莆田调解衔接工作的主要做法[余文唐]

第一篇：莆田调解衔接工作的主要做法[余文唐]

莆田调解衔接工作的主要做法

福建省莆田市中级人民法院

余文唐

莆田调解衔接机制创立于2005年9月，已形成独具特色的司法ADR“莆田模式”。鉴此，最高法院多次在我市召开多元解纷机制改革的全国性会议，进行工作交流与经验推介。2009年8月该模式被中央列入全国七大维稳先进典型之一，并由中宣部统一安排新华社、人民日报、光明日报等中央媒体加以集中宣传报道。该模式的基本框架即“多元衔接”已经成为我国当前多元解纷机制改革的主流方向，其中的“效力确认”更是成为《人民调解法》和新《民事诉讼法》的一大亮点。今年4月份，我市法院又被最高法院确定为诉调衔接机制改革试点法院，我们正在按照最高法院试点工作总体方案有序地推进试点工作。下面，从下列“四抓”工作来介绍我市调解衔接及试点工作的主要做法：

一、抓机制完善

莆田调解衔接机制自创立至今，可以将其区分为基本机制、延伸机制和拓展机制等三个层次的内容：

一是基本机制。2005年9月机制初创时，调解衔接机制的基本框架为组织网络衔接、工作制度衔接和调解活动衔接等“三个衔接”，其中的调解活动衔接为“两调解一确认”，即委托调解、协助调解和效力确认。2006年9月，将诉前调解、调解指导纳入，形成“三调解、一确认、一指导”这五项基本内容。诉前调解在我市法院的实践中原指由法院附设的调解机构（司法ADR机构）在案件起诉后至立案前组织当事人所进行的调解；今年试点工作推进后，诉前调解也包括委派调解。

二是延伸机制。包括刑事和解、行政协调和执行联动三个子机制。该三机制在2006年9月已纳入调解衔接机制，也进行了一定程度的实践。刑事和解原来只是通过刑事赔偿取得被害人谅解从而对被告人予以从宽处理，接下来将按照新《刑事诉讼法》的相关规定严格执行。行政协调机制有“四协调工作法”，包括

1、服务性协调：平时协力做好沟通平台的搭建、协助做好规范性文件的审查和重大决策前的风险评估；

2、衡平性协调：诉中注重程序衡平、实体衡平和情理衡平；

3、修复性协调：判后强化司法建议、判后回访和信访化解；

4、协作性协调：非诉执行试行委托实施、协助执行和邀请人大代表、政协委员随案监督。执行联动主要包括行政协调中的非诉执行协作性协调和协助执行和等内容。

三是拓展机制。包括最高法院试点工作总体方案中规定的“两无一评估”机制，即：无异议协议确认、无争议事实记载和中立评估。这是我市调解衔接机制未包含的全新机制，试点工作推进后我们正在重点突破，尚未取得明显成效。不过，我市法院从2007年10月开始实行法院提前介入突发性、群体性纠纷化解的做法，即由资深法官向纠纷双方及相关党政相关部门提供纠纷化解的法律标准和预测案件进入诉讼的裁判结果，促进危机事件的及早化解。我正在考虑将其以“法官诉前裁判评估机制”加以总结规范，作为中立评估的一个变异类型来抓好抓实。

二、抓平台搭建

要搞好调解衔接工作,必须抓好工作平台的搭建。在平台搭建方面，包括这样三个内容： 一是成立领导机构。即由当地政法委牵头的调解衔接（大调解）工作领导小组，下设办公室，作为统一领导和协调衔接工作的领导机构，负责辖区内大调解工作的部署、督查和协调工作；今年扩大诉调衔接机制改革试点法院后，按照最高法院总体方案的要求，我市两级法院内部又成立了以院长为组长的“诉调衔接机制改革试点工作领导小组”及其办公室。

二是建立工作站点。即在全市所有乡镇（街道）和矛盾纠纷比较集中的部门、行业设立的调解衔接工作站，在工作基础比较好的基层单位、行业协会、村居（社区）中设立的调解衔接工作示范点，在偏远山区、海岛渔村依托基层人民调解组织设立的委托收案和巡回调解点。调解衔接机制被中央列入全国维稳先进经验后，我们对调解衔接工作站点进行巩固、提升和拓展:

1、2010年以来，针对一些村居调解力量薄弱、调解工作成效不大的实际情况，一些县区尝试建立“多村（居）合一”的调解衔接工作站；

2、为因应交通事故一路攀升的现实状况，加大在交警部门设立的调解工作站点的建设和工作力度；

3、针对劳动争议案件居高不下的现状，在全市推行劳动争议诉调裁衔接机制；

4、针对医患纠纷难以化解的特点，法院主动协助市、县（区）两级司法行政机关、卫生行政部门建立“医患纠纷调解委员会”，并对医患纠纷的调解及时予以指导；

5、鉴于我市外来务工人员较多而由当地调解人员调处涉及外来工的纠纷效果往往不太理想的实际，建立“外来务工人员矛盾纠纷调处工作站”，工作规则和职业道德准则，完善工作制度。并且根据充实调整的特邀调解员、聘任调解员和修改充实的相关制度，及时更换触摸屏内的名册内容，优化名册管理制度。

四、抓工作管理

调解衔接工作要出成效，工作管理不可缺位。我们对调解衔接工作的管理主要从以下三个方面着手：

一是纳入全市综治平安考评。莆田调解衔接机制最初由法院主导而创立和推行，2007年后纳入综合治理和平安建设考评，并作为全市性的重要工作列入莆田市“十一五”规划。至今，调解衔接工作和试点工作仍然作为全市大调解工作的重要组成部分。市大调解办每个季度对全市各县区包括基层法院的调解衔接工作及试点工作进行督查与评比，每年还组织一次综合性检查督促，形成书面材料向市大调解工作领导小组报告并予以通报。季度评比和年终检查结果，列入综合治理和平安建设考评。

二是强化法院内部工作管理。法院内部形成调解衔接及试点工作的管理网络：

1、试点工作领导小组及其办公室，作为法院内部调解衔接及试点工作的管理中心；

2、指定一名院领导分管调解衔接及试点工作，下辖调解衔接工作办公室、审判管理办公室和研究室，以便统筹试点工作，形成工作合力；

3、各相关分管领导和业务庭庭长，负责分管范围内或本系统调解衔接及试点工作的落实；

4、调衔办负责试点工作的具体落实，协助本级“大调解”办公室共同推动试点工作的开展，及时向试点工作领导小组汇报试点工作情况；

5、纳入司法统计和审判管理，审管办每月对试点工作予以通报。

三是做好衔接工作调研指导。在调解衔接机制创立和推行的过程中，中院研究室作为具体指导部门，负责调解衔接工作的文件起草、工作调研、经验总结和业务指导等工作。试点工作开展后，研究室被指定为试点工作的专门机构之一，除了参与试点工作的管理外，同时负责试点工作的调研指导工作，研究解决试点工作中遇到的问题，及时总结推广试点工作经验，确保试点工作的顺利进行。

注：2012年12月6日至7日，最高法院司改办在海南琼中召开《诉调对接工作指南》编写工作座谈会，本院被指定在会上作诉调对接工作经验交流。本文系在该交流发言的基础上整理充实而成。

第二篇：法院体制改革论纲[余文唐]

法院体制改革论纲

——法院组织法修改的宏观建议

余文唐

随着司法改革的不断深入，我国现行的法院组织法所存在的弊端也逐渐地显露出来。这些弊端突出地体现在司法地方化、行政化以及官僚化等方面，并且已经严重地妨碍了司法统一、独立、公正、效率价值的实现。因此，法院组织法应该尽早地予以修改甚至可以说这是刻不容缓的事。而修改的宏观要领，我们认为应当是通过理顺法院的对外关系、上下关系与内部关系，革除司法权力地方化、审判监督行政化和法官级别官僚化等流弊，从而建构司法统一、审判独立而又符合我国国情、具有自己特色而且能够确保公正与效率工作主题顺利实现的现代化法院体制。

一、理顺对外关系

作为统一行使国家审判权的法院，应当是自成系统而且体现司法权的国家性质。因此，必须理顺其与系统之外相关部门或权力的关系，着力解决司法权力地方化的问题，以使法院能够自主、司法能够统一。基此理念，那种主张法院只管审判，其他的事务重归各级司法行政管理机关辖管的看法显然是不可取的。值得探讨的主要是这样三类改革方案：即“两套法院”方案，“司法区域” 1 方案，“人事财政”方案。这些方案各有可取之处，且各方案中仍存在不同的设计。从总的方面来说，笔者认为方案的最终选择应当是在保证司法能够自主统一的同时考虑我国的政体、国家结构形式以及改革的物质成本与观念上的可接受度。

（一）“两套法院”方案。该方案的要旨是在我国设臵各分三级的中央法院和地方法院，两者互不隶属，但当事人对地方法院的初审判决可以选择向中央上诉法院提出上诉。该方案的优点在于既能在一定程度上抑制地方保护主义对司法的干扰、保障司法的相对统一性，又能发挥中央与地方两方面的积极性、解决司法财政的央地分担问题。然而不可忽视的是，我国的国家结构形式为“单一制”而非如美国那样的“联邦制”，而“单一制”国家的司法权是应当归国家统一拥有的。设臵央地两套法院虽有美国等联邦制国家的经验可供借鉴，但似与我国的国家结构形式不相吻合。而且地方法院仍要受地方政权的直接控制，只要存在地方利益，它们受到地方势力的干扰也就在所难免，因而也就不能确保地方法院独立公正地行使司法审判权。

（二）“司法区域”方案。这一方案主张打破现行地方法院设臵与行政区域相统一的格局，重新划定跨地区的独立司法区域，以此来纠正司法的地方化、排除严重的地方保护对司法的干扰。这种改革对于克服地方化司法而言应该说是彻底性的，但是其改革的物质成本和观念冲击却是巨大的，恐已超出目前我国政权与公众对改革在物质及观念等方面的承受力。而且这种完全与地方政权隔绝的自闭式司法机构设臵，在给司法带来独立的同时也势必使其陷于孤立。在没有地方牵制而上级法院管理又鞭长不及的 2 情况下，甚至可能出现监督的真空化而使下层法院成为“独立王国”，进而导致司法腐败的加剧。

（三）“人事财政”方案。本方案试图通过法院的人事、经费中央化与法院化来克服司法地方化的难题。目前该方案内存在“中央统辖”与“上提一级”等多种设计。笔者主张按照法院事务类别及其重要程度，在人事财政方面采用“中央统辖”与“垂直领导”区别制。具体地说，就是法官职务的任免权与法院经费的预算权由中央统辖；法院其他人员包括法官助理的任免、人事的行政管理、经费的具体开支以及案件执行等其他行政性事务实行法院系统垂直领导；地方党委和人大有权监督法院工作，但这种监督不同于现行的监督，它应当只具有间接效力即通过把监督情况上报和向法院通报而起作用。这种改革的成本比较低廉、政权和公众的接受度也可能较高，同时既能防止司法地方化又不导致司法自闭化，应该说是一种较为可取方案。需要指出的是，这里的“中央统辖”，不仅仅是指最高法院统辖，还包含法官任免、财政预算法定程序所涉的中央党、政和全国人大及其常委会对法院的权力；且系统垂直领导中的法院党组织同样也体现党的领导。因而这种“人事财政”方案并不违反党管干部和人大任免法官的原则。当然，由于我国幅员辽阔，基层法院众多，且其对诉讼案件没有终审权，可以考虑对基层法院的人事财政采取“上提一级”方案或由省级辖管，以减轻中央的负担。

（四）“人事财政”方案还需解决的问题是：实行该方案对法院的院、庭长怎么任免以及最高法院之下的法院应当向谁作工作报告？严格地说，法院的院、庭长职务应该属于行政职务，应当 3 按行政职务的任免程序进行任免。除最高法院外，其下级的法院院、庭长应当在法院行政人员垂直领导的体制下进行而由上一级法院任免。但由于此种行政职务含有对审判工作的管理权力，因而必须兼具法官资格与职务，而法官资格与职务则应以中央统辖（基层法院的依相应的辖管制度进行，下同）的程序先予解决。致于工作报告方面，则可以是下级法院逐级向上级法院报告，最后由最高法院统一向全国人大及其常委会报告。当然，为便于地方人大对法院行使监督权（间接），下级法院院长也应向同级人大通报工作情况，接受人大的质询、评议。

二、理顺上下关系

每个法院都处在法院系统内的一定层级之中，因此理顺上下级法院之间的关系问题是不可回避的。在这方面，需要着重解决的是审判监督的行政化问题。尤其是在法院人事、财政等实行垂直领导的体制下，必须注意避免混淆行政管理上的层级关系与案件审判上的监督关系。

（一）上下级法院之间的关系应当区分为性质各异的三种类型：一是如前所述的法官职务任免权和法院经费预算权在归中央统辖的体制中，应由最高法院行使法官任免审核报请权以及财政经费分配划拨权，其他相关法院在这方面只能是受最高法院委托或指令履行协助收集相关材料及其报送义务，此为中央统辖关系。二是垂直领导关系。该类关系只应限于除中央统辖关系之外的其他人事任免、日常人事管理、经费的具体开支以及司法执行工作等行政性事务范围之内。三是审判监督关系，包括审级监督与再审监督二种。

（二）审级监督在当今的国际立法例主要有三种：第一种是三审终审制，这是绝大多国家所采的立法例；第二种是二审终审制，我国现行的审级制度为此立法例，俄罗斯等为数不多的国家也采此例；第三种是混合终审判，即区分案件的不同类型分别实行一审终审、二审终审和三审终审制，我国解放初期也曾实行这种审级制度。应该说，三种审级制度各有长短，关键在于是否适合各自的国情。根据我国地广人多以及对司法效率的追求等现实情况，笔者的看法是我国还是以保留目前的二审终审制为宜（非讼案件除外）。至于不公正的生效裁判之纠正问题，可以通过改革和完善再审制度予以解决。实际上即使是实行三审终审制的国家，在三审的案件范围和提起条件方面也是有严格的限制的，并非一律三审终审。

（三）再审监督与审级监督均为审判上的监督，要使再审监督具有实效，应当改革现行的以同一法院自审自监为原则的再审体制，改革的方向应为上移一级再审。即再审申请一律向作出生效裁判法院的上一级法院提出，由其审理且为终审；同时与举证时效制度相适应，除因新发现证据的再审外只应当是法律审。这样，一方面能够克服自审自监中的监督虚化和随意性等弊端，保证再审的实效与公正；另一方面也可起到类似于三审终审的一些作用，满足当事人对上级审的欲望而收到息诉服判的良好效果。另外，之所以只限于上一级法院再审而不是现行的只要是上级法院均可指令再审或提审，是为了维护审级秩序，同时也为避免因“指令”而带来的“先定后审”的弊端。

（四）在理顺上下级法院审判监督关系方面，还应当明确规 5 定禁止目前的诸如以业务指导名义批复下级法院在审判方面的请示，以及以案件效率或质量名义的上级法院对下级法院案件的督查、评查等行政化审判监督的实践做法。这些做法实质上是对审判独立理念的严重践踏。更有甚者，现实中还有一种与审判监督的纠错主旨相违背的评查，如专门针对二审改判案件进行评查。这种基于对改判不信任的案件评查，尽管可能收到其他方面的良效，但其在司法导向上所产生的后果却是相当可怕的。它将使二审法官不问是非曲直而更乐意于维持原判。如此必然导致二审虚化，无异于取消二审。只有对此等审判程序外的行政性审判监督和具有约束力的批示明确规定予以禁止，代之以调研性的案件调查和由国家法官学院等非权力机构的咨询指导，才可防止上述不良后果的发生，使上下级法院之间的审判监督关系纳入审判程序而更加符合审判规律。

三、理顺院内关系

一个法院内部不同机构或人员之间的工作关系最为直接也最为经常。因而要建构现代化的法院体制，理顺院内关系就显得格外重要。在院内关系方面，当前普通存在的问题主要有管理机构重复、臃肿，比重过大；审判业务庭的设臵不合理、不规范；合议庭审判的形式化，实际上是在摆样子、走过场。此外，审判序列的等级过多、存在严重的官僚化也是其中的一个较为突出的问题。

（一）应当整合管理机构，降低其比重。具体构想是设臵“一院三委”：（1）院长办公室。由院长直接辖管，成员为副院长。副院长作为院长的工作助手与参谋，直接向院长负责。另外可设1-2 6 名工作人员，处理院长办公室的日常事务。（2）审判管理委员会。由研究室为办事机构，辖管各审判庭以及与审判工作密切相关的执行部门（含法警队）、书记员室。（3）队伍建设委员会。以政治部为办事机构，辖管政工人事、教育培训、纪检监察、宣传信息及材料综合等部门。（4）物质保障委员会。以后勤处为办事机构，辖管财务、装备、档案、文书打印等部门。各委员会由副院长1人任主任，成员为各所辖部门负责人。其中审判管理委员会体量较大，可视情分为并列的审一委和审二委甚至审三委，由前者辖管刑事审判和司法执行。

（二）审判业务部门应当按所辖的案件性质予以拆并或分立。可设立案庭、刑事庭、民事庭、家事庭、商事庭、行政庭，最高法院应另设与专门法院相对应的审判庭。现有的知产庭（民三庭）和一些法院设立的房地产庭、军人家属庭等应当并入相关的审判庭。家事审判与一般民事审判应有诸多差别，比如隐私保密、着重调解、职权取证、处分限制等均是其诉讼程序特质，应当从民事庭中独立出来，并把在审判方式上与其相类似的少年审判纳入该庭。而现有的审监庭，可把其职能分归相应的各其他业务庭而不再单独设臵。基于前述关于再审案件由上一级法院审理的主张，这种再审职能分归各庭的做法，并不会导致“审监合一”。

（三）审判组织形式只应是合议庭和独任庭两种，并且应当大幅度扩大独任庭的适用范围。现行作为法院内部的最高审判组织的审判委员会，其对案件判决行使决定权有悖直接审理、连续审理等审判程序规则，与审判独立原则、公开审判原则以及回避制度也相背离，并且由于其组成成员（委员）上的原因等难保审 7 判公正，也影响审判效率，因而应予以撤销。其原来的一些职能如审判经验的总结等可由研究室行使，与审判相关的重大决策权（并非裁判权）也应归入审判管理委员会及院长办公室。而独任庭的适用范围应该是：除了一、二审中重大、疑难复杂的案件，再审案件，以及高级法院一审案件和最高法院审理的案件（均为重大案件）外均可适用独任审判。其中的疑难复杂案件需要组成合议庭审判的提请权在于案件主审人，审查决定权在庭长，而是否属重大案件则由审判管理委员会主任决定。当然，这里的独任审判与现行的适用简易程序的独任审判不同，独任庭除简易案件的审理外，对普通案件仍应按照普通程序审理。

（四）在审判序列的官僚等级方面，除了审判委员会外，还表现在庭长列席合议以及庭长、分管院长对法律文书的审查签发，新近又多了一层选任的审判长。这些做法均有悖于法官审判独立原则，应该通过建立法官与法官助理分离并且只有法官可以审判案件的制度，统统予以废止并作出明确的禁止性规定。此外，现行法官法规定的法官等级，以及法院组织法中的关于院长、庭长参加合议庭的应由院、庭长担任审判长的规定，均含有浓重的官僚色调，导致合议庭审案中的法官不平等。笔者对此的主张是，同一层级的法官可以有行政职务上的级别差异，而在法官等级上应当是一样的；在合议庭审案中应当是谁主审谁为审判长。如此才能真正做到在审判案件的过程中“法官之上除法律之外无上司”。

为叙述方便，上面主要就普通法院系列的体制改革进行探讨，而我国的法院存在统辖于最高法院的普通法院与专门法院两大系 8 统。对于专门法院的体制改革笔者的建议为：一是专门法院应当都如军事法院设立专门高级法院；二是专门法院除军事法院外，不应由其所在的行政机关（地方或系统）辖管，以保证司法权的统一；三是目前尚不宜设立宪法法院，因为根据现行宪法的规定，法院只能在涉及宪法的司法适用方面有所作为，无权进行违宪审查，即使将来有此项权力，也只应由最高法院统一行使；四是行政审判由于案件数不多，也尚无把普通法院中的行政庭分离出来设立行政法院的必要，倒是应当借鉴美国的做法设立专门的贸易法院来专辖涉外贸易案件兼辖其他涉外民事案件的审判。

[作者单位：福建省莆田市中级人民法院] 9

第三篇：关于完善和创新诉调对接工作机制的实施方案[余文唐]

莆田市中级人民法院

莆中法„2012‟115号

莆田市中级人民法院印发

《关于诉调衔接机制改革试点工作的实施方案》的通知

各基层法院、中院各业务庭：

《关于诉调衔接机制改革试点工作的实施方案》已经中院院领导工作会讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，及时向中院研究室和调衔办反馈。

特此通知

二〇一二年五月二十九日 福建省莆田市中级人民法院

关于诉调衔接机制改革试点工作的实施方案

《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》（法[2012]116号，下称“总体方案”）在全国确定42家法院为试点单位，并经中央批准。我院被确定为福建省2家试点法院之一，试点范围为中院及各基层法院。现根据“总体方案”的要求，结合我市调解衔接工作的实践，制定本实施方案。

一、明确工作任务

1、[工作原则]两级法院应当按照 “党委领导、政府支持、各方参与、司法推动”的原则，在进一步深化诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革过程中，继续发挥司法能动作用，努力做好改革试点工作，推动我市调解衔接工作更上台阶、再创佳绩。

2、[工作目标]试点工作要努力实现以下目标：一是探索人民法院参与社会管理创新的新方式，在确保人民法院履行依法裁判职责的基础上，充分发挥人民法院化解纠纷的职能；二是整合解决纠纷的各种社会力量，为建构我国科学、系统、完整的多元纠纷解决体系积累经验；三是完善和创新诉调衔接工作机制，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决渠道。

3、[工作重心]多年来的调解衔接工作，已为我市法院的试点工作奠定了坚实根基。两级法院应当在巩固和提升既有成果的基础上，着力做好“总体方案”提出的建立法院专职调解员队伍、推动建立律师调解员制度、建立民商事纠纷中立评估机制、建立无异议调解方案认可机制、建立无争议事实记载机制和探索实行调解员有偿服务等开拓性工作。

二、夯实工作平台

4、[领导小组]成立试点工作领导小组，由中院党组书记、院长胡志伟担任组长，党组成员、副院长欧金华、黄志雄、方蔚文、姚丽青担任副组长，其他院领导、各基层法院院长为领导小组成员。试点工作领导小组定期（每季度一次）听取试点工作汇报，及时解决试点工作中遇到的问题。

5、[办事机构]试点工作领导小组下设办公室，由党组成员、副院长姚丽青担任主任，研究室、民一庭、调衔办负责人担任副主任，其他业务庭负责人为办公室成员。办公室为试点工作领导小组的日常工作机构，附设于中院研究室。

6、[专门机构]中院、基层法院研究室、调衔办负责试点工作的具体落实，协助本级“大调解”办公室共同推动试点工作的开展，及时向试点工作领导小组汇报试点工作情况。

7、[附设机构]两级法院在立案大厅附设诉调对接中心，配备不少于2名的专门工作人员，承担诉前调解工作，办理委派调解事宜。诉调对接中心应当建立完备的工作制度、明确相应的工作职责并上墙告示。相关调解组织可以在法院诉调对接中心设立

4照《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》办理。

18、[刑事和解]积极与公安机关、检察机关建立刑事和解工作机制。刑事和解根据新修订的刑事诉讼法规定的刑事和解案件的范围、条件、方式、结果和程序进行。在和解工作中，充分发挥人民调解组织、基层自治组织、当事人所在单位或者同事、亲友以及调解衔接工作站点和特邀调解员等的作用，促使当事人达成和解协议，化解矛盾。

19、[行政协调]加强与本级政府法制部门的联系，深化行政协调工作。支持行政机关发挥其职能优势，将纠纷化解在诉前。对进入诉讼程序的行政纠纷，积极争取有关部门的协助和配合，邀请有关部门共同参与行政案件的协调和解，妥善化解行政纠纷。

20、[执行联动]充分发挥党委政法委组织协调、人民法院主办、有关部门联动、社会各界参与的执行工作长效机制的功用，积极促成执行和解，促进执行案件的协调解决。与行政机关建立执行实施权委托行政机关的委托实施机制，将征地拆迁、社会抚养费征收等执行案件委托相关行政机关执行。

21、[中立评估]建立民商事纠纷中立评估机制，探索建立中立评估员名册制度。评估员应该是经验丰富的法律工作者或者相关专业领域的专家，中立评估应当秘密进行，评估意见不具有法律效力。当事人因民商事纠纷诉至人民法院后，人民法院可以视情建议当事人选择评估员出具中立评估报告，对判决结果进行预测。评估结束后，评估员可以引导当事人达成和解协议。

22、[方案认可]建立无异议调解方案认可机制，拓展调解协议达成的方式。对于经调解未能达成调解协议但当事人之间分歧不大的案件，调解员可以在征得当事人各方书面同意后，提出书面调解方案送达当事人，并书面告知异议期限及其法律效果。当事人在七日内提出书面异议的，视为调解不成立；未提出书面异议的，该调解方案即视为双方自愿达成的调解协议，当事人可以申请人民法院予以司法确认。

23、[事实记载]建立无争议事实记载机制，免除已记载事实的举证责任。对于未达成调解协议的案件，调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并告知当事人所记载的内容。经双方签字认可后，当事人无需在诉讼中就已记载的事实举证。

五、强化工作保障

24、[经费保障]主动向同级党委汇报被指定作为试点法院的意义及试点工作的任务，争取当地党委、政府对试点工作的支持。力争在原有经费支持的基础上，适当增加试点工作的经费，所需经费申请单独列支或者在相关经费项目中列支。

25、[有偿服务]积极与政府有关部门沟通、协调，探索实行调解员有偿服务。除法院专职调解员、入册的行政调解员和人民调解员不收取调解费用外，其他调解衔接工作站点和入册的特邀

主题词：诉调衔接 试点工作 实施方案 通知

抄送：最高人民法院司改办，省高级人民法院，市“大调解”办公室，本院试点工作领导小组成员。

（共印55份）莆田市中级人民法院办公室 2012年5月29日印发

第四篇：法院开展“大调解”工作的做法和思考

法院开展“大调解”工作的做法和思考

面对持续增长、类型多样、日趋复杂的各类社会纠纷，任何一种单独的方法或手段都不能独立、彻底地予以解决，实践证明，传统的民间纠纷解决机制、官民结合的纠纷解决机制，抑或单纯的诉讼纠纷解决机制，都不是包治百病的灵丹妙药。多元化的中国社会纠纷现状，需要多元化的纠纷解决机制，这是构建社会主义和谐社会的需要，是满足社会解纷需求的需要，也是法院节省司法资源、减轻工作压力的需要，而法院作为国家审判机关，同时也是最重要的纠纷解决机构，自然有责任参与其中。作为一个经济欠发达地区的基层法院，四川省蒲江县人民法院也从自身的实践中认识到了这一问题，并自觉踏上了征程。

从被动应付到主动处理—法院工作思路的转变

蒲江县西距成都70余公里，属丘陵地区，也是典型的农业县，全县幅员面积较大，但人口较少且居住分散，农村交通不便。随着社会经济的飞速发展，农村社会各类矛盾纠纷也逐渐较多，纠纷类型主要集中在农村家庭邻里关系、土地承包经营和权属侵权等纠纷。虽然案件数量较成都周边其他区县法院少，但蒲江法院法官的工作压力仍然很大，因为在正常的审判、执行工作之外，他们还要付出许多精力和时间参加诉讼之外的纠纷调解——这些纠纷大多系农村社会的矛盾纠纷，虽然没有进入法院诉讼，但基于法院具有指导人民调解的责任和法院作为国家审判机关的特殊角色，这些纠纷的化解(特别是当中存在的群体性纠纷和相对疑难复杂的纠纷的化解)也需要法院的努力，法院有限的审判资源难以应对日益增多的各种矛盾纠纷，被动司法的结果造成法院工作被牵着鼻子走，不仅没有减轻自身审判压力、提高审判质量，反而因片面追求结案率、当庭宣判率等指标以及执行效果不好而造成“案结事不了”的问题，引起群众和党委政府的不满。

如何才能改变被动的工作局面，既节约司法资源，又实现法律效果与社会效果的“双赢”?蒲江法院党组一班人进行了反复的调研分析，跑遍了全县12个乡镇、132个村和社区，最终于2003年底提出了创建“司法为民三级服务网络”(简称“三级网络”)，把纠纷提前化解在基层的构想。

“三级网络”是以蒲江县法院为主导而建立的，以县法院、乡(镇)调解委员会和村(社区)调解委员会三级组织为支撑，以联系点和联络员为纽带，以及时为各机关、企事业单位以及全县广大人民群众提供法律咨询服务、实施司法救助、调处民间纠纷、指导民间调解等工作为主要内容的便民、利民、惠民三级服务网络体系。该网络体系具有以下特点：一是覆盖面广，职能全面。该机制覆盖全县12个镇(乡)、109个村、23个社区共105个联络点，在职能上集“宣传、信访、调解、立案”四位一体。二是便于接近，反映迅速。对于基层调解组织按照“三三制”调解原则未能及时调处的纠纷，当事人可以采取致电、到网络服务中心和辖区法庭等方式要求解决纠纷，网络在1小时内作出反应，24小时内派员赶赴现场解决。三是职责明确，互动畅通。网络中心或辖区法庭接到来电后，应做好记录并将情况告知网络各相关支点，由当地“三级网络”联络员赶赴纠纷现场解决，法院视情况派员参加调解。

通过“三级网络”的实践,蒲江法院主动强化了对人民调解的指导和与行政调解的联动,大力整合了社会资源,将大量民间纠纷化解在了基层,有效维护了社会的稳定。纠纷被提前化解了，法院的收案数减少了，法官的工作压力减轻了，办案的质量、效率和效果也都增强了，党委政府和人民群众对法院工作的满意度和信任度也明显提高了。可以说，“三级网络”作为蒲江法院开展“大调解”工作的雏形，已经获得了初步成功。

融合四位一体—有声有色的“大调解”体系

开展“大调解”工作后，蒲江法院以深化“司法为民三级服务网络”为抓手，在着力构建司法调解与行政调解、人民调解相互衔接运作的基础上，创新性地开展了社会调解工作，并多措并举落实了调解工作保障，构建和推进了有特色的四位一体“大调解”体系。

(一)优化“三级网络”，诉前分流化解矛盾纠纷

1、建立和完善三级网络调解模式，加强民间纠纷调解。蒲江法院对“三级网络”进行了优化整合，丰富了“三级网络”的内容与功能，并专门制作了“三级网络”通讯录、“三级网络”名片、“三级网络”宣传栏和宣传单，在加强三级网络内部联系的同时，向群众介绍了“三级网络”、宣传了法律知识，有效方便了民间纠纷的调解，真正让“三级网络”深入到基层调解人员和普通老百姓的心中。在此基础上，法院建立和逐步完善了“纵向到底、横向到边”的三级网络调解模式，使基层人民调解组织的前线堡垒作用得到了充分发挥，营造了“大调解”工作的良好氛围。今年1-8月，该院共新收各类案件814件，依托“三级网络”诉前分流化解纠纷449件，法院收案数同比下降了近10%;诉讼案件调撤率达75.35%，同比提高近6个百分点。

2、构建“执行三级联动”机制，有效破解“执行难”。蒲江法院在“三级网络”的基础上，进一步构建了“执行三级联动”机制，出台了《关于深化“执行三级联动”的实施意见》，并成功争取将执行工作纳入到了全县社会治安综合治理目标考核范围，在要求全县“三级网络”联络员积极提供执行线索，协助法院执行的同时，也有力督促了全县各部门和乡镇配合法院执行。1-8月，基层联络员共向法院提供执行线索82条，帮助促成执行和解67件。该院执行案件结案率达90.52%，执行和解率为49.21%，分别较去年同期上升17%和11%，执行工作质效从去年全市第17名跃升至全市第8名，针对执行工作的信访数同比下降32个百分点，群众对法院执行工作的满意度明显提升。

(二)拓展调解渠道，“四位一体”实现整体联动

蒲江法院专门制定了《关于开展“四位一体”大调解工作的实施意见》，以拓展调解渠道为着眼点，以大力开展委托调解、立案调解和指导人民调解等工作为载体，有效推进了司法、行政、人民调解与社会调解衔接运作，促进了“四位一体”大调解体系的顺利构建。

委托调解—借外力为我所用。按照“走出去、请进来”的原则，大力推行委托调解机制。一方面，法院积极支持、指导人民调解和行政调解;另一方面，对法院收案后不宜直接开庭宣判的案件，可以委托行政机关、人民调解组织及社团组织进行调解。同时，该院还积极争取县政法委的支持，出台了《关于开展委托调解工作的实施意见》，明确了委托调解的工作目标、要求、程序和措施，为委托调解的开展铺平了道路。截止今年8月，蒲江法院共开展委托调解100余次，其中半数以上调解成功。

立案调解—快速分流化解纠纷。对起诉到法院的纠纷，在立案阶段可通过三种途径开展调解：首先是组织进行人民调解。县司法局在法院设立了“人民调解工作室”，对进入法院诉讼的案件先行引导和组织进行人民调解，对达成调解协议的，尽力促成当场兑付;对当场兑付有困难的，法院可根据当事人的请求，依法立案并出具调解书。其次，法院制定了《关于开展立案调解工作的实施意见》，明确了开展立案调解的原则、要求、适用范围和调解举措，并成立了立案调解中心，从全院法官中抽调3名调解能手充实到了调解中心，调解中心法官可根据纠纷情况采取独任或组成合议庭等方式开展调解。对经人民调解不能而要求诉讼的民事纠纷，立案调解中心法官在立案审查期限内组织当事人调解，调解不能的，依法及时立案，调解达成协议后当事人要求出具法律文书的，依法立案并出具调解书。在立案后移送审判庭前，法官仍可根据实际情况组织当事双方调解。最后，对起诉来院的涉及县级机关、乡镇政府的民事纠纷和行政纠纷，法院可建议由综治办出面将纠纷

分流到法院外调解。今年4月以来，蒲江法院共通过立案调解机制分流化解纠纷近100件，有效减轻了审判工作压力和当事人诉累。

社会调解—丰富“大调解”内涵。蒲江法院在强化司法调解与人民调解、行政调解衔接运作的同时，将眼光投向了社会调解这一广阔的领域，依靠妇联、共青团、工会、工商联等社团组织和一些行业协会的特殊地位和作用，动员他们协助法院开展调解工作，帮助维护涉案妇女、儿童、老年人及职工的合法权益。同时，法院还建立充实了130余人的特邀调解员库，聘请人民陪审员、司法调解员、退休司法工作者、社会知名人士、社团组织代表等为特邀调解员，并向社会公开招募100名调解志愿者，应邀参与法院调解工作。通过定期座谈、通报工作情况、参加联席会议等形式，法院主动与社团组织、志愿者建立了日常联系机制，保证了社会调解的有序开展。如赵洪、赵江因抚恤问题的信访案，两人之父曾在法院工作，1964年在“四清”运动中受迫害自杀，其母亲也于1974年的一次上访中意外受伤死亡。后冤情虽得以纠正，但家属未得到抚恤。赵洪、赵江二人因生活困难要求解决社保、医保等问题未果而长期上访，并写信到中央、省、市有关部门反映，引起较大负面影响。该纠纷通过信访渠道反映到该院后，院党组高度重视，成立由院长任组长的信访化解小组，多次与民政部门和有关乡镇及村社协调，在共同做上访人工作的同时，也积极协作为上访人争取到了一定救助资金，使上访人自愿息访。今年4月以来，社团组织等应邀参与法院调解近40余次，特邀调解员参与法院调解130余次，成功调解100余起民间纠纷。

“五心”联动—会诊共调大要案。为深入推进“大调解”工作，蒲江县委、县政府下发《构建社会矛盾纠纷“大调解”工作体系的实施意见》，在全县设立了人民调解、行政调解、司法调解、公安接访、群众信访督导五个指导中心。要求五个中心每月召开分析会总结分析本中心纠纷调处情况，在此基础上由县综治办主持召开“大调解”工作例会，汇 5

总、交流全县调解工作，解决调解中遇到的问题，对起诉到法院但不属于法院管辖范围或法院不宜参与调处的纠纷，由综治委出面协调分流。同时，为进一步整合调解合力，达到会诊共治大要案件的目的，蒲江法院着力采取措施努力实现“五心”联动：

一是积极指导人民调解、行政调解和社会调解，着力提升各调解组织和调解人员的纠纷调处能力。二是大力支持人民调解、行政调解工作，对直接起诉来院的纠纷，引导其先进行人民调解和行政调解，并依法审查、确认经人民调解、行政调解达成的协议;根据调解实际，各调解组织可以邀请法院法官参与人民调解、行政调解等具体的调解工作，达到“以案讲法”的效果。三是针对日益增多的交通事故类案件，法院主动加强与公安交警部门的联系，可适时邀请公安交警部门派干警协助法院开展调解工作，今年4月以来，法院与公安联合调解交通事故类案件14件，占同期同类型案件的20%。四是建立与信访部门的联动接访机制，对涉及法院的重大、群体信访案件，法院可邀请信访部门参与接待调解。今年4月，成渝高速公路股份有限公司成雅分公司与保利(成都)石象湖旅游发展有限公司因场地租赁等问题发生纠纷诉至蒲江县法院，双方矛盾尖锐，处理难度很大。成雅高速横穿蒲江，是该县重要的交通命脉，对县域经济社会发展有着重要作用，而保利(成都)石象湖旅游发展有限公司是蒲江县的旅游支柱企业，对该县旅游业的发展也至关重要。纠纷的处理结果，关乎全县经济社会发展大局，为利于纠纷化解，蒲江县法院充分利用立案审查期限开展诉前调解，并第一时间向县委进行汇报。后该院依托“大调解”机制，与政府有关部门进行沟通，邀请政府有关领导参与纠纷调解，将司法调解与行政调解溶为合力，促使纠纷双方的对立情绪慢慢化解，最终在法院的主持下达成了调解协议。截止8月，该院共为行政机关、基层调解组织开展专题法律培训20次，具体指导人民调解31次，指导行政调解5次。

(三)健全保障机制，双管齐下争取各方支持

蒲江法院专题向县委、人大汇报了开展“大调解”工作情况，获得了县委、人大及政府的大力支持，为“大调解”工作争取了有力保障。

1、积极争取经费，为“大调解”提供物质保障。县委、政府联合下发的《构建社会矛盾纠纷“大调解”工作体系的实施意见》中，明确将全县“大调解”工作经费列入财政预算，做到专款专用，并将按纠纷调解成功数发放调解工作补贴。同时，县财政每年拨付20万元的司法调解专项经费给法院，用于法院强化司法调解工作并按案件难易程度给予法官办案津贴。

2、加强队伍建设，充实“大调解”工作力量。蒲江县法院积极争取县委、人大对法院队伍建设的关心支持，及时对调入调出人员和晋职人员进行职务任免，并支持法院招录人员，有效解决了法院编制空缺、职位空缺等问题，使法院真正实现了“满编”运行，为“四位一体”大调解体系的顺利运行提供了坚实保障。

3、加大宣传力度，打造“大调解”亮点工程。县委定期听取法院开展“大调解”工作的汇报，在充分肯定成绩的同时，也帮助分析和解决面临的困难，要求法院认真总结工作经验，加大宣传力度，将“大调解”工作打造成法院工作的名片和亮点。为此，县委书记施跃华还曾批示要求县委宣传部门关注和大力宣传法院工作。

进得来、分得出、化得了—对深化“大调解”工作的建议

构建一个国家主导的，以司法为支撑，以社会为依托的合力、协调的纠纷解决机制，可以说是中国纠纷解决体系的基本改革目标。当前“大调解”工作体系的构建，即是在朝着这一目标而努力。通过对本院前期开展“大调解”工作的总结和思考，我们发现，要真正构建好“大调解”体系并使其发挥出应有作用，“首要之处，似乎在于充分关注各个利益相关者的实际利益，而不能仅仅为了减轻法院负担进行案件分流，也不能仅仅为了实

质性的纠纷解决而不计成本。” 从这个意义上理解，我们认为，决定“大调解”体系效果与成败的因素主要有三个：一是构建司法调解与行政调解、人民调解、社会调解相互衔接的“大调解”体系，首先必须有利于纠纷当事人利益诉求的尽量满足，换句话说，既要真正有利于解决当事人之间的纠纷，又要尽量为纠纷的解决提供便利条件，不能给当事人增添负担，增加纠纷解决成本。二是要实现司法调解主体与行政调解、人民调解、社会调解主体的共赢，即要把握好四个调解的关系，妥善处理好法院与其他调解主体的关系，使沟通渠道保持畅通，给各个调解主体都带来方便。三是开展“大调解”工作始终必须关注法院自己的成本，要完善法院内部解决纠纷的机制和激励措施，增强法官队伍的积极性。

因此，就如何进一步完善和深化“大调解”工作体系，我们有以下建议：

一是要大力争取党委领导和各方支持。“大调解”工作体系的构建，涉及司法调解与众多非司法调解组织，不是仅仅靠法院就能支撑和发展的，要真正把众多非司法调解组织吸引到“大调解”之中，使其各司其职、各尽所能。如前所述，既要使其感受“大调解”的成效，也要让其感受“大调解”的方便，这就需要各个调解组织的有机衔接和相互协作，就需要有完善而有力的制度保障，而这显然离不开党委的领导和各方的支持。因此，法院应积极寻求党委和政府的支持，一方面要争取建立对非司法调解组织的调解协调网络，形成固定有效的“大调解”机制，另一方面也要争取从人、财、物上为“大调解”工作提供有力支持，完善考核和激励机制。

二是要大力支持非司法调解组织。具体而言，1、法院可以在“大调解”下设立调解指导小组，以定期、不定期的指导行政调解、人民调解和社会调解等非司法调解，提高其解决纠纷的积极性，增强其解决纠纷的能力。

2、对非司法调解组织主持或开展的调解活动，如果当事人或非司法调解组织主动邀请法院进行指导或协助，法院应积极予以支持。

3、对合法的调解协议，根据当事人的申请，法院应依法赋予其法律效力。

三是要充分借用非审判资源解决纠纷。构建“大调解”体系，就是要调动各种社会力量、借用各种非审判资源来共同化解矛盾纠纷，在减轻法院负担的同时，达到有效维护社会和谐稳定的目的。因此，在开展“大调解”工作中，法院不能处处以“主导者”自居，对调解工作实行“大包大揽”，要善于借他人之力为我所用，减轻法院的工作负担。首先，法院可以与非司法调解组织协商，鼓励其在法院设立非诉调解窗口，方便其开展非诉调解工作;其次，在开展委托调解、邀请调解等工作时，要注意建立有效的联动机制，保障工作的稳定性;再次，要努力建立并充实调解资源库，聘请人民陪审员、退休司法工作者、社会知名人士、社团组织代表、调解志愿者等为特邀调解员，委托他们参与调解工作，适时提供培训指导，并可通过给予适当调解补贴等形式完善激励机制。

四是要着力防范和惩治恶意调解。实践中，有部分纠纷当事人明知自己理亏、“打官司肯定会输”，便恶意参加调解，以达到拖延时间、降低违约成本、甚至转移财产、逃避执行等目的，不仅损害了对方当事人的利益，也损害了司法权威。鉴于此，在开展“大调解”过程中，法院要积极引导各调解组织和调解人员防范恶意调解，避免让当事人陷入恶意调解的陷阱。同时，我们也应加强有关防范和惩治恶意调解方法的研究，不断净化调解环境，确保调解实效。

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三、开展大调解工作存在的主要问题

（一）用以调代判，久调不决的现象依然存在。有的法官为了片面追求调解率，对判决没有把握的案件，为了减少上诉、改判率，便利用调解手段，有意或无意地采用压的方法进行调解，迫使当事人接受调解方案。但案件达成协议后，当事人有想法和意见，至始个别案件调解达成协议又反悔，合议庭只能重新合议下判，这样更加拖延了案件审理时间。

（二）调解中单兵作战，人民调解作用发挥不明显。有的是不愿多做调解工作，对法院调解缺少协助，使诉讼调解处于孤立无援的境地。在一些案件中，一些基层组织对法院调解工作支持不够，9

同时也存在人民法院对人民调解员工作指导不够。

（三）较少考虑当事人的履行能力，导致调解案件执行难。有的被告方利用调解机会，拖延付款或要求原告放弃部分诉讼请求。且由于大多数调解协议缺乏相应的制约条款，致使协议对被告无约束力，容易让被告“钻空子”，许多被告在调解协议约定的期限届满后不主动履行，权利人只能请求法院强制执行。而由于原告对调解协议的依赖性高于判决书，许多原告是基于对被告的信任而与其达成协商的，而一旦达成协议，则对调解协议产生依赖心理，有时甚至会贻误申请执行时机。

（四）认识不到位，大调解成效不高。有的领导干部对于“大调解”在整合调解资源、强化调解职能、促进和谐社会建设的功能与作用上，缺乏足够的认识，思想上存在着形式主义，工作上务虚有余务实不足，从而对“大调解”的机构设置、人员配备、经费开支等方面，不能得到很好的解决，成了“花架子”、“样品工程”。

（五）群众热情不高，心存余悸。许多当事人对人民调解，包括行政调解在内参与热情不高，原因是调解不成还得打官司，调解成功了一方当事人不自动履行也得打官司，浪费时间和精力，所以一旦有了矛盾想到的还是法院。

（六）责任追究未落实，存在相互推诿。有些矛盾纠纷久拖不决，久调不解，耽误了最佳调解时机，有些小事甚至拖成了大事，最终在追究责任时，互相推诿，互相扯皮，不承认是自己工作的消极被动导致严重后果。

四、推进大调解工作体系建设的思考

社会矛盾往往需要社会合力共同解决，两级人民法院要紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，鼓励社会各界参与，充分发挥司法的推动作用，将人民调解、行政调解、司法调解“大调解”工作体系建设纳入推进三项重点工作的整体部署。两级人民法院要深刻认识调解在有效化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中所具有的独特优势和重要价值，切实转变重裁判、轻调解的观念，把调解作为处理案件的首要选择，把调解贯穿于立案、审判和执行的各个环节；贯穿于一审、二审、执行、再审、申诉、信访的全过程，把调解主体从承办法官延伸到合议庭所有成员、庭领导和院领导，把调解、和解和协调案件范围从民事案件逐步扩展到行政案件、刑事自诉案件、轻微刑事案件、刑事附带民事案件、国家赔偿案件和执行案件，建立覆盖全部审判执行领域的立体调解机制。“案结事了”是调解的目标，因此正确处理好调解与裁判这两种审判方式的关系，将考验法官的智慧。在处理案件过程中，两级人 10

民法院的法官要努力实现调解结案率和息诉服判率的“两上升”，实现涉诉信访率和强制执行率的“两下降”，推动人民法院调解工作迈上新台阶，实现新发展。同时要认真贯彻执行最高人民法院法发[2010]16号《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》。对在全面推进“大调解”工作中建议：

（一）加大人民法院诉讼调解的力度。法官在审理案件中，对凡具备有调解条件的案件都要尽力做好调解工作，同时要切实注重规范执法办案行为。在立案调解、庭前调解、庭中调解、庭后调解和执行和解各个环节体现司法为民。

（二）坚持矛盾纠纷排查制度。全市坚持定期排查与经常性排查相结合，集中排查与普遍排查相结合，重点排查与“拉网式”排查相结合的方式，定期或不定期地开展矛盾纠纷排查调处活动。

（三）坚持矛盾纠纷信息快报制度。司法行政机关和调解组织，坚持落实专人负责矛盾纠纷信息的收集汇总和报送工作，对一些影响社会稳定、牵涉党政领导较多精力、为社会舆论所关注的热点纠纷；可能导致突发性事件和激化为“民转刑”案件的重点纠纷；涉及人数较多、容易引发群体性上访闹事事件的重大纠纷；严重干扰正常生产、生活秩序的疑难纠纷；可能危害公共安全的重要线索，特别是10人以上的群众性矛盾纠纷信息，必须在第一时间内逐级上报，提出处理方案，赢得工作主动权。

（四）坚持矛盾纠纷及时调处制度。每逢重大节日、重要会议、重大活动和敏感时期，司法行政机关和调解组织，坚持按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，分清矛盾纠纷主次和轻重缓急，都要组织专门力量。

（五）坚持矛盾纠纷分析报告制度。每半月召开一次矛盾纠纷分析例会，针对排查发现的矛盾纠纷信息，按照性质、类型以及易激化程度进行逐条梳理，分析归类。同时根据矛盾纠纷的季节性、倾向性和潜在性特点及动态，进行分析预测，对有可能引发自杀、凶杀、群众性械斗和群众性上访的矛盾纠纷隐患以及人民群众普遍关注的热点、难点问题，主动提出防范措施和处理方案。并及时编发社会矛盾纠纷情况分析报告，报同级党委、人大、政府、政协和政法委领导及有关部门，及时为各级党政领导科学决策提供依据。

（六）建立重点人员回访制度。各级调解组织开展对每年调处结案的矛盾纠纷当事人，进行一次全面回访，真正达到案结气消、息事宁人、定纷止争的目的，切实巩固调解成果。

（七）矛盾纠纷排查调处目标管理考核机制。把矛盾纠纷排查调处工作开展情况列入市委、11

政府科学发展和社会治安综合治理检查考核的重要内容，明确职责，落实责任。

（八）矛盾纠纷分级预警机制。全市各级调解组织根据矛盾纠纷的不同规模以及对社会可能造成的影响程度，坚持实施分级预警。将有可能影响社会稳定、导致突发性事件或激化为刑事案件和群体性事件、严重干扰正常工作、生产、生活秩序、危及国家和公共安全的重大矛盾纠纷，确定为一级预警信息；将跨地域、跨单位有可能激化的矛盾纠纷，确定为二级预警信息；将常见性、多发性有可能激化的一般纠纷，确定为三级预警信息。按照预警等级，各级分别制定应急处置预案，由相应的“大调解”中心或调委会调解处理。

（九）矛盾纠纷排查调处责任追究机制。全市各级对在矛盾纠纷排查调处过程中，因工作失误造成严重后果的单位与个人实行责任追究制。

第五篇：论婚内侵权赔偿的司法可得性[余文唐]（推荐）

论婚内侵权赔偿的司法可得性

——基于现行法律制度的辨思①

余文唐*

[内容摘要]因家庭暴力引起的婚内侵权赔偿诉讼请求，是否被我国的现行法律所允许？在此问题上，不论是法学理论界还是司法实践界，也不论是婚内侵权赔偿制度的反对者还是主张者，都普遍存在着一定程度的法律误读。这种误读主要体现在误认为婚姻法及其司法解释否认婚内侵权赔偿制度，并且停留在夫妻关系存续期间不得请求分割共有财产的传统认识上。而实际上，婚姻法并无对家暴的婚内侵权赔偿作出规定，不存在排斥民法通则关于侵权赔偿规定适用于婚内侵权赔偿的问题；相关司法解释也只是针对婚姻法关于离婚损害赔偿的规定作了反面解释，同样没有否认基于民法通则侵权责任而提起的婚内侵权赔偿请求；可以根据物权法的新规定以分割夫妻共同财产的方式进行婚内侵权赔偿，但婚内侵权赔偿诉讼中分割夫妻共同财产应以足够赔偿为限。最后的结论应当是：离婚损害赔偿与婚内侵权赔偿这两个制度，在现行法律框架下可以并行不悖；家暴受害人可以基于婚姻法或民法通则规定，在离婚损害赔偿与婚内侵权赔偿之间作出择一请求。

[关 键 词]家庭暴力婚内侵权赔偿离婚损害赔偿请求权竞合择一请求 完整的婚姻侵权赔偿制度，应当包括婚内侵权赔偿和离婚损害赔偿两大类。②这不仅仅是理论上的理想追求，更是许多国家和地区立法、司法的鲜活实践。而在我国，民法通则关于侵权责任的规定，本可以涵盖并适用于该两种赔偿。但在现行婚姻法规定离婚赔偿后，是否排斥了侵权责任的一般规定在婚内赔偿上的适用？对此持肯定结论的论者相当之多，而* 作者系福建省莆田市中级人民法院审委会委员、研究室主任。联系电话：***；电子邮箱：ywt0207@163.com；通讯地址：福建省莆田市荔城区东园东路市法院；邮政编码：351100。

① 学者们关注与论争的焦点集中于家庭暴力引起的婚内侵权赔偿问题，司法实践遇到的也主要是这方面的诉求。故本文以家庭暴力引起婚内侵权赔偿为视域，然其意义并不限于此。

② “婚内侵权赔偿”与“婚内赔偿”在本文通用，“离婚损害赔偿”与“离婚赔偿”亦同。

且不论是婚内赔偿制度的反对者还是主张者皆然。尤其是婚姻法司法解释

（一）出台后，这种认识更是得到普遍强化。于是，因家庭暴力而提起婚内赔偿的起诉每每被驳回，完善婚姻法中的婚姻赔偿制度和修改相关司法解释的呼声迭起。同时，基于婚内不得分割夫妻共同财产的传统认识，在如何克服这一“阻碍”上，论者们提出婚内判赔离婚执行、通过调解而以协议方式或者借鉴国外非常财产制宣告而改定财产制等诸多设想与建议。那么，在我国现行法律制度或框架下，婚内赔偿制度是否真的被否认？婚内是否真的不得分割共有财产？婚内赔偿与离婚赔偿这两个制度究竟是不是并行不悖？笔者在法谚“使法律和谐的解释是最好的解释”的鼓动下，试着对前述问题进行辨思，以期从司法论或解释论上寻得合适的答案。

一、关于所涉法律规定的相互关系

与家庭暴力引起的损害赔偿的法律规定，主要涉及婚姻法第46条、民法通则第106条第2款和妇女权益保障法第58条。①对于三者的关系，许多论者认为它们之间存在着法律冲突，主张按照立法法已作规定的特别规定优于一般规定的规则，适用特别规定。具体地说就是：其一，否定婚内赔偿的论者往往基于婚姻法否认婚内赔偿的误识，认为在是否允许婚内赔偿上婚姻法与民法通则存在冲突，应当适用婚姻法的特别规定；其二，主张婚内赔偿的论者基于与否定论者同样的误识，但认为婚姻法规定与妇女权益保障法规定相冲突，应当优先适用妇女权益保障法的特别规定。本文认为，前述观点起码存在这样两个方面的问题：误解婚姻法规定和误用特别优先规则。

婚姻法并无规定家暴的婚内赔偿，而无规定不等于否定。这里起码存在两种可能：一是以规定离婚赔偿来否认婚内赔偿；二是因为民法通则已有侵权责任规定而无须另行规定。① 该三法条分别规定：“有下列情形之一，导致离婚的，无过错方有权请求损害赔偿：

（一）重婚的；

（二）有配偶者与他人同居的；

（三）实施家庭暴力的；

（四）虐待、遗弃家庭成员的”；“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的应当承担民事责任”；“违反本法规定，对妇女实施性骚扰或者家庭暴力，构成违反治安管理行为的，受害人可以提请公安机关对违法行为人依法给予行政处罚，也可以依法向人民法院提起民事诉讼”。

究竟立法本意为何，这是很难探究得清的。法律解释的实践证明，在这方面往往是见仁见智、各说各理。更何况即使探明了立法本意，按照主客观相结合解释论尤其是目的解释论的主张，也要考虑甚至需要基于现实社会而作出“与时俱进”式的妥当解释。既然婚姻法对婚内赔偿没有作出规定，也难以或不宜仅仅以探求立法本意来确定婚姻法对婚内赔偿的态度，那么就不应该妄言婚姻法与民法通则在婚内赔偿上存在法律冲突。至于婚姻法与妇女权益保护法相关规定的关系，不仅存在着和婚姻法与民法通则之间同样的问题，而且就连两者中谁为一般规定、谁是特别规定都难以判断得清，那就更加无从谈起两者之间的一般规定与特别规定冲突和特别规定优先规则的适用。况且即使基于婚姻法否认婚内赔偿这一前提，也推不出两者之间存在冲突及优先适用妇女权益保护法的结论。因为后者只是规定“可以向人民法院提起民事诉讼”，而离婚赔偿诉讼不也是民事诉讼吗？根据什么非得说其中的“民事诉讼”指的是婚内赔偿诉讼？①所以，依笔者之见，在婚姻法对婚内赔偿并无规定的情形下，与其先推测或假想其否认婚内赔偿，再基此而运用法律冲突规则拒绝民法通则相关规定适用于婚内赔偿，不如实在一点，就基于其对婚内赔偿没有规定，而适用其他相关法律的规定更为妥当。

其实，一般规定与特别规定的适用关系不仅有两者冲突时适用特别优先规则，还有特别法无规定时适用普通法的规则。也就是说，一般规定虽然在特别事实中没有适用的余地，但其在符合其构成要件的普通事实中仍然能够得到适用，此即所谓一般规定所具有的“备用”功能。正如A·H·特拉伊宁所指出的：“特殊构成，对于类的构成来说，是所谓占优势的。因

②之所以一般规定具有这此，类的构成似乎是为了在特殊构成没有概括的场合留作备用的”。

种“备用”功能，这是因为一般规定与特别规定均为有效规范是两者之间适用效力比较的前提，两者之间只有适用上的“优先”与“劣后”之分，而无效力上的“有效”与“无效”之别。换句话① 可以考虑这样一种思路：《妇女权益保护法》规定的“民事诉讼”，应理解为既包括离婚赔偿诉讼，也包括婚内侵权诉讼，因为它并无作出只限于那种诉讼的限定。

② [前苏]A·H·特拉伊宁：《犯罪构成的一般学说》，中国人民大学出版社1958年版，第204页。转引自陈兴良主编：《刑法新罪评析全书》，中国民主法制出版社1995年版，第68页。

说，特别规定优先规则中的“优先”，只是表明在两者发生冲突时，特别规定优先适用于一般规定，并不发生处于“劣后”位序的一般规定无效的法律后果。两者冲突时如此，无特别规定时则更是如此。基此，基于婚姻法没有婚内赔偿的特别规定这一实际情况，适用民法通则关于侵权责任的一般规定于婚内赔偿，应该说是顺理成章的事了。这样，还可以进一步得出结论：婚姻法第46条、民法通则第106条第2款和妇女权益保障法第58条这三个规定之间并不存在所谓的冲突。

二、关于相关司法解释的准确理解

婚姻法司法解释

（一）第29条第2、3款，是被许多论者视为证明婚姻法否认婚内赔偿的一个权威而直接的依据。因为这些论者认为，该司法解释明确地否认了婚内赔偿。例如，有论者写道：“《婚姻法解释一》的规定，在婚姻关系存续期间，当事人不起诉离婚而单独依据《婚姻法》第46条规定提起损害赔偿请求的，人民法院不予受理。这一规定直接排除了无过错方配偶对实施家庭暴力和虐待行为的过错方配偶提起婚内损害赔偿的权利。受害人要请求损害赔偿，只能提起离婚诉讼，通过离婚损害赔偿请求权的行使方式来实现赔偿请求。当同一事实具备离婚损害赔偿责任和一般侵权责任的构成要件时，《婚姻法解释一》采法条竞合学说，按照特别规定优先于一般规定的规则，在涉及到夫妻间人身损害赔偿关系问题时，优先适用《婚姻法》而排斥了《民法通则》。”①然而，果真如此吗？笔者对此仍然心存疑虑。

婚姻法司法解释

（一）第29条规定第2、3款规定：“人民法院判决不准离婚的案件，对于当事人基于婚姻法第四十六条提出的损害赔偿请求，不予支持。在婚姻关系存续期间，当事人不起诉离婚而单独依据该条规定提起损害赔偿请求的，人民法院不予受理。”仔细研读可以发现，该司法解释用的是“基于婚姻法第四十六条”、“依据该条规定”。也就是说，“不① 范李瑛：“婚内损害赔偿与夫妻共同财产制冲突的协调”，http:///xsmsldetail.asp?nid=397&cid=0200000000。

予支持”和“不予受理”的关键原因，是当事人提起损害赔偿的请求权基础为婚姻法第46条。法律之所以适用于某个事实，正是因为法律规定的构成要件与案件事实相符合；法院之所以支持某种诉讼请求或受理某个起诉，正是因为该诉讼请求或起诉与其作为请求权基础的法律规定相吻合。婚姻法第46条规定的是离婚损害赔偿，适用它的重要条件是家庭暴力等四种过错行为“导致离婚”。“导致离婚”是过错行为的结果，而且必须是现实的结果而非仅仅是“可能”或“危险”。只有这种结果确实发生，才能“基于”或“依据”婚姻法第46条支持离婚损害赔偿的请求。而被法院“判决不准离婚”，“导致离婚”的结果没有真正发生；“不起诉离婚”，更是不符合“导致离婚”的要件。概而言之，司法解释规定的“不予支持”或“不予受理”，是“基于”或“依据”婚姻法第46条的“不予支持”或“不予受理”，也就是基于当事人请求不符合该法条规定的“导致离婚”这一要件。

依笔者之见，婚姻法司法解释

（一）第29条第2、3款规定，只是针对婚姻法第46条所进行的反面解释，并没有涉及民法通则等其他法律规定。我们可以将其简化或换一种表述，就是：“只有家暴等造成离婚结果的，离婚赔偿请求才可以予以支持；没有造成离婚损害结果的，离婚赔偿请求不予支持”；从受理角度说，就是：“只有提起离婚诉讼，才能受理离婚赔偿请求；没有提起离婚诉讼，不能受理离婚赔偿请求。”可见，该司法解释只涉及离婚赔偿，并无涉及婚内赔偿。因而也就不存在“采法条竞合学说，按照特别规定优先于一般规定的规则，在涉及到夫妻间人身损害赔偿关系问题时，优先适用《婚姻法》而排斥了《民法通则》”的问题。当然，勿需讳言，该司法解释也不是无可挑剔。比如，其第3款规定就很容易使人只关注婚内赔偿，疏忽其中的“依据婚姻法第四十六条规定”，进而产生婚内赔偿请求被禁止的错觉。如果将其稍加改动，即“在婚姻关系存续期间，当事人不起诉离婚而依据民法通则有关规定单独提起损害赔偿请求的，人民法院应予受理”，那么就不会再有前述的法律误读了。