论消费者协会和人民调解的区别发展与协调

第一篇：论消费者协会和人民调解的区别发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

简析我国消费者权益保护法律实施的体制和格局

简析我国消费者权益保护法律实施的体制和格局——兼论消费者协会和人民调解的区别

作者：王晴

消费者权益保护工作从宏观体制和格局上看，广义的消费者权益保护首先是公民的自我保护，包含了民事处分权和民事自卫权。具体表现为消费者和经营者民事主体之间的协商过程，这部分属于消费者纯粹基于自体和本体权利而自为的维权行为，故行为的概念和性质应当属于侠义的“消费者维权”范畴，而不属于侠义的“消费者保护”范畴。那么，相应的广义的“消费者保护”主要包括了国家公共权力机关（行政机关、司法机关、法定消费者组织等公共权力机关）为受动或主动行为主体的工作行为。但是之所以用“工作行为”来表述，是因为有一个学理和法理上的重大区别甚至认识误区存在。那就是“工作行为”因法律实施的方式不同而包含了法律适用和法律执行的区别，同样是国家公共权力主体，根据宪法的分权原则其实施法律的方式和职责具有原则性的区别，人民法院、仲裁机构和消费者协会的调解行为是被动适用法律的司法和准司法行为；行政执法机关对于消费者申诉和举报的处理是主动的纠问式的执行法律的行为；前者属于法律的调整性、后者属于法律的保护性，前者系个案方式，后者是普遍执法且包含个案行政处理的方式，就法律实施的方式“调整性”和“保护”性而言，与前述“消费者保护”与“消费者维权”是交叉的概念，突出表现在人民法院和法定消费者组织（消协或消委会）在工作性质上属于国家公权力的保护，而在工作实现方式上不属于“消保”而属于“维权”。由于人民法院被动受理消费者起诉和消费者协会本身代表消费者的组织，发动维权的主体源于消费者本身，所以即使司法机关和法定消费者组织属于公共权力机构，但其受动而为的司法或准司法行为的根源仍然系个案适用法律来为“消费者的维权”。行政执法部门则不同，不仅其主体性质是公权力，关键是其工作实现方式是一个受主动的行政执法义务拘束的具体行政行为，而且这种具体行政行为——对侵害消费者权益的违法行为实施行政处罚和制裁的行为并非依

1申请的行为，而是一个完全自主的不依赖于相对人诉因的依职权主动实施的行为。以工商部门的12315为例诠释有两条：

（一）虽然设12315受理信息中心，但绝对不应消费者的告诉而被动作为；

（二）12315的本职是行政执法，不是行政调解甚至民事调解，行政执法的本职特征是实施行政处罚等“保护性”的具体行政行为。

任何规范都是有强制力的。但是适用不同的规范或执行不同的规范的主体却要求合理和符合宪法、法律。否则并不当然赋予强制力和其错位的行为根本就没有实际执行的效力。司法机关的法律调整方式具有司法和最终强制力的，行政机关的消费者保护具有行政处罚的强制力，法定消费者组织的社会监督又具有道德和舆论的强制力，这样广义的消费者权益保护格局体系和机制才是完整的、科学的、健全的、各自具有强制力的。现实中行政执法舍弃自己的行政强制力而向立法索要司法强制力，将“行政保护”和“司法调整”，“行政处罚”和“民事调解赔偿”两组关系错位、将行政执法的“消保”和消费者及其消费者组织的“维权”主体混淆、混同甚至颠倒的作法是违反宪法和法律规定及体制设置的科学性和效率性的。造成这个现实的原因就是在消费者权益保护格局和机制上的认识粗浅、感性操作甚至认识误区。

仔细审视，实践中对我国消费者权益保护工作体制和机制产生的认识误区其焦点又在于对工商行政执法保护消费者权益的“行政裁决权”和消费者组织的公共权力性质争议两个方面。

前文已述，工商行政部门履行消费者权益保护法律义务的定位是在宪法关于分权的大的法律体制框架下的对执法部门小体系的分工中形成的。也就是说，排除法院、仲裁、消费者协会的司法或准司法管辖权——在调解行为——法律适用部门以外的行政执法保护范围以内而言，《消法》第50条的前提是“行政执法”部门的分工。所以就工商部门而言无论《消法》第50条是否将其单另列举还是视同所有行政执法部门作管辖权的概括规定，从宪法和法律都不可能和不应当赋予行政执法部门对民事争议的裁决权。相反工商和其他行政执法部门就消费者权益行政保护方面是具有行政执法的强制性、主动性、直接性、广泛性的，舍此强制力而为无强制力的非保护行为，实际上是罢废国家对消费者权益的直接的行政执法保护。（不包括其他具体行政行为间接实现的消费者权益保护）；进而言之，强调平权行政主体在消费者权益行政执法保护功能上的特殊性和越权越位扩张性，将会导致其他行政执法部门的不作为和社会化的行政执法保护功能缺失、萎缩和无效。

第二个焦点是要么认为消费者协会是消费者的“群众团体”或则社会团体法人，要么认为它是行政机关，要么纯

粹认识不清，含糊地将消费者组织当成工商行政管理机构，即行政执法部门的组织。凡此种种根本忽视了宪法和《消费者权益保护法》法律的规定性。宪法对于公民权利的保障尤其是公民参与国家公共事务管理和维护公民权利的规定包含了消费者主权、结社权自不待言，而《消法》以社会立法的法律形式赋予消费者组织代表消费者参与公共事务管理的公共权力是直接的准行政权。不是在行政机关的权力之下附属的公共权力。只不过这种公共权力的构成形式是委员会制，是与消费者主体为直接构成来源并区别于单个行政执法部门人员构成要素的社会化、广泛化要素为组织形式要件的。二者之间并不矛盾。为了说明该问题，笔者特就法定消费者组织（消协或消委会）与人民调解委员会之间比较，兼而论之，以为论证。

人民调解委员会和消费者协会存在有以下明显区别：

工作机构的性质和地位不同

人民调解委员会不属于社会团体法人，没有独立的财产和诉讼地位、调解完全中立。消费者协会则不同，属于国家公共权力机关和消费者组织的结合体，虽然是社会团体、但系法律授权的公共权力机关，而其公共权力的性质就是国家对消费者权益的特殊保护，同样是调解，同样是公正适用法律，但消费者协会的调解则在诉讼权利，尤其是证据调查和补救公共权力行使等方面具有明确的方向性和权利的倾向性，并在自身程序终结后可以支持消费者起诉，这几项权力是人民调解所没有的。

调解行为的法律后果和效力不同

经人民调解当事人达成的调解协议具有民事合同的性质和效力。而经消费者协会调解当事人达成的协议不仅仅是相当于民事合同的效力，不仅限于合同的私权性质，因为调解协议仅仅是构成调解书的一部分实体内容。更重要的是调解书代表公共权力的其他对程序事实的调查、案件事实的认定，法律的适用等内容都不是完全被动和取决于当事人双方意思自治的合同，调解书的法律后果和效力具有司法证据等公法意义，属于非规范性的法律文件。根据《消法》第三十二条：“消费者协会履行下列职能：......（四）受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解；......（六）就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼；”与人民调解委员会的调解相比，消费者协会还具有行政监督权（不是行政执法权），调查权，另外更关键的是支持消费者起诉的权利，该项权利决定了在诉讼前消费者协会为消费者主动调查和补救证据，在审理调解案件过程中继续为消费者的调查权而形成的案卷证据材料，该调查权具有两项延伸功能，一是遵守行政案卷制度规则，形成行政案卷和证据（重大复杂案件的庭审或调解会笔录，普通案件的调解书），对调解查明的法律、事实、证据作出判断（不是判决），向社会和舆论披露，通过商誉评价、舆论和道德规范的强制力实现消费者的权利；二是遵守诉讼法律规则；在调解终结以后，未达成协议的，依据和接受消费者的委托，支持消费者起诉；如果是人民调解，除了同样发生诉讼时效中断外，调解结果仅限于民事合同的效力。

根据最高法院民事诉讼证据规则的司法解释，在消费者诉讼中，法院可能必须调取消费者协会在消费争议调查和调解过程中的案卷材料和调解会笔录。这些证据因系国家机关和公共权力机构提供的公务证据，在证据证明力上具有优先效力，人民法院可以直接采信。与此对应的经人民调解的消费争议调解不成起诉到人民法院。法院不会直接采用调解委员会调查的证据。该类证据不属于公务机关的证据。那么人民调解委员会的调解工作成果除了形成固化于一个民事合同（调解达成的协议）外，在诉讼过程中其价值和功能无以延续。

程序设置的必要性不同

普通民事纠纷，并不以人民调解为诉讼前置的必经程序；但普通民事诉讼又无需排除受理曾经人民调解和其他非法院调解的案件；人民调解制度是我国一项具有传统历史文化的特色的司法制度。而法定消费者组织对消费纠纷的专门调解制度，就如消费者组织的建立一样是一项国际通行的准司法制度。虽然没有一部消法或诉讼法明确规定消费者组织的调解是消费者诉讼的前置程序。但事实上设立消费者组织专门为消费者投诉的处理、调查和调解工作机构，从法院独立行使审判权原则看，这个机构正是从消费纠纷的特点和消法的特殊保护原则出发来衔接消费者权利的行政保护和司法保护的中间工作机构。因为从消费纠纷的频繁和琐碎、证据的实时消灭、个人权利和社会权利的反差、个案利益和社会效益在成本和价值方面的不协调等诸方面因素均决定了大多数消费争议不适宜法院受理和诉讼渠道解决，而法院实行当事人主义不利于消费者诉讼举证责任实现，消费者起诉的举证义务需要公共权力救济帮助来及时有效的完成，这就是具有特殊保护倾向性的消费者组织调查和行政执法部门纠问式的调查职能设置的必要性。无论如何，消费者组织的维权行为和行政执法部门的保护行为要为消费者调查取证来维护其诉讼权利。虽然调解不是裁决和判决，但调解也绝对不是完全被动，对事实和法律不敢主动作出演绎推理判断的毫无意义的过程。因此说，基于消费者特殊保护问题和法律程序的特殊性而设置消费者协会专门调解的必

要性，是不同于人民调解也不包容于人民调解范畴的法律制度的特殊性。

消费者组织和消费者的关系与人民调解委员会和当事人的关系不同

如上所述，法定消费者组织具有常设行使公共权力的职责。它本身代表消费者行使权利的内核就是它从“消费者权利”到“公共权力”形式合法化的本质。所以在消费者组织受理案件尤其是为消费者调查取证、主持调解直至调解不成应消费者申请支持起诉的全过程都是一个既包含着和代表着消费者利益的本质，又在形式上独立行使国家公共权力的独立于消费者准司法行为。在这个行为构成当中，首先是不同于人民调解委员会与当事人之间的从形式到实质的无关联性；其次是不同于人民调解委员会无公权力性质，所以消费者协会的公权力运行，调解尤其调查案件等案件受理成本必须以法律适用工作性质和可持续发展原则出发，适当考虑设计诉权的对等性和形式公平、成本效率科学性而收取案件受理费用。并通过法律规定对消费者维权的成本、案件受理费、律师费等明确规定列入消费者权利范围予以保护，则当经营者因败诉而承担以上费用后，必然加大了其侵权的成本，有利于防止侵权。而仅当消费者发动滥诉而浪费国家公务资源时，就自觉地格外地提高了发动消费者诉的注意义务。程序先于权利，消费者协会调查的程序优越性

本文缘因笔者在网上发表的文章《岂曰无衣？„„简论法定消费者组织受理调解案件应当收费》一文答网友疑问。论及消费者权利行政保护错位和偏废、司法保护的高成本和低效率，而全社会各部门偏重于单纯个案调解、疲于应付调解和怠于对侵权违法行为的执法制裁，由此构筑了一个近似残缺的消费者权益保护工作机制。甚至消保工作部门感性的、缺乏法律技术和思考的调解工作、形象和民心工程的表演？因为笔者深恐现行工作机制缺乏科学性难以维系长效，最终会导致客观无效或低效能高成本，浪费国家公务资源，怠误和贻害于全社会的消费者保护事业。并以本文专门阐述人民调解和消费者协会调解的区别，尤其是消费者协会或行政执法部门的调解行为，虽然不具有对消费争议的民事裁决权，仅限于调解权。但是其国家公共权力保护的性质绝不同于单纯的人民调解行为。其调查和调解的工作价值在诉讼过程中会得到认可和延续。因此，要重视调解工作中调查和审理案件的程序价值，为消费者调取和补救可能灭失的证据。也许由于裁决权的限制大多数重大消费者投诉案件只能通过人民法院的审判权得到处理，但是行政执法部门和消费者组织在证据调查、主动保护方面的程序优越性则是在消费者起诉前不可或缺、至关重要的消费者诉讼权利保护资源。程序先于权利。没有这个程序或者消费者组织在调查和

第二篇：论诉讼调解与人民调解的衔接和制度完善发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

论诉讼调解与人民调解的衔接和制度完善

冯莹丽 韩战杰

调解制度是我国审判工作中的一项重要制度，基于其自身的优势功能，受到了社会的普遍重视。诉讼调解和人民调解是调解制度中的基本内容，两者各具特点，如何使两者有效的衔接起来，更好的发挥调解作用，对当前的法院审判工作具有重要意义。

调解，作为一种纠纷解决方式，在中国被实践了数千年，对中国的社会稳定发挥了重大作用。随着我国经济的迅速发展，随之而来的各种利益的调整，社会矛盾和纠纷也呈现出主体和内容多样化、成因复杂化的特点;加之因体制及财政状况等多方面因素造成的人民调解功能的弱化，使法院的诉讼总量与新类型诉讼量与日俱增，使法院的诉讼活动的压力越来越大;法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显，使法院工作陷于负重与被动局面，同时也形成了当事人对法院、法官的公信度有所减弱等现状，使法院工作面临严重挑战。在这样的背景下，调解制度重新引起了全社会的重视，并经实践证明了调解制度在法院审判工作中的重要性(2008年我院民一庭共结案2797件，其中调解结案的就有1417起;2009年 一至四月份共结案431件，其中调解208件)。在法院的审判工作中，如何更好的利用调解制度到达社会效果和审判效果的统一，加强诉讼调解和人民调解的有效衔接成为本文将要探讨的主要问题。

一、诉讼调解和人民调解的概念及其优越性

诉讼调解，是指在民事诉讼过程中，在人民法院审判人员主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动和结案方式。它是一种由人民法院审判人员作为第三者介入当事人双方的民事、经济纠纷中，而后通过双方当事人的合意解决纠纷的方式。人民调解，即人民调解委员会的调解，是在人民调

解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。相对于审判而言，诉讼调解与人民调解具有以下共同的功能优势。

1、来自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特点，能够相对迅速、低廉和简便地解决纠纷，使当事人以较低的代价获得较大的利益(人民调解不收费、诉讼调解免去上诉申诉执行成本)，这体现了诉讼调解与人民调解效率方面的优势和价值取向。

2、诉讼调解与人民调解更适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决。例如，以其常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难;以通情达理的对话和非对抗的斡旋缓和了当事人之间的对立，有利于保持今后的长远关系;整体地考察事件背后的复杂长远的社会关系，而不是简单地将其分解为简单关系，仅就部分的是非曲直做出判断。

3、诉讼调解和人民调解体现了当事人自主、自由处分的功能。在调解协议达成过程中，调解机构或调解人不能将自己认为正确的解决方案强加给当事人，当事人有同意或拒绝这种解决方案的权利。所以，从一定意义上说，诉讼调解和人民调解是当事人自主协商的延伸。

4、诉讼调解和人民调解能弥补法律适用不能的不足，可以根据自主和自律原则选择适用的规范，如地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷，在“法律的阴影下”协商和妥协，并可能达致双赢的结果,体现了自认的效益最大化和自治的价值取向。

二、诉讼调解和人民调解在实施中所存在的问题

(一)诉讼调解中存在的问题

1、现行民诉法中规定诉讼调解要遵循“查明事实，分清是非”的原则，混淆了判决与调解的界限，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少,影响了诉讼调解的程序利益。

2、调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官,法官为了提高办案效率,规避诉讼风险，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则,利用自己的特殊身份进行调解劝说，容易导致以压促调、以判促调、久调不决，当事人在此情况下，大多只能表示同意接受，因为他们明白即使表示不接受，由该审判员作出的判决的结果还是一样。从而损害了当事人的合法权益。

3、由于调解法官对诉讼双方不了解，对调解的可行性、可靠性很难考证，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务、损害社会公共利益和国家利益，而通过诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿;有的案件当事人为规避法律责任订立的不切实际的调解协议即使启动法院强制执行程序，也难以实现权利，从而导致对另一方当事人信赖利益的损害、司法资源的浪费及对当事人在调解中随意言行、不负责任倾向的助长等。

4、刑事调解中自愿原则贯彻不到位。在刑事调解中被告人面临刑事责任的承担，因此其真实意愿的表达受到很大的顾忌，有时为了免受可能的刑事处罚，而违心接受不合理的调解内容;原告人则为了尽快得到经济上的赔偿，也会违心地放弃追究被告人的刑事责任。在调研中发现，有的刑事自诉案件，被告人根本不承认犯罪，不承认侵害了原告人，但最后也以达成赔偿对方损失的调解协议结案。

(二)人民调解中存在的问题

1、人民调解由于具有较大的随意性,可能被人操纵利用，调解员可能利用事实上的力量左右调解方案使调解的自愿难以保障，最终演成弱肉强食的格局。

2、调解员的法津政策水平低，适用程序法能力弱，文化素质低，难以适应社会变化发展的需要和难以充分体现公正公平的目的。

3、调解的结果在效力上缺少权威性、确定性和强制性等。人民调解的上述劣势往往又是诉讼调解的优势，所以人民调解和诉讼调解之间存在着很强的互补性。针对我国诉讼调解和人民调解的功能优势及所

存在的弊端，只有对其进行相应的制度优化及资源整合，才能进一步发挥其功能优势，实现功能互补、资源共享，达到诉讼调解和人民调解的有机衔接。

三、诉讼调解和人民调解的衔接构想

(一)程序衔接

一是建立诉前调解机制。一方面，可在诉前引到当事人到相应的人民调解组织进行调解;另一方面，可选择具有丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的人民调解员组成专门的调解机构，负责诉前调解。二是建立诉中委托调解制度。诉讼中，对于可能通过调解解决的，法院可以委托人民调解组织调解。经调解，达成协议的，当事人可以选择由法院出具调解书，也可以撤诉，选择由人民调解组织出具调解书。三是设立巡回法庭。人民法院应当从审判业务部门抽调经验丰富的审判人员组成巡回法庭，负责审理各县(市)、区调处中心或者人民调解委员会调解未成功的民间纠纷案件。四是建立实行经人民调解程序的诉讼绿色通道，方便快捷的巩固民调组织的工作成果。

(二)工作制度衔接

一是建立定员、定点、定期联系制度，选派经验丰富、业务水平高的法官担任辖区街道调委会的指导员，建立法官指导人民调解工作的长效机制。二是建立聘任参与制度，聘请素质较高的人民调解员担任特邀调解员，邀请他们参与司法调解工作。三是建立疑难案件指导制度，可派专人指导民调组织的疑难案件，帮助其梳理法律关系，分析争议焦点，有针对性的指导人民调解员开张调解工作。四是建立定期培训制度。制定培训计划，定期开展对人民调解员的业务培训。五是建立调解协议书评阅制度。人民调解委员会可以将通过调解达成的协议以及卷宗材料送交人民调解指导员评阅。

(三)效力衔接

1、当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，只要符合民事诉讼法第十七章规定的条件，人民法院应当支持。

2、具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。

3、经法院庭前调解达成调解协议的，由调解法官制作调解书，经双方当事人签收的调解书与法院判决书具有同等法律效力;对人民调解达成协议的，经当事人申请，庭前调解机构在对人民调解协议进行合法性审查时，应遵循“法律不禁止即为合法”的原则，凡经审查制作调解书的，即与法院判决止具有同等法律效力。仲裁制度为我们调解效力的衔接提供了依据。《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则(2000年)》第48条规定，当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，按照和解协议的内容作出仲裁裁决书。新仲裁规则的规定可有效保证和解书具有强制执行力。在我们设想的调解衔接制度中，人民调解委会员主持达成的人民调解协议书可视为此处的“和解协议”，法院可参照该条仲裁规则，作出法院调解书。

(四)救济途径衔接

调解制度不可能保障百分百的运行无误，设立调解救济程序应是最有效的矫正手段。

1、诉讼调解再审制度的完善

①将违反法定程序，可能影响当事人利益作为申请再审的法定事由。

②将调解协议的内容违反禁止性法律规定的列入申请再审事由。

③对调解协议的内容损害国家、集体及社会公共利益的，法院有权决定再审。

④将当事人双方或一方恶意调解的假离婚、假抵债、假清偿等列入申请再审的事由。

2、人民调解协议救济制度的完善

①经庭前调解机构司法审查的人民调解协议，违反当事人自主、处分原则的;违反法律禁止性规定的;损害国家、集体及社会公共利益的，应予撤销，并尊重当事人的意愿，分别进行庭前调解或开庭审理。

②法院在审理涉及人民调解协议的案件时，发现问题的应以变更、撤销，并将所有涉及人民调解协议的案件的裁判文书送达人民调解机构。

③当事人凭已生效的人民调解协议向法院申请支付令的，法院应予以司法审查。

④具有债权内容的人民调解协议经公证机关依法赋予强制执行效力的，法院在进入强制执行程序前，应予以司法审查。

四、诉讼调解制度完善的再思考

作为法院工作人员，我们所直接接触的更多的还是诉讼调解，如何完善诉讼调解制度值得我们再次深思。建立调审分离、适度庭前调解制度。结合我国审判方式的改革，对原有的法院调解制度作出相应的调整。建立一套既可以及时分流案件，减轻庭审压力，节约法院诉讼成本，又可化解矛盾，利于当事人在平衡实体权益和程序成本支出的基础上，实现诉讼效益最大化的诉讼调解制度。可以考虑建立调判分离的新机制，将调解与开庭审判实行人员、职能、程序诸方面的分离，其主要内容包括：在“大立案”改革上实行的流程控制权和审判权分离的基础上，建立庭前调解专门机构，他们除了负责所有的证据交换、查明事实、归纳双方争执的焦点等庭前程序性事务外，主要工作是开展庭前调解。案件在立案庭进行排期前按当事人的调解意愿及案件本身的可调性和不可调性进行分类。笔者认为对于下列案件，人民法院应当把调解作为必经程序：婚姻纠纷、收养纠纷、抚养、扶养、赡养、继承纠纷、相邻关系纠纷和适用简易程序审理的案件。同时，对一些不能适用调解的案件也需明确规定，如民事行为确认无效纠纷、涉及国家利益、社会公共利益的案件、适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件、身份关系确认诉讼以及其他依性质不能进行调解的案件。分类后，先行调解类案件则立即进入庭前调解程序，不进入庭前调解程序的案件则立即排期后开庭审理。建立主持庭前调解的法官不参与审判的调审法官回避制度。经过

庭前调解程序未达成协议的案件在开庭审理后一般不再组织调解，但当事人请求调解的，应当允许，但应限制申请调解的次数，建议规定申请次数不超过两次，以免个别当事人借调解来拖延诉讼，增加对当事人的讼累和诉讼成本。

建构庭前调解程序有利于形成强调解、精审判的民事审判新格局，强化调解作用的发挥，将大部分的矛盾纠纷化解在庭审前，对于诉讼资源的合理配置、法官及其助理人员职能上的分工起到促进作用，同时可以确保对于复杂的民事案件得到及时公正的审判。调审分离也有利于监督和规范调解行为，防止以压促调、以判促调的情况出现。

此外，在加强诉讼调解和人民调解衔接方面，人民法院应正确理顺人民法院和人民调解的关系，根据我国法律规定，指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责之一。在支持和指导人民调解工作中，人民法院要从思想和行动上做到“不缺位、不错位、不越位”。

“不缺位”要求人民法院对人民调解组织促成当事人自愿达成的调解协议，应当予以支持。

“不错位”要求人民法院在指导人民调解工作中，应当认识到自己与人民调解委员会之间是业务指导关系，不是领导与被领导关系，应当按照司法行政机关或者人民调解组织的邀请，有计划、有步骤、有针对性地开展业务指导工作。

“不越位”就是要求人民法院不能代替或者变相代替人民调解组织开展调解活动，只能针对一般性法律问题和调解技巧进行指导，绝不能直接插手正在进行调解的个案，更不能就个案的具体处理发表意见。

探索实现诉讼调解和人民调解的有效衔接，是实现当事人自由处分权和法官适当介入管理的有机结合，更符合公正和效益的司法价值取向。试想如果把那些血缘地域性强、冲突烈度不大、解纷适用法律的技术含量小、无需诉讼即可获得公正处理的矛盾纠纷化解在诉讼程序外，那么我们人民法院的审判工作就能向法官职业化的“精审判”之路快步迈进。

第三篇：通过试点推进人民调解制度改革发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

通过试点推进人民调解制度改革

徐昕

人民调解是民间调解中最重要的一种，指在人民调解委员会主持下，通过说服教育，规劝引导纠纷当事人互谅互让，平等协商，依照法律、政策和社会公德自愿达成协议，从而消除争执的一种群众性自治的纠纷解决方式。它是继承发扬民间调解的传统，总结中国自第一次国内革命战争时期以来人民司法工作的经验，在1954年依照《宪法》正式设立，经历了革命、建设和改革等各个历史阶段的长期实践，不断发展和完善起来的一项有中国特色的社会主义民主和法律制度。这一制度赢得了国内外的广泛赞赏，被誉为“东方经验”，为西方国家借鉴并有所发展。人民调解制度在预防及解决民间纠纷方面发挥了较大作用，成为维护社会稳定与社会和谐的“第一道防线”，是群众自我管理、自我教育、自我约束、自我服务的一种解纷息争的有效制度，是中国司法制度的重要组成部分。

但长期以来，人民调解制度也面临着各种问题，存在较多的制度性缺陷，影响了这一制度功能和效用的充分发挥。其中一个重要表现就是：随着市场经济发展和法制建设不断加强，人民调解的纠纷解决能力呈现出急剧下降的态势，人民调解员每年处理的民间纠纷平均不到一件。其作用的失落不利于促进社会和谐。国家逐步意识到人民调解工作不应随着法治建设的强化而受到抑制，故2002年9月，司法部出台《人民调解工作若干规定》，最高人民法院制定《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，强化人民调解的效力，对人民调解工作起到了一定的促进作用。2003年人民调解处理的纠纷数量快速回升，比上年提高了43.02%.截至2005年底，全国共有人民调解委员会84.71万多个，人民调解员509.65万人，年调解各类民间纠纷约448.68万件。人民调解处理的纠纷数量与法院审判的案件数量加在一起，每年大致

有1000万。但这仍然是现实社会中纠纷的一小部分，仍有较多纠纷通过其他方式解决或者不了了之。从人民调解的纠纷解决能力来看，倘若人民调解员每年处理的民间纠纷人均提高到5件，则人民调解解决的民间纠纷数量就在3000万以上。事实上，人民调解机构发挥作用的空间非常大。一个最近的例证是国家统计局的调查结果：当家人遇到矛盾纠纷时，选择找社区协调组织、政法机关、政府有关部门、其他渠道的分别为69.9%、9.5%、10.2%、10.4%①。因此，需大力促进人民调解的制度建设，提高其预防和化解纠纷的能力，使之在促进社会和谐的进程中发挥更大的作用。

必须承认，人民调解制度目前还存在较多问题，至少包括：(1)原有人民调解的法律保障、工作范围、组织形式、调解程序、工作方法、队伍素质等已经不能完全适应社会发展的需要;(2)人民调解等纠纷解决方式受到法治观念、司法中心观念的排斥和抑制;(3)人民调解协议的性质和效力长期以来没有得到法律的明确，导致人民调解缺乏权威，效力微弱;(4)调解组织不健全，国家有关部门，特别是政府和司法机关，对人民调解的制度支持力度不够，对人民调解委员会工作的指导和监督也没有落到实处;(5)人民调解员的素质不高，工作的积极性也不足;(6)人民调解的工作过程和方法本身存在许多缺陷，如难以保持中立，迁就封建习俗，迁就势大力强者，调解方法简单生硬，以罚代调，越权处罚，对罪与非罪、违法与合法的界限不清，过分强调“折中”等;(7)人民调解立法滞后，调解程序明显具有随意性，调解工作不够规范。②为了使人民调解制度更好地发挥作用，有必要针对其存在的问题，认真总结几十年来的成功经验和失败教训，借鉴其他国家的有益做法，进一步改革和完善人民调解制度，扩大工作领域，完善组织网络，提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力，开拓创新，与时俱进，建立新机制，研究新情况，解决突出问题，从而促使这一具有中国特色的民主法律制度焕发新的生机与活力，促进社会和谐。

为了适应当前维护社会稳定工作需要，化解跨行政区划重大矛盾纠纷，四川省广安市针对人民调解制度面临的问题，提出了具有建设性的改革方案——建立市、县(区市)人民调解委员会联合会和市、县(区市)人民调解委员会。在此基础上，广安正在整合几十年来我国人民调解制度的先进经验，在辖区内全面推行人民调解制度的改革，探索人民调解与人民法院、检察院、公安、信访和群众工作的对接，力图建立

发挥各部门参与人民调解，构建人民调解、行政调解、司法调解等多种纠纷解决形式有机衔接的“大调解格局”，最终在广安建立各种纠纷解决机制充分发挥比较优势，相互并存、衔接、配合和补充的良性互动的多元化纠纷解决机制。

四川省广安市的积极探索具有深远的理论和现实意义，人民调解制度的“广安模式”已展现出一个清晰的轮廓，即构建一个以市县调解联合会和调解委员会为龙头、以乡镇为基础、以县市为骨干、以专业和行业调解委员会为补充的五级调解网络体系，立足广安实际，整合当代中国人民调解的各种经验，形式多样，与其它纠纷解决机制有效衔接、良性互动，以和平解决纠纷为首要目标的多元化大调解格局。

当然，广安对人民调解制度的改革尚处于探索性阶段，需要在实践中不断总结和完善。近期广安人民调解制度的完善方向，或者说广安市人民调解委员会联合会的工作重心，应定位于三大方面：一是提升现有人民调解组织的纠纷解决能力;二是大力培育各种民间调解组织;三是打造一个国内一流水准的专业化调解机构。前二点属于“大众路线”;后一点属于“精英路线”。

第一，当今中国，调解网络虽然庞大，但组织建设、人员素质、工作方法等方面存在许多缺陷，从而导致纠纷解决能力明显不足，有必要改革和完善人民调解制度。建立人民调解委员会联合会是一项重大举措，但只是一个良好的开端，还需要以此为契机，扩大调解领域，完善组织网络，提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力，开拓创新，与时俱进，建立新机制，研究新情况，解决突出问题，从而促使人民调解这一具有中国特色的民主法律制度焕发新的生机与活力。

第二，大力培育各种民间调解组织，是人民调解委员会联合会的重要职能之一。应充分发挥社会各方面的力量，借鉴国内外经验，鼓励建立各种形式的ADR(代替性纠纷解决机构)。例如，鼓励设立个人主持的调解工作室，律师调解组织，社区调解中心，企业和组织内部调解机构，社会团体、自治组织、行业协会的调解。只要有助于解决纠纷，促进社会和谐，都可以大胆尝试。民间调解机构可以收取适当的费用。

第三，建立广安调解中心。根据目前的方案，广安市及各区(市、县)人民调解委员会联合会下设人民调解委员会。我建议，广安市人民调解委员会联合会下设广安调解中心，承担具体的调解工作，广安调解中心在各区(市、县)设分部，负责各区(市、县)的调解工作。区(市、县)联合会不下设人民调解委员会，其职能由广安调解中心承担。此举目标在于集中力量，将广安调解中心打造成国内一流水准的快捷、便利、高效的专业化调解机构。

需要注意的是，目前建立的人民调解委员会联合会与行政级别对应，层级性较为明显，在实践中容易走向行政化。因此，应特别强调其自治性，在制度设计特别是今后的实践中确保其自治性。

同时，以广安调解中心为切入点，借鉴仲裁程序及香港调解中心等纠纷解决机构的程序规则，制订完善的调解程序，并使之成为全市调解机构的范本。调解机构可以主动介入，当事人也可以申请调解;主动介入应当及时，防止纠纷升级;申请调解可以适当收取费用;当事人可以选择调解员;调解中心应根据纠纷的地域性、专业性特点组成调解庭，等等。关于专家库，应建立广安市全市范围的专家库;可以增加主动报名的方式;根据地域性、专业性和行业性特点，建立详细的专家资料库，方便纠纷当事人根据地域、专业等特点选择调解员;专家库信息可通过网络查询。并且，大力促进调解工作的规范化。建立健全调解工作制度(包括岗位责任制，例会，业务学习和培训，民间纠纷排查，免费和补贴，回访，业务登记，统计，档案，考评、表彰和奖励等各项规章制度)，严格工作程序，克服工作中的随意性。

人民调解制度的完善及“大调解”格局的建立是一个长期的过程，需要不断总结和提高。在地方党委的支持和指导下，广安市司法局与西南政法大学司法研究中心(CJS)合作，引入相对中立的研究机构参与人民调解制度的试点改革，研究改革实践中出现的问题，评估改革效果，完善改革方案，并在实践中进行试点，全面探索改革与完善人民调解制度的广安模式。

十年来，我一直致力于纠纷解决与司法制度的研究。经过多年的准备，2005年4月，我在西南政法大学建立了CJS;2006年在诉讼法学科增设司法制度研究方向;2007年初经国务院学位办备案，西南政法大学在法学一级学科中自主设置司法制度二级学科，独立招收硕士和博士研究生，这是全国第一个独立的司法

制度二级学科。CJS将以司法制度学科为依托，努力成为国内司法制度研究一个有影响的交流平台，推进相关领域的国内外学术交流，力图对中国司法制度的改进有所贡献。司法制度学科的研究方向包括：纠纷解决;司法改革;司法政策;司法的跨学科研究(司法社会学、司法经济学、文学与司法等);中国司法制度;比较司法制度。研究重点，一是历史，二是现实。考察历史可能做出大学问。研究现实即司法的经验研究，是我们的主攻方向，而与司法部门合作发起司法改革行动项目，通过试点推进司法改革，则是今后几十年的核心工作。

该项目的主要思路是：与司法部门密切合作，以其工作为中心，针对司法实践和司法改革所面临的重大问题，进行司法的经验研究，在国家确定的司法改革的框架下，提出或完善司法改革的实施方案，在实践中试点，进而对试点结果进行评估，不断完善改革方案，最终提炼出可在更大范围内加以借鉴的司法改革的经验和模式。2008年，该大型项目已顺利完成一项子课题，CJS与四川省人民检察院、广安市人民检察院合作的《人民监督员制度实证研究》项目取得了预期成效，一定程度上影响了全国人民监督员制度的走向。CJS与广安市司法局合作的《人民调解制度实证研究》项目将在前期经验教训的基础上，进一步探索“通过试点推进司法改革”的方法论，推动广安、四川乃至全国的人民调解制度改革。因而，本次课题的主题确定为：通过试点推进人民调解制度的改革。我们组织了《人民调解制度实证研究》课题组成员及有关参与者，以人民调解制度为中心，特别以广安对人民调解制度的探索为例，从不同角度讨论这一主题，故而，本次研讨亦可视为四川省广安市司法局与西南政法大学司法研究中心合作项目的初步成果。

鉴于我们将司法改革、尤其是通过试点推进司法改革的司法改革行动项目凝炼为CJS的主要努力方向，因此，西南政法大学司法研究中心将致力于成为中国司法改革的思想库。这是一项雄心勃勃的伟大事业，是我个人一生为之奋斗的长远目标，是司法制度与诉讼法学同仁们面临的时代挑战，也是所有法律人义不容辞的历史使命。

第四篇：论人民调解制度的完善与发展 - 副本[范文]

论人民调解制度的完善与发展

【摘要】现有人民调解法律制度建设滞后，法律和实践的脱离，给人民调解制度发展带来极大的阻碍。必须加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化整合，积极探索人民调解与行政调解、司法调解的衔接，建构多元化纠纷解决机制。【关键词】人民调解制度 完善 发展

人民调解，在我国有着悠久的历史渊源和深厚的文化基础。作为一种解决民间纠纷的传统形式，人民调解在化解矛盾、平息纷争、消除隔阂、沟通关系方面，起着不可替代的作用，在国际上享有“东方之花”的盛誉。随着社会经济的发展，人民调解的法律地位、组织形式、工作职能都在不断地变化着。然而，人民调解制度的滞后和理论的缺失，在一定程度上制约了人民调解工作的发展；同时，人民调解的实践先行也存在亟待规范的现实问题。我们只有准确理解人民调解的含义，正确界定人民调解的性质，才能更好地发挥人民调解的作用。

一、现行法律框架下的人民调解 一）人民调解的性质和法律地位

人民调解是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性活动。在现有法律框架下，人民调解的性质和法律地位在学术界是不存在争议的，它体现在：

1.群众性。人民调解委员会不是行政机关，也不是司法机关，而是村民委员会和居民委员会下设的调解组织，调解人员（不管他是公职人员还是兼职人员）在调解活动中只是人民调解员。人民调解员一般由村委兼任，或由村民推荐在辖区内具有较高威信的村民担任。2.自治性。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。当事人选择调解完全出于自愿，调解组织不能强迫当事人调解。从这种具体调解活动的发动可以看出，调解这种民间司法形式存在的法律基础是私法中的当事人意思自治，是纠纷当事人在完全自愿、平等、自由的前提下，由中立的人民调解员主持进行，并且晓之以法、明之以理、动之以情，在此程中，当事人不受压制和强迫，有充分的自主选择权。

3.民间性。人民调解的范围是民间纠纷，人民调解的依据除了法律、法规、政策外，大量地运用社会公德，乡规民约。在纠纷解决程序上有及时、便捷和随意的特点。调解协议书具有民事合同性的特点，当事人对调解协议反悔或调解不成功时，当事人还可以向法院提起诉讼。

二）人民调解制度的优势

1.调解的进行是以纠纷当事人的自愿为前提，有利于当事人之间和睦相处。从程序上看，调解的启动、进行以及结果的履行等都取决于当事人的自愿。调解员虽然在调解过程中可以进行说服劝解，甚至可以提出解决的方案，但采用与否仍取决于当事人。在中国人们“面子”观念很重，一般情况下不愿意上法院打官司，不到万不得已不会走诉讼之路。通过人民调解，变对抗为和解，既不伤和气，又解决了纷争，非常符合中国熟人社会以“和”为贵的文化传统。

2.调解的方式具有主动性，有利于及时解决纠纷。与民事诉讼程序不告不理相比，人民调解员可以主动介入纠纷进行调解。特别通过广布的调解组织网络，定期排查纠纷，把纠纷消灭在萌芽状态，把纠纷解决在基层。

3.调解解决纠纷节约了社会成本，减轻了法院压力。调解组织运行成本小，其数量远远多于法院，而且分布也比法院广泛得多。当事人有纠纷可就地解决，而不必一趟又一趟地跑法院，解决纠纷的支出要少得多。

4.调解程序的简易性和处理的高效性。调解没有固定的程序，只要双方合意，可以采用 简便的方式进行调解，随时可以达成协议，而不必像诉讼要经历繁琐的程序和较长的时间。

5.调解结果的灵活性。调解协议是当事人协商的结果，只要不违反法律的强制性规定、不损害社会公共利益、不损害第三人的合法权益，当事人可自由处分自己的权利。

随着社会转型，社会矛盾突发以及构建社会主义和谐社会的现实需要，各级党委、政府对人民调解工作越来越高度重视，人民调解组织在社会主义和谐社会建设中的积极作用日益凸现，也越来越蓬勃发展。目前，我国已建立了人民调解组织83.6万个，拥有人民调解员近486万人。近五年来，直接、协助调解了各类民间纠纷5万多件，调解成功率96%，通过调解工作，防止因民间纠纷激化引发的刑事案件近25.1万件，防止因民间纠纷激化导致当事人自杀10.8万多件，制止群体性械斗17.6万起，化解和疏导群体性上访18.8万余起，先后有万名人民调解员得到各级党委、政府的表彰，有效地维护了社会稳定，保障和促进了社会主义市场经济的健康、可持续发展，为改革开放和和谐社会建设做出了积极的贡献。

二、当前人民调解制度存在的主要弊端和原因 一）人民调解制度安排上存在的主要弊端

我们应该清醒地认识到：一方面，人民调解作为维护社会稳定的“第一道防线”，工作任务越来越重，其作用越来越得到重视；另一方面，在处理社会矛盾纠纷的实践中，人民调解对解决新形势下的人民内部矛盾有很大的局限性，在制度安排上存在一些不可回避的弊端。主要表现在：

1.人民调解组织建设不规范 《人民调解委员会组织条例》（下简称89条例）第2条第1款规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民问纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。”随着新时期调解社会矛盾的需要，2002年司法部出台《人民调解工作若干规定》（下简称若干规定），规定可以在乡镇、街道设立人民调解委员会，人民调解员可以聘任产生。全国各地纷纷成立了乡镇、街道人民调解委员会，并积极探索各种形式的人民调解组织。就广东省来说，已初步形成以市、县（区）、乡镇（街道）、村（居）委和村民小组（社区）五级调解网络为基础的、多种类型调解协调联动的调解大格局，构建起一张横到边、纵到底的人民内部矛盾纠纷排查调处组织网络。据统计，截止2008年底，广东省已建调委会31067个。其中村、居调委会24947个，乡镇、街道调委会1639个，企、事业单位调委会4112个（包括外企调委会534个），区域性行业性调委会86个，其他调委会283个。事实上最基层的传统意义上的村、居人民调解委员会的作用逐步在减弱，而大的矛盾纠纷解决的重要任务更多落在乡镇、街道调委会身上，而行业、社区人民调解的作用也越来越被重视。

由此而来的后果是，国家法律与部门规章之间产生冲突，学术界对乡镇、街道一级人民调解委员会的存在理由和性质提出质疑，其他形式的人民调解组织的法律地位不清晰，在实践中也出现职责不清的问题。乡镇一级的调委会在许多地方又称为“司法调解中心”，或者是一套人马两块牌子，事实上，主要调解工作都由司法所人员承担，人民调解委员会委员由乡镇、街道领导及各部门负责人担任。这样做的弊端在于把群众性、自治性的人民调解与行政处理混同起来，压缩了纠纷解决的探索空间，一方面，人民调解工作有行政化、司法化的倾向，另一方面，因为调解协议的民事合同性质，免掉政府行政机关在纠纷发生和处理中必须承担的行政责任。总之，在纠纷调解中行政机关和行政权力的介入，调解就有被操纵和滥用的可能，不利于充分保护当事人的合法权益。同时，把法定由司法行政机关和人民法院负责指导的工作转移到无法负责的领导小组身上，模糊了责任界限，实际上是社会法治管理水平的倒退。

2.人民调解工作缺乏足够经费支持，场所欠缺

由于人民调解的自治性，人民调解不收费，绝大多数调委会没有经费对调解员补贴。随 2 着人民调解工作量的增大，人民调解的成本支出也大幅增加，超过了一些设立单位特别是经济欠发达地区的村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道的承受能力，长期以来经费短缺引发的调解队伍不稳定、调解员素质不高等问题已成为困扰人民调解工作发展的重要因素。除少数地方外，大部分地方调解工作经费也没有列入财政预算，无法开展培训、表彰等活动。基层调委会普遍缺乏相对规范或固定的调解室也是影响调解工作开展的一个重要因素。

3.人民调解人员素质偏低，队伍不稳定 调解队伍中“两低一高”（文化低、素质低、年龄偏高）的现象突出。调解人员变动大，村（居）委会每3年改选一次，广东省人民调解员196028人，其中高中以上文化程度的139610人，占调委会委员总数的71.2%.约有1/4的调解员“一年生，二年熟，三年换”。在基层实践中，人民调解委员往往由村（居）委会主任或其他成员兼任，调解效果则依其经验、口才、个人魅力或威信而迥然各异。不少基层调解员还停留在传统的“劝架员”水平，缺乏必要的法律政策和调解技能，难以适应新形势下的人民调解工作。

4.人民调解的纠纷范围不明确

宪法和《89条例》未对人民调解的纠纷范围作界定，《若干规定》第20条规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间，公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”这一规定限定了必须以一方当事人为公民的民事纠纷，把法人和法人及社会组织之间的民事纠纷，以及违反社会公共道德和轻微刑事违法行为引起的纠纷排除在外。实践中人民调解工作的范围已经触及、延伸到这些范畴，随之而来的是人民调解范围合法性的实际困惑，因而也严重影响了人民调解工作的发展。5.人民调解协议效力薄弱，对当事人缺乏必要的约束力

最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（下简称民事案件若干规定）明确了人民调解协议的民事合同性质，强化了人民调解制度。但是，在目前的实践中人民调解仍面临一些无法解决的问题，首先是人民调解协议没有执行力，而仅有确定力。要想使调解协议获得执行力，还必须经过人民法院的审查与核准。现有的司法程序无法直接赋予调解协议执行力，因此当事人可以拒不履行调解协议，人民调解制度的权威无从体现。

二）人民调解制度存在弊端的主要原因分析 上述局限性和弊端的主要根源在于，新形势下的人民内部矛盾的产生是同工业化、城市化、现代化的进程相关联的，很多矛盾是人民群众与政府管理部门与劳动就业部门的矛盾，作为自治性的人民调解对这些矛盾显得无能为力，所以必须进行改革，但改革必须在一定的制度架构下进行，否则改革将是无序、低效的。我国人民调解法律制度建设滞后，出现了法律和实践脱离，给人民调解工作带来极大的困惑。

1.人民调解立法滞后

人民调解虽然有多部法律对其作了规定，但仍显得非常不足，《89条例》历经20年从未进行修改，已经难以适应形势发展和人民调解实践的需要，现有法律规定实际操作性不强，如调解程序具有明显随意性、调解员如何保持中立以及调解协议的内容和形式等。这些都不利于人民调解作用的发挥。调解程序不公开和不规范，当事人无法获得程序性保障。再者，各种法律、法规、规章之间不统一，人民调解的组织架构、调解范围、调解协议效力等基本上由部门规章和规范性文件调整，而这些恰恰使人民调解在性质和法律地位等根本问题上与上位法存在一定的矛盾和冲突，从而导致人民调解发展的不确定和不规范。

2.人民调解组织架构和新形势下解决矛盾的需求不适应 当前，我国正处在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的转型时期，各种体制、观念和利益的碰撞，引起了在整体利益、根本利益一致前提下的社会矛盾的大量增加。公民之间、公民与法人之间、法人与法人之间的利益矛盾呈多样性和复杂性，很多甚至是人民群众同政府之间的矛盾，这些矛盾如果得不到及时化解，就有可能发展为群体性事件，甚 3 至激化为刑事案件，干扰党和政府的中心工作，影响社会稳定和经济社会的全面发展。我省从总体上看，珠江三角洲的群体性事件超过全省的一半以上，东西两翼和粤北山地，群体性事件也呈逐年上升的趋势。据不完全统计，仅2006年广州、深圳、东莞三市发生的群体性事件达1600多起，参与人数超过20万，平均每起参与人数超过120.各级政府和调解组织为解决这些纠纷耗费了大量的精力和时间。作为自治性的人民调解对解决这些矛盾显得力不从心，所以必须改革。特别需要注意的是，目前我国社会自治程度较低，现代意义上的各种自治性组织（包括基层自治、行业自治、学校自治、业主自治等）仍处在培养和发展的过程中，其自治能力和自控能力相对较低，因此，社会在很大程度上更期待通过确定的法律规则和具有强制力的国家规制进行调整，对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。正是在这种背景下，村（居）委会调解出现明显的功能弱化，在纠纷发生时，当事人更多地转向基层政府、行政机关和司法机关寻求救济和解决。为适应这种需要，从城乡基层纠纷解决的实践开始，司法行政或准司法性的纠纷解决机制就以“人民调解”或大司法调解的名义发展起来。事实上，人民调解的自治性以“暗渡陈仓”的方式转换成了行政性，但这种改革由于缺乏制度的支持和深入理论上的思考，昙花一现的命运是不可避免的。

3.政府、司法行政、人民法院对人民调解指导、管理的职能不清晰

一方面，由于人民调解的自治性的局限，特别需要政府财力、物力、人力等各方面的支持；另一方面，由于制度安排，政府、司法行政、人民法院对人民调解指导、管理的职能不清晰，关键是没有责任机制。因此，政府重视，经济较发达地区的人民调解工作就发展得好，反之，则举步维艰。同时，基层法院培训、指导人民调解员也没有形成长效机制，更多地由司法行政来承担指导和培训的职能。但另一方面，乡镇或区县级的调解机构、人员往往又会与地方政府的司法所、科等组成人员交叉，导致司法行政工作人员承担指导、管理人民调解职能的同时，又直接充当调解员。

综上所述，传统的人民调解的快捷、方便、及时、成本低等特点对常见性、多发性纠纷解决具有重要的作用，但其现有法律体系下的法律地位却对解决困扰党和政府的重大矛盾纠纷显得力不从心，其自治性、群众性甚至给人民调解的组织架构、队伍建设、调处范围等带来一定的理论障碍。一方面，我们不能忽视传统的村居人民调解把矛盾化解在萌芽状态的优势；另一方面，我们不得不承认，解决新时期人民内部矛盾要重视发挥行政的力量和作用，要靠行政力量扶持人民调解壮大和发展，允许有一定的“行政色彩”，但是，人民调解的自治性和行政性不能统一在一起；第三，要转变观念，开阔视野，结合中国国情，构建多元化纠纷解决机制。

三、完善和发展人民调解的思路

一）加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化整合 《民事诉讼法》、《89组织条例》、《若干规定》、《民事案件若干规定》等相关法律、行政法规、部门规章、司法解释等对人民调解作了规定，但仍然比较零散，缺乏一部系统的指导人民调解工作的基本法，不能适应新时期人民调解发展形势的需要。对此，司法部在2008年已正式启动《人民调解法》的立法准备工作，全国各省也纷纷出台人民调解立法，如青海省、陕西省、重庆市、杭州市都已颁布人民调解条例，纵观各省市立法，都未能很好地解决人民调解组织性质、地位与上位法一致性的问题。笔者认为，国家对人民调解立法势在必行，只有在国家层面的立法才能解决人民调解在实践与现有制度中存在的问题，而人民调解的性质和法律地位是不能绕过去的弯，是必须首先要界定的问题，它决定了人民调解组织的架构，决定了人民调解今后的发展空间和方向。

1.明确定位人民调解的性质

在宪法规定下，人民调解具有的群众性、自治性和民间性是人民调解工作的基础，是多年来人民调解工作保持强大生命力的根本原因，这一性质不能改变。另外，《宪法》只规定 4 村（居）委会可以设立人民调解委员会，没有规定其他的机构、组织不可设。笔者认为，关于人民调解组织的性质和地位，应从人民调解组织活动的角度即有无公权力介入的角度来看，但是政府对人民调解可以提倡、支持、主导、组织，这与人民调解的群众性、自治性、民间性并不矛盾，同时，随着新时期矛盾纠纷的变化，人民调解组织要向“自律性”、“公益性”和“专业性”发展。逐步建立起由政府部门监督管理、行业自律、面向市场、面向社会提供服务的人民调解制度。基层人民法院和司法行政机关应加强对人民调解的指导，但并不是要求它们直接参与到人民调解工作。在人民调解立法中，我们必须明确人民调解的民间性质，防止行政权和司法权对人民调解制度的侵入，否则会导致整个民事程序法律制度的紊乱

2.优化人民调解组织结构

随着社会经济的迅速发展，民间纠纷及其调解工作呈现出很多新的特点，如诱因复杂，触发点多；突发性事件、群体性纠纷增多；调解难度大、反复性强等。基层人民调解委员会难以承担重任，只在村民委员会、居民委员会下设人民调解委员会的组织架构已不能适应现实的需要。因此，笔者认为，在人民调解机构的设置上可以沿用《若干规定》中的架构：一是村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道设立人民调解委员会，其中乡、镇、街道人民调解委员会受理调解村民委员会、居民委员会、企业和其他社会组织人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷或者跨地区、跨单位的民间纠纷；二是企业、行业组织或者其他社会组织根据需要设立人民调解委员会。但是在组织和程序设定上，必须对乡、镇、街道设立人民调解委员会进行严格的界定，与司法调解中心、乡镇街道矛盾纠纷处理（协调）中心的职能区分开来。即政府机关工作人员包括司法所编制内人员不得兼任人民调解员，人民调解员由辖区内的各村居委人民调解委员会委员担任，可以选举或推举产生，乡、镇、街道政府为其设立提供资金和场所的帮助，司法所具体负责监督、指导工作，企业、行业组织或者其他社会组织设立人民调解委员会，其组成人员也应由企业、行业组织或者其他社会组织的人员选举或采取代表票决等形式来聘任。

3.拓展人民调解适用领域和调解纠纷的范围 随着新形势下民间纠纷类型多样化，人民调解的工作范围也在不断扩展，各地在积极调解婚姻、家庭、邻里、损害赔偿等传统性、常见性、多发性纠纷的基础上，已经介入轻微刑事案件、征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、集资纠纷、下岗分流、催讨欠薪以及涉法上访等社会热点、难点纠纷的调解。民间纠纷的主体从过去单一的自然人居多发展到涉及企业、社会团体甚至政府部门，类型上不仅包括公民之间、公民与法人和其他社会组织的纠纷，也包括法人、其他社会组织之间的纠纷。根据人民调解自愿原则，凡是当事人可以自由处分的涉及民事权益的民间纠纷，都可以通过人民调解来处理。

因此，笔者认为，人民调解必须适应新形势的发展和新任务的要求，既要巩固传统阵地，又要开拓新的领域，为构建和谐社会充分发挥维护稳定的第一道防线作用，积极参与到各类社会矛盾的化解中来。建议将人民调解的工作范围明确为“公民、法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各类民间纠纷”。同时为了防止人民调解范围的过度延伸，有必要对人民调解的范围作限制性的规定，如规定人民调解委员会不予受理下列民间纠纷：

（一）人民法院、公安机关或其他行政部门正在处理或者已经解决的；

（二）法律、法规规定只能由其他专门机关管辖处理或者禁止采用人民调解方式解决的。

4.提升人民调解的法律效力

《民事案件若干规定》首次以司法解释的形式将人民调解协议确定为具有民事合同性质，人民调解的法律效力得到极大的提升，这对于人民调解的发展来说是具有里程碑意义的事件。但是根据新形势下人民调解的发展要求，有必要对人民调解协议书的法律效力作进一步的提升。在赋予人民调解协议书的执行力问题上，可以借鉴仲裁制度中的规定，当事人可以凭在人民调解委员会主持下达成的人民调解协议书，请求法院出具调解书，而法院调解书 5 与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。也可以直接以法院的审核确认书来赋予人民调解协议强制执行力。

5.加强国家、社会对人民调解的扶持和保障措施

建立国家财政预算扶持与地方财政预算支持相结合制度。对人民调解组织的财政支持应当按照“地方财政预算为主，国家财政预算为辅，收益单位适当补充”的原则，以保障人民调解工作的顺利开展。

对此，建议规定：

一、司法行政部门指导人民调解工作经费列入同级财政预算；

二、各级人民政府应当支持人民调解工作，人民调解委员会工作经费和人民调解员补贴经费，各级人民政府可以结合本地区的实际情况给予适当补助；

三、贫困（欠发达）地区人民调解工作所需必要费用由省财政实行转移支付（予以补助）；从而体现政府对人民调解工作的适度保障和支持，形成分级分类多渠道解决人民调解经费的机制。同时鼓励有条件的地方通过政府购买服务的方式来解决人民调解的经费问题。预防、化解社会矛盾，需要政府、市场、社会三方共同的努力。通过政府购买服务的方式资助人民调解的发展是依托政府和市场之外的第三方力量，预防和化解矛盾，提高社会对矛盾纠纷自我消化、自我调和的能力的重要举措之一。

二）积极探索人民调解与行政调解、司法调解的衔接，构建多元化纠纷解决机制

纠纷解决及其机制的形成，永远是一个实践先行的动态发展过程，目前在积极立法、寻求制度突破的同时仍应该充分鼓励各种积极的实践和尝试，多元化纠纷解决机制的建构。在建立多元化纠纷解决机制的问题上，最大的障碍首先是来自各个权力机关和部门之间的权力和利益之争。而解决这一问题的关键是实现各权力机关在纠纷解决过程中的协调，形成民间调解、行政纠纷解决和司法诉讼之间的合理衔接，从而形成一个良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的有机体系。

1.积极探索人民调解组织的各种形式及与行政调解、司法调解的衔接机制近两年来，我国还出现了人民调解组织的新形式：（1）个人、合作型调解工作室，如上海等地以“李琴工作室”为代表；（2）将人民调解的触角拓伸到消费维权等专业性、行业性调解领域；（3）在公安派出所进驻人民调解工作室，如珠海在29个派出所设立了人民调解工作室；（4）在人民法院派驻人民调解工作室，联合开展审前调解、联合调解等，如深圳福田区等。从我省深圳、珠海等地的实践来看，人民调解与行政调解、司法调解的衔接取得了显著的社会效果。例如，珠海市香洲区梅华街人民调解委员会调解过这样一宗刑事案例：被害人为一名6岁儿童，被告人是被害人的外公，被告人驾驶车辆在自家院子里准备停车，在倒车过程中不慎将其外孙即被害人撞死。对于这起特殊的案件，如果依照刑法及刑事诉讼法的规定将被告人绳之以法，对于这个家庭来说无疑是雪上加霜。该案件经珠海市公安部门批准，委托梅华街人民调解委员会进行调解，最终以被告人向被害人的父母（即其女儿、女婿）赔礼道歉，被害人的父母给予谅解宽恕，双方达成和解协议结案。从这个案例可以看出，人民调解方式已经探索进入刑事和解制度，它的介入可以最大限度地有效修复被破坏的和谐社会关系，更有效地保护被害人的合法权利。据统计，深圳市基层派出所每天接报的警情约60%为非警务的纠纷，公安机关要耗费大量的警力去调解，一定程度上影响了刑事打击和治安管理的效能，而推行“警民联调”工作机制，在基层派出所办公楼内设立“警民联调”工作室，将街道的人民调解与公安的治安调解有机结合，可以节约司法成本，加强治安防范及密切警民关系，使大量的非警务纠纷从基层派出所剥离，盘活了一线的警力，化解了大量的民间纠纷，提高了群众的满意率，对构建和谐社会做出了积极的贡献。人民调解与司法调解的衔接主要体现在法院设立“人民调解窗口”或人民调解工作室，让人民调解员参与案件诉前和诉讼过程中；调解程序与诉讼程序衔接，人民调解协议书与民事调解协议书、法院判决的效力衔接，建立法院指导人民调解工作的长效机制等方面。如珠海市驻香洲区南湾法庭人 6 民调解工作室受理人民调解案件227宗，成功114宗，其中93％是法庭立案后委托人民调解工作室进行调解的。

笔者认为，要敢于在法律体制不完善的领域里创新探索，不争论、不质疑，经过一段时间的探索，再通过法律确定其基本原则，以及每一种具体制度、程序的地位、组织形式、人员构成、基本程序、效力、相互间衔接及司法审查的方式和程序。而人民调解制度将在这一过程中再次获得新生。

2.建构人民调解与行政调解、司法调解衔接多元化纠纷解决机制，应把握以下几个问题：（1）专业化的人民调解队伍和政府的支持是人民调解得以顺利发展的有力保障。如珠海市建立了一支专职人民调解员队伍，通过调解工作的专职化和专业化，实现专、兼结合，扭转有机构无人员的局面。专职人民调解员分别在各镇（街）人民调解委员会调解中心和派出所（基层人民法庭）人民调解工作室从事人民调解工作。目前全市共有23个派出所建立了人民调解工作室，每个工作室配3名专职人民调解员。从2008年1月到10月30日止，全市23个驻派出所调解工作室共调解纠纷1794件（其中属于公安派出所委托调解的行政案件768件，占受理纠纷总数的43％；属于派出所移交的非治安类民间纠纷1026件，占受理纠纷总数的57%），成功调解1619件，调解成功率达90.2%.在市财政局的通力协助下，人民调解工作经费得以落实。市公安局不但帮助解决了人民调解工作室的专门办公用房，进行了统一的装修，配备了必要的办公设备，而且还承担了专职调解员聘用经费、培训经费。各级人民法院选派业务能力强、经验丰富的审判人员担任基层人民调解组织的业务指导员，加强对人民调解工作的业务指导。

（2）完善的制度建设是多元化纠纷解决机制可持续发展的坚强保证。如珠海就出台了一系列的规范性文件：市公安局与市司法局会商制定了《公安派出所人民调解工作室管理办法》；市法院在制定《珠海市法院民事调解工作规范》的基础上，与司法局会商制定了《关于司法调解和人民调解相衔接的工作意见》；市人民检察院会签印发了《关于建立民事控告与人民调解衔接机制的意见》，与市建设局会签印发了《关于充分发挥人民调解组织作用化解物业管理纠纷的通知》，与市妇联会签印发了《关于通过人民调解组织维护妇女儿童合法权益的意见》，以上制度较好地推动和保障了人民调解与行政调解、司法调解的有效衔接和运作。

（3）职权法定、职责明晰是衔接工作取得实效的关键

三大调解的有机衔接不是联合调解，而是在分工基础上的系统整合，实现各种调解方式的有效对接与协调运作。为了避免衔接工作的随意性与盲目性，必须明确“职权法定”的原则，各人民调解委员会、公安派出所、基层人民法庭都始终坚持这个原则，严格依据各自的法定职权开展工作，既分工明确又互相配合。同时，对工作流程进行细化，杜绝衔接工作中可能出现的职责不清、互相推诿的现象。参考资料：

1、《中华人民共和国人民调解法》

2、《中华人民共和国民事诉讼法》

3、《人民调解委员会组织条例》

4、《人民调解工作若干规定》

5、曹可建、彭金池、梁飞彩：“论社会主义市场经济条件下的人民内部矛盾”，载《湖南社会科学》1998年第9期，第59-61页。

6、广东省人民政府法制研究所：“多元化纠纷解决机制一般理论”，载《政府法制研究》2006年第12期。

7、范愉：“社会转型中的人民调解制度”，载《中国司法》2005年4月8日

第五篇：论反垄断与经济民主发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

论反垄断与经济民主

论反垄断与经济民主

作 者

朱春燕

摘 要：

经济民主以经济自由和经济平等为主要内容，要求市场参与者自由竞争和公平竞争，是市场经济的内在要求。但是，随着市场经济的发展，竞争日益激烈，垄断不可避免地产生，为了市场经济的有序运行和健康发展，反垄断对于市场经济的建立和完善是非常必要的。反垄断以经济民主在市场领域的要求和体现作为其主要内容，经济民主需要反垄断的规制，反垄断的最终目的是为了实现经济民主，反垄断与经济民主是对立统一的。关键词： 垄断 反垄断 经济民主 对立统一

一、垄断及反垄断的主要内容

在经济学领域，垄断是指少数大公司、企业或者若干企业的联合独占生产和市场。它们控制一个甚至几个生产部门的生产和流通，在该部门的经济活动中取得统治地位，操纵这些部门产品的销售价格和某些生产资料的购买价格，以保证获取高额的垄断利润。

在法律领域，垄断是在市场运行过程中，限制和排斥或控制自由竞争和公平竞争的，具有违法性和社会危险性特征的一种经济行为。具体而言：

（一）垄断是一种排斥和控制竞争活动的经济力量，这是垄断最基本的性质。

所谓排斥，是指在一定的交易领域内，垄断者使其他企业公司和经济组织的经济活动难以正常进行，从而把他们从市场上驱逐出去的行为。所谓控制，是指垄断者对其他企业公司和经济组织的生产经营活动进行约束，剥夺他

1们在经济活动中的自由竞争的行为。垄断的排斥和控制力量，给竞争者进入市场造成困难，所以垄断必然削弱竞争的火力和效率。从这一角度讲，垄断是自由竞争的对立物，是自由竞争和经济民主的否定和破坏力量。

（二）垄断代表的是一种根据某种共同利益而联合起来的社会力量，是一种有组织的联合力量。

垄断者往往采取合谋性协议，形成协议垄断的垄断形式，安排和协同行动，形成联合力量，对局外企业和中小企业的经济活动加以限制，以实现其稳定的经济统治。

（三）垄断者谋取经济利益，是依靠对市场的操纵和独占实现的。

垄断者通过滥用市场有利地位和过度集中的经济力量，以独占或操纵市场，形成滥用经济优势地位的垄断形式，获取高额利润。垄断利润的存在加深了社会财富和收入分配的不平等，并且妨碍资源的合理配置，严重影响市场经济功能的发挥和健康发展，削弱了市场对资源配置的基础性作用。

垄断以市场的独占地位为标志，它的弊病显而易见，它排除市场经济的自由竞争和公平竞争，为了市场的有序运行和健康发展，反垄断势在必行。“反垄断是对市场上可能产生的垄断进行控制，以及对市场上现有的垄断进行监督，防止它们滥用市场支配地位。”①（王保树：《经济法原理》，社会科学文献出版社2000年版，第225页）针对垄断以上的三个特征和性质，反垄断的主要内容是，第一是禁止卡特尔，即禁止企业通过订立协议的方式而排除和限制其他竞争者；第二是控制企业合并，即对企业的合并和联合进行一定的限制，以防止某些企业通过合并来限制排斥其他竞争者；第三是禁止滥用市场支配力量，“企业在竞争中通过合法方式取得了市场支配地位的企业，原则上可以与其他企业相同的方式参与经济交往。即是说，它们有权要求交易自由，特别是合同自由。然而，如果它们滥用其市场支配地位，实施反竞争的行为方式，那就是滥用了这种自由。私法自由的合法基础是竞争，如果竞争被排除了，自由就失去了其合法性。”①（王保树：《经济法原理》，社会科学文献出版社2000年版，第238页）因此，禁止企业滥用其市场支配地位当然成为反垄断的主要内容之一，这被称为反垄断法的三大支柱之一。

当然，如果行政主体滥用和超越行政权利，限制、妨碍或排斥市场竞争者，包括不适当地参与市场交易，破坏公平竞争，也包括在行使规制市场职能时不适当地限制市场主体的自主经营，相对上述的经济性垄断，这种限制行为被称为行政性垄断。行政性垄断必然侵害了市场主体的合法经营权，也必然破坏民主统一的市场经济。为

了市场经济的统一和经济民主，反垄断的主要内容也当然应该包括行政性垄断。

二、经济民主是市场经济的内在要求

竞争是市场经济的核心，市场经济的就是竞争性经济。没有竞争，市场就没有活力。竞争机制崇尚“优胜劣汰，适者生存”，即竞争会淘汰失败者，壮大优胜者，从而导致企业经济力趋于集中在某些优胜的大企业手中。但是，“如果少数人手中的经济实力显著集中，它便具有威胁民主社会的危险性。”②（[美] 科恩：《论民主》，聂崇信等译，商务印书馆1994年版，第118页）可实行市场经济必然会产生企业经济力的集中，这就需要运用民主的方法、民主的原则来对企业的这种经济力集中加以制约。“如在经济领域内民主受到排斥，在其他领域内民主会更易于受到限制或排斥。”③（应克复：《西方民主史》，中国社会科学出版社1997年版，第593页）于是，市场经济对民主提出了新的要求，要求民主由政治领域向非政治领域延伸。换言之，经济的民主化是市场经济的内在要求，本质上市场经济就是民主经济。可是，何为经济民主？

“经济民主是民主从政治领域向非政治领域延伸，是市场经济的内在要求。”④（漆多俊主编：《经济法论丛》，中国方正出版社，1999年版，第579页）在政治领域，“少数服从多数，并保护少数”是民主的基本内涵。其中，“少数服从多数”建立在自由表达意见的基础上，“保护少数”意味着平等对待，可以说，自由和平等是民主的两大支柱。美国李普森教授也认为，民主程度就是尽可能使其人民同时获得更多的自由和最多的平等的政治制度。自由是民主的积极方面，体现着民主化的程度。民主化程度越高，自由的享有也就愈充分；平等是民主的消极方面，它说明自由并不是不受限制的，在享受自由的时候不得牺牲他人的平等。同样，经济民主也以经济自由和经济平等为其主要内容，以适应市场经济的要求。

经济自由是指竞争者在市场经济中的经济活动不受他人强制，但是在每个市场参与者都只顾及无限的追求自己利益时，优胜劣汰，企业经济力将会过度地集中在某些优胜的大企业手中，完全的自由便会导致市场秩序的混乱，因此经济平等的存在就顺应而出。在尊重自由竞争的同时对其进行一定的限制，在追求个人利益的同时不得损害他人的平等利益，以此来限制企业经济力量的过度集中和维持有序的市场秩序。因此，经济民主是发生在经济领域的民主，它既强调市场经济对竞争者自由竞争的保护，又对经济力过度集中进行一定程度上的限制，促进市场经济的健康有序发展，在这一点上，经济民主与反垄断不谋而合。

三、反垄断与经济民主是对立统一的，两者相辅相成（一）反垄断是对经济民主的有限限制

经济民主是市场经济的内在要求，经济自由是经济民主的主要内容之一。经济自由是指经济活动，包括投资、就业、消费等不受他人强制。对于参与市场竞争的竞争者而言，就是要求能够最大限度追求利益的自由竞争。自由竞争和公平竞争是市场经济的最基本规律，也是市场经济的基本要求。但是，随着市场经济的发展，竞争日益激烈，优胜劣汰规律的作用日渐显露，经济力开始向少数大资本企业集中，经过一定时期的积累，便形成了典型意义上的经济垄断。如此看来，垄断似乎是经济自由发展的必然，是自由竞争的结果。“然而，垄断是竞争天敌。”①（种明钊主编：《竞争法》，法律出版社2002年版，第309页）垄断所带来的不仅仅是人们无法竞争，市场失灵，而且更深层次而言，它破坏和制约人类社会的生存和发展的能力。届时，如果放任垄断，那么何来市场经济的有序竞争和经济的民主？换言之，经济自由并不意味着经济活动不受限制，不受限制的经济自由势必导致经济自由本身的破坏，更不可能实现经济民主。因此，为了保护经济民主，利用反垄断对经济自由进行一定的限制是很有必要的。

（二）经济民主的市场要求与反垄断的主要内容是统一的1．经济民主在市场领域的要求和体现之一是反对来自政府的不适当强制，包括不适当地参与市场交易，破坏公平竞争，也包括在行使规制市场职能时不适当地限制市场主体的自主经营。行政权力是否支配和左右经济生活，它的行使是否受到必要的控制，经济个体是否存在着自由生存空间是衡量经济生活中是否存在经济民主的要素之一。行政权力支配经济生活表现在垄断形式上就是行政性垄断，这是反垄断的重要核心之一。在行政权力支配一切的环境下，无经济民主而言。

2．经济民主在市场领域的要求和体现之二是同一行业或不同行业之间竞争主体的多元性。某一个行业、某一种产品或服务领域是否有相当数量的同业竞争者，即竞争主体是否呈现多元化是衡量经济生活中是否存在经济民主的又一要素。经济民主的这种要求表现在反垄断上就是对于企业联合垄断形式的限制，市场竞争中垄断者往往采取协议的方式排斥、限制和妨碍竞争，形成协议垄断的垄断形式，安排和协同行动，形成联合力量，对其他参与者的经济活动加以限制。禁止限制性协议、决议或者协同行为，即指经营者通过合同、决议或者协调一致的行为，共同实施的划分市场、限制价格或产量等反竞争的行为。保持市场的自由竞争和竞争的多元化，就必须依靠反垄断的力量。“没有这种竞争的多元化，就会形成规模垄断，破坏经济民主。”②（漆多俊主编：《经济法论丛》，中国方正出版社，1999年版，第580页）

3．经济民主在市场领域的要求和体现之三是反对经营者经济力的过度集中和对市场支配地位的滥用，尤其反对经营者利用自身的优势对消费者进行各种限制和强制。“如果除了优胜劣汰的自然竞争法则之外，还存在着人为的市场拒斥与排挤，就表明经济生活中缺乏民主。”③（漆多俊主编：《经济法论丛》，中国方正出版社，1999年版，第580页）处于劣势地位的中小企业是否能够与大企业平等竞争，是否存在着市场进退的自由是衡量经济民主的又一表现。“垄断形式是不民主的，因为它们在冲击着较小的竞争者，冲击着它们所服务的人民。”④（[美] 罗斯福：《罗斯福选集》，关在汉编译，商务印书馆1982年版，第121页）反对经营者经济力的过度集中和对市场支配地位的滥用，这一要求在反垄断中的表现就是对于某些大企业经济力过度集中的制约，防止大企业滥用市场优势地位损害中小企业的利益。

（三）反垄断的目标是实现经济民主

运用反垄断法来实现经济民主的设想，源于罗斯福1938年提交议会的反垄断咨文。该咨文是鉴于以30年代危机时期美国产业复兴法的违宪判决为中心的当时的经验而提出的。“意在对经济力过度集中置之不顾，正是对美国传统民主的破坏，而走向了法西斯道路。因而，提出了为确保政治和经济两方面的民主，必须排除经济力的集中，活跃竞争的主张。”⑤（[日] 金泽良雄：《经济法概论》，满达人译，甘肃人民出版社1985年版，第177页）这种经济民主的设想，在二战以后，成了反垄断法以国际规模广泛出现的理论基础，许多国家的反垄断法中的条文清楚地表明以经济民主作为立法的指导思想之一。例如，第二次世界大战后日本制定的《关于私人垄断和确保公平交易的法律》第1条中即规定：“本法的目的是通过禁止私人垄断、不正当地限制交易和不公平交易方法，防止事业支配力量过分集中„„促进国民经济的民主和健全的发展。”

纵观各国的反垄断立法，立法者的意图都是通过限制生产和资本的过度集中，使市场向多数企业开放，并使企业在竞争中免受各种不正当的限制，实现市场经济的真正民主。

反垄断的宗旨是反对垄断，反对限制竞争，保护市场主体参与市场竞争的权利，保护参与经济交往的一般企业的经济行为自由，保护一般消费者的合法利益，保护这两方当事人的自由和权利免遭享有强大经济实力的垄断企业和寡占企业的侵害。反垄断维护中小企业的利益，防止经济力量的过度集中，维护自由公正的竞争机制，这对于社会主义市场经济的建立和完善是非常必要，其最终目的是实现真正的经济民主，维护市场经济的有序运行和健康发展。