论诉讼调解与人民调解的衔接和制度完善发展与协调[合集]

第一篇：论诉讼调解与人民调解的衔接和制度完善发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

论诉讼调解与人民调解的衔接和制度完善

冯莹丽 韩战杰

调解制度是我国审判工作中的一项重要制度，基于其自身的优势功能，受到了社会的普遍重视。诉讼调解和人民调解是调解制度中的基本内容，两者各具特点，如何使两者有效的衔接起来，更好的发挥调解作用，对当前的法院审判工作具有重要意义。

调解，作为一种纠纷解决方式，在中国被实践了数千年，对中国的社会稳定发挥了重大作用。随着我国经济的迅速发展，随之而来的各种利益的调整，社会矛盾和纠纷也呈现出主体和内容多样化、成因复杂化的特点;加之因体制及财政状况等多方面因素造成的人民调解功能的弱化，使法院的诉讼总量与新类型诉讼量与日俱增，使法院的诉讼活动的压力越来越大;法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显，使法院工作陷于负重与被动局面，同时也形成了当事人对法院、法官的公信度有所减弱等现状，使法院工作面临严重挑战。在这样的背景下，调解制度重新引起了全社会的重视，并经实践证明了调解制度在法院审判工作中的重要性(2008年我院民一庭共结案2797件，其中调解结案的就有1417起;2009年 一至四月份共结案431件，其中调解208件)。在法院的审判工作中，如何更好的利用调解制度到达社会效果和审判效果的统一，加强诉讼调解和人民调解的有效衔接成为本文将要探讨的主要问题。

一、诉讼调解和人民调解的概念及其优越性

诉讼调解，是指在民事诉讼过程中，在人民法院审判人员主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动和结案方式。它是一种由人民法院审判人员作为第三者介入当事人双方的民事、经济纠纷中，而后通过双方当事人的合意解决纠纷的方式。人民调解，即人民调解委员会的调解，是在人民调

解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。相对于审判而言，诉讼调解与人民调解具有以下共同的功能优势。

1、来自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特点，能够相对迅速、低廉和简便地解决纠纷，使当事人以较低的代价获得较大的利益(人民调解不收费、诉讼调解免去上诉申诉执行成本)，这体现了诉讼调解与人民调解效率方面的优势和价值取向。

2、诉讼调解与人民调解更适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决。例如，以其常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难;以通情达理的对话和非对抗的斡旋缓和了当事人之间的对立，有利于保持今后的长远关系;整体地考察事件背后的复杂长远的社会关系，而不是简单地将其分解为简单关系，仅就部分的是非曲直做出判断。

3、诉讼调解和人民调解体现了当事人自主、自由处分的功能。在调解协议达成过程中，调解机构或调解人不能将自己认为正确的解决方案强加给当事人，当事人有同意或拒绝这种解决方案的权利。所以，从一定意义上说，诉讼调解和人民调解是当事人自主协商的延伸。

4、诉讼调解和人民调解能弥补法律适用不能的不足，可以根据自主和自律原则选择适用的规范，如地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷，在“法律的阴影下”协商和妥协，并可能达致双赢的结果,体现了自认的效益最大化和自治的价值取向。

二、诉讼调解和人民调解在实施中所存在的问题

(一)诉讼调解中存在的问题

1、现行民诉法中规定诉讼调解要遵循“查明事实，分清是非”的原则，混淆了判决与调解的界限，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少,影响了诉讼调解的程序利益。

2、调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官,法官为了提高办案效率,规避诉讼风险，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则,利用自己的特殊身份进行调解劝说，容易导致以压促调、以判促调、久调不决，当事人在此情况下，大多只能表示同意接受，因为他们明白即使表示不接受，由该审判员作出的判决的结果还是一样。从而损害了当事人的合法权益。

3、由于调解法官对诉讼双方不了解，对调解的可行性、可靠性很难考证，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务、损害社会公共利益和国家利益，而通过诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿;有的案件当事人为规避法律责任订立的不切实际的调解协议即使启动法院强制执行程序，也难以实现权利，从而导致对另一方当事人信赖利益的损害、司法资源的浪费及对当事人在调解中随意言行、不负责任倾向的助长等。

4、刑事调解中自愿原则贯彻不到位。在刑事调解中被告人面临刑事责任的承担，因此其真实意愿的表达受到很大的顾忌，有时为了免受可能的刑事处罚，而违心接受不合理的调解内容;原告人则为了尽快得到经济上的赔偿，也会违心地放弃追究被告人的刑事责任。在调研中发现，有的刑事自诉案件，被告人根本不承认犯罪，不承认侵害了原告人，但最后也以达成赔偿对方损失的调解协议结案。

(二)人民调解中存在的问题

1、人民调解由于具有较大的随意性,可能被人操纵利用，调解员可能利用事实上的力量左右调解方案使调解的自愿难以保障，最终演成弱肉强食的格局。

2、调解员的法津政策水平低，适用程序法能力弱，文化素质低，难以适应社会变化发展的需要和难以充分体现公正公平的目的。

3、调解的结果在效力上缺少权威性、确定性和强制性等。人民调解的上述劣势往往又是诉讼调解的优势，所以人民调解和诉讼调解之间存在着很强的互补性。针对我国诉讼调解和人民调解的功能优势及所

存在的弊端，只有对其进行相应的制度优化及资源整合，才能进一步发挥其功能优势，实现功能互补、资源共享，达到诉讼调解和人民调解的有机衔接。

三、诉讼调解和人民调解的衔接构想

(一)程序衔接

一是建立诉前调解机制。一方面，可在诉前引到当事人到相应的人民调解组织进行调解;另一方面，可选择具有丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的人民调解员组成专门的调解机构，负责诉前调解。二是建立诉中委托调解制度。诉讼中，对于可能通过调解解决的，法院可以委托人民调解组织调解。经调解，达成协议的，当事人可以选择由法院出具调解书，也可以撤诉，选择由人民调解组织出具调解书。三是设立巡回法庭。人民法院应当从审判业务部门抽调经验丰富的审判人员组成巡回法庭，负责审理各县(市)、区调处中心或者人民调解委员会调解未成功的民间纠纷案件。四是建立实行经人民调解程序的诉讼绿色通道，方便快捷的巩固民调组织的工作成果。

(二)工作制度衔接

一是建立定员、定点、定期联系制度，选派经验丰富、业务水平高的法官担任辖区街道调委会的指导员，建立法官指导人民调解工作的长效机制。二是建立聘任参与制度，聘请素质较高的人民调解员担任特邀调解员，邀请他们参与司法调解工作。三是建立疑难案件指导制度，可派专人指导民调组织的疑难案件，帮助其梳理法律关系，分析争议焦点，有针对性的指导人民调解员开张调解工作。四是建立定期培训制度。制定培训计划，定期开展对人民调解员的业务培训。五是建立调解协议书评阅制度。人民调解委员会可以将通过调解达成的协议以及卷宗材料送交人民调解指导员评阅。

(三)效力衔接

1、当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，只要符合民事诉讼法第十七章规定的条件，人民法院应当支持。

2、具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。

3、经法院庭前调解达成调解协议的，由调解法官制作调解书，经双方当事人签收的调解书与法院判决书具有同等法律效力;对人民调解达成协议的，经当事人申请，庭前调解机构在对人民调解协议进行合法性审查时，应遵循“法律不禁止即为合法”的原则，凡经审查制作调解书的，即与法院判决止具有同等法律效力。仲裁制度为我们调解效力的衔接提供了依据。《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则(2000年)》第48条规定，当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，按照和解协议的内容作出仲裁裁决书。新仲裁规则的规定可有效保证和解书具有强制执行力。在我们设想的调解衔接制度中，人民调解委会员主持达成的人民调解协议书可视为此处的“和解协议”，法院可参照该条仲裁规则，作出法院调解书。

(四)救济途径衔接

调解制度不可能保障百分百的运行无误，设立调解救济程序应是最有效的矫正手段。

1、诉讼调解再审制度的完善

①将违反法定程序，可能影响当事人利益作为申请再审的法定事由。

②将调解协议的内容违反禁止性法律规定的列入申请再审事由。

③对调解协议的内容损害国家、集体及社会公共利益的，法院有权决定再审。

④将当事人双方或一方恶意调解的假离婚、假抵债、假清偿等列入申请再审的事由。

2、人民调解协议救济制度的完善

①经庭前调解机构司法审查的人民调解协议，违反当事人自主、处分原则的;违反法律禁止性规定的;损害国家、集体及社会公共利益的，应予撤销，并尊重当事人的意愿，分别进行庭前调解或开庭审理。

②法院在审理涉及人民调解协议的案件时，发现问题的应以变更、撤销，并将所有涉及人民调解协议的案件的裁判文书送达人民调解机构。

③当事人凭已生效的人民调解协议向法院申请支付令的，法院应予以司法审查。

④具有债权内容的人民调解协议经公证机关依法赋予强制执行效力的，法院在进入强制执行程序前，应予以司法审查。

四、诉讼调解制度完善的再思考

作为法院工作人员，我们所直接接触的更多的还是诉讼调解，如何完善诉讼调解制度值得我们再次深思。建立调审分离、适度庭前调解制度。结合我国审判方式的改革，对原有的法院调解制度作出相应的调整。建立一套既可以及时分流案件，减轻庭审压力，节约法院诉讼成本，又可化解矛盾，利于当事人在平衡实体权益和程序成本支出的基础上，实现诉讼效益最大化的诉讼调解制度。可以考虑建立调判分离的新机制，将调解与开庭审判实行人员、职能、程序诸方面的分离，其主要内容包括：在“大立案”改革上实行的流程控制权和审判权分离的基础上，建立庭前调解专门机构，他们除了负责所有的证据交换、查明事实、归纳双方争执的焦点等庭前程序性事务外，主要工作是开展庭前调解。案件在立案庭进行排期前按当事人的调解意愿及案件本身的可调性和不可调性进行分类。笔者认为对于下列案件，人民法院应当把调解作为必经程序：婚姻纠纷、收养纠纷、抚养、扶养、赡养、继承纠纷、相邻关系纠纷和适用简易程序审理的案件。同时，对一些不能适用调解的案件也需明确规定，如民事行为确认无效纠纷、涉及国家利益、社会公共利益的案件、适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件、身份关系确认诉讼以及其他依性质不能进行调解的案件。分类后，先行调解类案件则立即进入庭前调解程序，不进入庭前调解程序的案件则立即排期后开庭审理。建立主持庭前调解的法官不参与审判的调审法官回避制度。经过

庭前调解程序未达成协议的案件在开庭审理后一般不再组织调解，但当事人请求调解的，应当允许，但应限制申请调解的次数，建议规定申请次数不超过两次，以免个别当事人借调解来拖延诉讼，增加对当事人的讼累和诉讼成本。

建构庭前调解程序有利于形成强调解、精审判的民事审判新格局，强化调解作用的发挥，将大部分的矛盾纠纷化解在庭审前，对于诉讼资源的合理配置、法官及其助理人员职能上的分工起到促进作用，同时可以确保对于复杂的民事案件得到及时公正的审判。调审分离也有利于监督和规范调解行为，防止以压促调、以判促调的情况出现。

此外，在加强诉讼调解和人民调解衔接方面，人民法院应正确理顺人民法院和人民调解的关系，根据我国法律规定，指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责之一。在支持和指导人民调解工作中，人民法院要从思想和行动上做到“不缺位、不错位、不越位”。

“不缺位”要求人民法院对人民调解组织促成当事人自愿达成的调解协议，应当予以支持。

“不错位”要求人民法院在指导人民调解工作中，应当认识到自己与人民调解委员会之间是业务指导关系，不是领导与被领导关系，应当按照司法行政机关或者人民调解组织的邀请，有计划、有步骤、有针对性地开展业务指导工作。

“不越位”就是要求人民法院不能代替或者变相代替人民调解组织开展调解活动，只能针对一般性法律问题和调解技巧进行指导，绝不能直接插手正在进行调解的个案，更不能就个案的具体处理发表意见。

探索实现诉讼调解和人民调解的有效衔接，是实现当事人自由处分权和法官适当介入管理的有机结合，更符合公正和效益的司法价值取向。试想如果把那些血缘地域性强、冲突烈度不大、解纷适用法律的技术含量小、无需诉讼即可获得公正处理的矛盾纠纷化解在诉讼程序外，那么我们人民法院的审判工作就能向法官职业化的“精审判”之路快步迈进。

第二篇：论人民调解制度的完善与发展 - 副本[范文]

论人民调解制度的完善与发展

【摘要】现有人民调解法律制度建设滞后，法律和实践的脱离，给人民调解制度发展带来极大的阻碍。必须加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化整合，积极探索人民调解与行政调解、司法调解的衔接，建构多元化纠纷解决机制。【关键词】人民调解制度 完善 发展

人民调解，在我国有着悠久的历史渊源和深厚的文化基础。作为一种解决民间纠纷的传统形式，人民调解在化解矛盾、平息纷争、消除隔阂、沟通关系方面，起着不可替代的作用，在国际上享有“东方之花”的盛誉。随着社会经济的发展，人民调解的法律地位、组织形式、工作职能都在不断地变化着。然而，人民调解制度的滞后和理论的缺失，在一定程度上制约了人民调解工作的发展；同时，人民调解的实践先行也存在亟待规范的现实问题。我们只有准确理解人民调解的含义，正确界定人民调解的性质，才能更好地发挥人民调解的作用。

一、现行法律框架下的人民调解 一）人民调解的性质和法律地位

人民调解是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性活动。在现有法律框架下，人民调解的性质和法律地位在学术界是不存在争议的，它体现在：

1.群众性。人民调解委员会不是行政机关，也不是司法机关，而是村民委员会和居民委员会下设的调解组织，调解人员（不管他是公职人员还是兼职人员）在调解活动中只是人民调解员。人民调解员一般由村委兼任，或由村民推荐在辖区内具有较高威信的村民担任。2.自治性。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。当事人选择调解完全出于自愿，调解组织不能强迫当事人调解。从这种具体调解活动的发动可以看出，调解这种民间司法形式存在的法律基础是私法中的当事人意思自治，是纠纷当事人在完全自愿、平等、自由的前提下，由中立的人民调解员主持进行，并且晓之以法、明之以理、动之以情，在此程中，当事人不受压制和强迫，有充分的自主选择权。

3.民间性。人民调解的范围是民间纠纷，人民调解的依据除了法律、法规、政策外，大量地运用社会公德，乡规民约。在纠纷解决程序上有及时、便捷和随意的特点。调解协议书具有民事合同性的特点，当事人对调解协议反悔或调解不成功时，当事人还可以向法院提起诉讼。

二）人民调解制度的优势

1.调解的进行是以纠纷当事人的自愿为前提，有利于当事人之间和睦相处。从程序上看，调解的启动、进行以及结果的履行等都取决于当事人的自愿。调解员虽然在调解过程中可以进行说服劝解，甚至可以提出解决的方案，但采用与否仍取决于当事人。在中国人们“面子”观念很重，一般情况下不愿意上法院打官司，不到万不得已不会走诉讼之路。通过人民调解，变对抗为和解，既不伤和气，又解决了纷争，非常符合中国熟人社会以“和”为贵的文化传统。

2.调解的方式具有主动性，有利于及时解决纠纷。与民事诉讼程序不告不理相比，人民调解员可以主动介入纠纷进行调解。特别通过广布的调解组织网络，定期排查纠纷，把纠纷消灭在萌芽状态，把纠纷解决在基层。

3.调解解决纠纷节约了社会成本，减轻了法院压力。调解组织运行成本小，其数量远远多于法院，而且分布也比法院广泛得多。当事人有纠纷可就地解决，而不必一趟又一趟地跑法院，解决纠纷的支出要少得多。

4.调解程序的简易性和处理的高效性。调解没有固定的程序，只要双方合意，可以采用 简便的方式进行调解，随时可以达成协议，而不必像诉讼要经历繁琐的程序和较长的时间。

5.调解结果的灵活性。调解协议是当事人协商的结果，只要不违反法律的强制性规定、不损害社会公共利益、不损害第三人的合法权益，当事人可自由处分自己的权利。

随着社会转型，社会矛盾突发以及构建社会主义和谐社会的现实需要，各级党委、政府对人民调解工作越来越高度重视，人民调解组织在社会主义和谐社会建设中的积极作用日益凸现，也越来越蓬勃发展。目前，我国已建立了人民调解组织83.6万个，拥有人民调解员近486万人。近五年来，直接、协助调解了各类民间纠纷5万多件，调解成功率96%，通过调解工作，防止因民间纠纷激化引发的刑事案件近25.1万件，防止因民间纠纷激化导致当事人自杀10.8万多件，制止群体性械斗17.6万起，化解和疏导群体性上访18.8万余起，先后有万名人民调解员得到各级党委、政府的表彰，有效地维护了社会稳定，保障和促进了社会主义市场经济的健康、可持续发展，为改革开放和和谐社会建设做出了积极的贡献。

二、当前人民调解制度存在的主要弊端和原因 一）人民调解制度安排上存在的主要弊端

我们应该清醒地认识到：一方面，人民调解作为维护社会稳定的“第一道防线”，工作任务越来越重，其作用越来越得到重视；另一方面，在处理社会矛盾纠纷的实践中，人民调解对解决新形势下的人民内部矛盾有很大的局限性，在制度安排上存在一些不可回避的弊端。主要表现在：

1.人民调解组织建设不规范 《人民调解委员会组织条例》（下简称89条例）第2条第1款规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民问纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。”随着新时期调解社会矛盾的需要，2002年司法部出台《人民调解工作若干规定》（下简称若干规定），规定可以在乡镇、街道设立人民调解委员会，人民调解员可以聘任产生。全国各地纷纷成立了乡镇、街道人民调解委员会，并积极探索各种形式的人民调解组织。就广东省来说，已初步形成以市、县（区）、乡镇（街道）、村（居）委和村民小组（社区）五级调解网络为基础的、多种类型调解协调联动的调解大格局，构建起一张横到边、纵到底的人民内部矛盾纠纷排查调处组织网络。据统计，截止2008年底，广东省已建调委会31067个。其中村、居调委会24947个，乡镇、街道调委会1639个，企、事业单位调委会4112个（包括外企调委会534个），区域性行业性调委会86个，其他调委会283个。事实上最基层的传统意义上的村、居人民调解委员会的作用逐步在减弱，而大的矛盾纠纷解决的重要任务更多落在乡镇、街道调委会身上，而行业、社区人民调解的作用也越来越被重视。

由此而来的后果是，国家法律与部门规章之间产生冲突，学术界对乡镇、街道一级人民调解委员会的存在理由和性质提出质疑，其他形式的人民调解组织的法律地位不清晰，在实践中也出现职责不清的问题。乡镇一级的调委会在许多地方又称为“司法调解中心”，或者是一套人马两块牌子，事实上，主要调解工作都由司法所人员承担，人民调解委员会委员由乡镇、街道领导及各部门负责人担任。这样做的弊端在于把群众性、自治性的人民调解与行政处理混同起来，压缩了纠纷解决的探索空间，一方面，人民调解工作有行政化、司法化的倾向，另一方面，因为调解协议的民事合同性质，免掉政府行政机关在纠纷发生和处理中必须承担的行政责任。总之，在纠纷调解中行政机关和行政权力的介入，调解就有被操纵和滥用的可能，不利于充分保护当事人的合法权益。同时，把法定由司法行政机关和人民法院负责指导的工作转移到无法负责的领导小组身上，模糊了责任界限，实际上是社会法治管理水平的倒退。

2.人民调解工作缺乏足够经费支持，场所欠缺

由于人民调解的自治性，人民调解不收费，绝大多数调委会没有经费对调解员补贴。随 2 着人民调解工作量的增大，人民调解的成本支出也大幅增加，超过了一些设立单位特别是经济欠发达地区的村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道的承受能力，长期以来经费短缺引发的调解队伍不稳定、调解员素质不高等问题已成为困扰人民调解工作发展的重要因素。除少数地方外，大部分地方调解工作经费也没有列入财政预算，无法开展培训、表彰等活动。基层调委会普遍缺乏相对规范或固定的调解室也是影响调解工作开展的一个重要因素。

3.人民调解人员素质偏低，队伍不稳定 调解队伍中“两低一高”（文化低、素质低、年龄偏高）的现象突出。调解人员变动大，村（居）委会每3年改选一次，广东省人民调解员196028人，其中高中以上文化程度的139610人，占调委会委员总数的71.2%.约有1/4的调解员“一年生，二年熟，三年换”。在基层实践中，人民调解委员往往由村（居）委会主任或其他成员兼任，调解效果则依其经验、口才、个人魅力或威信而迥然各异。不少基层调解员还停留在传统的“劝架员”水平，缺乏必要的法律政策和调解技能，难以适应新形势下的人民调解工作。

4.人民调解的纠纷范围不明确

宪法和《89条例》未对人民调解的纠纷范围作界定，《若干规定》第20条规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间，公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”这一规定限定了必须以一方当事人为公民的民事纠纷，把法人和法人及社会组织之间的民事纠纷，以及违反社会公共道德和轻微刑事违法行为引起的纠纷排除在外。实践中人民调解工作的范围已经触及、延伸到这些范畴，随之而来的是人民调解范围合法性的实际困惑，因而也严重影响了人民调解工作的发展。5.人民调解协议效力薄弱，对当事人缺乏必要的约束力

最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（下简称民事案件若干规定）明确了人民调解协议的民事合同性质，强化了人民调解制度。但是，在目前的实践中人民调解仍面临一些无法解决的问题，首先是人民调解协议没有执行力，而仅有确定力。要想使调解协议获得执行力，还必须经过人民法院的审查与核准。现有的司法程序无法直接赋予调解协议执行力，因此当事人可以拒不履行调解协议，人民调解制度的权威无从体现。

二）人民调解制度存在弊端的主要原因分析 上述局限性和弊端的主要根源在于，新形势下的人民内部矛盾的产生是同工业化、城市化、现代化的进程相关联的，很多矛盾是人民群众与政府管理部门与劳动就业部门的矛盾，作为自治性的人民调解对这些矛盾显得无能为力，所以必须进行改革，但改革必须在一定的制度架构下进行，否则改革将是无序、低效的。我国人民调解法律制度建设滞后，出现了法律和实践脱离，给人民调解工作带来极大的困惑。

1.人民调解立法滞后

人民调解虽然有多部法律对其作了规定，但仍显得非常不足，《89条例》历经20年从未进行修改，已经难以适应形势发展和人民调解实践的需要，现有法律规定实际操作性不强，如调解程序具有明显随意性、调解员如何保持中立以及调解协议的内容和形式等。这些都不利于人民调解作用的发挥。调解程序不公开和不规范，当事人无法获得程序性保障。再者，各种法律、法规、规章之间不统一，人民调解的组织架构、调解范围、调解协议效力等基本上由部门规章和规范性文件调整，而这些恰恰使人民调解在性质和法律地位等根本问题上与上位法存在一定的矛盾和冲突，从而导致人民调解发展的不确定和不规范。

2.人民调解组织架构和新形势下解决矛盾的需求不适应 当前，我国正处在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的转型时期，各种体制、观念和利益的碰撞，引起了在整体利益、根本利益一致前提下的社会矛盾的大量增加。公民之间、公民与法人之间、法人与法人之间的利益矛盾呈多样性和复杂性，很多甚至是人民群众同政府之间的矛盾，这些矛盾如果得不到及时化解，就有可能发展为群体性事件，甚 3 至激化为刑事案件，干扰党和政府的中心工作，影响社会稳定和经济社会的全面发展。我省从总体上看，珠江三角洲的群体性事件超过全省的一半以上，东西两翼和粤北山地，群体性事件也呈逐年上升的趋势。据不完全统计，仅2006年广州、深圳、东莞三市发生的群体性事件达1600多起，参与人数超过20万，平均每起参与人数超过120.各级政府和调解组织为解决这些纠纷耗费了大量的精力和时间。作为自治性的人民调解对解决这些矛盾显得力不从心，所以必须改革。特别需要注意的是，目前我国社会自治程度较低，现代意义上的各种自治性组织（包括基层自治、行业自治、学校自治、业主自治等）仍处在培养和发展的过程中，其自治能力和自控能力相对较低，因此，社会在很大程度上更期待通过确定的法律规则和具有强制力的国家规制进行调整，对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。正是在这种背景下，村（居）委会调解出现明显的功能弱化，在纠纷发生时，当事人更多地转向基层政府、行政机关和司法机关寻求救济和解决。为适应这种需要，从城乡基层纠纷解决的实践开始，司法行政或准司法性的纠纷解决机制就以“人民调解”或大司法调解的名义发展起来。事实上，人民调解的自治性以“暗渡陈仓”的方式转换成了行政性，但这种改革由于缺乏制度的支持和深入理论上的思考，昙花一现的命运是不可避免的。

3.政府、司法行政、人民法院对人民调解指导、管理的职能不清晰

一方面，由于人民调解的自治性的局限，特别需要政府财力、物力、人力等各方面的支持；另一方面，由于制度安排，政府、司法行政、人民法院对人民调解指导、管理的职能不清晰，关键是没有责任机制。因此，政府重视，经济较发达地区的人民调解工作就发展得好，反之，则举步维艰。同时，基层法院培训、指导人民调解员也没有形成长效机制，更多地由司法行政来承担指导和培训的职能。但另一方面，乡镇或区县级的调解机构、人员往往又会与地方政府的司法所、科等组成人员交叉，导致司法行政工作人员承担指导、管理人民调解职能的同时，又直接充当调解员。

综上所述，传统的人民调解的快捷、方便、及时、成本低等特点对常见性、多发性纠纷解决具有重要的作用，但其现有法律体系下的法律地位却对解决困扰党和政府的重大矛盾纠纷显得力不从心，其自治性、群众性甚至给人民调解的组织架构、队伍建设、调处范围等带来一定的理论障碍。一方面，我们不能忽视传统的村居人民调解把矛盾化解在萌芽状态的优势；另一方面，我们不得不承认，解决新时期人民内部矛盾要重视发挥行政的力量和作用，要靠行政力量扶持人民调解壮大和发展，允许有一定的“行政色彩”，但是，人民调解的自治性和行政性不能统一在一起；第三，要转变观念，开阔视野，结合中国国情，构建多元化纠纷解决机制。

三、完善和发展人民调解的思路

一）加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化整合 《民事诉讼法》、《89组织条例》、《若干规定》、《民事案件若干规定》等相关法律、行政法规、部门规章、司法解释等对人民调解作了规定，但仍然比较零散，缺乏一部系统的指导人民调解工作的基本法，不能适应新时期人民调解发展形势的需要。对此，司法部在2008年已正式启动《人民调解法》的立法准备工作，全国各省也纷纷出台人民调解立法，如青海省、陕西省、重庆市、杭州市都已颁布人民调解条例，纵观各省市立法，都未能很好地解决人民调解组织性质、地位与上位法一致性的问题。笔者认为，国家对人民调解立法势在必行，只有在国家层面的立法才能解决人民调解在实践与现有制度中存在的问题，而人民调解的性质和法律地位是不能绕过去的弯，是必须首先要界定的问题，它决定了人民调解组织的架构，决定了人民调解今后的发展空间和方向。

1.明确定位人民调解的性质

在宪法规定下，人民调解具有的群众性、自治性和民间性是人民调解工作的基础，是多年来人民调解工作保持强大生命力的根本原因，这一性质不能改变。另外，《宪法》只规定 4 村（居）委会可以设立人民调解委员会，没有规定其他的机构、组织不可设。笔者认为，关于人民调解组织的性质和地位，应从人民调解组织活动的角度即有无公权力介入的角度来看，但是政府对人民调解可以提倡、支持、主导、组织，这与人民调解的群众性、自治性、民间性并不矛盾，同时，随着新时期矛盾纠纷的变化，人民调解组织要向“自律性”、“公益性”和“专业性”发展。逐步建立起由政府部门监督管理、行业自律、面向市场、面向社会提供服务的人民调解制度。基层人民法院和司法行政机关应加强对人民调解的指导，但并不是要求它们直接参与到人民调解工作。在人民调解立法中，我们必须明确人民调解的民间性质，防止行政权和司法权对人民调解制度的侵入，否则会导致整个民事程序法律制度的紊乱

2.优化人民调解组织结构

随着社会经济的迅速发展，民间纠纷及其调解工作呈现出很多新的特点，如诱因复杂，触发点多；突发性事件、群体性纠纷增多；调解难度大、反复性强等。基层人民调解委员会难以承担重任，只在村民委员会、居民委员会下设人民调解委员会的组织架构已不能适应现实的需要。因此，笔者认为，在人民调解机构的设置上可以沿用《若干规定》中的架构：一是村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道设立人民调解委员会，其中乡、镇、街道人民调解委员会受理调解村民委员会、居民委员会、企业和其他社会组织人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷或者跨地区、跨单位的民间纠纷；二是企业、行业组织或者其他社会组织根据需要设立人民调解委员会。但是在组织和程序设定上，必须对乡、镇、街道设立人民调解委员会进行严格的界定，与司法调解中心、乡镇街道矛盾纠纷处理（协调）中心的职能区分开来。即政府机关工作人员包括司法所编制内人员不得兼任人民调解员，人民调解员由辖区内的各村居委人民调解委员会委员担任，可以选举或推举产生，乡、镇、街道政府为其设立提供资金和场所的帮助，司法所具体负责监督、指导工作，企业、行业组织或者其他社会组织设立人民调解委员会，其组成人员也应由企业、行业组织或者其他社会组织的人员选举或采取代表票决等形式来聘任。

3.拓展人民调解适用领域和调解纠纷的范围 随着新形势下民间纠纷类型多样化，人民调解的工作范围也在不断扩展，各地在积极调解婚姻、家庭、邻里、损害赔偿等传统性、常见性、多发性纠纷的基础上，已经介入轻微刑事案件、征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、集资纠纷、下岗分流、催讨欠薪以及涉法上访等社会热点、难点纠纷的调解。民间纠纷的主体从过去单一的自然人居多发展到涉及企业、社会团体甚至政府部门，类型上不仅包括公民之间、公民与法人和其他社会组织的纠纷，也包括法人、其他社会组织之间的纠纷。根据人民调解自愿原则，凡是当事人可以自由处分的涉及民事权益的民间纠纷，都可以通过人民调解来处理。

因此，笔者认为，人民调解必须适应新形势的发展和新任务的要求，既要巩固传统阵地，又要开拓新的领域，为构建和谐社会充分发挥维护稳定的第一道防线作用，积极参与到各类社会矛盾的化解中来。建议将人民调解的工作范围明确为“公民、法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各类民间纠纷”。同时为了防止人民调解范围的过度延伸，有必要对人民调解的范围作限制性的规定，如规定人民调解委员会不予受理下列民间纠纷：

（一）人民法院、公安机关或其他行政部门正在处理或者已经解决的；

（二）法律、法规规定只能由其他专门机关管辖处理或者禁止采用人民调解方式解决的。

4.提升人民调解的法律效力

《民事案件若干规定》首次以司法解释的形式将人民调解协议确定为具有民事合同性质，人民调解的法律效力得到极大的提升，这对于人民调解的发展来说是具有里程碑意义的事件。但是根据新形势下人民调解的发展要求，有必要对人民调解协议书的法律效力作进一步的提升。在赋予人民调解协议书的执行力问题上，可以借鉴仲裁制度中的规定，当事人可以凭在人民调解委员会主持下达成的人民调解协议书，请求法院出具调解书，而法院调解书 5 与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。也可以直接以法院的审核确认书来赋予人民调解协议强制执行力。

5.加强国家、社会对人民调解的扶持和保障措施

建立国家财政预算扶持与地方财政预算支持相结合制度。对人民调解组织的财政支持应当按照“地方财政预算为主，国家财政预算为辅，收益单位适当补充”的原则，以保障人民调解工作的顺利开展。

对此，建议规定：

一、司法行政部门指导人民调解工作经费列入同级财政预算；

二、各级人民政府应当支持人民调解工作，人民调解委员会工作经费和人民调解员补贴经费，各级人民政府可以结合本地区的实际情况给予适当补助；

三、贫困（欠发达）地区人民调解工作所需必要费用由省财政实行转移支付（予以补助）；从而体现政府对人民调解工作的适度保障和支持，形成分级分类多渠道解决人民调解经费的机制。同时鼓励有条件的地方通过政府购买服务的方式来解决人民调解的经费问题。预防、化解社会矛盾，需要政府、市场、社会三方共同的努力。通过政府购买服务的方式资助人民调解的发展是依托政府和市场之外的第三方力量，预防和化解矛盾，提高社会对矛盾纠纷自我消化、自我调和的能力的重要举措之一。

二）积极探索人民调解与行政调解、司法调解的衔接，构建多元化纠纷解决机制

纠纷解决及其机制的形成，永远是一个实践先行的动态发展过程，目前在积极立法、寻求制度突破的同时仍应该充分鼓励各种积极的实践和尝试，多元化纠纷解决机制的建构。在建立多元化纠纷解决机制的问题上，最大的障碍首先是来自各个权力机关和部门之间的权力和利益之争。而解决这一问题的关键是实现各权力机关在纠纷解决过程中的协调，形成民间调解、行政纠纷解决和司法诉讼之间的合理衔接，从而形成一个良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的有机体系。

1.积极探索人民调解组织的各种形式及与行政调解、司法调解的衔接机制近两年来，我国还出现了人民调解组织的新形式：（1）个人、合作型调解工作室，如上海等地以“李琴工作室”为代表；（2）将人民调解的触角拓伸到消费维权等专业性、行业性调解领域；（3）在公安派出所进驻人民调解工作室，如珠海在29个派出所设立了人民调解工作室；（4）在人民法院派驻人民调解工作室，联合开展审前调解、联合调解等，如深圳福田区等。从我省深圳、珠海等地的实践来看，人民调解与行政调解、司法调解的衔接取得了显著的社会效果。例如，珠海市香洲区梅华街人民调解委员会调解过这样一宗刑事案例：被害人为一名6岁儿童，被告人是被害人的外公，被告人驾驶车辆在自家院子里准备停车，在倒车过程中不慎将其外孙即被害人撞死。对于这起特殊的案件，如果依照刑法及刑事诉讼法的规定将被告人绳之以法，对于这个家庭来说无疑是雪上加霜。该案件经珠海市公安部门批准，委托梅华街人民调解委员会进行调解，最终以被告人向被害人的父母（即其女儿、女婿）赔礼道歉，被害人的父母给予谅解宽恕，双方达成和解协议结案。从这个案例可以看出，人民调解方式已经探索进入刑事和解制度，它的介入可以最大限度地有效修复被破坏的和谐社会关系，更有效地保护被害人的合法权利。据统计，深圳市基层派出所每天接报的警情约60%为非警务的纠纷，公安机关要耗费大量的警力去调解，一定程度上影响了刑事打击和治安管理的效能，而推行“警民联调”工作机制，在基层派出所办公楼内设立“警民联调”工作室，将街道的人民调解与公安的治安调解有机结合，可以节约司法成本，加强治安防范及密切警民关系，使大量的非警务纠纷从基层派出所剥离，盘活了一线的警力，化解了大量的民间纠纷，提高了群众的满意率，对构建和谐社会做出了积极的贡献。人民调解与司法调解的衔接主要体现在法院设立“人民调解窗口”或人民调解工作室，让人民调解员参与案件诉前和诉讼过程中；调解程序与诉讼程序衔接，人民调解协议书与民事调解协议书、法院判决的效力衔接，建立法院指导人民调解工作的长效机制等方面。如珠海市驻香洲区南湾法庭人 6 民调解工作室受理人民调解案件227宗，成功114宗，其中93％是法庭立案后委托人民调解工作室进行调解的。

笔者认为，要敢于在法律体制不完善的领域里创新探索，不争论、不质疑，经过一段时间的探索，再通过法律确定其基本原则，以及每一种具体制度、程序的地位、组织形式、人员构成、基本程序、效力、相互间衔接及司法审查的方式和程序。而人民调解制度将在这一过程中再次获得新生。

2.建构人民调解与行政调解、司法调解衔接多元化纠纷解决机制，应把握以下几个问题：（1）专业化的人民调解队伍和政府的支持是人民调解得以顺利发展的有力保障。如珠海市建立了一支专职人民调解员队伍，通过调解工作的专职化和专业化，实现专、兼结合，扭转有机构无人员的局面。专职人民调解员分别在各镇（街）人民调解委员会调解中心和派出所（基层人民法庭）人民调解工作室从事人民调解工作。目前全市共有23个派出所建立了人民调解工作室，每个工作室配3名专职人民调解员。从2008年1月到10月30日止，全市23个驻派出所调解工作室共调解纠纷1794件（其中属于公安派出所委托调解的行政案件768件，占受理纠纷总数的43％；属于派出所移交的非治安类民间纠纷1026件，占受理纠纷总数的57%），成功调解1619件，调解成功率达90.2%.在市财政局的通力协助下，人民调解工作经费得以落实。市公安局不但帮助解决了人民调解工作室的专门办公用房，进行了统一的装修，配备了必要的办公设备，而且还承担了专职调解员聘用经费、培训经费。各级人民法院选派业务能力强、经验丰富的审判人员担任基层人民调解组织的业务指导员，加强对人民调解工作的业务指导。

（2）完善的制度建设是多元化纠纷解决机制可持续发展的坚强保证。如珠海就出台了一系列的规范性文件：市公安局与市司法局会商制定了《公安派出所人民调解工作室管理办法》；市法院在制定《珠海市法院民事调解工作规范》的基础上，与司法局会商制定了《关于司法调解和人民调解相衔接的工作意见》；市人民检察院会签印发了《关于建立民事控告与人民调解衔接机制的意见》，与市建设局会签印发了《关于充分发挥人民调解组织作用化解物业管理纠纷的通知》，与市妇联会签印发了《关于通过人民调解组织维护妇女儿童合法权益的意见》，以上制度较好地推动和保障了人民调解与行政调解、司法调解的有效衔接和运作。

（3）职权法定、职责明晰是衔接工作取得实效的关键

三大调解的有机衔接不是联合调解，而是在分工基础上的系统整合，实现各种调解方式的有效对接与协调运作。为了避免衔接工作的随意性与盲目性，必须明确“职权法定”的原则，各人民调解委员会、公安派出所、基层人民法庭都始终坚持这个原则，严格依据各自的法定职权开展工作，既分工明确又互相配合。同时，对工作流程进行细化，杜绝衔接工作中可能出现的职责不清、互相推诿的现象。参考资料：

1、《中华人民共和国人民调解法》

2、《中华人民共和国民事诉讼法》

3、《人民调解委员会组织条例》

4、《人民调解工作若干规定》

5、曹可建、彭金池、梁飞彩：“论社会主义市场经济条件下的人民内部矛盾”，载《湖南社会科学》1998年第9期，第59-61页。

6、广东省人民政府法制研究所：“多元化纠纷解决机制一般理论”，载《政府法制研究》2006年第12期。

7、范愉：“社会转型中的人民调解制度”，载《中国司法》2005年4月8日

第三篇：浅谈诉讼调解和人民调解衔接机制

浅谈诉讼调解和人民调解衔接机制

人民调解和诉讼调解是两种完全不同性质的调解，是大调解机制的重要组成部分，实现其有机衔接，是增强大调解机制整体效能的一个重要方面。通过衔接，人民调解与民事诉讼调解能够在双方工作层面上实现更多的相互借力和参与。也就是说，实现双方工作资源共享、工作相互促进、达到互利互惠目的。具体说，就是通过衔接，一方面人民法院在保证公正与效率前提下减少诉讼成本，实现诉讼效益最大化；另一方面，人民调解组织通过参与民事诉讼调解，强化业务素质，提高调解业务水平。双方各得其所，最终实现双方办案法律效果和社会效果的有机统一。

我县目前的诉讼调解和人民调解工作基本上是各司其职，谈不上衔接和联系，更谈不上经验，笔者仅在2005年和2006年应邀参加了两次对人民调解员的培训，收效甚微。当前，建立诉讼调解和人民调解的衔接机制，存在诸多困难和问题：

一、人员问题

我县人民调解员普遍法律素质和文化素质偏低，难以胜任繁重的调解工作。另外，部分审判人员也存在法律素质、政治素质、综合协调能力偏低，不能耐心、细致地做调解工作，导致调解结案比例偏低。

二、经费问题

对于人民调解工作，没有专项经费予以保障，人民调解员的工作积极性不高。对于诉讼调解工作，虽然有办案经费，但没有诉讼调解的专项经费，并且诉讼调解会增加很大的工作量，判决结案比调解结案来得更直接和便利，许多案件要经过多次调解才能达成协议，因此审判人员不愿花更多的时间和精力去调解。

三、制度问题

1、当前，我县基本是司法所、法律服务所、人民调解委员会一套人马合署办公，没有专门的人员独立办理人民调解工作。而司法调解是收取费用的，即使调解不成，就会引导进入诉讼程序而充担代理人的角色从中获利，所以人民调解不收取费用的优势无法体现，人民调解委员会就形同虚设，有的当事人会越过人民调解和司法调解直接进入诉讼。

2、我院是刑庭、民庭、行政庭合署办案，一共7个审判人员（含三个庭庭长）轮流办理全县的各类刑事、民商事、行政案件，立案庭仅负责受理案件和送达文书，而审判人员要负责应诉通知书等各类诉讼文书的填写、确定案件承办人、确定开庭时间、调查取证、打印、校对法律文书、装订卷宗、办理结案发票、卷宗移送等工作，并且大量的报送材料和调研文章、案例、学术论文均由三个庭的审判人员完成，因此没有更多的时间和精力进行诉讼调解，更没有时间和精力指导人民调解。

3、一方面要求案件快立、快审、快结，及时解决当事人的纠纷；另一方面要求案件的调撤率，做到案结事了，化解当事人的矛盾。这两个要求本身就是矛盾的，我们知道，要调解结案就得花很多时间和精力才能达成协议，并且花了很多时间和精力也不一定能达成协议，这就不能做到快速结案。这使得审判人员无所适从，有时为了快速结案而匆忙下判；有时为了达到调解的目的而久调不决或者采用死缠烂打的办法使当事人违心接受调解。

只有对诉讼调解和人民调解进行相应的制度优化及资源整合，才能进一步发挥其功能优势，实现功能互补、资源共享，达到二者的有机衔接。要有效实现两者的衔接和互动，笔者提出如下粗浅的建议：

一、指导部门要有想法

指导部门要有想法就是指导和管理人民调解工作的机关要有衔接的想法和动意。根据国家有关法律法规，指导人民调解组织的工作，是法律赋予基层人民政府和人民法院的职能。基层人民政府的职能具体落实在市、区县司法行政机关身上。指导部门要有想法是说，市、区县司法行政机关与市、区县人民法院要对人民调解衔接民事诉讼一事具有相同或相近的认识，能够取得共识并意欲付诸实施。司法行政机关与法院通过协商，共同出台实施意见或做法，从而规范这一项工作。至于如何取得共识，司法行政机关应积极主动进行论证和前期准备工作，拿出具体设想和操作规程，争取法院最大限度的理解和支持。

二、实现衔接要有办法

衔接的办法往往是指衔接的途径。既然两者衔接更多的在于双方工作层面上的相互借力和参与，我们可以通过尝试以下具体做法实现衔接：即人民法院在民事审判工作中，坚持先行调解理念，将调解贯穿于工作全程始终，并将调解工作向前延伸，注重发挥人民调解的作用。事实上，调解已深深扎根于解决民事纠纷的诉讼制度之中。从全国各地法院对诉讼调解工作了解的情况看，各地法院都将调解贯穿于审判全过程和各个不同的诉讼阶段。如送达起诉状副本和应诉通知书时进行“送达调”；询问被告答辩时进行“答辩调”；双方当事人同时到庭后进行“即时调”；庭前准备阶段在交换证据时进行“听证调”；庭审阶段进行“庭审调”；同时法院发挥双方委托代理律师作用，促使当事人庭外和解进行“庭外调”；以及在定期宣判送达前，应一方当事人请求进行“庭后调”。笔者认为的衔接，是指对未进入诉讼程序的民事案件的衔接，以及人民调解组织对已进入诉讼程序的民事案件的参与。对于这两类具体工作的衔接，可以通过以下具体做法实现：

1、实行立案前调解。凡未经人民调解委员会调解的符合《民事诉讼法》第142条规定的一般民事纠纷，或双方当事人在同一社区的婚姻家庭、邻里纠纷、小额债务等案件，当事人到法院立案诉讼的，立案庭应主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知或建议当事人先经人民调解组织调解。双方当事人接受建议的，法院接待人员应与街镇人民调解委员会取得联系，将此案件移送街镇人民调解委员会，暂缓立案。或者在查明情况基础上，主动联系基层民调组织，及时掌握纠纷情况，安排专人参与诉前调解。

2、实行审判中调解。对于已经立案可适用简易程序审理的一般民事案件，承办人应做好宣传动员工作，告知当事人通过人民调解处理的目的与意义。如当事人同意诉外调解的，立即办理撤诉退费手续。如当事人坚持要求诉讼，审判人员发现存在调解可能的，也应及时与当事人所在地的民调组织联系，邀请其一起参加调解，加强调解效果。

3、法院在审理涉及人民调解协议的民间纠纷案件时，对可能变更、撤销或者确认无效的人民调解协议，应通过司法局通知主持调解的调解员参加庭审旁听。

4、人民法院赋予经过公证的具有债权内容的人民调解协议具有强制执行效力。在人民调解员主持下达成的具有债权内容的人民调解协议，由法院与司法行政部门协作，通过公证机关依法赋予调解协议强制执行效力。债务人拒不自动履行协议的，只要债权人向法院提出申请，法院受理后直接进入执行程序。

5、各区县人民法院、法庭与司法局定期召开联席会议，采取以会代训方式，评析审理过的人民调解协议书，总结经验，指出不足，提高人民调解业务水平。

6、人民法院应聘请或特邀街镇人民调解委员会成员作为人民陪审员，参与民事案件的审理。通过以审代训方式，增强调解队伍业务知识。

7、人民调解组织要积极主动配合法院做好各个环节的调解工作，帮助优化民事审判环境，关键是坚持依法调解原则。依法调解是人民调解工作的生命所在。对平等主体之间的民事纠纷，人民调解组织一要找准双方争议焦点，有针对性地做好双方的思想工作；二要找准双方利益平衡点，引导当事人达成调解协议；三要找准法理与情理融合点，综合发挥法律与道德规范的双重作用。核心是要善于引导当事人依法达成调解协议。

8、人民调解组织要建立纠纷移送制度。通过对纠纷的审查，分清纠纷性质，确定采取何种调解方式。对不符合人民调解范围或不适宜人民调解的纠纷，要在三日内移送有关部门处理。对同时具备行政性质和民事性质等多重性质的纠纷，要能够依据纠纷性质分别提出调处意见，指导并促使矛盾双方在各自程序中依法运作。

9、人民调解组织要建立引导机制。对于当事人不接受调解，或调解不能达成协议的，人民调解组织要说服和引导当事人进入诉讼调解途径处理矛盾纠纷，并主动向法院提供相关情况，以便纠纷尽早解决。对确有困难的当事人，可以提请司法行政机关提供法律援助。

10、人民调解组织要建立共同调解制度。对不属于人民调解范畴的一些纠纷，尤其是已经诉讼到法院的民事案件，要积极配合人民法院做好当事人的思想教育工作，并协助做好调解工作，防止矛盾纠纷激化。

三、具体作为要有章法

具体作为要有章法是指：要通过建章立制，保障人民调解和诉讼调解衔接工作的规范有序。为保证人民调解、诉讼调解有机衔接，笔者认为应当建立以下有关工作制度：

1、经费保障制度：对人民调解委员会和人民法院核拨一定的经费，从经费上保证人民调解和诉讼调解顺利开张。

2、联系与会议制度：法院与司法局各确定一名联系协调人，每季度召开一次联席会议。主要是双方适时制定阶段性工作计划，明确各自工作目标；交流工作信息，总结工作经验，解决存在问题；讨论有关指导工作的重大决策。各村（居）、街道民调组织具体确定一名工作

人员与区县法院或当地法庭进行定期联络，形成点、线、面相结合的三级民调组织联系网络。

3、人民调解指导员制度：法院专门成立一个人民调解指导办公室，选派具有丰富民事审判经验的法官专职担任人民调解指导员，指导人民调解工作。人民调解指导员负责对各社区、各乡镇的人民调解员进行人民调解工作的业务指导与培训工作。县法院、法庭要确定一名法官作为人民调解指导员，并将指导员的姓名、电话印发给各街镇、村（居）人民调解组织。同时，县司法局将辖区内的街镇、村（居）人民调解组织人员姓名及其联络方式等信息提供给指导员，以便加强沟通与联系，及时做好指导工作。

4、指导与培训制度：人民法院要加强对民调组织的业务指导与培训。加强对民调委员的业务指导可以采取各类方式：一是定期举办培训班。培训形式包括定期或不定期的系统授课、专题讲座，主要讲解与人民群众日常生活密切相关的新颁布的法律、法规等知识以及调解方法、技巧；二是包片指导方式。由法庭的审判人员具体负责一个街镇的民调指导工作，时常到民调委员处了解情况，进行指导。三是以会代训方式。法院审判人员可以定期参与各街镇调解组织例会进行答疑释惑；四是以庭代训方式。对一些典型案件，法院可以到各街镇村就近开庭，组织调解人员现场旁听；或者各基层法庭及业务庭经常选择一些典型案件，邀请人民调解员到庭旁听，组织调解人员到法院旁听开庭，观摩调解技能，学习相关法律知识，增强他们的法律素养，特别是提高他们识别证据、认定事实和组织调解的能力。

5、调解协议书评阅制度：司法行政部门要督促各级民调组织建立台帐制度，凡启动民调程序的纠纷均需手续齐备，材料规范，结案后及时装卷，以备检查。对于人民调解协议，司法局、法院要选派专人定期进行评阅，对不足之处及时指出，认真改正，不断提高调解协议的制作水平。对于经人民调解达成的协议，当事人不服起诉的，法院依法受理。对不具无效和可撤销因素的人民调解协议，法院予以维持，以维护人民调解的法律地位，提高社会公信力。

6、信息沟通与反馈制度：法院对于涉及人民调解协议书的案件，无论是确认还是判决变更、撤销或被确认无效，都要及时将审理信息反馈给司法行政部门及基层民调组织，以便共同做好这类调解工作。人民调解委员会要及时将法院交办的调解案件结果和情况进行回复、报告。对人民调解委员会调处不成功的纠纷，及时派出审判人员进行指导或参与调解，将基

层调解员情况熟和法院审判人员业务精的优势结合起来，实现人民调解和法院调解的优势互补。

7、疑难案件会诊和研讨制度：人民调解组织遇有疑难复杂纠纷难以处理的，可以及时与法院的人民调解指导员取得联系，请求其进行疑难案件会诊。法院在“不缺位、不错位、不越位”的前提下，可以就相关法律适用问题进行咨询，努力实现人民调解与诉讼调解在纠纷解决机制上的互补与协调发展。法院通过加强对民调工作的指导，参与疑难案件调解会诊，尽量使群体性纠纷解决在社区中而不形成诉讼。同时选择一些疑难案件，组织人民调解员共同研讨，既开拓他们的眼界，又增进其综合分析法律与解决实际纠纷的能力。

8、首席调解员担任人民陪审员制度：利用民调委员熟悉群众、了解群众心理等特点，法院可以挑选素质较高的民调主任，提请当地人大常委会，通过一定程序任命为人民陪审员，参与诉讼案件审理及一些辅助性工作。经法院批准，人民调解员可以以见习人员身份参加一定期限的法院审判工作，旁听开庭、调解，担任人民陪审员等。

9、跟班学习和联调制度：县司法局有计划经常性地选派基层调解骨干到法院各业务庭室、基层法庭跟班学习，使他们亲身感受和体会审判人员处理纠纷的全过程，从而提高其调解技能。法院可以尝试民调、审判联动新机制。对于一些简单的民事纠纷案件，法院可以尝试由特邀人民陪审员或人民调解委员会人员进行调解。达成协议的，由法院制作调解书。从而充分利用民调组织的人力资源，增强审判工作的民主性、公开性，接受群众监督，从而提高诉讼调解的社会效果。

10、评比与奖励制度：法院及司法局应定期对指导人民调解工作进行评比。对工作表现突出、工作成绩显著的法官和集体进行表彰和奖励。及时宣传典型案例和先进事例。

总而言之，通过多种形式和制度构筑人民调解与诉讼调解的衔接桥梁，使诉讼调解和人民调解工作紧密结合、互为贯穿，形成一种良性互动的社会矛盾纠纷解决保障机制。司法行政部门是人民调解工作的主管机关，要切实加大对人民调解工作的管理和指导力度，不断改进工作作风，提高工作指导的针对性。要根据新情况、新要求研究制定本地区、本部门、本单位人民调解工作改革和发展的长远规划和工作计划，保证人民调解工作的稳步发展。要加强对人民调解工作的研究，努力提高宏观决策水平。要及时总结推广人民调解工作的典型经验，研究探索加强人民调解工作的新方法、新途径。要与人民法院密切配合，及时帮助人民调解组织解决在调解过程中遇到的疑难问题，共同加强对人民调解工作的指导，积极推动新时期人民调解工作的改革与发展，为维护社会稳定做出积极的贡献。

虽然人民调解与民事诉讼调解衔接工作在具体操作层面的细节还有待于进一步磋商和探索。但只要双方胸怀社会稳定大局，心往一处想，劲往一块使，这项工作就一定能够取得成效。

第四篇：浅谈加强和完善人民陪审员制度发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

浅谈加强和完善人民陪审员制度

浅谈加强和完善人民陪审员制度 作者 雍定远

（一）《中华人民共和国人民法院组织法》第十条规定：“人民法院审判案件实行合议制，人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行„„。第三十八条还规定：“„„人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。人民陪审制度是我国审判制度的重要组成部分，是国家审判机关吸收普通公民作为非职业法官参加民事、刑事、行政案件审理的一项重要司法制度，是我国社会主义民主政治的重要内容之一。实行陪审制度对于人民群众参与国家管理，促使审判机关公正司法，实现司法民主等方面具有积极意义。

人民陪审制度渊源于民主革命时期，发展于社会主义革命时期，成熟于改革开放和现代化建设时期。它不仅开创了一条具有中国特色的人民参与国家政权建设的重要途径，同时也为实现社会主义法制建设提供了坚实的政治基础和社会基础。几十年来的实 践证明，人民陪审员参加人民法院的审判工作，对人民群众参加国家管理，保证审判权全面、正确地反映人民的意愿，客观、公正地行使审判权，防止审判权的滥用；保证审判机关密切联系群众，防止案件审判的暗箱操作，扩大审判 工作的政治效果，提高人民法院的办案质量和效率，确保司法公正，防止司法腐败起到了积极的作用。

但由于历史的原因，人民陪审员制度在实践中，尚存在一些问题，如“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”“判”分离，陪审成“陪衬”等等，即人民陪审制度在现实中产生一些“异化”，使其未能充分发挥其积

极作用。因此，为了使人民陪审制度与社会主义市场经济条件下的审判方式相适应，进一步完善人民陪审制度势在必行。当前，人民陪审制度主要还存在以下几方面的问题：

陪而不审 在目前的人民陪审员参加法院审判案件之中，有相当一部分陪审员只把参与的程度停留在“陪”的基点上，具体审判案件时，陪审员只是坐在审判台上，做做样子，摆摆架式，形同虚设，只有形式上的陪审员参与审判，毫无实质上的审判可言，成了完完全全的“陪衬，庭审中，对询问当事人、质证、认证，完全由审判长一人进行。在具体评议案件时，也是审判长一人综述案件事实，阐述有关法律规定，拟定处理意见，陪审员只是机械地同意或否定，名义上是适用普通程序审理，实质上是普通程序形式下的审判长独人审判。人民陪审员参予审判工作，其立足点应该放在“审”字上，帮助审判长查漏补缺，协助审判长组织庭审，评议案件时充分发表自己对案件事实、法律规定、处理意见等方面的见解和看法，发挥自己的主观能动性，力求公正审判。造成陪而不审的主要原因是由于陪审员业务素质不高所致。人民陪审员来自基层，熟悉基层的民情民意，熟悉当地的政治、经济情况，他们被群众视为代表，应当说，正是有了这样的条件和基础，人民陪审员才能发挥积极的作用，如协助调解、说服当事人等等。但是，审判工作是一项专业性很强的工作，特别是要适应社会主义市场经济体制的新格局，要求审判工作实行新的审判方式，人民法院的专业审判人员都要加强学习，进行不同层次、不同形式的专业培训，而对人民陪审员这支非专业的审判队伍来说，这项工作显得更为重要，现在人民陪审员普遍缺乏法律知识，审判长为了更好地发挥合议庭的整体作用，不仅要向他们介绍案情，而且还要讲解法律，费时费事，难怪有人产生废除陪审制度的想法。然而，人民陪审制度取消了，对人民群众参加国家管理，审判权全面正确反人民的意愿又如何体现。造成人民陪审员业务素质不高，陪而不审的现象与我们无配套的人民陪审员管理措施有密切的关系。参与意识不强 人民法院组织法第三十八条规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。这是国家通过立法，规定审判机关吸收非专业审判人员参加人民法院案件的审判制度。虽然陪审员与审判员在法律上的定义不同，但是陪审员和与合议庭中非担任审判长的审判员的权利义务并没有什么区别，审判权是国家权力的一种，人民陪审员参与案件的审判就是人民参加管理国家的具体表现。但是，由于大部份陪审员都有自身的本职工作，有的单位也不支持其参与审判，且有的陪审员认为，这是份外之事，故总是被动地参加审判案件，接到人民法院参加组成合议庭审判案件的通知后，总是机械的来和机械的去，2

对案件事实和法律规定，不闻不问，毫无主动性可言，有的陪审员甚至不知自己肩负着民众的意愿、社会责任和历史责任，认为参加亦可，不参加亦可，还有个别陪审员认为参加审判案件的待遇低，补助费用少，不如干其他工作的收人多，在人民法院邀请其组成合议庭陪审时，干脆不出庭。造成人民陪审员参加审判意识不强的原因．主要是陪审员的主人翁意识不强，政治素质不高所致。

陪审补助费偏低 人民法院组织法第三十九条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资，没有工作资收入的，由人民法院给以适当的补助”。确定陪审费数额应当以当地的经济状况和工薪阶层的平均收入为依据。随着我国社会主义市场经济的进一步发展，人民生活水平的提高，陪审补助费的数额也应当随之增长，不应停留在某个年代的数额上。但是，人民法院属于地方政府财政拨款单位，由于地方经济不发达，财力差，办案经费都难以保障，如还要负担数额不小的陪审费用，不是一件容易的事情。(二)实践证明，实行人民陪审制度，在建设具有中国特色司法制度的进程中具有重大的意义。人民陪审制度既要坚持，又要对其在具体实施中出现的问题认真思考，做到扬长避短。笔者认为，在新的形势下，要使人民陪审工作适应新的审判方式，必须解决以下几个问题。

陪审员的素质 陪审员的素质是陪审员胜任陪审工作的前提和基础，是其所参与陪审案件公正处理的先决条件，明确陪审员的素质要求，对人民陪审制度的进一步完善至关重要。陪审员的素质主要包括政治素质、心理素质、文化素质和业务素质等。

1、政治素质 政治素质是陪审员的首要素质，是陪审员进行各种精神活动所应当具备的政治立场、思想观点，以及政治理论素养和政策水平等方面的基本条件，它是与陪审工作的性质、任务和工作要求相适应的特殊教养和特定的品质。在社会主义市场经济条件下，陪审员具有良好的政治素质是其所参加审判的案件公正与否的先决条件。陪审员政治素质要求的落脚点不仅要放在国家的民主法制建设上，而且还要克服把政治与经济割裂开来或对经济工作漠不关心的单纯政治倾向．确立和强化为经济建设中心服务的思想。此外，陪审员的政治素质还包括有高度的组织纪律性和反腐倡廉意识等。

2、心理素质 陪审员的心理素质是陪审员的心理素养，即陪审案件时所处的心理状态。陪审员的心理素质要求，3

也是一个判者所必须具备的心理状态，他包括无求、无畏、不躁、有情、力学。①无求。俗话说：“无私则无畏，无所求则无所惧”。如果陪审员因为追求某些卑下的目标而有求于人，以致奴颜婢膝，畏首畏尾，从而也就不敢伸张正义，不敢秉公执法。②无畏。所谓刚直不阿，必须用无所畏惧的勇敢作保证。陪审员必须有大无畏的精神，不向权势低头，不对压力让步，公正廉明，刚直不阿，否则，将有负陪审的神圣使命。③不躁。急躁是审判工作的禁忌，不躁则是陪审员个人修养的起码要求。不躁才能保持心力集中，进行冷静的分析；不躁才能保持心平气和，听取充分陈述；不躁才能保持心思理智，作出公正裁判。④有情，这里所说的有情，仅指同情心，陪审员和普通人一样，同样具有人所共有的仁爱、怜悯之情，并非嗜杀成性，专以给人痛苦或者重罚来体现个人的价值，特别是对当事人中贫弱而无助者，不能冷漠视之，无动于衷，应该深刻同情，给予法律保护，看问题既要看到正面，同时也要看到反面。⑥力学。知识是无限深广的，个人的精力和视野总是有限的，案件的类型也总是千差万别，就是同一类型的案件，情况也不可能完全相同。因此，陪审员必须具有力学精神，常学不倦，方能适应陪审工作的要求。

3、文化素质 知识是人类社会认识的成果和智慧的结晶，只有掌握了知识，才能认识世界，可以说文化素质是现代人应当具备的基本素质之一，对于陪审员，这项素质显得犹为重要，这里所指的文化素质是指陪审员在文化知识方面的素养，这是陪审员获得专业知识和相关知识的前提，也是陪审员在审判案件时价值取向的基础，对于陪审员而言应当达到一定学历要求所获得自然科学和社会科学的基本知识，按照这一要求，陪审员的文化知识水平最低应达到高中以上文化程度，一般应具有大专以上文化水平，如果文化程度太低，对法律专业一窍不通，那么在法庭上，面对法官，律师的“法言法语”将很难理解，即使再加解释，也困难很大，将不利于审判效率的提高，也不利于司法公正的实现。因为法律是一门专业性很强的职业，它对从业人员有特殊的要求，不分层次高低而都参加陪审是不具可行性的。由于陪审制度存在司法的职业化与陪审员非职业化的矛盾，所以，不能形而上学地认为对陪审员知识的要求就是排除了民众对审判的参与，就是对“司法民主”的背离，不附任何条件地、一股脑地规定所有民众都可参与陪审，这是不现实的，实行起来效果也不理想。所以，对陪审员的文化程度要求，笔者认为应当是“大专或者本科以上”，至少也不能低于“高中”，这才有助于审判的顺利进行。

4、专业素质 专业素质是陪审员从事陪审工作的核心部分，不具备专业素质，陪审员就无从谈及协助指挥庭审，4

参加评议。当然对于陪审员来说，不应当要求他们达到职业法官所具备的法学理论水平和较为丰富的审判实践经验。但是原则上应考虑具有法律专业知识，对于法律程序和法律实体上的有关规定应当熟悉掌握，否则，陪审又会走进陪而不审的老一套。

人民陪审员的产生 人民法院组织法第三十八条规定：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺政治权利的人除外”。陪审员由选举产生，这是法律规定，选举能体现民众的意愿，本无可厚非，但是，选举产生的陪审员是不是人人都具备应有的素质，适应人民法院审判工作的要求，这一点可能谁也不敢下肯定的结论。人民陪审员既然在执行职务期间与审判员具有同等权利，那么审判员的任命程序也适用于陪审员，笔者认为，人民陪审员应当在选举产生的基础上，经过考察后，由人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。选举的职数应当大于人民法院所需陪审员的职数，在选举的基础上择优任用。对于国家行政机关、司法机关等单位素质较高的退休干部，经过考察后，可以不通过选举直接由人民法院院长提诸同级人大常委会任命为特邀陪审员。

人民陪审员的管理 人民陪审员经任命后，同人民法院的审判员就具有同等权利，因此，建立健全陪审员的管理制度至关重要，由国家组织人事部门或审判机关制定一套陪审员的管理措施迫在眉睫。其中，应对陪审员的产生办法、权利义务、任职条件、待遇报酬等方面加以明文规定。笔者认为，为了使陪审员适应审判工作的需要，应当由人民法院组织陪审员进行定期培训；为了调动陪审员的工作积极性，可以对陪审员评定等级职务，在此，可将陪审员评定为陪审员，中级陪审员和高级陪审员，并对不同等级的陪审员在陪审费用和陪审案件的难易程度上都应当有所区别。对于陪审员徇私枉法或陪审造成错案 的应当给予处理。处理可以由其所在单位和人民法院进行，处理的方式，可采取降级、记 过、取消陪审员资格等。

建立专家陪审体系 这里所指的专家，并非专指有学术研究或重大发明的人，而是指具有某种专业、技能特长的有识之士。对于一些复杂的、技术性、专业性特别强的案件，吸收有关专家参加审理，这是非常有益的。专家参与审判，它有助于克服法官知识的有限性和片面性，弥补法官专业知识的不足，对于推进案件的顺利进行和纠纷的合理解决，具有重大意义。这些 人虽然有的对法律不一定很熟悉，但是在某些专业技能方面，有较为突出的特长，如能吸收其参与陪审，可以解决很多非法律方面的专业问题，从而对提高审判效率可以起到立竿见影的作 5

用，对于专家陪审员，笔者认为主要包括主任医师、工程师、会计师、审计师以及其他具有专业特长的人，对于组建专家陪审员队伍，可以根据各地的具体情况，通过各级法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命的程序进行。此类陪审员人数不宜过多，基层法院一般可考虑在五名以下为宜，中级以上法院可以适当增加名额，专家陪审员在人民法院执行职权期间，人民法院应当为其解决有关费用，如旅差费，适当的补助费等。

关于物质保证问题 陪审员代表人民参加 审判机关的审判工作是法律赋予的权利，同时也要承担一定的责任，陪审虽然是一项光荣的任务，但是在现代市场经济条件下，“经济杠杆”的作用越来越强，陪审员参与陪审，必然要耗费一定时间和精力，如继续以五十年代的那种靠陪审员内心的好奇、责任感为动力，让陪审员无偿参与审判，很少有人愿意干这种出力不讨好的事情，所以，给予陪审员以适当的补助，是相当必要的。但鉴于各地财政状况的不同，在具体补助数额上则应有所差别。陪审员在法院执行职务所需的费用，应当列入财政预算范围，并作为专款由同级人民政府统一拔给人民法院专用，并做到实报实销。人民陪审员有工资收入的由原工作单位全额发给工资，在陪审期间的待遇，应视为在本单位上班同等对待，同时还应适当给予适当补贴。没有工资收入的和专家陪审员，人民法院应根据其工作量，按标准发给报酬。这对人民参加国家管理的支持，也是人民法院提高办案质量和办案效率的有力保障。

应该说，我国发展到今天的人民陪审制度与西方基本上由不懂法律的外行人组成的陪审团制度有着质的区别，我国的陪审员有一个从外行发展到内行、从非专业发展到专业、从不懂法发展到懂法精通法律的过程，而这种发展过程又基本上是通过参与陪审这种特殊的形式进行的，这种特殊发展形式在我国社会主义初级阶段的社会形式下有着强劲的生命力，笔者相信经过加强和完善的人民陪审制度在依法治国的历史进程中一定会发挥其积极作用。

第五篇：论新时期的人民调解制度的发展与完善

论新时期的人民调解制度的发展与完善

2008-09-26 15:33:39 来源：

论新时期的人民调解制度的发展与完善 株洲市荷塘区司法局

一、我国人民调解制度的产生与发展 我国调解制度产生的基础是封建制的小农经济，商品经济不发达，国家对百姓间矛盾的调处，有司法的途径，但人们大都回避，因为建立在这种封建制的小农经济基础之上的中国的政治，大都俱以伦常为本，政治与家族的关系密切无比，家长、族长在维持家族秩序方面处于重要地位，家族和家庭范围内的纠纷、冲突先由族长和家长调解和仲裁，国家赋予和承认这一调解和仲裁强制力，实在不能调解才由国家司法机构处理。俗话说“清官难断家务事”也在一定程度上以此作为根据。族长和家长对家族和家庭范围内纠纷和冲突的调解和仲裁，是中国传统社会“齐家、治国、平天下”政治理论的实践，每一家族通过调解和仲裁维持其内部秩序而对国家负责，整个社会秩序方可维持。中国传统社会的调解制度是建立在封建制的族权、父权统治基础之上，并以封建社会“三纲五常”为核心的行为规范，“礼”为其调解矛盾的依据，有其封建性和糟粕性。新中国成立后，我国建立了人民调解制度。人民调解制度是我国民间自我管理、自我教育、自我服务的调解民间纠纷、维护社会稳定的一项社会制度。各地的人民调解委员会是在村民委员会和居民委员会之下设立的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。各地的人民调解委员会在调解民间纠纷，防止民间矛盾激化，把纠纷解决在基层，消灭在萌芽状态方面做了大量的工作，促进了社会的稳定。但我们过去的人民调解制度，毕竟是建立在高度公有制基础之上计划经济的产物，具有行政性的倾向，并且有不明确和不完善的方面，和社会主义市场经济的要求有一定的距离。因此，健全和完善我国人民调解制度非常必要的。

二、我国人民调解制度的内涵和存在的缺陷 所谓人民调解，是指在人民调解委员会主持下，以国家的法津、法规、规章和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议、消除纷争的一种群众自治活动。我国的人民调解制度是一项具有中华民族文化传统和特色的民主法律制度。人民调解作为我国民间调解的延续和发展形态曾经在纠纷化解方面起到了十分重要的作用，被誉为“东方经验”，被西方国家借鉴并有所发展。现行宪法，民事诉讼法以及调解委员会组织条例的规定明确确立了人民调解的性质和法律地位：作为村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院的指导下进行工作。它依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行，不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。人民调解委员会调解民间纠纷，如果有违背法律的，人民法院应依法予以纠正。人民调解作为纠纷的解决方式曾发挥过重大作用，但是改革开放以后，随着我国的法制

体制的逐步建立和完善，民事诉讼成为解决民事纠纷的主要途径。过去，因没有建立健全的民事诉讼机制，人们在解决纠纷方面便依赖于其他机制，而一旦刚性的民事诉讼机制得以建立，人们便对民事诉讼机制进行依赖。据统计，进入九十年代以后，调解委员会的纠纷调解数量呈逐年递减的趋势，从 1990 年的740 余万件减至1998 年的 526 万件，每个调解人员的调解量已不到一件。笔者认为，造成人民调解机制不断萎缩的事实，主要存在有以下几个方面的原因：(一)人民调解制度缺乏必要的资金保障 根据《组织条例》和《若干规定》中的相关规定，人民调解委员会调解民间纠纷不得收取费用，其工作经费和调解员的补贴经费由村民委员会或居民委员会、企事业单位自行解决。而作为其指导机关的司法行政机关也只是通过同级人民政府的支持，来解决人民调解的指导和表彰经费。从上述规定中，我们可以看到人民调解组织的工作经费来源非常单一，就是依靠它的设立单位。这从表面上看没什么不足，但在实践中，这一规定很难真正实现。因为，从我国目前的财政状况来看，广大农村特别是一些边远地区的农村，村委会本身都面临经济困难，无法正常开展工作，所以村委会设立的人民调解委员会的资金经费更难以落实了。因而，缺乏工作经费是人民调解工作发展的“瓶颈”。因为缺乏资金，无法建立调解人员的保障体系。基层调解员工作环境非常险恶，人身安全时常受到威胁。没有人身安全保障体系，广大基层调解员对矛盾调处无法“轻装上阵”，这极大地影响了调解的效果。缺乏资金，使得调解员的补贴经费无法解决。这些问题都极大地挫伤了调解员工作的积极性。另外，工作经费无法保障，也使得对调解员的培训工作无法正常进行。按要求，乡镇调解员每年参加培训学习应不少于9天，村调解员不少于7天时间。但由于经费短缺，培训主要采用“以会代培”方式。这不仅使调解员的素质无法得到提升，也影响了调解工作的质量。(二)人民调解员的素质偏低 目前，我国达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上的人民调解员有220多万人，仅仅占调解员人数的25%。人民调解员是人民调解工作的具体执行者，自身素质的高低对于人民调解工作的顺利进行起着至关重要的作用。而我国相关法律法规对于人民调解员自身素质的要求较低，是导致我国人民调解员素质普遍偏低的主要原因。《组织条例》对人民调解员的要求是，为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民。在这其中并没有对人民调解员的文化程度提出要求，只是在以后制定的《若干规定》中对人民调解员的文化程度作了规定，要求应当具备高中以上文化程度。但这仅是针对乡镇、街道一级的人民调解员，也就是说对于占调解员绝大多数的农村人民调解员的文化程度仍无要求，而农村人民调解员又恰恰是我国人民调解员队伍中文化程度较低的一部分。这一状况无疑是导致我国农村调解工作水平较低的一个重要原因。人民调解员没有一定的文化素养，就不可能很好地领会我国政策的精神内涵和掌握相关的法律法规知识。在当今民间纠纷日益复杂化，而人民的法律意识、权利意识又在不断增强的情形下，就不可能很好地解决纠纷。此外，我们还面临着人民调解员年龄偏大，后备资源匾乏的问题。特别是在广大农村，地区大多数青壮年都已外出务

工，缺乏足够的人民调解员后备资源已是一种普遍现象。如何培养新一代的人民调解员是值得我们关注的问题。(三)人民调解制度缺乏程序的保障 虽然调解程序机动灵活、简便是人民调解制度的特色之一，但是人民调解制度没有制定确定的程序，调解过程随意性过大，也是造成当事人质疑调解工作公正性的主要原因之一冈。工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍使用的工作步骤。只有坚持人民调解的工作程序，才能保证调解工作的质量。因此，对于人民调解工作我们不能完全忽略程序，必要的程序正义应该得到体现，以避免因程序的简略而导致调解结果不公正的现象出现。(四)人民调解协议的效力不明确 人民调解协议的效力不明确是困扰人民调解工作发展的又一核心问题。对于人民调解协议的效力，我国的《民事诉讼法》和《组织条例》都作了相应的规定。《民事诉讼法》第十六条

第二款规定:人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议或协议应当履行;不愿调解、调解不成或反悔的，可以向人民法院起诉。《组织条例》

第九条规定:人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。经过调解，当事人未达成协议或达成协议后反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。虽然，这些法律规范对人民调解协议的效力都进行了规定，但是我们也不难看出这些规定却存在着自相矛盾的地方。它一方面规定当事人应当履行调解协议，而另一方面却又规定作出协议后可以反悔，并且对于反悔的当事人没有规定任何不利的后果。正是这样一种规定导致在实际工作中，调解协议对当事人失去了约束力。人民调解协议的效力不明确，使当事人有借口推脱自己的责任，而应该受到保护的权利却未得到保护。在这样一种情形下，人们很容易丧失对人民调解组织的信任，使人民调解工作的权威性大打折扣，从而极大限制了人民调解工作的开展。同时，也大大增加了人民法院的工作量，导致资源的浪费。

（五）片面法治观的误导 当前一种观念认为，在我国法治现在化的进程中，需要优先解决的问题，是正式的法律体系的建立健全，而不是非正式机制的利用和发展；需要强调的是国家法律和司法的统一及其至高无上的权威，而不是当事人根据多样化的社会规范进行的自治和自律。在现代意识的整体冲击下，维系一种传统的纠纷解决方式似乎已经不合潮流，似乎只有拿起诉讼的武器解决纠纷才是一种现代法意识。但是，在我国非讼机制不断萎缩时，许多西方国家却日益重视非讼解决机制，如美国的 ADR 程序，强化解决纠纷手段和方法的多样性，开始进入了“后诉讼时代”。

三、新时期人民调解制度的完善 笔者认为，基于这样的现实，重建人民调解制度的问题就成为迫切需要解决的问题。对于人民调解制度的完善，可以从以下几个方面着手：

（一）提高调解人员的素质，完善调解组织机构和调解程序。笔者建议，由法律专业人员如律师、公证人和退休法官和非法律专业人员（即在某一专业领域如经济、外贸等领域有一定威望和影响的专业人士）承担调解工作。调解委员会将调解人员的姓名、职业等相关情况汇编成一本调解人员名册。调解人员由发生纠纷的当事人自由选择。调解人如果与一方当事人有利害关系的，应该回避。在调解成功的情况下，调解费用通常由当事人

达成合意，一般由双方分摊。但是如果调解失败，调解费用由在后继诉讼中的败诉方承担。

（二）赋予调解协议强制执行力 通过人民调解所达成的调解协议，应该赋予其拘束力和执行力。当一方当事人不履行调解协议时，另一方当事人可以依据调解协议向调解委员会所在地的人民法院申请强制执行。当双方当事人对调解协议有争议时，可以借鉴关于仲裁协议效力的规定，向调解委员会所在地的中级人民法院起诉，要求法院对调解协议的效力进行审查，此时法院只能就调解协议的形式进行审查，而不能对调解协议所涉及的实体法律关系进行审查。只有调解协议在形式上不合法时，才能撤销调解协议。而且法院对调解协议进行形式审查时，应实行一审终审，以发挥人民调解及时迅速解决纠纷的作用，防止诉讼拖延。笔者认为在以下情形，法院可以裁定调解协议无效：（1）调解违背自愿原则;（2）调解程序违法；

（3）调解人员调解纠纷时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决的行为;（4）调解协议内容明显违背了公平原则和诚实信用原则；（5）调解协议是一方当事人在受欺诈、胁迫的情况下签定的。

（三）完善调解的基本原则 首先，自愿性是调解的根本特性。调解与诉讼程序最根本的区别在于，在诉讼中法官运用国家赋予的司法裁判权对民事争议作出裁判，而调解人作为中立的第三者没有决定权，是否达成和解协议取决于当事人的意愿。和解都是在当事人自愿的前提下达成的。其次，调解过程的秘密性对调解来说是至关重要的。与诉讼程序的公开性原则相反，调解必须排除公众的参与。这样，在不公开的环境中，当事人之间的气氛不会像在法庭上尖锐对立，双方更有可能表达自己的真实意图，所得到的和解方案更具有长期的稳定性。出于同样的原因，调解记录不允许用于调解失败后的诉讼程序，除非经双方当事人同意。最后，调解人必须是中立的。调解的自愿性原则决定了调解人在调解中必须居于中立地位，这样才能赢得当事人双方的信任，使其达成合意。

（四）扩大人民调解机制的适用范围 笔者建议，应该把所有的民事纠纷包括劳动纠纷、消费者权益纠纷、医疗纠纷、交通纠纷、环境污染纠纷等等都纳入人民调解的范畴，使所有的民事纠纷都可以通过人民调解机构得以解决。人民调解制度的完善，并不是简单的法律移植和理论设计就可以完成的，更加需要在司法实践中，本着保护当事人的合法权益，保障司法的公正与民主的理念，不断地改进与完善。

四、结语 寻求诉讼外纠纷解决方式，构建多元化纠纷解决机制，有效地处理人民内部矛盾，维护社会的稳定，已成为当今整个社会关注的焦点问题之一。作为中国传统资源的人民调解制度正是适应这一要求的理想选择。我国人民调解制度如何发展，这已不仅仅是其自身的问题，更是关系到我国法治化进程顺利进行，以及建设社会主义和谐社会的重大问题。在当前，通过进一步完善及充分发挥灵活、便民、无偿的优势，人民调解制度必将在维护人民的合法权益，构建社会主义和谐社会的进程中作出更大的贡献。