态有很大差异。行政强制措施是可诉性具体行政行为，但并不是每种行政强制措施都具有可诉性。一个特定的行政强制措施是否具有可诉性，取决于它是否为一个独立、完整和已经成立的具体行政行为，也取决于它与相对人权益的关系。

4、一般程序

（一）实施前需向行政机关负责人报告并经批准

（二）由两名以上行政执法人员实施

（三）出示执法身份证

（四）通知当事人到场

（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径

（六）听取当事人的陈述和申辩

（七）制作现场笔录

（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明

（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章

（十）法律、法规规定的其他程序。

5、特殊程序

①限制人身自由：其一，当场或事后立即通知当事人家属；其二，紧急情况当场实施的返回后立即报批（不是24小时）；其三，不得超期。

②查封、扣押：其一，查封、扣押对象的“三个不得”：与违法行为无关的不得、生活必需品不得、重复查封不得。其二，当场交付决定书和清单。其三，期限：一般期限≤30天；最长期限≤60天（经过机关负责人批准，一般期限延长30天）；例外期限，其他法律、行政法规另有规定的适用其规定；除外期限，检测、检验、检疫或者技术鉴定不计算在内。其四，保管：行政机关或其委托的第三人保管查封、扣押的财产，费用由行政机关承担。

③冻结：其一，实施主体需法律明确规定有冻结权的行政机关或法律授权的组织。其二，期限：与查封、扣押期限基本相同，不同之处在于冻结的例外期限只能由法律例外规定，行政法规不可以。

6、区别1

行政强制执行：指行政主体针对负有履行行政法上的财产义务而拒不履行的，依法所采取的强制手段。直接强制执行包含：划拨、收缴、拍卖。间接强制执行包含：代履行（他人代履行，义务人承担费用）、执行罚（收取强制金促使义务人履行，如滞纳金）。

行政强制措施与行政强制执行均属于行政强制，两者也都通过一定的强制性措施表现出来，但二者仍有着明显的区别： 1．目的不同。行政强制执行的目的在于强制相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态；行政强制措施的目的则是使相对人的人身与财产保持一定的状态，从而预防、制止或者控制正在发生或可能发生的违法行为或危险状态。2．前提不同。行政强制执行的前提是法定义务人不履行法定义务；行政强制措施不以行政相对人不履行法定义务为适用条件，而是以危害社会的行为或事件的发生为前提。3．动因不同。行政强制执行的起因只能是义务人负有不作为义务而作为或负有作为义务而不作为的行为；而行政强制措施的起因，既可以是危害社会的行为，也可以是危害社会的某种事

件的发生，甚或是某种状态的出现。4．实施主体不同。行政强制执行的实施主体包括行政机关和人民法院；行政强制措施的实施主体只有行政机关。5．结果不同。行政强制执行的结果是以义务人履行义务或达到与履行义务相同状态而结束；行政强制措施在情况调查清楚后，经认定不需要继续实施行政强制措施的，应该解除强制、恢复原状，经认定需要继续实施强制措施的，应依法采取相应的处理决定。（中共中央党校出版社《基层领导依法行政问题与对策》）

7、区别2

行政强制措施和行政处罚的区别主要表现在如下几个方面：

一、行政处罚是对行政相对人权利的最终处分，如没收财产之所以是行政处罚，因为它是对相对人财产所有权的最终剥夺即处分；而行政强制措施是对相对人权利（特别是财产使用权和处分权）的一种临时限制，如查封财物之所以是行政强制措施，因为它不是对该财物所有权的最终处分，而仅是在短期内对该财物使用权和处分权的临时限制。

二、行政处罚是一种行政制裁行为，因而必然以行政相对人的行为违法为前提；行政强制措施不是一种行政制裁行为，因而与行政相对人的行为是否违法没有必然联系。它可以针对相对人的违法行为，也可针对相对人的合法行为。

三、行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，它没有到达对事件最终处理完毕的状态。如扣押财物，扣押本身不是最终的目的，它是为保证尔后行政处理决定的最终作出和执行所采取的临时措施。行政处罚则是一种最终行政行为。它的作出，表明该行政违法案件已被处理完毕。如没收财物，它表达了行政主体对该财物的最终处理。

8、案例

原告：王某

被告：**市公安局公安交通管理局**交通支队**大队

2012 年 5 月 21 日 12 时 16 分，被告民警执勤时，发现王某驾驶的机动车没有悬挂车牌，随即对其进行拦截检查。王某称其并非故意未悬挂机动车号牌上路驾驶，因为其车牌丢失且急于送女儿去医院才驾车上路。民警认为其理由不能成立未予采信，依据《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第九十五条第（一）项的规定，当场制作了《公安交通管理简易程序处罚决定书》，决定对其处以罚款 200 元，记 6 分的处罚决定。处罚决定书经曲某某本人签字送达后民警放行了王某的车辆。

2012 年 7 月 25 日，王某将被告诉至法院。王某认为：根据《道路交通安全法》第九十五条之规定“上道路行使的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志、或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车。”如果民警对其因未悬挂车牌号上路行使的行为进行处罚，首先应该对其车辆进行扣留，而执勤民警没有扣留车辆，说明民警执法程序违法, 被告作出的处罚决定因程序违法而应该予以撤销。

针对王某以上起诉意见，被告答辩认为本案被诉的行为是行政处罚行为而非扣留车辆的强制措施，原告对被告没有履行扣留车辆的强制措施有异议不属于本案的审理范围，可另行提起诉讼。

第四篇：涉法信访工作汇报

近年来，涉法信访问题比较突出，已成为影响当前社会稳定的不安定因素之一，引起了各级党委、政府和有关部门的高度重视。今年以来，根据市委、市委政法委的统一部署，我县先后组织实施了涉法信访攻坚、涉法信访案件专项治理等一系列排查处理活动，工作中，本着有理有利有节，积极稳妥地原则，针对不同的涉法问题，积极采取各种有效措施，使一大批多年来没有解决的涉法信访问题得以妥善处理。据统计，今年我们信访接待室接待上访群众300余人次，重点案件47件，基中到市赴省进京12案，县35案，目前47案已结40案，结案率85%。下面，我将我县今年的涉法涉诉工作向各位领导做以简要汇报。

一、主要做法

层层重视，切实加强领导。一是进一步调整充实了处理涉法上访工作领导组及办公室。确定了由县委副书记李百选任组长，县委常委、政法委书记邵明水、政法委副书记任和辰及公检法“三长”任副组长，各单位专抓副职为成员，政法委副书记任和辰兼任办公室主任的领导组，为工作的顺利开展提供了强有力的组织保障。二是坚持领导亲自动手。工作中，我们根据个案案情的发展趋势，多次召开“三长”办公会进行专题研究，各级领导亲自出面、约见当事人、参予协调。三是坚持实事求是，因案制宜，对症下药。涉法上访案件千差万别，实际工作中我们具体情况具体分析，对群众反映的问题中有理的或部分有理的，实事求是，依法纠正，该赔偿的给予赔偿，对那些虽然走完法律程序但尚未完全解决问题的案件，组织动员各有关方面力量，视情节采取经济补偿、社会救助等多种办法，满足上访人的合理诉求。对结案而不息诉罢访的，采取综合治理措施，做好思想工作，把道理说透、说细，防止简单行事，以势压人，对缠访案件，实行公开听证、公开审理、公开训诫等多种方式，伸张正义，释疑解惑，争取社会各界和人民群众的理解支持。9月29日，县公安局针对王万万上访一案召开听证会，就王万万提出的县公安局存有两份鉴定书和办案不公及徇私舞弊等问题进行对证，王万万对自己提出的问题举不出任何证据。月日，县法院针对刘慧多次无理缠访一案，在其安峪镇董封村公开审理了此案，得到了人民群众的理解和信任。

转变观念，实以人文关怀。让当事人在感受法律威严的同时，还能体会到“被尊重、被理解、被关怀”的司法人文氛围，由此赢得了当事人的信任，达到有效化解涉诉信访案件的目的。涉法上访案件中，当事人往往由于种种原因对信访接访人员存在一定抵触情绪。我们在接访时首先考虑的就是取得当事人的信任，“带着深厚感情做工作”，做到“不打官腔、不绕弯子、不踢皮球”，特别注重对当事人的关心细节，实行人性化办案，包括适时向信访当事人反馈信息，保持与当事人的沟通联系。从而拉近了我们与当事人之间的心理距离，为涉法上访案件的～处理奠定了良好的工作基矗家住绛县针织厂家属院的王廷玺老人因不服县交警大队对自己发生的交通事故所做的责任认定，先后多次越级赴市进京上访，了解到这一情况的县委常委、政法委书记邵明水亲自登门拜访了王廷玺老人，耐心细致、入情入理跟他谈心，王某深为邵书记的真情所动，最终表示息诉罢访。县法院在处理周丁山涉法上访一案中院长张永平高度重视，先后五次约见当事人，当面进行解释说服，又安排纪检书记侯小旺驱车5小时上门做善后处理工作，周丁山感激万千，主动向县法院送来了感谢信，并表示再不上访。

加强联系，争取多方支持。实践证明，加强与各方联系，争取支持，齐心协力，才能使上访案件得到有效解决。基于这一认识，在工作中我们注重做好“三联”。一是加强对上联系，争取领导支持，及时向上级领导请示汇报，听取上级机关和领导的指示。对上级部门交办的案件，及时上报结果，防止重复上访，形成及时、迅速、准确的信息渠道。二是加强内部联系，形成工作合力。全县政法各部门将涉法上访工作与侦察、起诉、审判等各项工作紧密结合起来，在政法委的领导下，以信访室为龙头，协调涉法上访工作的各个环节，调动各方面的力量，使全县上下形成一盘棋。三是加强对外联系，争取多方配合。在办理涉法上访案件中，依法办案并不等于可以完全息访，根据不同涉法上访当事人的案情，通过当事人的家庭、所在单位领导、当事人所在村委会等部门，做好上访当事人的思想工作，防止发生意外。

明确职责，强化执法监督。针对涉诉工作的实际情况，我们创新思路、完善制度，落实信访长效机制。一是落实“大信访”格局的建立。在政法系统内部实现信访“进口”是信访室、“出口”是纪检组，使信访工作与纪检监察、案件督查工作协调统一，避免了久访不决等问题的发生。二是于7月份出台《中共绛县政法委员会关于错案责任追究办法（试行）》，按照“谁办案谁负责，谁引发谁解决”的原则，由案件承办人承担第一责任人的责任。同时，对发现典型的执法不公案件，严肃处理有执法过错的责任人的责任。各单位以案示教，进一步加强执法监督，畅通信访工作工作渠道，完善处理涉法上访案件的工作制度，从而从源头上减少了涉法上访案件。县公安局法医董xx在～年的一起伤害案件损伤检验中，由于工作不负责，粗心大意，错误引用已经废止的法律条文，引起当事人越级上访，我们对此事进行了调查证实后，及时给予该董行政记过处分。一石惊百鸟，通过个案责任的追究，用身边的人和事，扭转了以往执法随意，粗心麻痹的不良风气，有效预防和减少了司法～现象。据统计，今年以来，我们依法三是加强案件评查。工作中，我们采取普查抽查互补、交叉检查和专项检查结合的形式，开展案件评查活动做到责任不脱节监督无死角。在个案监督上，我们针对一定时期内影响大的案件，上级交办的案件和群众反映强烈的案件进行跟踪监督，确保案件公正、依法、高效。其次，为解决当前政法部门重实体、轻程序的不良现象，每半年开展一次案件普查，确保案件的程序公正和实体公正，确保法律文书制作规范。第三，适时组织政法各部门在本系统、本单位开展案件交叉互查活动，重点解决政法各部门的“面子”问题，即文书质量，通过对文书的评查，唤起了干警“文书制作环节处处要

第五篇：涉法信访工作汇报

涉法信访工作汇报

近年来，涉法信访问题比较突出，已成为影响当前社会稳定的不安定因素之一，引起了各级党委、政府和有关部门的高度重视。今年以来，根据市委、市委政法委的统一部署，我县先后组织实施了涉法信访攻坚、涉法信访案件专项治理等一系列排查处理活动，工作中，本着有理有利有节，积极稳妥地原则，针对不同的涉法问题，积极采取各种有效措施，使一大批多年来没有解决的涉法信访问题得以妥善处理。据统计，今年我们信访接待室接待上访群众300余人次，重点案件47件，基中到市赴省进京12案，县35案，目前47案已结40案，结案率85%。下面，我将我县今年的涉法涉诉工作向各位领导做以简要汇报。

一、主要做法

层层重视，切实加强领导。一是进一步调整充实了处理涉法上访工作领导组及办公室。确定了由县委副书记李百选任组长，县委常委、政法委书记邵明水、政法委副书记任和辰及公检法“三长”任副组长，各单位专抓副职为成员，政法委副书记任和辰兼任办公室主任的领导组，为工作的顺利开展提供了强有力的组织保障。二是坚持领导亲自动手。工作中，我们根据个案案情的发展趋势，多次召开“三长”办公会进行专题研究，各级领导亲自出面、约见当事人、参予协调。三是坚持实事求是，因案制宜，对症下药。涉法上访案件千差万别，实际工作中我们具体情况具体分析，对群众反映的问题中有理的或部分有理的，实事求是，依法纠正，该赔偿的给予赔偿，对那些虽然走完法律程序但尚未完全解决问题的案件，组织动员各有关方面力量，视情节采取经济补偿、社会救助等多种办法，满足上访人的合理诉求。对结案而不息诉罢访的，采取综合治理措施，做好思想工作，把道理说透、说细，防止简单行事，以势压人，对缠访案件，实行公开听证、公开审理、公开训诫等多种方式，伸张正义，释疑解惑，争取社会各界和人民群众的理解支持。9月29日，县公安局针对王万万上访一案召开听证会，就王万万提出的县公安局存有两份鉴定书和办案不公及徇私舞弊等问题进行对证，王万万对自己提出的问题举不出任何证据。月 日，县法院针对刘慧多次无理缠访一案，在其安峪镇董封村公开审理了此案，得到了人民群众的理解和信任。

转变观念，实以人文关怀。让当事人在感受法律威严的同时，还能体会到“被尊重、被理解、被关怀”的司法人文氛围，由此赢得了当事人的信任，达到有效化解涉诉信访案件的目的。涉法上访案件中，当事人往往由于种种原因对信访接访人员存在一定抵触情绪。我们在接访时首先考虑的就是取得当事人的信任，“带着深厚感情做工作”，做到“不打官腔、不绕弯子、不踢皮球”，特别注重对当事人的关心细节，实行人性化办案，包括适时向信访当事人反馈信息，保持与当事人的沟通联系。从而拉近了我们与当事人之间的心理距离，为涉法上访案件的圆满处理奠定了良好的工作基础。家住绛县针织厂家属院的王廷玺老人因不服县交警大队对自己发生的交通事故所做的责任认定，先后多次越级赴市进京上访，了解到这一情况的县委常委、政法委书记邵明水亲自登门拜访了王廷玺老人，耐心细致、入情入理跟他谈心，王某深为邵书记的真情所动，最终表示息诉罢访。县法院在处理周丁山涉法上访一案中院长张永平高度重视，先后五次约见当事人，当面进行解释说服，又安排纪检书记侯小旺驱车5小时上门做善后处理工作，周丁山感激万千，主动向县法院送来了感谢信，并表示再不上访。

加强联系，争取多方支持。实践证明，加强与各方联系，争取支持，齐心协力，才能使上访案件得到有效解决。基于这一认识，在工作中我们注重做好“三联”。一是加强对上联系，争取领导支持，及时向上级领导请示汇报，听取上级机关和领导的指示。对上级部门交办的案件，及时上报结果，防止重复上访，形成及时、迅速、准确的信息渠道。二是加强内部联系，形成工作合力。全县政法各部门将涉法上访工作与侦察、起诉、审判等各项工作紧密结合起来，在政法委的领导下，以信访室为龙头，协调涉法上访工作的各个环节，调动各方面的力量，使全县上下形成一盘棋。三是加强对外联系，争取多方配合。在办理涉法上访案件中，依法办案并不等于可以完全息访，根据不同涉法上访当事人的案情，通过当事人的家庭、所在单位领导、当事人所在村委会等部门，做好上访当事人的思想工作，防止发生意外。

明确职责，强化执法监督。针对涉诉工作的实际情况，我们创新思路、完善制度，落实信访长效机制。一是落实“大信访”格局的建立。在政法系统内部实现信访“进口”是信访室、“出口”是纪检组，使信访工作与纪检监察、案件督查工作协调统一，避免了久访不决等问题的发生。二是于7月份出台《中共绛县政法委员会关于错案责任追究办法（试行）》，按照“谁办案谁负责，谁引发谁解决”的原则，由案件承办人承担第一责任人的责任。同时，对发现典型的执法不公案件，严肃处理有执法过错的责任人的责任。各单位以案示教，进一步加强执法监督，畅通信访工作工作渠道，完善处理涉法上访案件的工作制度，从而从源头上减少了涉法上访案件。县公安局法医董**在2003 年的一起伤害案件损伤检验中，由于工作不负责，粗心大意，错误引用已经废止的法律条文，引起当事人越级上访，我们对此事进行了调查证实后，及时给予该董行政记过处分。一石惊百鸟，通过个案责任的追究，用身边的人和事，扭转了以往执法随意，粗心麻痹的不良风气，有效预防和减少了司法腐败现象。据统计，今年以来，我们依法三是加强案件评查。工作中，我们采取普查抽查互补、交叉检查和专项检查结合的形式，开展案件评查活动做到责任不脱节监督无死角。在个案监督上，我们针对一定时期内影响大的案件，上级交办的案件和群众反映强烈的案件进行跟踪监督，确保案件公正、依法、高效。其次，为解决当前政法部门重实体、轻程序的不良现象，每半年开展一次案件普查，确保案件的程序公正和实体公正，确保法律文书制作规范。第三，适时组织政法各部门在本系统、本单位开展案件交叉互查活动，重点解决政法各部门的“面子”问题，即文书质量，通过对文书的评查，唤起了干警“文书制作环节处处要小心”的责任意识，使我县的案卷文书质量显著提高。自 月 日开始，我们对公检法三家进行了为期一个月的案件评查，从这次的评查情况来看，二、几点体会

一是要进一步统一思想，深化认识。经过一年来的艰苦努力，我县在处理涉法上访案件上取得了阶段性的成果，但涉法上访大量增多的势头还没有真正得到遏止，一批“老大难”案件有待于进一步解决，新的涉法上访案件还在不断产生，已经息诉罢访的案件有可能出现反复。因此，今后一个相当长的时期，涉法上访问题仍将处于高发态势，我们要增强责任感和紧迫感，克服自满、厌战情绪，坚定信心，从政治的高度，大局的高度，进一步做好集中处理工作。

二是要进一步提高政法干警的业务素质和工作水平。不可否认，政法干警执法工作中存在的问题，是造成涉法上访的重要原因。从集中处理涉法上访工作实践看，人民群众反映强烈的问题主要是执法不严格、不公正、不文明、不细致、不作为。今后，我们要进一步针对这些问题，突出抓好整改工作，要用集中处理涉法上访工作中发现的执法不公、违法违纪的典型，对广大干警进行执法为民教育，切实解决对群众的感情和工作责任心问题，端正执法思想，改进执法作风，提高执法水平，全面健全完善执法责任制和监督制约机制。

三是要进一步完善运行机制。一是加强错案责任追究，《错案责任追究办法（试行）》虽然出台了，但还有待于在实践中进一步落实并不断健全和完善。二是落实重大案件报告制度。对重大、重点、有影响的案件，政法委要重点监督、重点跟踪、重点检查，并及时向上级领导机关报告，确保每一起案件都得到妥善解决。三是加大执法质量检查力度。对每项执法活动和每个案件的办案流程，进行科学严密高效的管理，定期对执法质量检查通报，从源头上减少涉法上访。