广东省高级人民法院进一步加强诉讼调解与人民调解衔接工作的指导意见

第一篇：广东省高级人民法院进一步加强诉讼调解与人民调解衔接工作的指导意见

广东省高级人民法院 广东省司法厅

关于进一步加强诉讼调解与人民调解衔接工作的指导意见

为进一步加强我省诉讼调解与人民调解工作之间的相互衔接，充分发挥人民调解工作职能，整合社会调解资源，节约诉讼成本，化解社会矛盾，根据有关法律法规和最高人民法院、司法部《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，结合我省实际，制定本意见。

一、全省各级人民法院、司法行政机关应充分发挥诉讼调解和人民调解在解决社会矛盾纠纷中的重要作用,积极构建诉调衔接工作机制，努力实现息诉止争、案结事了。

二、诉讼调解与人民调解衔接工作应遵循依法、自愿、高效、便民的工作原则。

三、全省各级人民法院、司法行政机关应成立诉讼调解与人民调解衔接协调工作领导小组，指定专人负责联络工作。

全省各级人民法院、司法行政机关应建立诉讼调解与人民调解衔接联席会议制度，及时交流信息、总结经验、解决和协调有关问题。

四、为保障诉讼调解与人民调解衔接机制有效运行，人民调解委员会在全省各基层人民法院及其派出人民法庭设立人民调解工作室，履行人民调解委员会职能。

五、全省各基层司法行政机关负责派驻人民调解工作室工作人员的组织协调工作。全省各基层人民法院及其派出人民法庭负责人民调解工作室工作人员的业务指导。

六、对未经人民调解委员会调解的民事纠纷，人民法院及其派出人民法庭在立案前应向当事人释明人民调解具有快速、简便、经济等作用，引导当事人自愿选择以人民调解方式先行调解。

七、对不具备起诉条件或不属于民事案件受理范围的，人民法院可以建议当事人到人民调解工作室接受调解。人民调解工作室应积极调解，调解不成的，应做好当事人的引导和息诉工作。

八、对人民调解工作室调解不成、当事人坚持起诉的案件，人民法院应当优先进行立案审查。

九、全省各基层人民法院及其派出人民法庭对于正在审理的民事案件、刑事附带民事诉讼的民事纠纷部分，在征得各方当事人同意后，可以委托人民调解工作室进行调解。

十、全省各基层人民法院及其派出人民法庭对于正在处理的案件，根据案件审理的需要，经征得各方当事人同意，可以请求人民调解工作室协助调解。

十一、经人民调解工作室调解达成的调解协议，当事人要求人民法院出具民事调解书的，人民法院及其派出人民法庭应及时进行审查。

十二、对参与诉前调解、委托调解和协助调解的人民调解员，由人民法院根据调解业绩给予适当补助。

十三、全省各级人民法院和司法行政机关共同对人民调解工作室进行年度绩效考评。对诉调衔接工作成绩突出的集体和个人，给予表彰与奖励。

附件一：开展诉调对接工作指引 附件二：有关诉调对接文书样式

样式1:《人民调解建议书（原告适用）》（样式）样式2:《人民调解建议书（被告适用）》（样式）样式3：《委托调解函》（样式）样式4：《委托调解确认书》（样式）样式5：《调解情况复函》（样式）样式6：《协助调解函》（样式）

附件一：开展诉调对接工作的指引

广东省高级人民法院 广东省司法厅

关于开展诉调对接工作的指引

为贯彻实施《关于进一步加强诉讼调解与人民调解衔接工作的指导意见》，根据《中华人民共和国民事诉讼法》、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和司法部《人民调解工作若干规定》的规定，制定本指引，供全省各级人民法院、司法行政机关参照执行。

一、衔接方式

１．诉讼调解与人民调解的衔接方式包括：诉前调解、委托调解、协助调解。

２．对于未经人民调解委员会调解，且事实清楚、法律关系清晰、争议标的额不大的民事纠纷，人民法院（含人民法庭，下同）在立案前应当向当事人释明人民调解的功能和作用，引导当事人自愿选择以人民调解方式先行调解。

３．原告同意先由人民调解工作室调解，并在《人民调解建议书》上签字确认的，人民法院应当暂缓立案，并将签字确认的文书副本交付人民调解工作室。

４．经人民调解工作室通知，被告也同意由人民调解工作室调解的，人民调解工作室可以进行诉前调解。５．一方当事人不同意进行诉前调解的，人民法院应当依法及时进行立案审查。

６．对于诉前调解的案件，人民调解工作室应当制作《调解情况复函》，及时将调解结果反馈给人民法院。

７．当事人同意委托调解的案件，应当填写《委托调解确认书》，并由人民法院向人民调解工作室出具《委托调解函》及移交案件主要材料复印件。

８．当事人不同意委托调解的，人民法院应当依法及时审理。９．经人民调解工作室调解，各方当事人达成调解协议的，主持调解的人民调解员应在调解协议书上签名，并加盖人民调解委员会公章。

１０．人民调解工作室对接受委托调解的案件，不管调解结果如何均应当制作《调解情况复函》，并及时将有关案件材料一并移送至委托调解的人民法院。

１１．委托调解期限一般不超过15日，从相关材料移送之日起算。当事人愿意继续调解的除外，但最长不得超过30日。

１２．人民法院对于正在处理的案件，根据案件的需要，经征得各方当事人同意，可以向人民调解工作室发出《协助调解函》，邀请人民调解员协助调解。人民调解工作室应当在人民法院指定的期限内指派人民调解员协助调解。

二、效力衔接 １３．经人民调解工作室调解达成的具有民事权利义务内容并由双方当事人签字或者盖章确认的人民调解协议，具有民事合同性质。

１４．经人民调解工作室调解达成的具有债权内容的调解协议，经过公证依法具有强制执行效力，债务人拒不履行的，债权人可以依法向人民法院申请强制执行。

１５．当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令，经审查符合民事诉讼法第十七章规定条件的，人民法院应当支持。

１６．人民法院审理涉及人民调解协议的民事案件，应当优先立案、优先审理、优先执行。

１７．经人民调解工作室调解达成有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章确认的调解协议，当事人共同要求人民法院出具民事调解书的，人民法院应及时进行审查。如人民调解协议不存在可变更、可撤销或无效情形的，人民法院应在5日内出具民事调解书，且不收取案件受理费。

１８．人民法院对当事人提出变更、撤销人民调解协议或确认人民调解协议无效的案件，可以通知人民调解工作室具体参与调解的人民调解员旁听庭审，并及时将审理结果告知司法行政机关和人民调解工作室，必要时可以向人民调解工作室提出司法建议。

三、工作保障

１９．人民调解工作室可以在基层人民法院及其派出人民法庭立案大厅设立人民调解窗口。２０．全省各基层人民法院及其派出人民法庭应为人民调解工作室、人民调解窗口提供工作场所及必要的办公设备，并为其工作人员提供工作和生活便利。

２１．对于身体健康、政治素质较高、具有较丰富调解工作经验并自愿从事人民调解工作的退休法官，经原任职人民法院推荐，人民调解委员会可聘任为人民调解员，派驻到人民调解工作室工作。

２２．人民调解工作室应对诉前调解、委托调解、协助调解工作进行规范化管理，建立相应的台帐制度和档案制度。

２３．人民调解工作室调处成功的纠纷可作为人民法院、人民调解委员会共同完成的工作量。

２４．人民调解委员会为人民调解工作室配备的人民调解员应不少于两名。派驻人民调解工作室的人民调解员应自觉遵守所在人民法院的有关作息、保密工作等规章制度。

２５．经人民调解工作室调解后又进入诉讼程序的案件，曾经参与调解工作的人民调解员不得担任该案件的人民陪审员或诉讼代理人。

２６．全省各级人民法院应当建立人民调解指导员制度，指派审判经验丰富的法官担任人民调解工作室的人民调解指导员，负责与人民调解工作室的日常联系和业务指导工作。

２７．人民调解指导员可以就人民调解员在调解过程中遇到的有关法律问题提供咨询，但不得就纠纷的处理发表具体意见。２８．司法行政机关应当定期对人民调解员进行培训。人民法院应当配合司法行政机关，选派审判经验丰富的法官参与人民调解员的培训工作。

２９．人民法院应当定期邀请人民调解员旁听庭审。对于依法应当公开审理的民事案件，人民调解员主动要求旁听的，人民法院应当予以支持。

３０．人民法院对于政治素质高、具有一定法律政策水平和调解工作经验的优秀人民调解员，符合人民陪审员法定条件的，可以依法提请任命为人民陪审员。

第二篇：浅谈诉讼调解和人民调解衔接机制

浅谈诉讼调解和人民调解衔接机制

人民调解和诉讼调解是两种完全不同性质的调解，是大调解机制的重要组成部分，实现其有机衔接，是增强大调解机制整体效能的一个重要方面。通过衔接，人民调解与民事诉讼调解能够在双方工作层面上实现更多的相互借力和参与。也就是说，实现双方工作资源共享、工作相互促进、达到互利互惠目的。具体说，就是通过衔接，一方面人民法院在保证公正与效率前提下减少诉讼成本，实现诉讼效益最大化；另一方面，人民调解组织通过参与民事诉讼调解，强化业务素质，提高调解业务水平。双方各得其所，最终实现双方办案法律效果和社会效果的有机统一。

我县目前的诉讼调解和人民调解工作基本上是各司其职，谈不上衔接和联系，更谈不上经验，笔者仅在2005年和2006年应邀参加了两次对人民调解员的培训，收效甚微。当前，建立诉讼调解和人民调解的衔接机制，存在诸多困难和问题：

一、人员问题

我县人民调解员普遍法律素质和文化素质偏低，难以胜任繁重的调解工作。另外，部分审判人员也存在法律素质、政治素质、综合协调能力偏低，不能耐心、细致地做调解工作，导致调解结案比例偏低。

二、经费问题

对于人民调解工作，没有专项经费予以保障，人民调解员的工作积极性不高。对于诉讼调解工作，虽然有办案经费，但没有诉讼调解的专项经费，并且诉讼调解会增加很大的工作量，判决结案比调解结案来得更直接和便利，许多案件要经过多次调解才能达成协议，因此审判人员不愿花更多的时间和精力去调解。

三、制度问题

1、当前，我县基本是司法所、法律服务所、人民调解委员会一套人马合署办公，没有专门的人员独立办理人民调解工作。而司法调解是收取费用的，即使调解不成，就会引导进入诉讼程序而充担代理人的角色从中获利，所以人民调解不收取费用的优势无法体现，人民调解委员会就形同虚设，有的当事人会越过人民调解和司法调解直接进入诉讼。

2、我院是刑庭、民庭、行政庭合署办案，一共7个审判人员（含三个庭庭长）轮流办理全县的各类刑事、民商事、行政案件，立案庭仅负责受理案件和送达文书，而审判人员要负责应诉通知书等各类诉讼文书的填写、确定案件承办人、确定开庭时间、调查取证、打印、校对法律文书、装订卷宗、办理结案发票、卷宗移送等工作，并且大量的报送材料和调研文章、案例、学术论文均由三个庭的审判人员完成，因此没有更多的时间和精力进行诉讼调解，更没有时间和精力指导人民调解。

3、一方面要求案件快立、快审、快结，及时解决当事人的纠纷；另一方面要求案件的调撤率，做到案结事了，化解当事人的矛盾。这两个要求本身就是矛盾的，我们知道，要调解结案就得花很多时间和精力才能达成协议，并且花了很多时间和精力也不一定能达成协议，这就不能做到快速结案。这使得审判人员无所适从，有时为了快速结案而匆忙下判；有时为了达到调解的目的而久调不决或者采用死缠烂打的办法使当事人违心接受调解。

只有对诉讼调解和人民调解进行相应的制度优化及资源整合，才能进一步发挥其功能优势，实现功能互补、资源共享，达到二者的有机衔接。要有效实现两者的衔接和互动，笔者提出如下粗浅的建议：

一、指导部门要有想法

指导部门要有想法就是指导和管理人民调解工作的机关要有衔接的想法和动意。根据国家有关法律法规，指导人民调解组织的工作，是法律赋予基层人民政府和人民法院的职能。基层人民政府的职能具体落实在市、区县司法行政机关身上。指导部门要有想法是说，市、区县司法行政机关与市、区县人民法院要对人民调解衔接民事诉讼一事具有相同或相近的认识，能够取得共识并意欲付诸实施。司法行政机关与法院通过协商，共同出台实施意见或做法，从而规范这一项工作。至于如何取得共识，司法行政机关应积极主动进行论证和前期准备工作，拿出具体设想和操作规程，争取法院最大限度的理解和支持。

二、实现衔接要有办法

衔接的办法往往是指衔接的途径。既然两者衔接更多的在于双方工作层面上的相互借力和参与，我们可以通过尝试以下具体做法实现衔接：即人民法院在民事审判工作中，坚持先行调解理念，将调解贯穿于工作全程始终，并将调解工作向前延伸，注重发挥人民调解的作用。事实上，调解已深深扎根于解决民事纠纷的诉讼制度之中。从全国各地法院对诉讼调解工作了解的情况看，各地法院都将调解贯穿于审判全过程和各个不同的诉讼阶段。如送达起诉状副本和应诉通知书时进行“送达调”；询问被告答辩时进行“答辩调”；双方当事人同时到庭后进行“即时调”；庭前准备阶段在交换证据时进行“听证调”；庭审阶段进行“庭审调”；同时法院发挥双方委托代理律师作用，促使当事人庭外和解进行“庭外调”；以及在定期宣判送达前，应一方当事人请求进行“庭后调”。笔者认为的衔接，是指对未进入诉讼程序的民事案件的衔接，以及人民调解组织对已进入诉讼程序的民事案件的参与。对于这两类具体工作的衔接，可以通过以下具体做法实现：

1、实行立案前调解。凡未经人民调解委员会调解的符合《民事诉讼法》第142条规定的一般民事纠纷，或双方当事人在同一社区的婚姻家庭、邻里纠纷、小额债务等案件，当事人到法院立案诉讼的，立案庭应主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知或建议当事人先经人民调解组织调解。双方当事人接受建议的，法院接待人员应与街镇人民调解委员会取得联系，将此案件移送街镇人民调解委员会，暂缓立案。或者在查明情况基础上，主动联系基层民调组织，及时掌握纠纷情况，安排专人参与诉前调解。

2、实行审判中调解。对于已经立案可适用简易程序审理的一般民事案件，承办人应做好宣传动员工作，告知当事人通过人民调解处理的目的与意义。如当事人同意诉外调解的，立即办理撤诉退费手续。如当事人坚持要求诉讼，审判人员发现存在调解可能的，也应及时与当事人所在地的民调组织联系，邀请其一起参加调解，加强调解效果。

3、法院在审理涉及人民调解协议的民间纠纷案件时，对可能变更、撤销或者确认无效的人民调解协议，应通过司法局通知主持调解的调解员参加庭审旁听。

4、人民法院赋予经过公证的具有债权内容的人民调解协议具有强制执行效力。在人民调解员主持下达成的具有债权内容的人民调解协议，由法院与司法行政部门协作，通过公证机关依法赋予调解协议强制执行效力。债务人拒不自动履行协议的，只要债权人向法院提出申请，法院受理后直接进入执行程序。

5、各区县人民法院、法庭与司法局定期召开联席会议，采取以会代训方式，评析审理过的人民调解协议书，总结经验，指出不足，提高人民调解业务水平。

6、人民法院应聘请或特邀街镇人民调解委员会成员作为人民陪审员，参与民事案件的审理。通过以审代训方式，增强调解队伍业务知识。

7、人民调解组织要积极主动配合法院做好各个环节的调解工作，帮助优化民事审判环境，关键是坚持依法调解原则。依法调解是人民调解工作的生命所在。对平等主体之间的民事纠纷，人民调解组织一要找准双方争议焦点，有针对性地做好双方的思想工作；二要找准双方利益平衡点，引导当事人达成调解协议；三要找准法理与情理融合点，综合发挥法律与道德规范的双重作用。核心是要善于引导当事人依法达成调解协议。

8、人民调解组织要建立纠纷移送制度。通过对纠纷的审查，分清纠纷性质，确定采取何种调解方式。对不符合人民调解范围或不适宜人民调解的纠纷，要在三日内移送有关部门处理。对同时具备行政性质和民事性质等多重性质的纠纷，要能够依据纠纷性质分别提出调处意见，指导并促使矛盾双方在各自程序中依法运作。

9、人民调解组织要建立引导机制。对于当事人不接受调解，或调解不能达成协议的，人民调解组织要说服和引导当事人进入诉讼调解途径处理矛盾纠纷，并主动向法院提供相关情况，以便纠纷尽早解决。对确有困难的当事人，可以提请司法行政机关提供法律援助。

10、人民调解组织要建立共同调解制度。对不属于人民调解范畴的一些纠纷，尤其是已经诉讼到法院的民事案件，要积极配合人民法院做好当事人的思想教育工作，并协助做好调解工作，防止矛盾纠纷激化。

三、具体作为要有章法

具体作为要有章法是指：要通过建章立制，保障人民调解和诉讼调解衔接工作的规范有序。为保证人民调解、诉讼调解有机衔接，笔者认为应当建立以下有关工作制度：

1、经费保障制度：对人民调解委员会和人民法院核拨一定的经费，从经费上保证人民调解和诉讼调解顺利开张。

2、联系与会议制度：法院与司法局各确定一名联系协调人，每季度召开一次联席会议。主要是双方适时制定阶段性工作计划，明确各自工作目标；交流工作信息，总结工作经验，解决存在问题；讨论有关指导工作的重大决策。各村（居）、街道民调组织具体确定一名工作

人员与区县法院或当地法庭进行定期联络，形成点、线、面相结合的三级民调组织联系网络。

3、人民调解指导员制度：法院专门成立一个人民调解指导办公室，选派具有丰富民事审判经验的法官专职担任人民调解指导员，指导人民调解工作。人民调解指导员负责对各社区、各乡镇的人民调解员进行人民调解工作的业务指导与培训工作。县法院、法庭要确定一名法官作为人民调解指导员，并将指导员的姓名、电话印发给各街镇、村（居）人民调解组织。同时，县司法局将辖区内的街镇、村（居）人民调解组织人员姓名及其联络方式等信息提供给指导员，以便加强沟通与联系，及时做好指导工作。

4、指导与培训制度：人民法院要加强对民调组织的业务指导与培训。加强对民调委员的业务指导可以采取各类方式：一是定期举办培训班。培训形式包括定期或不定期的系统授课、专题讲座，主要讲解与人民群众日常生活密切相关的新颁布的法律、法规等知识以及调解方法、技巧；二是包片指导方式。由法庭的审判人员具体负责一个街镇的民调指导工作，时常到民调委员处了解情况，进行指导。三是以会代训方式。法院审判人员可以定期参与各街镇调解组织例会进行答疑释惑；四是以庭代训方式。对一些典型案件，法院可以到各街镇村就近开庭，组织调解人员现场旁听；或者各基层法庭及业务庭经常选择一些典型案件，邀请人民调解员到庭旁听，组织调解人员到法院旁听开庭，观摩调解技能，学习相关法律知识，增强他们的法律素养，特别是提高他们识别证据、认定事实和组织调解的能力。

5、调解协议书评阅制度：司法行政部门要督促各级民调组织建立台帐制度，凡启动民调程序的纠纷均需手续齐备，材料规范，结案后及时装卷，以备检查。对于人民调解协议，司法局、法院要选派专人定期进行评阅，对不足之处及时指出，认真改正，不断提高调解协议的制作水平。对于经人民调解达成的协议，当事人不服起诉的，法院依法受理。对不具无效和可撤销因素的人民调解协议，法院予以维持，以维护人民调解的法律地位，提高社会公信力。

6、信息沟通与反馈制度：法院对于涉及人民调解协议书的案件，无论是确认还是判决变更、撤销或被确认无效，都要及时将审理信息反馈给司法行政部门及基层民调组织，以便共同做好这类调解工作。人民调解委员会要及时将法院交办的调解案件结果和情况进行回复、报告。对人民调解委员会调处不成功的纠纷，及时派出审判人员进行指导或参与调解，将基

层调解员情况熟和法院审判人员业务精的优势结合起来，实现人民调解和法院调解的优势互补。

7、疑难案件会诊和研讨制度：人民调解组织遇有疑难复杂纠纷难以处理的，可以及时与法院的人民调解指导员取得联系，请求其进行疑难案件会诊。法院在“不缺位、不错位、不越位”的前提下，可以就相关法律适用问题进行咨询，努力实现人民调解与诉讼调解在纠纷解决机制上的互补与协调发展。法院通过加强对民调工作的指导，参与疑难案件调解会诊，尽量使群体性纠纷解决在社区中而不形成诉讼。同时选择一些疑难案件，组织人民调解员共同研讨，既开拓他们的眼界，又增进其综合分析法律与解决实际纠纷的能力。

8、首席调解员担任人民陪审员制度：利用民调委员熟悉群众、了解群众心理等特点，法院可以挑选素质较高的民调主任，提请当地人大常委会，通过一定程序任命为人民陪审员，参与诉讼案件审理及一些辅助性工作。经法院批准，人民调解员可以以见习人员身份参加一定期限的法院审判工作，旁听开庭、调解，担任人民陪审员等。

9、跟班学习和联调制度：县司法局有计划经常性地选派基层调解骨干到法院各业务庭室、基层法庭跟班学习，使他们亲身感受和体会审判人员处理纠纷的全过程，从而提高其调解技能。法院可以尝试民调、审判联动新机制。对于一些简单的民事纠纷案件，法院可以尝试由特邀人民陪审员或人民调解委员会人员进行调解。达成协议的，由法院制作调解书。从而充分利用民调组织的人力资源，增强审判工作的民主性、公开性，接受群众监督，从而提高诉讼调解的社会效果。

10、评比与奖励制度：法院及司法局应定期对指导人民调解工作进行评比。对工作表现突出、工作成绩显著的法官和集体进行表彰和奖励。及时宣传典型案例和先进事例。

总而言之，通过多种形式和制度构筑人民调解与诉讼调解的衔接桥梁，使诉讼调解和人民调解工作紧密结合、互为贯穿，形成一种良性互动的社会矛盾纠纷解决保障机制。司法行政部门是人民调解工作的主管机关，要切实加大对人民调解工作的管理和指导力度，不断改进工作作风，提高工作指导的针对性。要根据新情况、新要求研究制定本地区、本部门、本单位人民调解工作改革和发展的长远规划和工作计划，保证人民调解工作的稳步发展。要加强对人民调解工作的研究，努力提高宏观决策水平。要及时总结推广人民调解工作的典型经验，研究探索加强人民调解工作的新方法、新途径。要与人民法院密切配合，及时帮助人民调解组织解决在调解过程中遇到的疑难问题，共同加强对人民调解工作的指导，积极推动新时期人民调解工作的改革与发展，为维护社会稳定做出积极的贡献。

虽然人民调解与民事诉讼调解衔接工作在具体操作层面的细节还有待于进一步磋商和探索。但只要双方胸怀社会稳定大局，心往一处想，劲往一块使，这项工作就一定能够取得成效。

第三篇：20091204广东省高级人民法院关于进一步加强全省法院调解和解工作的指导意见

广东省高级人民法院

关于进一步加强全省法院调解和解工作的指导意见

粤高法发[2009］88号

2009年12月4日印发

为进一步加强全省法院调解和解工作，最大限度地化解矛盾纠纷，最大程度地促进服判息诉、案结事了，维护我省社会的和谐稳定，根据有关法律和最高人民法院司法解释精神，结合我省法院调解和解工作实际，特制定如下意见：

第一条 深入落实“调解优先、调判结合”原则，把调解和解作为首选和最佳的结案方式，尽量通过调解和解方式处理各类纠纷。除涉及公告送达或者没有调解可能等特定情形可直接裁判外，原则上都要优先考虑以调解和解方式处理。同时，要妥善处理调解优先与依法裁判关系，坚持依法调解、自愿调解，禁止违法调解、强迫调解以及为片面追求调撤率而弄虚作假、久调不判、以拖逼调等情形。

第二条 深入落实“全程、全员、全面”调解原则，将调解和解工作贯穿于立案、一审、二审、再审、执行、信访等全过程，形成人民陪审员、法官、庭长、院长共同参与调解的人员层级，鼓励有关党政机关、社会团体或者个人参与协助调解，将司法调解从民商事案件领域，扩大到刑事附带民事诉讼、刑事自诉、轻微刑事案件、行政案件、执行案件。

第三条 加强立案调解。根据案件受理情况，配备专门人员，设

立“立案调解中心”，将立案调解贯穿于诉前保全、立案、执行立案、申诉和申请再审立案、信访接待等各个环节。在立案审查阶段送达《调解建议书》，积极引导当事人通过人民调解、行政调解等方式解决纠纷。案件受理后，积极促成审前调解结案，从源头上减少进入庭审案件的数量。

第四条 深化民事调解。重点强化劳动争议、借款合同、婚姻家庭、买卖合同、人身权等受理数量较大案件的调解，着力解决涉及金融机构、国有企业案件调解难问题。支持相关行政机关、社会组织依法调处民事纠纷。及时研究解决调解工作的新情况、新问题，总结推广成功经验和好的做法，进一步提高各类民事案件调撤率，到2011年底，全面实现全省中级法院、基层法院民事一审案件调撤率分别达到50％和60%以上的指标要求。

第五条 强化刑事调解和解。明确刑事附带民事诉讼、刑事自诉、轻微刑事三类案件为刑事调解和解工作对象和重点。加大刑事附带民事诉讼案件民事部分的调解力度。轻微刑事案件依法尽可能适用缓刑。对能够悔罪、认罪，取得被害人及其家属谅解，并积极赔偿被害人损失的被告人，量刑时适度从宽，一般不顶格量刑。

第六条 推进执行和解。根据不同案情采取灵活执行方式，积极促成当事人达成执行和解。慎用、巧用、敢用执行强制措施，以强制执行措施促成执行和解。对需要采取搜查、扣划等强制手段取得被执行人财产的，引导被执行人主动向申请人履行债务，通过采取互相让步的和解方式解决。

第七条 注重行政协调和解。按照“坚持合法审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了”原则，加大与行政机关、行政相对人的协调沟通力度，提出协调和解参考方案，促成行政机关和行政相对人达成和解，和谐解决行政争议。

第八条 健全司法调解与人民调解、行政调解对接机制。加强对人民调解、行政调解指导，加大调解方法创新，大力开展邀请调解、委托调解、联合调解。发挥社会多元调解主体作用，根据案件不同类型特点，由党政机关、企事业单位、社会团体、行业协会以及个人参与、协助或主持调解，积极调处各类纠纷。经过人民调解、行政和解达成的协议，经当事人申请，各级法院应依法立案审查，符合条件的，应及时出具司法确认书，赋予诉讼调解的法律效力，并把这类案件计入法院调解结案数。

第九条 完善调解激励机制。省法院适时修订《全省中级法院综合考核办法》，将刑事调解和解、行政和解、执行和解等项目纳入考核范围，提高调撤工作在各中院综合考核中的分值权重；进一步完善司法统计内容，对各地法院开展调解案件数量、调撤率等定期通报。各中院应相应修订对辖区内基层法院考核办法，强化各类案件调解和解工作考核。各级法院要建立健全完善审判绩效考核机制，将调撤率、信访率、办结案件社会效果作为重要指标纳入业绩考评和目标管理，采取表扬、给予奖励、授予调解工作能手称号、将调解业绩作为评先评优和晋职晋级的重要考量因素等方式，鼓励引导法官多调解、快调解。

第十条 加大调解保障工作力度，对因加强调解而减少诉讼费的法院，省法院考虑运用诉讼费转移支付政策，提供补贴。加强与党委政府沟通协调，妥善落实收支两条线规定，不得为多收诉讼费减少调解结案。各级法院要在人员配备、经费保障、物质装备等方面给予调解工作支持，同时要积极争取党委政府的支持，着力解决调解队伍人员不足、经费短缺、配套机制不完善等实际问题。

第十一条 按照“统筹协调、分工负责”原则，各级法院研究室承担调解工作组织协调职责，研究推广加强调解工作的新举措。各业务部门按照各自职责分工，承担开展和加强各项调解工作的具体任务。上级法院要加大对下级法院调解工作指导力度，不断提高调撤率和服判息诉率。

第四篇：自治区高级人民法院、自治区司法厅关于加强人民调解工作的指导意见

自治区高级人民法院自治区司法厅

关于加强人民调解工作的指导意见

（桂司通〔2004〕156号，2004年10月9日）

各市中级人民法院、司法局，柳州铁路运输中级法院：

加强对人民调解工作的指导，是人民法院和司法行政机关的重要职责。2002年全国人民调解工作会议以来，我区各级法院、司法行政机关和人民调解组织认真贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》（中办发〔2002〕23号）、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和司法部《人民调解工作若干规定》。在自治区党委、自治区人民政府的关心、重视下，我区人民调解工作的改革和发展取得了突破性进展，预防和化解民间矛盾纠纷，维护社会稳定的作用和能力不断增强。为进一步加强人民调解工作，今年二月最高人民法院、司法部又联合召开了全国人民调解工作座谈会，针对面临的形势和社会矛盾纠纷特点，对人民调解工作提出了更新更高的任务和要求。为认真实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公，执政为民，更好地贯彻落实全国人民调解工作座谈会议精神，为我区社会经济发展、全面建设小康社会创造更加和谐稳定的社会环境，根据全国人民调解工作座谈会精神，结合我区实际，现就加强我区人民调解工作提出如下指导意见：

一、建立和完善人民法院和司法行政机关的人民调解工作联系制度

1、根据《民事诉讼法》、《人民法院组织法》和最高人民法院、司法部《关于进一步加强人民调解工作意见》的规定，指导人民调解工作是人民法院和司法行政机关的重要职责。通过加强人民法院与司法行政机关的沟通联系，互相协调和研究解决人民调解工作中的重大问题，并指导人民调解工作，人民法院和司法行政机关应当建立人民调解工作联系制度。根据实际，可采取召开联席会议、座谈会，设立固定联络员以及发放联系卡等多种联系形式。

自治区高级人民法院与自治区司法厅的人民调解工作联席会议制度经自治区党委、自治区人民政府批准，于2003年11月建立。自治区高级人民法院、自治区司法厅、自治区社会治安综合治理委员会办公室、自治区民政厅、自治区财政厅为全区人民调解工作联席会议成员单位。联席会议制度的主要职责和任务是：分析研究我区人民调解工作面临的形势和任务，及时沟通和了解掌握全区人民调解工作的基本情况和动态，协调解决人民调解工作中出现的问题和困难，布置工作，确保我区人民调解工作的顺利发展，在全区社会治安综合治理中更好地发挥人民调解工作的作用。各市、县（市、区）原则上也要建立相应的人民调解工作联席会议制度，加强指导人民调解工作。

二、积极推进人民调解工作规范化建设

2、全区各级司法行政机关要按照自治区司法厅制定的《广西壮族自治区人民调解委员会规范化建设标准》，积极开展人民调解工作规范化建设，从巩固和加强人民调解组织建设、加强人民调解员培训、建立完善调解工作制度、规范调解程序、正确制作人民调解协议以及文书资料的立卷归档管理等方面全面规范人民调解工作，尽快实现司法部关于人民调解委员会标牌、印章、人民调解标识、程序、制度、文书的“六统一”，切实提升人民调解工作水平。到2006年全区规范化乡镇（街道）人民调解委员会要达到100％，规范化村、社区、企事业、行业性、区域性人民调解委员会要达到50％，2008年规范化村、社区、企事业、行业性、区域性人民调解委员会要达到80％以上。

3、各级司法行政机关要高度重视人民调解工作规范化建设，切实把这项工作纳入重要议事日程，按照各自的职责和分工，认真组织，加强指导、检查和督促，加强调查研究，及时研究和解决在推进人民调解工作规范化建设中遇到的实际困难和问题，积极争取当地党委政府的支持，全面完成本地区人民调解委员会的达标验收任务。自治区司法厅将对在大力开展人民调解工作规范化建设达标创建活动中成绩显著的单位和个人，给予表彰和奖励。

4、人民调解应当规范使用司法部2002年制定的人民调解文书格式，该文书格式由自治区司法厅统一印制下发各人民调解委员会。

三、加强培训，不断提高人民调解员综合素质

5、各级司法行政机关要按照《自治区司法厅关于进一步加强人民调解员培训工作的意见》（桂司通〔2003〕143号），结合自身实际，制定培训实施方案。培训的主要内容应当包括人民调解组织的性质、任务、工作原则；人民调解组织的设置和组成、人民调解员的条件和选任办法；人民调解工作制度、工作程序、基本方法和调解技巧；人民调解员职业道德和工作纪律。调解常见、多发或疑难民间纠纷所依据的法律、法规、规章和有关政策知识等。各地应因地制宜，既可以采取举办培训班，也可以采取以会代训、旁听审判、担任人民陪审员参与法院审判实践等多种形式开展培训。培训目标是：一年内使广大人民调解员能够了解中央和自治区关于加强人民调解工作的文件精神，明确人民调解工作改革发展的任务和要求，基本掌握调解一般民间纠纷常用的法律知识，掌握人民调解工作的基本程序和方法，规范制作人民调解协议书；三年内，使广大人民调解员普遍掌握调解民间矛盾纠纷常用的法律政策知识，其中乡镇、街道、企事业单位、区域性、行业性调解组织的调解员能够较熟练的运用法律知识调解疑难、复杂的民间矛盾纠纷；五年内建立一支熟悉人民调解制度、较系统地掌握调解民间纠纷有关的法律、法规和政策，熟练并灵活运用人民调解工作程序与方法，及时、优质、规范调解民间纠纷的人民调解员队伍。培训工作坚持岗位培训与培训相结合，新选聘的人民调解员，必须经过岗位培训合格后，才能上岗。对在岗的人民调解员每年都要进行知识更新和技能强化等业务培训。调解主任、调解委员每参加培训的时间累计，一般不少于15天，其他调解员一般不少于7天。从2004年开始全区要统一实行人民调解员持证上岗制度，今后凡未经过上岗培训和培训的不得从事人民调解工作。

自治区司法厅要加强对全区人民调解员培训工作的指导，并根据实际情况，组织开展示范性培训。培训工作实行分级培训制度，坚持重心下移，主要依靠县（市、区）司法局及基层司法所开展培训。县（市、区）司法局及基层司法所要切实负起培训责任。要把开展人民调解员培训工作的情况和效果，作为考核县（市、区）司法局及基层司法所工作实绩的一项重要内容。

6、各级司法行政机关可依据自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅转发的《自治区高级人民法院、自治区司法厅关于认真贯彻中办发〔2002〕23号文件精神进一步加强新时期人民调解工作的实施意见》（桂办发〔2003〕29号）和司法部、财政部《关于修订〈司法业务费开支范围的规定〉的通知》（〔85〕司发计字第384号）中关于人民调解培训经费的规定，积极协调当地财政部门落实和增加人民调解员培训经费，保障培训工作的正常开展。要努力争取各级党委政府逐步解决人民调解委员会必要的工作经费和人民调解员补贴经费，为广大人民调解员参加培训和开展业务工作创造良好的条件。

7、司法行政机关要主动邀请人民法院参加指导人民调解员的培训工作，人民法院应当积极配合司法行政机关参与对人民调解员的业务培训。由人民法院及其派出的人民法庭选派熟悉业务、有较丰富的法律知识和审判经验的法官为人民调解员授课，重点讲授人民调解工作常用的法律知识和调解技巧，并对如何制作人民调解谈话笔录、如何制作人民调解协议、如何立卷等与业务工作密切相关的内容进行指导。

8、旁听审判。对公开审理的案件，人民法院应当支持人民调解员到法庭旁听。根据工作需要人民法院可以巡回法庭形式选择关于赡养、借贷、人身损害赔偿等对人民调解工作有指导性作用的案件，邀请或建议司法行政机关及人民调解委员会有计划地组织人民调解员到现场旁听案件审理，争取每年在各乡镇开设一次巡回法庭。通过旁听观摩，使人民调解员从审判实务中学到法律知识和调解方法。各乡镇、街道、村、社区、企业等调委会的人民调解员，应当充分利用法庭巡回审理的机会，积极主动地向人民法官请教和交流，人民法官应当热情帮助和解答人民调解员提出的问题。

四、建立推选人民调解员担任人民陪审员的工作制度

9、人民陪审员制度是我国一项重要的法律制度，是民主和法制建设的重要组成部分。推选人民调解员担任人民陪审员，使他们直接从审判实践中学到法律知识和业务技能，对于提高人民调解员队伍素质具有十分重要的现实意义。各地人民法院和司法行政机关要把这项工作列入重要议事日程并形成制度，认真研究，加强联系和沟通，切实抓紧抓好推选人民调解员担任人民陪审员的工作。

10、司法行政机关要认真负责地做好人民陪审员的候选人推荐工作，各地应从人民调解员队伍中挑选作风正派、群众公认、有一定法律知识和调解实践经验的人民调解员作为人民陪审员候选人，主动向当地人民法院推荐，由各基层人民法院进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。

11、被任命为人民陪审员的人民调解员，在参加审判活动中应自觉服从人民法院的领导，遵守纪律，虚心

向人民法官学习，主动参加庭审前的一些辅助性工作，认真履行人民陪审员职责，努力提高自身法律素质和工作能力，在人民调解工作岗位上，为预防和调解民间纠纷，维护社会稳定充分发挥骨干作用。

12、在人民法院立案前曾经参与该纠纷调解的人民调解员，不能随案担任人民陪审员。

五、认真做好人民调解工作与法院诉讼工作的衔接

13、依法及时审理涉及人民调解协议的民事案件。通过审理涉及人民调解协议的民事案件来指导人民调解委员会的工作，是基层人民法院指导人民调解工作的重要形式。各级人民法院对当事人提起的各类涉及人民调解协议的诉讼案件，要严格按照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，符合案件受理条件的应当受理并及时依法审理。

14、审理涉及人民调解协议案件的几种司法实践应用。第一，对于符合司法解释规定的人民调解协议，一方当事人反悔而起诉到人民法院的，只要调解协议内容是双方自愿达成的，不违反国家法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，不存在重大误解或者显失公平的情况，人民法院都应以调解协议的内容为依据作出裁判，依法予以维持。人民法院应当定期或者不定期地将维持调解协议内容的情况告知当地司法行政机关或者人民调解委员会。第二，对于人民调解协议有司法解释规定的可变更、撤销或者被确认无效情形的，依法判决变更、撤销或者确认无效，同时，对调解协议的受损害方进行司法救济。努力做到既依法维护人民调解协议的效力，又注意保护纠纷双方的合法权益。人民法院应当将确认无效或者撤销、变更的具体理由告知当地的司法行政机关或者人民调解委员会，并可以向人民调解委员会提出具体的建议，以利于人民调解委员会总结经验教训，不断提高调解的质量。对于调解协议被变更，或者被撤销、被确认为无效比例较高的，要主动和当地司法行政部门共同分析原因，找出解决问题的办法。上级人民法院对出现的问题应当及时加强指导。如果人民法院在审理中发现人民调解委员会有违反自愿原则，强迫当事人达成调解协议情况的，应及时向当地司法行政机关或者人民调解委员会提出纠正的建议，并提出具体的改进措施。第三，当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当依照民事诉讼法第17章的规定进行审查，只要符合法定条件的，人民法院应当支持。第四，关于确定涉及人民调解协议的民事案件的案由，经最高人民法院研究决定，人民法院受理的涉及人民调解协议的民事案件，案由仍按案件纠纷性质确定，但在进行司法统计时，应当将每类案件中包含的人民调解协议案件的数量单独立项进行统计，以便于更好地指导人民调解工作。

15、强化诉讼调解。人民法院审理涉及人民调解协议的民事案件，应当强化调判并重、注重调解的司法理念，把诉讼调解贯穿于案件审理的全过程，以诉讼调解结案作为首选结案方式，尽量依法进行调解。在调解过程中，在当事人均同意的前提下，人民法院可以邀请原调解该纠纷的人民调解员配合协助诉讼调解活动，通过耐心细致的教育，促使当事人自愿履行合法有效的人民调解协议，或者自愿达成新的诉讼调解协

议，努力提高诉讼调解率。

16、人民法院不能直接介入人民调解活动。人民调解是人民群众自己组织起来，化解自身矛盾，参与社会事务的一种自治形式，具有民间性的特征。如果人民法院直接介入人民调解活动，将会混淆民间行为与国家司法行为的界限，不利于人民调解活动的健康发展，也不利于人民法院把守司法公正这最后一道防线。因此，人民法院在指导人民调解工作中，可以对调解过程中遇到的法律问题进行指导，但它应当是一般法律业务的指导，不能针对正在进行调解的具体纠纷个案发表意见。对人民调解组织正在调解处理中的纠纷，当事人到法庭询问的，答复和表态都应该持谨慎态度，并教育当事人相信人民调解组织的调处。

六、大力表彰人民调解工作先进集体和先进个人，宣传先进事迹

17、各级司法行政机关要按照司法部《人民调解委员会及调解员奖励办法》的规定，认真做好表彰奖励工作，对在人民调解工作中表现突出，符合表彰条件的人民调解委员会和人民调解员要及时作出表彰决定和奖励。要在人民调解工作中积极开展“争先创优”活动，善于发现典型、总结经验、树立榜样，要充分利用电台、电视、报刊等新闻媒体进一步加大对在人民调解工作中涌现的先进典型和英雄模范人物的宣传力度，使社会各界和广大群众深刻认识人民调解工作在化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定的重要作用，广泛关心和支持人民调解工作，为人民调解工作的发展创造良好的社会环境和舆论氛围。

七、积极争取党委、政府重视和支持人民调解工作，强化人民调解工作保障机制

18、各级司法行政机关要认真贯彻落实桂办发〔2003〕29号文件精神，与时俱进，开拓进取，积极推进人民调解工作的改革与发展，努力实现人民调解工作的新突破，要善于总结人民调解工作的新经验，正确把握新时期社会矛盾纠纷特点及其规律，积极探索预防民间纠纷激化的工作机制，有效防止因矛盾纠纷引起的刑事案件、非正常死亡、群众性械斗和群体性上访等案件的发生，认真履行职能，充分发挥人民调解工作在维护基层社会稳定中的作用。要通过卓有成效的工作业绩积极争取地方党委、政府对人民调解工作的重视和支持，切实帮助解决人民调解工作中遇到的实际困难和问题，努力争取把人民调解业务、培训、表彰、指导以及人民调解员补贴经费列入各级司法行政机关部门经费预算，为开展人民调解工作提供必要的经费保障。

第五篇：论我国诉讼调解与人民调解之互补和衔接

论我国诉讼调解与人民调解之互补和衔接

调解，作为一种纠纷解决方式，在中国被实践了数千年，对中国的社会稳定发挥了重大作用。它在经历了几度辉煌后，到了上一世纪90年代，在中国进行市场经济和法治建设的进程中却遭受了空前的挑战与危机。随着我国经济的迅速发展，随之而来的各种利益的调整，社会矛盾和纠纷也呈现出主体和内容多样化、成因

复杂化的特点；加之因体制及财政状况等多方面因素造成的人民调解功能的弱化，使法院的诉讼总量与新类型诉讼量与日俱增，使法院的诉讼活动的压力越来越大；法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显

(南通市两级法院自1990年至2001年，收案增长率达到207%；盐城中院，1999年有在编干警368人，2003年降为245人，人员减少了三分之一强，案件数却在持续增加。)，而法院一度为强调高效而追求当庭判决率所引起的上诉多、申诉多、执行难等问题，不仅使法院工作陷于负重与被动局面，同时也形成了当事人对法院、法官的公信度有所减弱等现状，使法院工作面临严重挑战。在这样的背景下，被誉为“东方经验”的调解制度重新引起了全社会的重视。然而，如何认识新时期诉讼调解和人民调解的功能优势和价值倾向?如何运用他们之间的功能差异及其互补关系来克服我国现行诉讼调解和人民调解的弊端，解决其面临的问题?如何合理整合和有效利用现有的资源，促进对社会纠纷和矛盾的化解，实现社会的和谐稳定?各地法院纷纷进行了诉讼调解的适度社会化、实行诉讼调解和人民调解的联通互动等诸多探索性改革。笔者试图博采众长，以优势功能互补的视角探讨诉讼调解和人民调解的衔接问题。

一、我国诉讼调解与人民调解互相结合、相互补充的历史渊源及发展

（1）调解作为中国传统法文化的重要资源，被视为远东法系或中华法系的基本标志之一。早在西周的铜器铭文之中，已有调解的记载。在漫长的中国古代社会发展中，形成了一个多元化的纠纷解决机制。调解在古代不仅是民间社会的各种血缘和地缘组织解决其内部纠纷的主要手段,即使在官方衙门的公堂上，它也是与审判和判决密不可分的纠纷解决的主要手段。调解基本上是民间调解与官府调解同时并重，相辅相成。在实际的纠纷解决中官府调解和民间调解往往相互配合，形成一种互动关系，正如黄宗智在对清代法律制度中研究所描述的：“事实上，清代的民间调判制度是建立在两者的结合上的，即以判决为主的正式系统和以和解为主的非正式系统的结合。这套制度的运作取决于两者的相互配合以及两者之间相互作用的空间。”

（2）近代调解制度的雏形孕育于第一次国内革命战争时期的农民运动大潮中，当时的农民组织都设有负责调解仲裁的机构。在第二次国内革命战争时期，调解制度得到进一步的发展，但这一阶段是以基层政府调解为主，仍属于诉讼外的人民调解的范围。调解在抗日战争时期的革命根据地发展到了一个新的阶段，并形成制度化的系统，成为当时纠纷解决的主要方式。这一阶段的调解不仅包括民间自行调解，群众团体调解和政府调解几种诉讼外调解的形式，而且出现了司法调解，并发展为著名的“马锡五审判方式”.由此，以“马锡五审判方式”为代表的民事诉讼制度与各种形式的调解共同构成了一个有机的纠纷解决机制。

（3）建国后，我国先后通过一系列法律,法规的制定和修改，确立了人民调解制度和诉讼调解制度，同时注意人民调解与诉讼调解的有机结合。我国民事诉讼法第16条规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院的指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正，这就从法律上肯定了基层人民法院对人民调解委员会的业务指导和监督。

2002年9月5日最高院审委会第1240次会议通过，2002年11月1日起的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》确立了人民调解的法律效力。

（4）中华民族心理素质也是影响我国调解制度长盛不衰的重要因素。所谓民族心理素质，就是指各民族在形成和发展过程中，凝结起来的表现在民族文化特点上的心理状态。它是在民族共同语言、共同地域、共同经济生活的基础上形成和发展起来的，反映了一个民族的共同心理特点。民族心理素质作为一种客观存在的精神现象，由民族的感情、意志、性格、气质以及民族自我意识等诸种要素构成。不同的民族，在基本人生态度、情感方式、思维模式、致思途径、价值观念等方面，有着很大的差异。中华民族共同心理素质具有以下五个特点：

①内向、温顺、自尊自重的心理素质；②安分守已、追求和谐的心理素质；③诚实、友好、谦让的心理素质；④克已、宽容、豁达大度的心理素质；⑤富于同情、助人为乐的心理素质。中华民族心理素质对我国人民调解制度的影响主要体现在以下三个方面：①纠纷当事人愿意选择调解

方式解决争端；②第三者乐于充当义务调解人；③有助于提高调解的成功率。

从实践的情况来看，人民调解委员会与法院的审判工作存在着密切的联系，人民调解成效显著的地方，人民法院的收案率就会相应减少，特别是在农村或偏远的地区，人民调解组织与基层人民法院及派出法庭相互配合，在解决当地的民间纠纷中起着不可替代的作用，有利于减轻法院的负担，保证司法资源的合理有效利用。江苏南通市于2003年4月成立了社会矛盾纠纷大调解中心。全市所有的县（市、区）和乡镇，都建起了社会矛盾纠纷调解中心，形成了县、乡有中心，村有调委会，组有民调小组，十户有调解信息员的大调解网络。把人民调解注入了民间调解、行政调解、司法调解综合联动的丰富的内函。南通市调解组织的健全，调解机制的创新，有力地促进了农村社会矛盾的及时发现和化解。2004年上半年南通市两法院的总收案数为30428件，比去年同期的33776件下降了9.92%。

从以上的历史回顾可以看到，中国从古到今一直有着民间调解与司法调解互相结合，互相协调，共同实现对纠纷化解和社会调整的传统，并且取得较好的社会治理效果。这种传统在今天社会大规模变迁和司法改革全面推进的背景下，仍有进一步的吸收，借鉴和创造性转化的必要。江苏南通市的社会矛盾大调解机制在规范、加强人民调解方面作了有益的偿试，夯实了人民调解这个社会稳定的“第一道防线”。

二、优化诉讼调解和人民调解的功能，实现优势功能互补

(一)诉讼调解和人民调解之同质性的功能优势

相对于审判而言，诉讼调解与人民调解具有以下共同的功能优势。

（1）来自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特点，能够相对迅速、低廉和简便地解决纠纷，使当事人以较低的代价获得较大的利益（人民调解不收费、诉讼调解免去上诉申诉执行成本），这体现了诉讼调解与人民调解效率方面的优势和价值取向。

（2）诉讼调解与人民调解更适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决。例如，以其常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难;以通情达理的对话和非对抗的斡旋缓和了当事人之间的对立，有利于保持今后的长远关系;整体地考察事件背后的复杂长远的社会关系，而不是简单地将其分解为简单关系，仅就部分的是非曲直做出判断。

（3）诉讼调解和人民调解体现了当事人自主、自由处分的功能。在调解协议达成过程中，调解机构或调解人不能将自己认为正确的解决方案强加给当事人，当事人有同意或拒绝这种解决方案的权利。所以，从一定意义上说，诉讼调解和人民调解是当事人自主协商的延伸。

（4）诉讼调解和人民调解能弥补法律适用不能的不足，可以根据自主和自律原则选择适用的规范，如地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷，在“法律的阴影下”协商和妥协，并可能达致双赢的结果,体现了自认的效益最大化和自治的价值取向。

（二）诉讼调解和人民调解之特质性的功能优势

（1）诉讼调解之功能优势

诉讼调解，是指在民事诉讼过程中，在人民法院审判人员主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动和结案方式。它是一种由人民法院审判人员作为第三者介入当事人双方的民事、经济纠纷中，而后通过双方当事人的合意解决纠纷的方式。她具有如下功能优势：

①主持调解的法官具有专业的法律知识和法律职业道德。

②调解程序规范，诉讼法中一整套回避制度、举证制度等，调解法官都能熟练地运用到调解程序中去。

③当事人对诉讼调解的认同度高。在南京、苏州、扬州和徐州等地区的问卷调查中，我们发现，未经法官的任何提示或引导的情况下，有92.4%的当事人愿意在法院主持下进行调解。当事人对于调解达成的协议也多能自觉履行。

④诉讼调解更能促进当事人自觉履行义务。近三年来江苏省南通市两级法院调解结案的案件中当事人能够主动履行调解协议的占80%，其中，调解协议达成后当场履行的大约占30%；连云港市两级法院调解结案的案件中当事人申请强制执行的比率低于10%。

⑤法律赋予法院的司法审查职能贯穿于诉讼活动始终，包括立案、审理、执行等各个阶段。

⑥诉讼调解作为弥补判决功能局限的有效手段，得到了绝大部分法官的认同和青睐。他们以现行诉讼法之规定为依据，坚持诉讼调解制度。

⑦诉讼调解从客观上讲能彻底化解纠纷，有效减少当事人的讼累和司法成本。诉讼调解是在和平友好的氛围下，通过法官的教育疏导，促使双方当事人互谅互让，化干戈为玉帛，使争议不仅在法律上得以彻底解决，也在心理上得以真正消除。司法实践中，调解案件极少出现申诉、上访、缠访的现象。

⑧刑事调解对被告人、被害人和公共利益的平衡保护有其独特的价值。刑事调解由于有被害人和被告人的直接参与，并有对自己主张处分的权利，被害人更容易恢复物质和精神的损害，被告人通过向被害人直接认罪悔过，赔偿损失，获得谅解，不承担或者少承担刑事责任，有利于他尽快回归社会，对于社会而言，受到破坏的社会关系得到了被告人和被害人的共同修复。

⑨随着司法实践的不断丰富和法学理论的不断深化，行政诉讼案件引入或者部分引入调解机制，目前已逐渐成为行政法学理论界和行政审判实务部门的共识。我们不能忽视行政诉讼中隐晦调解的功能作用。

（2）人民调解的功能优势

人民调解，即人民调解委员会的调解，是在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。她具有以下功能优势：

①有专门的组织形式和程序规定。

②与诉讼调解更多地要受到实体法和调解程序的限制相比，人民调解在调解形式和运用手段上更为灵活多样，人民调解的调解员主要运用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知识、“地方性知识”来解决纠纷。这些因人民调解员长期的共同生活，相互知根知底而获得的地方性知识使得调解人对于许多涉案事实免于求证，不证自明。

③人民调解员可以采用各种生活技巧和手段、通过各种途径调④有相当一部分有“厌诉”心理和“惧诉”心理的当事人，发生纠纷时，往往更多地求助于人民调解；从现实的层面上，人民调解不仅有利于迅速化解矛盾，并且有利于减轻法院的诉累。

⑤有基层人民政府和基层人民法院作指导。

⑥人民调解不收取费用。

（三）诉讼调解和人民调解之弊端

（1）诉讼调解的弊端

①现行民诉法中规定诉讼调解要遵循“查明事实，分清是非”的原则，混淆了判决与调解的界限，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少,影响了诉讼调解的程序利益；

②调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官,法官为了提高办案效率,规避诉讼风险，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则,利用自己的特殊身份进行调解劝说，容易导致以压促调、以判促调、久调不决，当事人在此情况下，大多只能表示同意接受，因为他们明白即使表示不接受，由该审判员作出的判决的结果还是一样。从而损害了当事人的合法权益；

③由于调解法官对诉讼双方不了解，对调解的可行性、可靠性很难考证，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务、损害社会公共利益和国家利益，而通过诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿；有的案件当事人为规避法律责任订立的不切实际的调解协议即使启动法院强制执行程序，也难以实现权利，从而导致对另一方当事人信赖利益的损害、司法资源的浪费及对当事人在调解中随意言行、不负责任倾向的助长等。

④刑事调解中自愿原则贯彻不到位。在刑事调解中被告人面临刑事责任的承担，因此其真实意愿的表达受到很大的顾忌，有时为了免受可能的刑事处罚，而违心接受不合理的调解内容；原告人则为了尽快得到经济上的赔偿，也会违心地放弃追究被告人的刑事责任。在调研中发现，有的刑事自诉案件，被告人根本不承认犯罪，不承认侵害了原告人，但最后也以达成赔偿对方损失的调解协议结案。刑事调解所用的审理期限偏长，影响刑事案件审理的审限，不少审判人员反映大部分案件调解结案比判决结案所付出的时间和精力更多，许多案件多次调解才能达成协议。如泰州市两级法院2003共调解结案自诉案件和附带民事诉讼案件204件，其中多次调解的占86%，审理周期有的甚至超过了100天。

（2）人民调解的弊端

①人民调解由于具有较大的随意性,可能被人操纵利用，调解员可能利用事实上的力量左右调解方案使调解的自愿难以保障，最终演成弱肉强食的格局；

②调解员的法津政策水平低，适用程序法能力弱，文化素质低，难以适应社会变化发展的需要和难以充分体现公正公平的目的。

③调解的结果在效力上缺少权威性、确定性和强制性等。

人民调解的上述劣势往往又是诉讼调解的优势，所以人民调解和诉讼调解之间存在着很强的互补性。针对我国诉讼调解和人民调解的功能优势及所存在的弊端，只有对其进行相应的制度优化及资源整合，才能进一步发挥其功能优势，实现功能互补、资源共享，达到诉讼调解和人民调解的有机衔接。

(四)诉讼调解的制度优化。

（1）建立调审分离、适度庭前调解制度。结合我国审判方式的改革，对原有的法院调解制度作出相应的调整。建立一套既可以及时分流案件，减轻庭审压力，节约法院诉讼成本，又可化解矛盾，利于当事人在平衡实体权益和程序成本支出的基础上，实现诉讼效益最大化的诉讼调解制度。可以考虑建立调判分离的新机制，将调解与开庭审判实行人员、职能、程序诸方面的分离，其主要内容包括：在“大立案”改革上实行的流程控制权和审判权分离的基础上，建立庭前调解专门机构，他们除了负责所有的证据交换、查明事实、归纳双方争执的焦点等庭前程序性事务外，主要工作是开展庭前调解。案件在立案庭进行排期前按当事人的调解意愿及案件本身的可调性和不可调性进行分类。笔者认为对于下列案件，人民法院应当把调解作为必经程序：婚姻纠纷、收养纠纷、抚养、扶养、赡养、继承纠纷、相邻关系纠纷和适用简易程序审理的案件。同时，对一些不能适用调解的案件也需明确规定，如民事行为确认无效纠纷、涉及国家利益、社会公共利益的案件、适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件、身份关系确认诉讼以及其他依性质不能进行调解的案件。分类后，先行调解类案件则立即进入庭前调解程序，不进入庭前调解程序的案件则立即排期后开庭审理。建立主持庭前调解的法官不参与审判的调审法官回避制度。经过庭前调解程序未达成协议的案件在开庭审理后一般不再组织调解，但当事人请求调解的，应当允许，但应限制申请调解的次数，建议规定申请次数不超过两次，以免个别当事人借调解来拖延诉讼，增加对当事人的讼累和诉讼成本。

建构庭前调解程序有利于形成强调解、精审判的民事审判新格局，强化调解作用的发挥，将大部分的矛盾纠纷化解在庭审前，对于诉讼资源的合理配置、法官及其助理人员职能上的分工起到促进作用，同时可以确保对于复杂的民事案件得到及时公正的审判。调审分离也有利于监督和规范调解行为，防止以压促调、以判促调的情况出现。

（2）落实调解的程序利益，充分尊重当事人的自主权。

当事人之所以选择调解，很大程度上是由于存在特定的程序利益，如调解的快捷性、保密性、实现权益的及时性、调解特有的条件、环境等，对这些程序利益在今后的改革中应给予充分关注，推行“附加条件调解法”，即对于有履行期限的调解案件，可以在条文后附上类似“如到期不履行，按…….执行”的语句，从而给义务人以一定约束，督促其自觉履行。调解结案的可考虑适当减少诉讼收费。

对于当事人在调解中的处分行为，只要不违反法律的强制性规定、社会公共利益和基本符合调解协议的实际履行能力就应当得到允许，而不应有过多的限制，也不应强求调解合意的达成一定要建立在“查清事实、分清是非”的基础上。

(五)规范人民调解。

（1）培育新型的人民调解机构。

随着传统单位组织的解体、变迁，旧的单位组织发生转型，新的组织形态正在形成，国家应因势利导在各种类型的社团、乡村社区、行业、协会中建立相应的纠纷解决机制。在这几年我国社会的自我整理中，已经涌现了一些新型调解机制。如江苏南通市在对区县、乡镇、街道社区等各类基层调解组织和力量进行整合的基础上，建立的人民调解、行政调解和诉讼调解相结合并职能联动的社会矛盾纠纷“大调解”机制；上海浦东新区个体劳动者协会、私营企业协会经司法行政部门批准，成立了第一个行业性调解委员会，有效地调处了行业内的一些重大纠纷，而且举办各种类型的法律培训；贵州天柱县根据民族传统设置了人民调解会议庭；无锡市市政管理处在民工队伍中设立调解组织等等。这些有益的尝试，值得进一步借鉴、推广。

（2）诉讼调解与人民调解的联通互动。

我国一些地方在诉讼调解与人民调解的联通互动方面进行了有益的尝试。如上海长宁区人民法院于2003年开始进行“发挥人民调解诉讼替代作用”的试点工作,其主要内容是通过司法局选拔聘用优秀人民调解员来法院从事辅助调解工作，在法院设立专职的人民调解指导办公室，并抽调民事法官进行专门负责制导；建立区法院和区司法局之间的每周例会制度，对试点工作情况进行及时分析和改进。在试点工作中，实行三个月一期的人民调解员轮换上岗制度，既使人民调解干部协助法院进行了审前辅助调解，减轻了民事法官的工作压力，同时也使人民调解员在法院接受了扎实的业务指导和锻炼，形成了对人民调解干部的长期轮训的新机制，这一试点工作取得了良好的社会效果。江苏南通市中级法院积极指导该市社会矛盾纠纷大调解中心的人民调解工作，充分发挥人民调解的功能优势，实行诉讼调解和人民调解的联通互动，使一大批涉及企业改制、征地拆迁、养老统筹等纠纷得以顺利解决。

这些探索和实践昭示了新形势下诉讼调解与人民调解实现功能互补、资源整合与共享促进社会和谐进步的新思路，值得进一步研究和探索。

三、诉讼调解和人民调解的衔接构想

（一）程序衔接。

（1）成立人民调解工作指导小组，设立人民调解指导员。人民法院应当指定相关业务庭和人民法庭审判经验丰富的审判人员担任各级各类人民调解委员会的指导员，负责对人民调解工作的业务指导。近年来特别是自江苏省高院制订下发《关于切实加强和改进对人民调解工作指导的意见》后，江苏省各级法院都把加强对人民调解工作的指导提上了议事日程，纷纷制订相关实施细则予以具体落实。镇江、连云港、南京等地法院都成立了人民调解工作指导小组，在乡（镇）、村帮助设立调解委员会（矛盾纠纷处理中心），构建了比较完善的调解网络。镇江、连云港等地两级法院还将指导人民调解工作纳入全年目标管理责任制，明确工作分工和任务，加强考核和督促。

（2）设立巡回法庭。人民法院应当从审判业务部门抽调经验丰富的审判人员组成巡回法庭，负责审理各县（市）、区调处中心或者人民调解委员会调解未成功的民间纠纷案件。

（3）建立庭前调解机制。在法院设立庭前调解窗口，选择具有较丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的调解员（设想法院可以将辖区内具有一定学识、身份、专业知识和一定法律知识的人员聘请为调解委员，经过一定程序审程、任命后予以公布。法官可以根据调解类个案的具体情况决定将案件交付给某一位或几位调解委员调解，双方当事人也可以指定调解委员。这一制度的实质是让人民调解员在法官的监督下进行调解，将人民调解这种非诉讼纠纷解决机制与诉讼纠纷解决机制熔为一炉,二者互为补充。人民调解得以规范化，法院“僵硬”的诉讼得以适当软化。应该说这是公正与效益相结合的有效机制。）组成专门调解机构，负责庭前调解及人民调解协议的司法审查工作。

（4）建立对人民调解员的培训、指导制度。

①旁听制度。各级人民法院应当定期邀请人民调解员旁听依法公开审理的案件，人民调解员主动要求旁听的，应当予以支持。

②巡回法庭和人民调解指导员可以接受人民调解员在调解过程中遇到的有关法律问题的咨询，但不得就人民调解委员会正在调处的个案直接发表意见；帮助人民调解委员会规范运行机制、工作程序和制度、调解方式及文书制作。

③定期培训制度。各级人民法院配合当地司法行政机关，制定培训计划，派出具有较丰富的法律知识和审判经验的审判人员定期开展对人民调解员的培训，通过培训，使人民调解员能够掌握民事纠纷的性质、一定的法律知识和调解艺术，提高人民调解工作的水平。

④建立评阅制度。人民调解委员会可以将通过调解达成的协议以及卷宗材料送交人民调解指导员评阅。

⑤调解质量反馈制度。涉及人民调解协议的案件审理终结后，具体承办的审判人员应将生效的裁判文书寄送原承办的调处中心或人民调解委员会，就审理中发现的问题提出建议。

⑥加强人民调解员的刑事方面法律、法规的培训指导力度，支持人民调解组织积极做好刑事自诉、刑事附带民事赔偿的调解工作，充分体现被告人自愿、自治等原则，促进社会和谐稳定。

（5）行政诉讼适当引入调解机制，对三类案件（1、不服行政主体作出的行政裁决而提起的行政诉讼案件。不服行政裁决诉讼案件存在三方关系人，即原民事争议的双方当事人和作出裁决的行政机关。一般情况下，行政机关在裁决过程中对原争议双方进行了调解。在行政诉讼过程中，若原告或第三人放弃权利，则被告行政机关的裁决即可以变更或撤销。

2、不服因行政合同引起的争议而提起的行政诉讼案件。

3、不服行政主体作出的具体行政行为而提起的行政诉讼案件。尽管最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定：“不具有强制力的行政指导行为”“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，但此条规定逻辑地暗含了不服具有实际强制力的行政指导行为可以纳入司法审查的范围。随着我国市场经济体制的不断完善，指导、劝告、建议、提示、鼓励等具体行政指导行为在经济与社会管理实践中被越来越多地采用。但是，实践中只有组织法而无行为法上依据的行政指导大量存在，这就使得司法审查具体行政指导行为的合法性陷入困境，而在审理中适用调解解决具体行政指导产生的争议则可摆脱这种困境。法院在审查人民调解的同时，可以视情发现司法建议。）实行人民调解（人民调解委员会和行政机关调解）行政诉讼司法确认的形式结案。

（6）实行经人民调解程序的诉讼绿色通道

①就近立案制度。对于人民调解委员会调解未成的纠纷，当事人要求诉讼的，人民调解员应当将当事人要求诉讼的请示记入笔录，并由当事人签字确认。人民调解员应当通过联络网络，及时与所属人民调解委员会所在地的法院联系，法院应当派出审判人员到人民调解委员会，或者由巡回合议庭在人民调解委员会立案，充分利用现代科技手段逐步实现网上立案。

②口头起诉制度。就近立案时，当事人口头起诉的，具体承办审判人员应当将诉讼请求、事实和理由详细记入笔录，并由当事人签字确认。

③就近立案时，当事人提出诉讼费用免、减、缓交申请的，可以先行缓交，由具体承办的审判人员审查后交院长决定。

④简易程序制度。各基层人民法院及其派出人民法庭审理涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件，一般应当适用简易程序。

⑤先行调解制度。法院在审理涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件应当进行调解；对于就近立案的案件，具体承办的审判人员应当立即组织当事人进行调解。

⑥优先审执制度。涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件的当事人及其诉讼代理人要求法院依职权调查、收集调解档案资料或者证据材料的，法院应当优先安排，对此类案件应当优先审理与执行，巩固人民调解委员会的工作成果。

⑦对调解和好的离婚案件、调解维持收养关系的案件、能够即时履行的案件及其他不需要当事人履行义务的案件，可以不制作调解书，但应制作详细的调解协议，并由当事人及其诉讼代理人签名、盖章或者捺印。调解达成协议并经审判人员审核后，双方签的协议即发生法律效力。

调解书可以采用填写式，应采用电子签章技术或者其他快捷方法制作调解书，做到即时送达。经征得当事人同意，调解书中可以不载明案件事实。

⑧对刑事附带民事赔偿的人民调解协议书，经审查，可直接制作刑事附带民事判决书。

（二）效力衔接。

（1）当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，只要符合民事诉讼法第十七章规定的条件，人民法院应当支持。

（2）具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。

（3）经法院庭前调解达成调解协议的，由调解法官制作调解书，经双方当事人签收的调解书与法院判决书具有同等法律效力；对人民调解达成协议的，经当事人申请，庭前调解机构在对人民调解协议进行合法性审查时，应遵循“法律不禁止即为合法”的原则，凡经审查制作调解书的，即与法院判决止具有同等法律效力。仲裁制度为我们调解效力的衔接提供了依据。《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则（2000年）》第48条规定，当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，按照和解协议的内容作出仲裁裁决书。新仲裁规则的规定可有效保证和解书具有强制执行力。在我们设想的调解衔接制度中，人民调解委会员主持达成的人民调解协议书可视为此处的“和解协议”，法院可参照该条仲裁规则，作出法院调解书。

（三）救济途径的衔接。

调解制度不可能保障百分百的运行无误，设立调解救济程序应是最有效的矫正手段。

（1）诉讼调解再审制度的完善。

①将违反法定程序，可能影响当事人利益作为申请再审的法定事由。

②将调解协议的内容违反禁止性法律规定的列入申请再审事由。

③对调解协议的内容损害国家、集体及社会公共利益的，法院有权决定再审。

④将当事人双方或一方恶意调解的假离婚、假抵债、假清偿等列入申请再审的事由。

（2）人民调解协议救济制度的完善。

①经庭前调解机构司法审查的人民调解协议，违反当事人自主、处分原则的；违反法律禁止性规定的；损害国家、集体及社会公共利益的，应予撤销，并尊重当事人的意愿，分别进行庭前调解或开庭审理。

②法院在审理涉及人民调解协议的案件时，发现问题的应以变更、撤销，并将所有涉及人民调解协议的案件的裁判文书送达人民调解机构。

③当事人凭已生效的人民调解协议向法院申请支付令的，法院应予以司法审查。

④具有债权内容的人民调解协议经公证机关依法赋予强制执行效力的，法院在进入强制执行程序前，应予以司法审查。

（四）在加强诉讼调解和人民调解衔接方面，人民法院应正确理顺人民法院和人民调解的关系，根据我国法律规定，指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责之一。在支持和指导人民调解工作中，人民法院要从思想和行动上做到“不缺位、不错位、不越位”。

①“不缺位”要求人民法院对人民调解组织促成当事人自愿达成的调解协议，应当予以支持。

②“不错位”要求人民法院在指导人民调解工作中，应当认识到自己与人民调解委员会之间是业务指导关系，不是领导与被领导关系，应当按照司法行政机关或者人民调解组织的邀请，有计划、有步骤、有针对性地开展业务指导工作。

③“不越位”就是要求人民法院不能代替或者变相代替人民调解组织开展调解活动，只能针对一般性法律问题和调解技巧进行指导，绝不能直接插手正在进行调解的个案，更不能就个案的具体处理发表意见。

（五）完善法院的目标管理考核制度制定合理的考核指标不，形成诉讼调解和人民调解有机衔接的激励机制。

设置目标管理考核制度的目的在于考察法官一年的工作实绩，以勉励先进，鞭策后进。而工作实绩的涵义在这里显然应作广义的理解，所以除了案件的数量以外，我们还要考虑法官所办案件的质量和社会效果。因此要制定一套行之有效的兼顾办案数量、质量、社会效果、对人民调解工作指导量、上诉率、进入执行程序率等方面的法官审判质量效率管理制度，落实奖惩，充分调动力量实现诉讼调解和人民调解的有机衔接。

结束语

探索实现诉讼调解和人民调解的有效衔接，是实现当事人自由处分权和法官适当介入管理的有机结合，更符合公正和效益的司法价值取向。试想如果把那些血缘地域性强、冲突烈度不大、解纷适用法律的技术含量小、无需诉讼即可获得公正处理的矛盾纠纷化解在诉讼程序外，那么我们人民法院的审判工作就能向法官职业化的“精审判”之路快步迈进。