浅析农村人民调解制度的现状与完善

第一篇：浅析农村人民调解制度的现状与完善

浅析农村人民调解制度的现状与完善

内容摘要：建设一个和谐、稳定的社会主义法治国家是党和国家提出的发展目标，也是全社会的共同期待。随着社会变革的不断深入，新的社会结构、利益、矛盾发生了明显变化，认识和把握新形势下和谐社会建设的特点、规律和发展趋势，实事求是地分析法治建设与维护社会稳定工作中存在的问题，有针对性地建立一套解决矛盾和化解冲突的长效机制，而完善人民调解制度尤为重要。

关键词：人民调解 现状 制约瓶颈 对策

人民调解制度是一项极具中国特色的社会主义法律制度,是我国先进法律文化和社会主义民主制度的典范。多年来，人民调解工作作为一种高度实现群众自治的纠纷解决机制，对化解社会纠纷，维护基层社会稳定起到了重要作用。但也应清醒的看到，一方面随着农村税费改革，基层政府机构精简，村组合并，以及农村市场主体多元化，农村民间纠纷问题逐渐增多；另一方面随着纠纷调解范围的扩大，人民调解协议在法律上的效力增强，原有的人民调解运行机制越来越露出诸多问题。研究新时期基层人民调解工作面临的新情况、新问题，探索加强人民调解工作的新思想、新举措，是基层司法行政的一项严峻课题。一般情况下，当民事权益发生纠纷时，只有用法律的手段解决，结果才是最公正的，因为法律是最广大人民群众的利益、意志和道德观念的产物。然而在实际生活中，还有很多人不愿意直接借助法律手段维权。发生这种情况的原因要么是人们对法律了解不深或是对法律怀有天然的抵触心理，认为“法”即是“刑”；要么是效费比太低，与预期可得利益比起来，当事人不胜法律程序之繁，或说不愿承担“讼累”。这时，人们会期望一种新的更加灵活简便的并且具有一定权威性的纠纷调解机制来替他们排除身边较小的矛盾和纠纷。人民调解制度，是我国所特有的纠纷解决制度，基于民间的调处息讼制度而来，它的产生有一定的历史连续性。因为我国社会自古以来就是在儒家思想礼治文化主导之下，封建家族本位的农业型社会，和中而立，“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至终与历史的轨迹紧密契合，新的时代背景和新的社会变革也赋予了它新的特色。“自民主革命时期开始，经过长期实践，不断赋予这一制度以新的内容和活力，终于形成了现行的在群众自治组织主持下，在自愿基础上公平合法地排解纠纷的人民调解制度。”

一、基层民间纠纷新特点与现行人民调解组织概况

当前，我国农村体制正处在向市场经济体制转轨，农村小生产经营方式向产业化，现代化经营方式转变

（一）基层民间纠纷的特点 的过程中，农村要素资源的利用和重新配臵，经济社会关系和各种利益的调整，引发了许多新的矛盾纠纷，总体上呈现如下特征：

1、民间纠纷内容复杂化。一是随着全面建设小康社会的深入，各类建设引起的占地补偿和拆迁纠纷问题极为复杂，涉及不同的利益群体，政策性强，事关稳定大局；二是越来越多婚姻家庭纠纷复杂化，涉及农村老人的赡养、孩子的抚养、财产的分割，倘若调处不当或不及时，则易诱发恶性案件；三是矿山企业主与村民因山、地、水、路发生的使用权纠纷增多；四是由农村土地承包经营和换发山林证个案引起的纠纷复杂化。

2、民间纠纷主体多元化。传统民间纠纷一般是村民与村民之间、家庭成员之间、邻里之间的纠纷，但现在除此之外，村民与村委会之间、村民与企事业或其它经济组织之间，村民与政府各职能部门之间的纠纷日益频繁。

3、民间纠纷范围扩大化。原来民间纠纷范围界定在婚姻、家庭、邻里方面，而现在扩展到社会生活的各个领域，司法部颁布的规定和最高人民法院在司法解释中已明确规定，民间纠纷受理范围除了过去界定范围外，还包括生产经营方面引起的纠纷和生产资料使用方面引起的纠纷，因财产的确认、归属、损害等问题引起的所有权、使用权、债权债务纠纷，以及轻微侵害他人的人身权或财产权引起的纠纷等。

（二）现行人民调解组织概况

本文所指的基层纠纷调解组织是指以人民调解制度为前提建立的乡镇以下的纠纷调解组织。据调查，基层纠纷调解组织一般分二级，即：乡镇调解中心和村（居）调解委员会。我县乡镇的司法调解中心是一个多

层次，有多个部门（如派出所、计生办、工商行政管理所、民政办、信访办等）参加的综合体，领导小组的组长和副组长是党和政府的领导，司法所在其中起主导作用。乡镇司法调解机构的职责为：依法解决干群矛盾和各种热点、难点问题，调处民间纠纷；指导村级调委会的工作；解决跨地区、跨行业的矛盾纠纷；开展各种形式的普法、法制宣传教育；解决矛盾纠纷，设立协调方案，调防结合，落实协调措施；承办上级交办的疑难问题，确保把问题解决在本乡镇内。村（居）调解委员会的职责为：排查预防、跟踪监控、处理一般性邻里纠纷、耕地纠纷、宅基地纠纷、婚姻家庭纠纷等问题，避免事态扩大，及时向乡镇司法调解中心反馈信息，负责普法教育和依法治理工作。

从以上村（居）、乡镇纠纷调解机构的构成及职责可以看出，在中国，当今社会的人民调解委员会已经与民事诉讼法第16条所规定的人民调解委员会有了一定的不同之处。前者的实质与具体运作程序已经远远地超出了“自治组织”的范畴，是非诉讼纠纷解决方式根据中国国情的进一步发展。现今的调解网络在笔者所调查的村镇基层已经比较健全（仅从组织形式上来说），内部有了一系列的严格程序，比如下级对上级的疑难案件逐级申请解决程序，上级对下级调处工作进行指导的“督查令”，以及上下级之间的联动制度等。各乡镇在司法所中有调解室，调解室与法庭不同，不是国家正式的司法机关，但是却是当事人正式接受国家权力干涉的最后一道程序，很多村（居）解决不了的纠纷在这里往往可以最终得到化解。另外，如果乡镇调解中心遇到了比较大的疑难纠纷，有时会抽出各地的人员，集中到纠纷发生地进行“会诊”，争取尽快解决问题。各村（居）的调委会的工作方式更为灵活，民间很多纠纷是在当事人家里或田间地头当场就由调解人员解决的。

二、现行人民调解制度的必然性和优越性

据调查，2009年，平江县安定镇共调处各类矛盾纠纷307起，三调联动调处302起，调处成功率为98%，其中人民调解调处的矛盾纠纷数占80%以上，避免了5起民转刑案件的发生。基本上做到了“小事不出村，大事不出镇”。以上数据有力地说明，在镇村一级，人民调解是解决纠纷的主要方式，其在维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用。人民调解之所以能够历经沧桑，深深扎根于中国农村这片广袤的土地，有其必然性和优越性。

（一）人民调解制度符合我国国情、民情，有着深层次的文化底蕴。

两千多年来的封建统治和自然经济，使中国大多数的农民都固守在养育自己的这方土地上，生于斯、养于斯、死于斯。在这个相对独立的社会中，免不了复杂的纠纷，但中国历来就不发达的法制，使这个社会形成了一套独立的解决纠纷的方式，即古时的民间调解，也就是人民调解的前身。从文化层面看，它的根基在于中国传统的“和为贵”的观念。自汉武帝时期的“罢黜百家，独尊儒术”以来，两千多年的封建统治使儒家文化深深地渗透到每个中国人的思想中，尤其是在农村，传统观念在农民的思想意识中根深蒂固，他们依然非常看重“和气”、“情面”，孔子的“中庸之道”正是民间调解工作的精髓-折衷调和-的根源。绝大多数的农民将在一个相对熟悉的环境生活一辈子，整日“低头不见抬头见”，在“伤和气”的诉讼与“留情面”的调解之间，他们无疑会选择较为温和的后者。

（二）人民调解基于自愿原则，当事人在心理上易于接受，并有利于调解协议的履行。

在广大农村，很多不愿意诉讼的原因之一就是觉得在法院没有熟人，对法律知识不精通，因而对诉讼有一种本能的恐惧和排斥的心理。相对而言，调解员大多与纠纷当事人本乡本土，平时就熟悉了解，在处理纠纷时当事人比较放心，觉得“心里有底儿”。笔者接触过一起案例，宋某被炸案原告当事人杨某说：“打官司，动用法律也不一定谁输谁赢，因为法律咱也不很懂，不很精通，一般的不愿意打官司。”人民调解协议是在调解员的主持下双方基于自愿而签订的，在心理上能够接受，在履行协议时也比较自觉。宋某被炸案被告白灰厂刘厂长的一番话恰恰证明了这一点：“调解是双方坐下来心平气和地，心情舒畅。为什么履行这么快？如果诉诸了法律，法庭上当场对证那就不是心平气和的事了，据理力争、唇枪舌剑，那凭的是什么？凭的是依据，得有凭有据，判决当事人有可能不服，特别是有些人认为我就是没错你判我有错，所以不配合执行。”人民调解工作的这一极佳效果，恰恰与法院判决的“执行难”形成了鲜明对比。

（三）人民调解制度极大地节约了社会成本，同时也减轻了人民法院（庭）的工作压力。

中国人尤其是中国的农民之所以“厌讼”，有一个重要的原因就是无法负担过高的诉讼费用。一乡镇企业的厂长说：“现在人们为什么不愿意打官司？因为知道你欠我1000块钱，打官司肯定要判给我，但是我要这1000块钱往往要花两千多块钱。我就不要这1000块钱了，我放弃了，放弃自己的权利是没办法。我们厂现

在外面就有100多万块钱我们放弃了。往往打官司就不够费用，就放弃了。”农民因为一些不大的纠纷而诉讼，所需要的花费诸如路费、食宿费、律师费、诉讼费、执行费以及误工费等等，这些费用加起来往往会超过他们所期望得到的经济利益，他们认为打官司“拖不起、耗不起”，“能调解最好，调解不好再打官司”，是不难理解的。况且，在中国这样一个泱泱大国，民间纠纷多，如果全部涌到法院打官司的话，不仅会造成社会资源的极大浪费，而且势必会造成法院工作压力过大的后果。而人民调解制度恰恰相反，调解组织近在身边，调解形式不拘一格，田间炕头都可以成为解决纠纷的场所，调解免费，调解人员大都是兼职，对当事人来讲，几乎不需要付出什么成本；对社会来说，资源得到了充分高效的利用。

三、人民调解工作的现状与制约瓶颈

长期以来，我国的人民调解工作在解决纠纷、维护社会稳定方面发挥了积极的重要作用。但是，随着改革力度的不断加大和市场经济条件下利益格局的不断调整，社会发展进入矛盾多发期，纠纷也呈现出和以往完全不同的特点，传统的人民调解工作，无论是在观念、制度、组织机构上，还是在队伍素质、工作方式上都暴露出一些不适应之处。

一是部分干部群众对人民调解在调处矛盾纠纷上的重要作用认识不清，重视不够。随着人民调解协议被赋予法律效力，公民法律意识的提高，人民调解工作的效果成为人民检验政府及司法行政部门威信的重要平台，也是政府及部门树立公信力的重要载体。现实状况是：调解人员的社会地位得不到肯定，调解人员的工作成绩难以得到认可。部分干部对人民调解在化解纠纷，防止矛盾激化中的作用缺乏认识，人民调解在纠纷当事人心目中缺乏可信度和权威性，出现纠纷，当事人大都寄希望政府解决和诉讼解决。这些在一定程度上影响了调解组织的建设，挫伤了调解人员的积极性，阻碍了人民调解作用的发挥。

二是组织定位不准，人员角色混乱，缺乏公信力。根据法律规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下调解民间纠纷的群众性组织。然而，现在的调委会基本上推动了应有的群众性、自治性，调解过程中的行政化手段占据着重要的位臵，政府指导实际上蜕变成政府主导，许多地方领导仍将其视为政府的一个派出机构，工作理念与方法不符合社会化、自治性的要求，在一定程序上制约了人民调解工作的整体推进，也直接影响了社会公信力。目前，从事人民调解工作的人员几乎都是身兼数职、角色混乱、立场不清，很多调解员具有的官方身份，难以取得调解工作所必须的中立地位。

三是组织机构建设状况不理想。由于受到人员、经费、自治水平等因素的制约，人民调解的组织机构很难满足新时期民间纠纷形式、主体、内容多样性的要求，基层人民调解组织普遍缺少经费、缺少设施，使许多工作无法有效开展。

四是人民调解工作的方式方法滞后。传统的调解手段和方式已经不能适应当前社会矛盾纠纷新的变化。目前大部分调解员专业知识水平低，在从事调解工作的时候，仍主要依靠个人经济与威信，靠“和稀泥”、“套交情”来解决纠纷，没有针对纠纷的不同类型来适用法律或相关政策，使一些纠纷久调不决。

四、改革和完善人民调解制度的对策

我国的人民调解制度经历了一个曲折的发展历程。在计划经济体制下，调解的政治功能遮蔽了其解决纠纷的功能，人民调解制度更象是政府行政管理的一种手段。调解作为一种社会机制，本身也有一个适应社会的发展而发展的问题，因此，必须坚持与时俱进，大胆改革创新。

1、加大宣传，为人民调解工作营造良好的氛围。人民调解组织作为群众性自治组织，其工作有赖于得到当事人及社会各界的认可和支持，这不仅有利于树立调解人员的威信，也有利于调处结论的履行。因此要求社会各界及广大干部群众要大力宣传人民调解工作的地位和作用，让广大公民，尤其是广大党员干部要积极参与人民调解工作，使人民调解成为公民解决矛盾纠纷、维护自身合法权益的重要选择。要大力宣传和表彰优秀人民调解委员会、人民调解员，激励他们更加热情的投入到调解工作之中。

2、整合力量，构筑“大调解”新格局。在乡镇一级构筑以综治办、司法所、信访办、派出所、法庭及相关职能部门、各村（居）调委会任成员单位的乡（镇）人民调解委员会，乡（镇）分管领导担任主任，司法所长任常务副主任，司法助理员负责日常事务，对社会矛盾纠纷实行统一登记、分类处理。对一般性民间纠纷，由司法助理员按人民调解委员会规定程序进行调处；对法律法规的矛盾纠纷，指定相关职能部门进行调处，调处结果向调委会回执；对复杂疑难、群体性纠纷由分管领导组织调委会各成员单位集中调解。在村（居）一级，成立以村（居）主职干部为调解委员会主任，村民小组长、妇女主任为成员的村（居）调解委员会，受理本村（居）各类民间纠纷。在村民小组一级，成立以村民小组长、党员、退休干部等为成员的调解小组。在屋场较集中的地方，每十户设立1个调解中心户，从而构筑镇、村、组、户四级调防网络。形成一个“横向到边、纵向到底、上下贯通、左右协调、依托基层、多方参与、集中接访、分工负责、配套联动”的大调解新格局。

3、固本强基，打造民调工作新队伍。建立一支思想过硬、作风正派、业务精湛的民调工作队伍是抓好民调工作的前提条件。一是优选人员，相对稳定。力求调解人员有群众基础，有调解经验，有法律、政策水平，有立党为公、热心为民的工作责任心。二是强化培训，提高素质。重点辅导，邀请律师、公证员、法官等给调解员讲法制课，以案释法，并组织他们观摩审判，提高法律素质和业务水平。三是提高待遇，稳人稳心。乡镇党委政府要高度重视民调工作队伍。为他们创造必要的工作环境和工作条件，把人民调解工作经费纳入财政预算，对四级调解组织设立调解奖励基金，切实采取措施稳人稳心。

4、建章立制，创新民调工作新机制。为了民调工作走上规范、有序、健康发展的轨道，必须狠抓人民调解工作的制度化、科学化、规范化建设。一是主要领导责任机制。把纠纷预防化解纳入社会治安综合治理的重要内容。明确各乡镇、村（居）、各企事业党政主要负责人为第一责任人，凡工作不力、调处不当，致使纠纷激化造成严重后果的，要大力追究责任单位主要领导和有关单位责任人员的责任，并实施“一票否决”。二是预测报告机制。凡遇到可能引发不安定因素及苗头的重大情况及时向党委、政府汇报，同时报告县（区）综治办和司法局，及时组织力量协调有关职能部门落实预防化解纠纷，做到超前预防，消除隐患。三是定期排查调处机制。乡镇调委会要在各村（居）每月开展一次民间纠纷大排查，并由党政领导牵头，对排查发现重大疑难纠纷和隐患，及时落实责任部门和责任人，依法及时调处化解。四是联动联办预防调处机制。凡遇到重大疑难复杂纠纷由乡镇分管领导组织综治办、司法所、派出所、法庭、信访等部门联合出警、联合办案、现场调处。五是普法依法治理机制。加大农村普法宣传力度，突出重点、注重实效，在规范基层民主管理、健全规章制度上做文章，在各项依法治理源头上下功夫。大力开展“四民主、二公开”、送法下乡等活动，增强村民法律意识，密切干群关系。

5、要坚持法治与德治相结合，有效发挥人民调解的职能作用。要坚持依法调解，规范调解程序，克服调解的随意性，体现公开公平公正和合法的原则，切实保障依法调解、平等自愿、不限制当事人诉讼权利三项原则的落实；要弄清事实，在依法的前提下，通过说服疏导，消除纠纷双方对立情绪，化解矛盾；要充分发挥道德在调解中的感召作用，依靠道德的教化力量，说服纠纷当事人互谅互让，使矛盾纠纷妥善化解。要坚持寓教育于人民调解之中，把调解作为开展法制宣传教育的过程，以真正达到“调解一案，教育一片”的目的。要在实践中不断研究人民调解工作面临的新情况、新问题，积极探索新的调解方法，推动人民调解工作向纵深发展。

6、加大立法力度，尽快制定人民调解法。从制度上确立人民调解工作的重要性和必要性是十分必要的。只有这样才能从根本上解决人民调解工作中存在的调解工作得不到重视、调解经费紧缺、调解人才匮乏等问题

【参考文献】

[1] 重庆市长寿区司法局，浅析人民调解工作现状及对策，重庆司法行政网，2007年6月15日

[2] 刘士国 高燕竹 董玉鹏 沈思言 吴博，农村人民调解制度的现状与完善—山东省邹城市村镇人民调解制度调查报告，山东大学学报（哲学社会科学版），2003年06期

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[8]江平，民事审判方式改革与发展[M].北京：中国法制出版社，1999。

第二篇：农村人民调解制度的现状和创新

农村人民调解制度的现状和创新

摘要：通过对湖南省安仁县灵官镇人民调解制度的实地调查，总结出新的民间纠纷具有主体多元、类型多样、注重利益、易激性等特点，分析了由镇调解中心、管区调解站、村调解委员会构成的各级组织形式。阐述了现行调解制度产生的原因、优越性；对人民调解委员会提出定位为基层政府指导下的民间组织、专事调解民间纠纷、合法调解协议书应具有法律效力等修改法律的建议。

关键词：人民调解；特点；创新；修法建议

一般情况下，当民事权益发生纠纷时，只有用法律的手段解决，结果才是最公正的，因为法律是最广大人民群众的利益、意志和道德观念的产物。然而在实际生活中，还有很多人不愿意直接借助法律手段维权。发生这种情况的原因要么是人们对法律了解不深或是对法律怀有天然的抵触心理，认为“法”即是“刑”；要么是效费比太低，与预期可得利益比起来，当事人不胜法律程序之繁，或说不愿承担“讼累”。这时，人们会期望一种新的更加灵活简便的并且具有一定权威性的纠纷调解机制来替他们排除身边较小的矛盾 和纠纷。人民调解制度，是我国所特有的纠纷解决制度，基于民间的调处息讼制度而来，它的产生有一定的历史连续性。因为我国社会自古以来就是在儒家思想礼治文化主导之下，封建家族本位的农业型社会，和中而立，“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至终与历史的轨迹紧密契合，新的时代背景和新的社会变革也赋予了它新的特色。“自民主革命时期开始，经过长期实践，不断赋予这一制度以新的内容和活力，终于形成了现行的在群众自治组织主持下，在自愿基础上公平合法地排解纠纷的人民调解制度。”

为了对现代中国农村所发生纠纷的现状及现行纠纷解决机制进行分析，阐明人民调解制度在纠纷解决中的作用，进而对其进一步发展提出相应的对策和建议，我们于2003年2月10日至14日对山东省邹城市太平镇、北宿镇、看庄镇、张庄镇、大束镇及其各村进行了走访调查。此次调查活动的对象主要是纠纷当事人、村镇司法调解机构工作人员、镇政府工作人员及村委会成员，获得了当事人陈述及司法机构工作人员陈述的录音资料、调解案卷以及镇政府的相关文件等资料。下文将结合具体的案例和调查材料依次对此次调查活动中了解到的农村纠纷现状，人民调解组织的概况，调查过程中发现的人民调解制度的创新，现行人民调解制度在农村生活中发挥的作用以及在实际运作过程中出现的问题和完善建议等一一加以论述与说明。

一、基层民间纠纷新特点与现行人民调解组织概况及制度创新

（一）基层民间纠纷的新特点

通过调查发现，近年来，中国社会的迅速发展引发了农村社会深层次的变革。从权利结构到经济模式再到农民的思想意识都在悄然转变。各种摩擦、碰撞随之不断产生，形成了纷繁复杂的矛盾，这些矛盾引发的纠纷除了一些固有的特点以外，还出现了许多新情况、新特点：一是主体的多元化，以前的纠纷多是在公民与公民之间发生，现在则出现了许多公民与法人、法人与法人之间的纠纷，有时还涉及到像村委会等集体组织；此次调查的邹城市及其周围镇村工业企业比较发达，工业区与农业区的交叉融合又带来一些地企间纠纷。太平镇冯楼村调解主任冯某介绍：2002年由其所调解的20余起纠纷中，主要是地企间纠纷、宅基地纠纷和婆媳纠纷。二是纠纷类型的多样化，以前的纠纷大多是婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷以及土地纠纷等，而现在类型日益扩张。太平镇2002年8月20日至9月10日共排查出矛盾纠纷59起，其中债权债务纠纷20起，宅基地纠纷11起，干群关系纠纷6起，征地拆迁安置纠纷5起，边界纠纷4起，农村财务纠纷3起，邻里婚姻纠纷各2起，土地延包、补偿，租赁和计生纠纷各1起。三是纠纷争执的动因发生了变化，以前的纠纷搀杂的感情因素比较多，多是因为“咽不下一口气”，而 现在的纠纷多是利益之争，比较注重经济利益。四是纠纷多因小事引起，但具有易激性的特点。比如农村中的采光，争地边，排水，甚至一把庄稼、一个土洞沟，都会造成极为严重的纠纷。

（二）现行人民调解组织概况

本文所指的基层纠纷调解组织是指以人民调解为制度前提建立的镇以下的纠纷调解组织。据调查，基层纠纷调解组织一般有三级，即：镇调解中心、管区调解站和村调解委员会。邹城市各镇的司法调解中心建立于2000年，是一个多层次，有多个部门（如派出所、计划生育服务站、工商行政管理所、民政办、信访办等）参加的综合体，领导小组的组长和副组长是党和政府的领导（看庄镇的司法调解领导小组的副组长由司法所所长兼任），司法所在其中起主导作用。镇司法调解机构的职责为：依法解决干群矛盾和各种热点、难点问题，调处民间纠纷；指导村级调委会的工作；解决跨地区、跨行业的矛盾纠纷；开展各种形式的普法、法制宣传教育；解决矛盾纠纷，设立协调方案，调防结合，落实协调措施；承办上级交办的疑难问题，确保把问题解决在本乡镇内。管区司法调解机构的职责为：疏导处理村干部矛盾、村与村之间的矛盾纠纷以及村调委会难以处理的问题；负责普法教育和依法治理工作组织排查本管区矛盾纠纷，指导村委会工作，及时向镇民情恳谈中心反映情况，汇报工作。村调 解委员会的职责为：排查预防、跟踪监控、处理一般性邻里纠纷、耕地纠纷、宅基地纠纷、婚姻家庭纠纷等问题，避免事态扩大，及时向管区司法调解民情恳谈站和镇司法调解民情恳谈中心反馈信息，负责普法教育和依法治理工作。

从以上村镇各级纠纷调解机构的构成及职责可以看出，在中国，当今社会的人民调解委员会已经与民事诉讼法第16条所规定的人民调解委员会有了一定的不同之处。前者的实质与具体运作程序已经远远地超出了“自治组织”的范畴，是非诉讼纠纷解决方式根据中国国情的进一步发展。现今的调解网络在笔者所调查的村镇基层已经比较健全（仅从组织形式上来说），内部有了一系列的严格程序，比如下级对上级的疑难案件逐级申请解决程序，上级对下级调处工作进行指导的“督查令”，以及上下级之间的联动制度等。各镇在镇司法所中有调解庭，调解庭与法庭不同，不是国家正式的司法机关，但是却是当事人正式接受国家公权力干涉的最后一道程序，很多村和管区解决不了的纠纷在这里往往可以最终得到化解。另外，如果镇调解中心遇到了比较大的疑难纠纷，有时会抽出各地的人员，集中到纠纷发生地进行“会诊”，争取尽快解决问题。各镇下属的管区、村的调解站、调委会的工作方式更为灵活，民间很多纠纷是在当事人家里或田间地头当场就由调解人员解决的。

（三）现行人民调解制度的创新

本次在邹城市下属镇村进行调查，笔者进一步了解了镇村一级的纠纷调解机构和人民调解制度的大体概况，从中发现了许多创新之处。这些创新是镇村一级的基层干部们在实际工作中总结经验和辛勤探索出来的成果，其中有一些甚至超越了人民调解制度这一基本的民间纠纷化解机制的框架：

制度创新之一，太平镇的“十户三员”制度：在纠纷调解组织的分级上，太平镇与其他乡镇有不同之处，即在其他乡镇的三级纠纷调解组织结构的基础上，又向下进行了延伸，直至农户这一农村基本的生产单位。这就形成了以镇司法调解中心为龙头、以管区司法调解站为纽带、以村调解委员会为基础、以经营组的调解小组和“十户三员”为依托的五级纠纷调解网络。其中“十户三员”是该镇五级纠纷调解网络的最低层面，指农村中以十户为单位，推选一个有威望、有影响、德高望重的人同时担任这些户的信息员、调解员和宣传员。他们随时了解周围农户的矛盾纠纷状况，对于细微的纠纷，以调解员的身份就地进行调处；对于矛盾冲突比较严重的纠纷，则以信息员的身份向经营组、村调解委员会汇报；在平时，他们又起到了宣传员的作用，及时发现矛盾，预防矛盾的升级，并向群众宣传政策法律知识。确切地说，“三员”是协助基层调解组织工作的非正式但绝对必要的社会治安综合治理协调员。

制度创新之二，张庄镇的民情恳谈制度：民情恳谈制度 最初主要是针对干部与群众之间的矛盾，协调干群关系而建立的。主要内容是：详细了解群众的思想现状；让群众评议镇村干部和前段工作，接受群众的批评和建议；解答群众提出的一些问题，沟通干部群众的思想感情，消除隔阂和误解；集思广益，讨论修正镇村制订的改革发展措施等等。在关于建立干部民情责任区制度的决定中，责任区干部的主要任务第6条规定：“服务一片群众，保一方平安。以责任区为单位，组织搞好长年义务站岗、巡逻，发挥老党员、老干部的作用，及时调节家庭、邻里纠纷，及时化解不安定因素。”可见，民情恳谈与司法调解是有密切联系的。该镇在全镇范围内实行了民情恳谈制度，成立了民情恳谈司法调解中心，健全了基层调解组织网络。在全镇上下形成了党政最高领导亲自管理，分管领导密切配合工作，层层落实责任的工作格局。逐步走出了一条以民情恳谈为总抓手，以民情恳谈司法调解中心为依托的保稳定、促发展的新路子。该项制度在化解基层矛盾方面发挥了独特的作用。

制度创新之三，大束镇土旺村的“评理会”制度：评理会是本村所特有的矛盾纠纷排除机制，评理会一般由村里的老党员、老同志、妇联、共青团等人员组成，在纠纷双方自愿的基础上，以座谈会形式进行。在双方当事人提出自己的理由、成绩之后，由评理会的成员进行无记名投票，决定纠 纷如何处理。随后，评理会对理亏的当事人当场进行批评，不使矛盾扩大。与太平镇的“十户三员”制度比起来，评理会群体性更强一些，它所作出的判断对于纠纷当事人来说，权威性也就更强。所以，绝大部分小规模纠纷村民都愿意让评理会来进行评判。

二、现行人民调解制度的必然性和优越性

据调查，邹城市太平镇2002年共排查出各类纠纷413起，其中村调委会调处317起，成功率98%；管区司法站调处29起，成功率98.5%；镇司法调解中心调处重大疑难纠纷67起，调处率98%，只有两起纠纷由当事人诉至法院。看庄镇2002年共调处各类矛盾纠纷107起，其中重大纠纷9起，三级联动（镇、管区、村的联合行动）调处53起，避免了3起民转刑案件的发生。基本上做到了“小事不出村，大事不出镇”。以上数据有力地说明，在镇村一级，人民调解是解决纠纷的主要方式，其在维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用。人民调解之所以能够历经沧桑，深深扎根于中国农村这片广袤的土地，有其必然性和优越性。

（一）人民调解制度符合我国国情、民情，有着深层次的文化底蕴。

两千多年来的封建统治和自然经济，使中国大多数的农民都固守在养育自己的这方土地上，生于斯、养于斯、死于斯。由于地域局限和血缘关系的缘故，形成了费孝通先生所 说的“熟人社会”。在这个相对独立的社会中，免不了复杂的纠纷，但中国历来就不发达的法制，使这个社会形成了一套独立的解决纠纷的方式，即古时的民间调解，也就是人民调解的前身。

从文化层面看，它的根基在于中国传统的“和为贵”的观念。自汉武帝时期的“罢黜百家，独尊儒术”以来，两千多年的封建统治使儒家文化深深地渗透到每个中国人的思想中，尤其是在农村，传统观念在农民的思想意识中根深蒂固，他们依然非常看重“和气”、“情面”，孔子的“中庸之道”正是民间调解工作的精髓-折衷调和-的根源。绝大多数的农民将在一个相对熟悉的环境生活一辈子，整日“低头不见抬头见”，在“伤和气”的诉讼与“留情面”的调解之间，他们无疑会选择较为温和的后者。

尽管现今中国农村发生了翻天覆地的变化，费孝通先生所说的“熟人社会”业已衍变成了“半熟人社会”，农民的义利观发生了巨大的转变，但调解作为一种诉讼外的纠纷解决机制仍然在历经了风风雨雨后展现了其顽强的生命力。

（二）人民调解能够及时把纠纷消灭在萌芽状态，避免矛盾的进一步恶化，有利于社会的稳定。

农村纠纷虽多因小事引起，但又有着易激性的特点，如果不及时控制解决，可能会造成更严重的后果。例如：看庄镇2002年10月17日发生宋某采石被炸事件后，死者家属 情绪激动，要将死者尸体抬到白灰厂厂长办公室，双方剑拔弩张，很可能发生械斗。看庄镇司法所于17日下午介入，到18日早7点成功解决了这起重大纠纷，将“剑拔弩张”化解为“心平气和”，变“事后处理”为“事前解决”，及时地避免了事态的进一步发展。如果这次纠纷通过法院诉讼解决，在立案、审查、庭审、判决的过程中很难保证情绪激动的当事人不会有什么过激的行为，造成更严重的后果。

人民调解与诉讼相比，其优越性在很大程度上就表现在一个“早”字上。我们所调查的各村镇都采取了排查机制，并针对农村特点在“三夏”、“三秋”加大排查力度，能够及早发现矛盾、尽快解决矛盾，尽量做到了“大事化小，小事化了”。

北宿镇司法调解中心承诺：小的矛盾纠纷当日调处结案；一般的矛盾纠纷3～5天调处结案；重大的矛盾纠纷5～7天调处结案，最多不超过10天；属“民转刑”和刑事案件立即分流到有关部门。看庄镇西八里村调委会主任赵庆民介绍：“有的小纠纷2～3个小时就可以解决，中等的纠纷需要半天，最多一天，大的纠纷不一定，一般需要反复地做工作，往往耗时较多。”

（三）人民调解基于自愿原则，当事人在心理上易于接受，并有利于调解协议的履行。

在所采访的当事人中，很多不愿意诉讼的原因之一就是 觉得在法院没有熟人，对法律知识不精通，因而对诉讼有一种本能的恐惧和排斥的心理。相对而言，调解员大多与纠纷当事人本乡本土，平时就熟悉了解，在处理纠纷时当事人比较放心，觉得“心里有底儿”。宋某被炸案原告当事人杨某说：“打官司，动用法律也不一定谁输谁赢，因为法律咱也不很懂，不很精通，一般的不愿意打官司。”人民调解协议是在调解员的主持下双方基于自愿而签订的，在心理上能够接受，在履行协议时也比较自觉。宋某被炸案被告白灰厂刘厂长的一番话恰恰证明了这一点：“调解是双方坐下来心平气和地，心情舒畅。为什么履行这么快？如果诉诸了法律，法庭上当场对证那就不是心平气和的事了，据理力争、唇枪舌剑，那凭的是什么？凭的是依据，得有凭有据，判决当事人有可能不服，特别是有些人认为我就是没错你判我有错，所以不配合执行。”人民调解工作的这一极佳效果，恰恰与法院判决的“执行难”形成了鲜明对比。

（四）人民调解制度极大地节约了社会成本，同时也减轻了人民法院（庭）的工作压力。

中国人尤其是中国的农民之所以“厌讼”，有一个重要的原因就是无法负担过高的诉讼费用。看庄镇一乡镇企业的厂长说：“现在人们为什么不愿意打官司？因为知道你欠我1000块钱，打官司肯定要判给我，但是我要这1000块钱往往要花两千多块钱。我就不要这1000块钱了，我放弃了，放弃自己的权利是没办法。我们厂现在外面就有100多万块钱我们放弃了。往往打官司就不够费用，就放弃了。”农民因为一些不大的纠纷而诉讼，所需要的花费诸如路费、食宿费、律师费、诉讼费、执行费以及误工费等等，这些费用加起来往往会超过他们所期望得到的经济利益，他们认为打官司“拖不起、耗不起”，“能调解最好，调解不好再打官司”，是不难理解的。

况且，在中国这样一个泱泱大国，民间纠纷多，如果全部涌到法院打官司的话，不仅会造成社会资源的极大浪费，而且势必会造成法院工作压力过大的后果。而人民调解制度恰恰相反，调解组织近在身边，调解形式不拘一格，田间炕头都可以成为解决纠纷的场所，调解免费，调解人员大都是兼职，对当事人来讲，几乎不需要付出什么成本；对社会来说，资源得到了充分高效的利用。

三、现阶段人民调解工作存在的问题及完善

人民调解制度作为一种诉讼外的纠纷解决制度，其规模与成效是有目共睹的，其地位也是勿庸置疑的。然而，通过对邹城四镇的走访调查，我们发现，在社会转型时期的民间纠纷对人民调解工作提出更高要求的同时，现行法律规定却表现出明显的不适应，立法对人民调解制度的关注程度也是与其在司法体系中的重要地位不相称的。虽然目前我国《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等法律法 规都对人民调解工作做了规定，但规定过于原则化，可操作性不强，实践中暴露出的一些问题长期困扰着调解工作的发展及其作用的发挥。解决这些问题，完善人民调解制度，已成为当务之急。对此，笔者略作以下几点评述：

（一）关于村镇纠纷调解组织的法律地位及宗旨

法具有维护统治阶级统治的政治作用，也有服务于社会的公益作用。一部良好的法律，只有在实践中得到了良好妥帖的运用，才真正算得上是为社会所称道的善法。然而通过此次调查，笔者不禁提出疑问：《民事诉讼法》中关于人民调解制度的地位的规定是否还适应现今人民调解制度的发展？我国《民事诉讼法》第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”然而，仔细分析一下现在的村民调解委员，我们会发现这一款与实际情况存在着一定程度的脱节：首先，在调查中，笔者所访谈的所有调解人员和当事人对于纠纷的发展及解决，并没有提到法院（庭）的指导作用。当我们问及调解委员会与法院的关系时，在他们的理念中，调委会和法院（庭）是两套不相干的系统，只有在发生民转刑案件或纠纷难以调处，调解工作人员所做工作无效的情况下（这种情况极少，最多只占纠纷调处总数的2%），才会由法院（庭）进行干预。其次，“群众性组织”的定性有待进一步探讨。农村中的村级行政领导单位为村民自治委员会，算是村民自治组织，这一点对于村民调解委员会来说也是没有问题的。然而，如果我们将讨论的对象进一步上升到管区、镇一级的纠纷调解组织，则无论是从人员组成、作用、职能，还是工作程序、领导关系来看，都难以将其定性为“群众性组织”，毋宁说是政府中的一个人员构成多元化的综合性纠纷解决办公室。因此，笔者认为，《民事诉讼法》的相关规定应该相应调整为：人民调解委员会是在基层人民政府的指导下，调解民间纠纷的群众性组织；乡镇以上的纠纷调解组织隶属于同级人民政府，指导和监督人民调解委员会的工作，并负责解决由人民调解委员会申请提交的疑难纠纷。

另外，关于人民调解组织的工作目的及宗旨，笔者认为，人民调解组织进行调解工作的目的与宗旨和司法机关进行裁判工作的目的与宗旨在总体上应该是一致的，即维护公正，或者说是为了维护当事人的合法正当利益、捍卫社会正义。但是，在调查中，“农村的稳定”、“避免群众性上访”、“避免民转刑”成为了最多的答案。固然，稳定是发展的基础，没有稳定就没有发展，但这是否会牺牲一部分人的利益？由此所付出的代价和所获得的利益之差是否合理？所以，笔者建议，今后在对于人民调解制度进行完善时，要进一步从立法上明确人民调解组织的目的，将维护纠纷当事人利益与维护社会秩序稳定并重，不能仅仅强调稳定而忽视了纠纷当事人个人的微观利益平衡。

（二）关于调解工作的业务范围

我国宪法第111条和民事诉讼法第16条都规定了人民调解的对象是“民间纠纷”。何谓“民间纠纷”？民间纠纷的范围到底是什么？如何来界定这个概念？无论在理论界还是实务界都没有明确统一的答案。这给基层的实践工作带来了许多不便和混乱。由于人民调解组织的薄弱和自身的局限性，使其无法承担一些重大复杂纠纷的调解工作，由于人民调解范围的不明确，人民调解组织承担了大量其力所不能及的工作。这不仅使人民调解组织承受了巨大的压力，而且许多本来应该由法律调整的纠纷没有得到法律的调整，这无疑将会阻碍我国的法治化进程。所以，从法律上明确人民调解的业务范围非常重要。

一些国家对调解范围进行了列举式的规定，例如美国的社区调解和日本的《民间调解法》都对调解范围进行了列举，范围明确因而具有很强的操作性，值得我们借鉴。但鉴于我国的国情和农村现有的民情，民间纠纷纷繁多样，尤其是在社会转型时期，新的纠纷形式不断出现，法律不可能将其列举殆尽。有鉴于此，笔者认为宜采用混和式即概括式加列举式来确定民间纠纷的范围。首先，采用概括的方式从整体上规定人民调解的范围，明确民间纠纷的含义，笔者认为凡属私法范畴的纠纷，均可列入调解工作的业务范围。其次，可以将民间纠纷中比较常见的纠纷类型进行具体的列举，如： 承包合同纠纷、生产经营性纠纷、婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷、干群关系纠纷等等。采用混合式不仅可以解决单纯的概括式规定所存在的过于抽象、不易操作等缺点，还可以克服单纯的列举式规定的繁琐、易发生遗漏等不足，从而使人民调解的范围做到既简便、全面、富有弹性，又具体详细、易于操作。

（三）关于人民调解协议的法律效力问题

人民调解协议是人民调解委员会对民间纠纷查明是非以后，主持双方当事人本着自主自愿、协商一致的原则所达成的解决纠纷的协议。《民事诉讼法》第16条第2款规定：人民调解委员会依照法律规定根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；《人民调解委员会组织条例》第9条第1款规定：人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。而《民事诉讼法》第16条第2款又规定：不愿调解、调解不成的或者反悔的，可以向人民法院起诉。《人民调解委员会组织条例》第9条第2款规定：经过调解，当事人未达成协议或协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。以上法律都规定当事人“应当”履行人民调解协议，但又作出了协议后可以反悔的规定，这种自相矛盾的规定最终否定了人民调解协议的法律效力。协议达成后反悔，甚至一方执行了，另一方又反悔，却又不需要承担任何法律责任，这一直是人民调解工 作面临的困惑。从事人民调解工作多年的看庄镇司法所高所长的一番话道出了人民调解协议效力不明确所带来的种种后果。采访人（以下简称：采）：“这种协议达成了，他们一方反悔了怎么办？”高所长（以下简称：高）：“好。这正是我想说的。这个协议书，是我们全省规定的统一格式，那么这个协议书，人民法院认可不认可？当然，我们法学界的专家们、权威们已经在人民法院报上发表了几篇文章，提出了作为人民调解委员会和镇级的调解中心的调解一旦形成了，他们也达成协议了，咱们也主持了，最后是否有法律效力。那就涉及到双方当事人如果一方反悔，那不是一张空纸了吗？所以我们基层在调解工作中遇到的难题有两个：一个是没有了强制力，第二个是当事人反悔。达成协议以后当事人任何一方反悔，我们没有什么办法。”采：“执行了以后也可以反悔吗？”高：“执行了，但他把协议装起来，就不看它，来找你算帐，行吗？尽管司法调解中心也出面，但我还是给你要钱，哎呀，这就乱套了。我们还要费一番事，还要进行重复性的第二次调解。你既然达成协议，你反悔，你要负什么责任，这是国家设立的司法调解中心，国家设的司法所，这不是你家设的司法所，那么，这公章盖的，这签字画押的，你反悔算什么？我就反悔，法律规定，任何单位、个人不准剥夺公民法人的诉讼权利，那么我反悔还不行吗？哎呀，完了。我们从事基层工作近20年，苦衷说不了。山 东省司法处的领导来过，我也参加过三次研讨会、座谈会，我曾向省厅的领导提起过这个问题，我们没有什么权力。”人民调解协议的效力不明确，使当事人有借口推诿自己的责任，而应该受到保护的权利却得不到保护，这样往往会激化矛盾，容易使人们丧失对人民调解组织的信任，使人民调解的权威大打折扣，从而挫伤调解工作者的积极性。诉诸法院以后，法院重新立案审查，最后的判决往往和人民调解协议的内容相差无几，比如看庄镇司法所所作出的调解协议，被人民法院采纳的已经不下20例。这极大地浪费了社会资源，增加了社会成本。所以，应对人民调解协议的效力予以明确，增加其对当事人的约束力。

关于人民调解协议的效力问题，在学术界有如下几种主张：（1）人民调解协议不受法律保护，可以无条件反悔；[1]（2）有关法律应直接规定人民调解协议具有法律效力，一方不履行的，另一方可以在法定期限内请求人民法院强制执行；[2]（3）经人民法院审查核准后产生法律效力；[3]（4）经基层人民政府复核后产生法律效力；[4]（5）经公证后产生法律效力。[5]

目前，我国现行法律法规明显与第一种观点相吻合，人民调解协议可以无条件反悔，而美国、日本、挪威等一些国家却赋予调解协议与判决同等的效力。笔者认为，一概地肯定或否定人民调解协议的效力都是不可取的，鉴于人民调解 制度的局限性以及调解组织的薄弱，将人民调解协议的效力完全等同于法院判决的效力，可能会导致公民的诉讼权利得不到充分保护，这与宪法的基本精神是相违背的。笔者建议，可以将人民调解协议分成两种不同情况区别对待：达成合法协议后在一定期限内，一方当事人不履行也不向法院起诉的，另一方当事人可以在规定期限内请求人民法院强制执行；如果一方或双方当事人在达成协议后又向法院提起诉讼的，法院应对人民调解协议进行合法性审查，如果协议内容合法，调解程序合法，且不违反自愿原则的，应赋予其法律效力，否则，应裁定协议无效后立案审查。这样，既能督促当事人尽快履行协议，维护人民调解组织的权威，又能维护当事人的诉讼权利，还能节约诉讼成本，节省社会资源。

（四）关于当事人的法律意识和人民调解员业务素质的“双提高”

中国民间调解自古就是通过“晓之以理，动之以情”以达到“和之以是非”的目的的。历史发展到今天，基层人民调解工作最有力的工具仍是“情理”、“威望”还有一个“利”，这些都是实践工作中总结出的宝贵经验，也是人民调解工作所具有的自身特色。但我们应当清楚地认识到适用这些传统工具的同时也造成了群众对法律的淡漠。在调查的过程中，和看庄镇司法所高所长的一段话引起了笔者的深思：采：“也就是说这种反悔①（这个”反悔“指的是对已 达成的人民调解协议的反悔。）的情况比较多是吗？”高：“不多，这个不多的原因我现在还弄不太清楚。我分析一下，他老觉得经过我们这里他不敢反悔，反悔以后他负担什么责任呢？我不明确，他更不明确，我都不知道他怎么知道？”正如有学者所言：“在一个国家的法律传统中，法律观念恰恰是变化最为缓慢，最具惰性的一个领域。”[6]（第305页）虽然现代农民的法律意识有所提高，但如果司法人员仍然在陈旧观念的支配下开展工作，中国实现法治化的前景是令人担忧的。

如果说法官的素质是推动司法改革的原动力，那么人民调解员的素质就是推动整个农村法治化的重要力量。调解人员不仅肩负着调解任务，而且承担着法律宣传工作，不仅要有满腔热情、较高的威望、丰富的社会经验，还要具备较强的法律意识和业务素质。但现实情况是，人民调解员大多没有受过正规的法律教育，难以熟练地掌握法律法规，指导调解的观念陈旧。因此，要对基层人民调解人员进行定期法律培训，开展多种形式的业务培训，不断提高调解人员的业务素质。实际上，有关调解人员的提高工作已经初步展开，例如，看庄镇镇长介绍：麦收前和秋收前是农村最容易起纠纷的时候，所以在麦收前和秋收前一个月镇上就举办2-3期的调解人员培训班，使其了解国家最新的法律法规以及纠纷调处工作的经验和方法。

[1]曾建明，黄伟明，回顾与展望-论完善我国的人民调解制度[J].中国政法管理干部学院学报，2000，（1）：1。

[2]徐剑锋，人民调解协议不等于合同[J].上海市政法管理干部学院学报，2002，（2）：58-60。

[3]孙士祯，论人民调解协议核准制度[J].中国司法，1999，（1）：61。

[4]查名祥，略谈加强人民调解协议法律效力[J].安庆师范学院学报（社科版），1999，（6）：26-28。

[5]郑耀抚，人民调解制度的新发展-关于试行人民调解协议公证制的报告[J].中国司法，2000，（11）：49-50。

[6]江平，民事审判方式改革与发展[M].北京：中国法制出版社，1999。

第三篇：残疾人社会保障现状与制度完善

残疾人社会保障现状与制度完善

贺仁清（兴和县残联理事长）

残疾人是一个特殊性的弱势群体，重视残疾人社会保障，不仅是完善社会保障体系的必要内容，更是衡量社会公正与文明进步程度的基本指标。改革开放以来，我国残疾人社会保障事业不断发展，残疾人生活水平不断提高，贫困残疾人基本上实现了“应保尽保”。总之，我国最低生活保障工作已经步入规范化、法治化的轨道，作为一项普遍的、有效的社会政策，最低生活保障制度对保护残疾人群体和构建和谐社会发挥了巨大的作用。但是，这项制度在执行过程中也暴露出很多问题，如残疾人社会保障措施还不够完善，残疾人在基本生活、医疗卫生、康复、教育、就业、社会参与等方面还存在很多问题，残疾人总体生活状况与社会平均水平存在较大的差距。因此，在加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的背景下，应尽快弥补对残疾人社会保障的缺失，以残疾人保障与残疾人服务为重点，推进残疾人事业发展。

一、残疾人社会保障存在的主要问题

（一）对残疾人最低生活保障缺乏救助理念。在许多人的传统观念中，残疾人属于个人和家庭的不幸，照顾残疾人完全是家庭的责任，这一观念需要改变。因为残疾人致残的原因是多方面的：既有先天的因素，也有后天的因素；既有个人的原因，也有社会的原因。在致残的各种原因中，如职业伤害、交通事故、医疗事故、环境污染等都属于社会因素。因此，照顾好残疾人，不仅是家庭的责任，而且最终是社会和政府的责任。但是，在社会保障制度的实施过程中，对实施主体的救济理念还存在缺陷。

（二）残疾人社会保障线单一，救助倾斜不够。目前我国实行的最低生活保障制度，不是按照年龄和残疾程度等方面的标准制定的，而是按照家庭成员人均收入是否低于当地最低生活保障标准来提供最低生活保障金的，因而，残疾人最低生活保障线单一，没有专门对残疾人老人、儿童等特殊家庭进行救助，使他们无法应对附加的支出需求。在现实生活中，残疾人由于身体的特殊性，其贫困的程度和弱势化的程度要远远高于其他群体，理应将残疾人最低生活保障进行单独划分，分类施保。但是，现有的制度设计并没有将残疾人的特殊性考虑进去，没有对残疾人这个特殊困难的群体分类施保，更没有考虑到残疾人特别是重度残疾人的特殊需求，在残疾人低保救助中仍实行着与健全人同样的计算和补助标准，因此，最低保障弱化了残疾人这个特殊群体应当享有的优惠政策，客观上也给残疾人家庭带来了社会救助的不公平。

（三）残疾人最低生活保障覆盖面较窄，城乡差距大。虽然残疾人的低保覆盖率较普通人群高，但残疾人的贫困状况仍很严重，特别是农村残疾人低保覆盖面偏低。在农村虽然建立了最低生活保障、医疗救助、新型农村合作医疗以及临时救济救助等扶助政策，已将符合条件的农村贫困残疾人全部纳入其中，但受财政收入的限制，一直存在着补贴标准较低的现象。因此，农村贫困残疾人的基本生活普遍较为困难。另外，“新农合”以及医疗救助政策仍徘徊在低层次的救助水平上，还难以满足农村残疾人的医疗救助需求。

二、完善残疾人社会保障制度的路径选择

（一）更新救助理念，实现救助社会化。十七届五中全会报告中提出，要大力发展慈善事业，支持残疾人事业发展，健全残疾人服务体系。要确立残疾人保障与残疾人服务理念，前者主要是现金津贴方式，后者则是劳务服务方式，要重视两者的有机结合。因此，从中国残疾人事业的客观需要出发，仅靠政府承担是远远不够的。残疾人社会保障无疑需要财政资金的支撑，但更需要调动全社会的资源和公众参与的积极性。资金筹集可以多元化，如政府与民间乃至国外，服务则应当主要走民间发展的道路，即动员全社会的力量，支持与鼓励民间兴办残疾人护理机构等。如果能够实现官民结合、资金与服务结合，不仅可以壮大残疾人事业的发展，而且可以主导或者直接影响其他制度，如计划生育中的新生儿出生缺陷干预、职业病的预防、工伤受害者及其他事故致残者的康复、老年人的护理等，使社会保障与慈善公益事业走向融合，形成人人关心、全社会救助的浓厚氛围。

（二）提供综合性救助，把不同项目社会保障标准整合到一体化制度中。在对残疾人实行救助时，要考虑把不同项目的社会救助制度整合到一体化的制度中，以各类的基本需求为基础，综合考虑并及时提供综合性援助。所谓综合性援助，就是在考虑一个家庭日常所需的医疗、住房、教育等方面最低费用的基础上，给出一个综合的救助金额。这个金额应综合考虑一个家庭日常生活的基本需求，因每个家庭的需求是不同的，所以所得的救助金也应各不相同。因此，综合性救助不仅可以避免由于项目叠加而出现的救助成本过高的现象，也可以更好地满足受助者的实际需求。

（三）完善分类救助制度，提高对重度残疾人的救助标准。对残疾人实施分类救助包括两个方面，其一，残疾人与其他弱势群体相比具有自身的特殊性，因而需要获得一些特殊服务，如医疗救助、康复等，应将残疾人的低保线同健全人的低保线进行重新划定，残疾人最低保障标准可提高10个百分点到20个百分点，提高后的标准不会给政府带来很大的财政压力，而且能够将更多的残疾人纳入到最低生活保障体系中。其二，残疾人群体内部也需要根据残疾 等级、残疾类型、年龄等因素实施不同的救助标准。因此，分类救助可以将救济资源作重新分配，并向更 弱势者倾斜，这有助于提高政府对特殊低保对象的救济标准，使之更能满足特殊救助对象的实际需求。

第四篇：新型农村合作医疗制度：现状、评估与完善

新型农村合作医疗制度：现状、评估与完善

作者：郭静安

来源：新型农村合作医疗网 来源日期：2006-7-21 本站发布时间：2006-7-26 10:37:38 阅读量：1207次

摘要：新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农村医疗互助共济制度。制度试点运行近三年来，取得了显著成效，但也暴露出不少问题。本文通过回顾我国农村合作医疗的发展历程和分析我国新型农村合作医疗制度的运行现状，合理评估了新型农村合作医疗制度的成效和问题，提出了完善我国新型农村合作医疗制度的对策和建议。

关键词：合作医疗；新型农村合作医疗制度；医疗救助；对策与建议

一、我国农村合作医疗制度的发展历程和新型农村合作医疗制度的运行现状

1.我国农村合作医疗制度的发展历程

合作医疗是我国农村卫生工作的基本制度之一。它是指在合作化运动的基础上和在各级政府的支持下，通过农村集体和农民个人筹资，并按参加者互助共济的原则组织起来，为农村居民提供基本医疗卫生保健服务的医疗保障制度。合作医疗为我国广大农村居民的医疗健康保障发挥了重要作用，享有“卫生革命”之誉。①

合作医疗的历史源头可以追溯到20世纪早期平教会在河北定县创建的以县为单位的三级医疗保健制度（村保健员、区保健所、县保健院）。②不过一般意义上认为20世纪40年代在陕甘宁边区出现的医疗合作社是我国合作医疗的开端，这种合作社由群众集股、合作举办卫生机构，来解决农村居民缺医少药的问题。随着建国后我国合作化运动的推广和人民公社的建立，其合作性质也发生了一定改变，即由农民互助、个人筹资为主过渡为群众出资、生产合作社公益金补助相结合的方式。如1955年山西省高平县米山乡在农业社保健站中最早实行“医社结合”，采取社员群众出“保健费”和生产合作社公益金补助相结合的办法，建立合作医疗制度。1958年公社化以后，合作医疗发展较快，资金筹集进一步转化为以集体经济为主出大头的形式，并且实行看病不要钱。到文革时期，由于当时的政治气氛，合作医疗一哄而起，遍布了全国绝大多数生产大队，实现了合作医疗“一片红”。到1980年，我国农村有90%的行政村（生产大队）实行了合作医疗，再加上合作社的保健站以及农村数量巨大的赤脚医生，这成为解决我国广大农村缺医少药，保障人民群众健康的三大法宝。[1](P179)

20世纪80年代以来，随着农村家庭联产承包责任制的实施，以及政社合一的人民公社的取消和生产大队的解体，农村集体经济持续衰弱，合作医疗赖以依存的经济基础不复存在，农村合作医疗受到严重冲击，出现了急剧滑坡衰退的局面。据1985年的统计调查，全国实行合作医疗的行政村由过去的90%降到了5%，而到1989年，实行合作医疗的行政村进一步降至4.8%③，合作医疗面临解体的危险。这种情况再加上我国医疗卫生服务体系市场化改革的价值取向以及公共卫生的衰退，农村医疗保障体系陷入了支离破碎的境地，农村居民变得没有任何医疗保障可言，农民“因病致贫、因病返贫”的现象十分突出。

鉴于此，我国政府曾于20世纪90年代初期和中后期两度试图重建农村合作医疗，当时推行的是“民办公助，自愿参加”，这实际上是在制度设计上没有明确社会保障国家主题责任的定位，路子没有走对，资金不到位，再加上卫生人才匮乏，基础设施落后，所以最终均未能成功。

本世纪初，伴随着城乡发展不协调矛盾的日益突出，以及国家为解决“三农”问题而在制度设计、政策制定上的根本转变，在全面建设小康社会、和谐社会的大环境、大背景下，国家在多方调查、论证的基础上，于2002年重新开启了农村合作医疗制度的建设工作。

2.我国新型农村合作医疗制度的运行现状

2002年10月，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》），2003年初，国务院办公厅转发了《国家卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（以下简称《意见》）的通知。《决定》和《意见》指出：新型农村合作医疗制度的政策目标是缓解农村居民“因病致贫、因病返贫”的现象，确实减轻农村居民因疾病带来的负担；制度的政策实施阶段是：至2005年覆盖率达到50%④，至2008年覆盖率达到80%，到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标；新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，其中中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民按人均10元安排补助资金，地方财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元，农民个人每年的缴费标准不应低于10元。从2003年当年起，全国开展了基线调查，测定试点方案，并因地制宜地进行试点工作，从而拉开了全国范围内的、真正具有实质意义的、轰轰烈烈的农村合作医疗制度的重建工作。

从2003年“非典”过后正式开启试点工作到2004年6月，全国已有30个省、自治区、直辖市的310个县（市）开展了新型农村合作医疗制度的试点，覆盖农业人口9504万人，实际参合农村居民6899万人，参合率为72.60%。全国共筹资30.21亿元，其中，各级财政补助15.01亿元，农村居民个人缴费10.88亿元，集体和社会赞助4.32亿元。已有4194万人次的医药费用得到报销，报销金额为13.94亿元，占筹资总额德46.14%，其中，住院费用平均又27.25%得到报销。截至2005年6月底，全国已有641个县（市、区）开展了试点工作，覆盖2.25亿农民，其中有1.63亿农民参加了合作医疗，参合率为72.60%；全国共补偿参加合作医疗的农民1.19亿人次，补偿资金支出50.38亿元。⑤

2005年9月全国新型农村合作医疗试点工作会议在江西南昌召开，会议总结了试点两年多来的经验，充分肯定了试点工作取得的成绩，也指出了目前试点中存在的困难和问题，并传达了国务院关于加大工作力度，加快推进新型农村合作医疗制度建设步伐的部署和要求。国务院会议决定从2006年起，中央财政对中西部地区参加合作医疗农民的补助提高到20元，地方财政也相应提高补助标准，同时将中西部农业人口占多数的市辖区和东部部分省份困难地区的县（市）纳入中央财政补助范围。总体规划是到2006年，试点覆盖面扩大到全国县（市、区）总数的40%，2007年达到60%，2008年在全国基本推行，2010年实现基本覆盖农村居民的目标。

总而言之，新型农村合作医疗制度近三年来的试点实践证明，新型农村合作医疗制度设计是符合国情的，也是基本合理的，其效果是明显的，受到了广大农民群众的欢迎。不过问题也不少，这几年学术界有关新型农村合作医疗制度的研究成果颇多，对制度运行的诸多方面都提出了有针对性的见解。因此，我们有必要在综合前人论述的基础上正确评估新型农村合作医疗制度的成效，分析其问题，为完善新型农村合作医疗制度提供对策建议，以加快推进新型农村合作医疗的建设。

二、对新型农村合作医疗制度的评估

1.新型农村合作医疗制度的成效

新型农村合作医疗制度实施近三年来，覆盖面之广，进度之快速，为建国以来农村卫生工作之罕见，此次制度设计、政策制定实施的合理性可见一斑。通过新旧合作医疗对比和以上对试点现状的运行分析，总结出新型农村合作医疗制度的几点成效。

（1）覆盖面逐步扩大，保障了农民的卫生健康，有效地缓解、遏制了农村居民“因病致贫、因病返贫”的势头，减轻了农民的经济负担。以国务院确定的四个新型农村合作医疗试点省份之一的浙江省作为例，在2003年确定了27个县进行试点。根据国务院关于东部地区可适当加快步伐的意见，在其他地区也陆续实施了新型农村合作医疗制度。截至2005年6月底，全省已有81个县（市、区）实施了新型农村合作医疗制度，占全省县（市、区）总数的90%，参合农民2399万人，占全省农业人口的69%，累计筹集资金17.66亿元，已有74.91万人次报销了住院费用，273.76万人次得到门诊报销和健康体检，为降低农民医药费用负担，解决农村地区“因病致贫、因病返贫”问题起到了积极作用。而作为全国最贫困省份之一的贵州省从2006年1月1日起，将在原来10个新型农村合作医疗试点县的基础上，新增24个新型农村合作医疗试点县，将有1300多万农民享受“看病报销”的实惠。

（2）改变了农民的就医观念，树立和提升了党和政府踏实为民办事的形象。以往农民由于没有任何医疗保障，因此，患病后要吗不看拖着、要吗去个体诊所甚至一些黑诊所或找神医看病，只有到病严重了以后才去医院，但往往是直接去了级别较高的三甲医院，导致乡镇医院、县医院发挥不了应有的作用。而实施新型农村合作医疗后，参合农民“有病即看”的情形明显增多，乡镇医院的使用效率也提高了许多。另外，本次试点工作与以往两次重建工作相比，其最大区别就在于政府首次承诺在中西部地区，中央财政对于参加新型农村合作医疗制度的农民每人每年补贴10元，地方财政对参合农民每人每年的补贴不低于10元。这是国家第一次对于农民医疗保障的出资，表明了政府对建立农村医疗保障制度给予了新的高度关注，实际上是彰显了党和政府对于终结我国城乡二元结构、矫正城乡资源分配不公的决心，树立和提升了党和政府踏实为民办事的形象。

（3）带动、促进了农村卫生事业的整体发展。上世纪80年代旧的合作医疗解体后，伴随着国家医疗改革的市场化倾向，农村医疗卫生保障事业基本成为一片空白。本次新型农村合作医疗制度是以国家进一步加强农村卫生工作为基础并配套了医疗救助推出的，以此为契机，中央财政和地方财政都加大了对农村卫生基础设施建设和公共卫生的投入，并在改善医疗卫生服务条件、改扩建乡镇卫生院和村卫生所、改进医疗设备、加强预防保健和疫情监测、城市卫生支农和卫生知识宣传及加强农村卫生人才队伍的建设方面做了大量的工作。

（4）实现了制度创新。与传统的合作医疗相比，新型农村合作医疗制度在以下几个方面进行了创新与发展：一是资金筹集上，加大了政府的支持力度；二是统筹层次上，从以乡村为统筹单位提升到以县为统筹单位，提升了两级；三是合作方式上，突出了以大病统筹为主；四是管理方式上，实现了由分散管理向集中管理和管理监督并重的转变；五是配套改革上，建立了医疗救助制度。[2]

（5）增强了政府进一步加快解决农村医疗保障的信心。这方面最明显的标志就是由于两年多的试点实践取得了积极成效，新型农村合作医疗制度运行机制初步建立，越来越多的农民得到了实实在在的好处，中央政府决定从2006年起加大财政投入力度，加快推进新型农村合作医疗制度的建设，从而力争2008年实现制度在全国的基本推行。

2.新型农村合作医疗制度的问题

新型农村合作医疗制度在实际运行过程中,也暴露出诸多问题,这也是众多专家学者这两年关注的焦点。

（1）新型农村合作医疗制度“保大不保小”的模式存在弊端。以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度是国家根据近几年农村居民因患重、大病，治疗负担沉重而导致“因病致贫、因病返贫”现象十分突出这一实际情况推出的，总体而言是正确的选择，不过在实际推行过程中也遇到了一些问题。一是有些地区“只保大病、不保小病”，忽视农村居民在小病治疗费用上承受能力有限这一事实，以致于小病拖成大病的现象较多，从而造成合作医疗基金入不敷出并导致制度难以为继；二是“保大病”不可避免就要降低覆盖率，起付线越高，收益面越窄。如江苏南通将起付线定为7000元，受益面为0.1%；盐城的起付线定在3000元，受益面为2%，其中7000元以上档次部分，受益面为0.2%；⑥由于新型农村合作医疗的原则是农民自愿参加，所以，在实际运行中出现了群众“退保”现象；另外，现在一般农村合作医疗都是报销住院费用，即认为住院才是大病，其实情况并非如此，许多人患有一些严重的慢性病，又不适合住院治疗，但过高的医疗费用则得不到报销，病人的经济负担十分沉重，长此以往可能会影响到农民参保的信心，也会导致道德风险，如一部分农民可能患小病就会去住院治疗。

（2）新型农村合作医疗制度在资金筹集、管理和给付方面存在疏漏。首先，由于本次新型农村合作医疗制度实行“倒筹资”机制，即只有参合农民达到一定的比例并且交纳了参合费以后，各级财政才给予配套资金，因此导致了基层试点地区的“套资”与“钓鱼”行为，即为了得到中央的补助资金，基层执行部门出现了大量的垫资行为，有的地区竟然公开使用大额借贷资金等不正当手段钓取中央资金，而最终农民没有参合的但已钓取的补助金自然就挪为它用，这与试点的宗旨相违背。[3]其次，基金管理存在潜在危险，定点医疗机构合作医疗办公室经办人员有“寻租”便利。一些试点县（市）仍未严格执行“收支分离、管用分开”的基金结算办法。出现部分医院发生不合理用药，延长住院时间，克扣、拖欠补偿费用，冒名住院等问题，暴露了资金管理上确实存在漏洞。同时，由于报销人员（农民）和审核员（定点医疗机构合作医疗办公室工作人员）的信息不对称，再加上职能部门工作人员长期养成的官僚作风，办事人员可能借各种理由刁难报销农民，而处于弱者地位的农民为了尽快报销医疗费用，可能会采取送礼（金）、请吃饭等方式来换取报销。最后，在基金给付方面，如果补偿比过低，则对大多数参合农民没有吸引力，导致参合人数较少，还会造成较高的管理成本和交易费用；反过来，提高补偿比，则在基金数量有限的情况下，不可避免会降低受益面，同样会导致参合人数下降。据研究，补偿比低于20%对参保人没有刺激作用，而现实中有些地方的费用补偿比低于15%。[4]因此，要合理确定补偿比。

（3）农村基础卫生设施落后，公共卫生体系薄弱，县、乡（镇）、村三级卫生服务资源缺乏合理有序配置，再加上基层卫生人才缺乏、水平低下，难以对新型农村合作医疗构成有效支撑和保障。税制改革后，我国各级财政实行“分灶吃饭”，卫生资源投放主要集中在城市，卫生资源分配与需求是“倒三角形”，很多地方县乡财政困难，对卫生事业重视不够，以至投入逐年减少，造成了农村卫生设施建设滞后，医疗设备陈旧，卫生技术人才匮乏，如一些贫困地区卫生站还存在着危房，设备还是“老三样”。[1](P185)这种情形再加上分布广泛的农村个体诊所的竞争，造成了乡镇卫生院和村卫生室的业务工作不饱和，设备使用效率不高，难以发挥医疗服务的能力，影响了卫生院的业务收入和自我发展，导致了队伍不稳和人才流失，长此以往形成恶性循环。另外，目前农村地区三级医疗卫生机构设置重叠，相互之间的资源往往还没有整合起来，但同时公共卫生体系却十分薄弱。如在几乎所有农村地区（包括一些贫困县）的县乡两级都设立了不同的医疗卫生服务机构，但效率却较为低下，尤其是一些防疫机构由于资金不足，甚至缺乏必要的疾病预防、检测设备。为了生存，只好靠门诊住院等有偿服务甚至以卫生监督、罚款等创收弥补资金缺口，这严重违背和扭曲了公共卫生部门的职能。虽然新型农村合作医疗的推行和国家财政加大对农村卫生的投入缓解和局部改善了上述状况，但长期积患并非一朝一夕就可解决，改善农村卫生体系落后的状况，我们仍有很长的路要走。

（4）政策宣传力度不够，部分地区农民参合率较低，一些贫困人群被排斥在合作医疗范围之外，也享受不到医疗救助。据调查，农民参加新型农村合作医疗的比率与政府的宣传力度密切相关。如有的地方经济发展水平并不高，但由于政府重视，成立了由主管县长挂帅的新型农村合作医疗领导小组，利用各种形式和途径，大力宣传新型农村合作医疗的意义，以及详尽讲解制度的具体规定、细则和可享受的待遇，最终当地农民的参合率很高；而有些地区虽然经济发展水平较高，但由于宣传不够，农民对新型合作医疗的认识不足，因此参合率反而较低。另外，2002年国务院出台的《规定》虽然指出了对于贫困户要给予救助，但在现实执行过程中，一些地方由于县级财政吃紧，又缺乏社会募捐，所以只能使医疗救助空为纸谈、流于形式。

三、完善新型农村合作医疗制度的对策和建议

针对以上新型农村合作医疗制度运行中存在的种种问题，提出如下对策建议：

1深入总结试点经验，有针对性地解决新型农村合作医疗“保大不保小”模式的弊端

要对新型农村合作医疗“保大不保小”的模式进行调整。由于我国地区发展极不平衡，因此合作医疗模式不宜强求一致，过早统一。东部地区由于财政势力雄厚，乡镇集体经济发达，农民较为富裕，观念也开放，所以早在不少地区实行了既“保大又保小”的模式和“防保结合”的模式，有的地方甚至已被纳入城镇社会医疗保障体系，而且在管理模式上也已引入了商业保险经办模式。需要注意的就是在起付线和受益比之间进行协调，同时要对大病和小病的概念类型进行甄别（这个问题实际上在城镇社会医疗保险中也存在），以切实使老百姓得到实惠。而对中西部地区来说，由于从2006年起国家增加了对参合农民的财政补贴，因此也完全有资金实力进行模式调整。除了以上解决东部地区的两点措施外，针对中西部地区公共卫生设施落后的状况，笔者提出50元的合作医疗基金可划分为三块：一块是拨出10元钱给参合农民建立家庭帐户，用于解决家庭的门诊、小病费用；另一块是再拨出10元建立防保和妇保帐户，余额结转下年，从而强制性地把所有参合农民纳入了公共卫生体系；第三块是剩余30元钱作为大病统筹基金，由县级单位统一管理。当然这种分摊方式东部也可采纳。从新型农村合作医疗制度的长远发展来看，城乡统一将是不可避免的趋势。

2加强监督管理，规范新型农村合作医疗基金的结算使用，合理制定基金的起付线和补偿比

此次国家加大了对参合农民的财政补贴，筹资数量更大了，但也要求我们更要严格管理。前述“垫资”和“钓鱼”等现象的根源在于信息不对称及相互间缺乏足够的信任导致的农民与政府之间的以及各级政府内部的重复博弈，宜建立由参合农户代表、医院及政府管理机构三方组成的监督委员会，对试点情况进行监督，消除信息不对称，还要对参合农民及受益农民进行跟踪抽查，以核实具体的执行情况。同时，此次地方政府中省、市、县（区）三级财政共分担了30元的出资额，如果没有一个合理的分摊比例，则很难落到实处，建议省级财政承担起更大的责任。另外，要对起付线、受益面和补偿比进行精算和分析，确定其合理范围，在合作基金有望大幅提高的情况下，一定要在降低起付线、扩大受益面的基础上提高补偿比，以增加新型合作医疗对农民的吸引力。

3.加强农村医疗卫生基础设施和公共卫生体系的建设，有效整合三级农村卫生服务网络，尤其要加强对农村卫生人才队伍的建设

与加大对农村合作医疗的财政补贴相配套，应该加大政府对农村医疗卫生服务体系和公共卫生体系的转移支付力度，安排资金改善县医院、乡镇卫生院和村卫生室的条件，加强对防疫、妇幼保健、计生所等公共卫生机构的投入，为农民提供安全可靠的医疗防保服务。对于整合卫生服务资源，应该因地制宜，区别对待，使其合理有序分工，在一些地域位置较好的地区可适当压缩乡镇卫生院。要扩大定点医疗机构的覆盖面并对定点医疗机构严格管理防止出现给农民卖的药品在扣除报销费用后仍高于药店价格，在有条件的地区可仿效城市建立平价药店，把其列入定点医疗机构的范围。最关键的还是要加强对农村卫生人才的培训，提高他们的水平，只要医疗水平高，不愁乡镇医院“火”不起来。在加强对农村现有医疗卫生人才培训的基础上，提出医教合作，改革医学教育水平，培养大量定向于乡镇、农村的农村医生、社区医生，并建立城市医院支援农村的长效机制。

4加大宣传力度，提高农民参保积极性

温家宝总理指出，在农村建立新型合作医疗制度是一个新鲜事物。在中国历史上，由政府出资为农民建立医疗保障制度，解决农民的基本医疗问题，从古到今还是第一次。上世界90年代由卫生医疗部门主导重建农村合作医疗时，由于制度设计的问题，导致资金缺乏并造成了没有给参保农民兑现承诺，报销医药费的现象，由此在老百姓心目中留下了不好的印象,群众反响很大，这也是影响此次参合率的重要原因之一。因此，现在一定要根据农民参加新型农村合作医疗能切实得到实惠这一事实为依据，加大宣传引导力度，提高农民参合的说服力，尤其要把国家增加对农民的财政补助及扩大中央财政补贴范围的政策宣传到千家万户，让每一个农民都能切身感受到政府对他们的关爱和下决心办好合作医疗的信心。

5降低医疗救助门槛，扩大救助对象数量，增加救助受益面，以使贫困农民切实得到医疗救助实惠

中央政府应加大扶贫救助资金的转移支付力度，汇同地方财政预算安排的资金，在财政部门设立农村特困户医疗救助专项基金，民政部门根据五保、低保、残疾家庭等弱势群体的实际情况为其代交合作费用并实行大额医疗救助。要鼓励发动当地企业和先富起来的工商个体户等为医疗救助基金进行募捐，以扩大资金来源。

6加快农村医疗保障立法

国务院出台《规定》已三年多了，但规章制度毕竟不同于法律。要建立一个惠及亿万农民的长效医疗保障机制，一定要有法律的支持，我国社会保障体系的建立完善就吃过法律滞后的亏，城市社会保障立法已逐步踏上正轨，希望不要把农村排斥在外，尤其是党和政府高度重视的新型农村合作医疗制度。

注释：

①世界银行:《中国:卫生模式转变中的长远问题与对策》,中国财政经济出版社,1994年,第5页.②刘纪荣,王光明:“二十世纪前期农村合作医疗制度的历史变迁”,《浙江社会科学》,2005(2),157页.③顾涛等:“农村医疗保险相关问题分析及政策建议”,《中国卫生经济》,1998(4),42页.④周浩杰:“新型农村合作医疗制度:经验、挑战和对策”,《中国卫生经济》,2005(1),7页.⑤news:全国新型农村合作医疗试点工作取得明显成效,http://

⑥陈佳贵,王延中:《中国社会保障发展报告》(2001—2004),社会科学文献出版社,2004年,第74页.参考文献：

[1]郑秉文等.社会保障体制改革攻坚[M].中国水利水电出版社.北京:2005.[2]殷绛.新型农村合作医疗制度的创新分析[J].湖北社会科学.2004,(12):95—96.[3]杨红燕,罗莉.农村医疗合作在危机中求生存[N].社会科学报.2004-11-11(2).[4]傅卫.合作医疗基金分配及补偿比例测算[J].中国卫生经济.1998,(2):43-45.

第五篇：中国公务员录取制度现状与完善

试论我国公务员录取制度的现状与完善

摘要：国家公务员队伍素质的高低，关系到行政效率的提高和国家行政目标的实现，关系到社会主义市场经济的发展，进而关系到现代化建设总体目标的实现。而公务员的考录制度作为甄选人才的重要依据，是从源头上保证公务员素质、优化公务员队伍结构的重要保障。本文试从我国《公务法》规定的公务员录取制度的现状入手，从而发现其运行过程中的不足并进一步对我国《公务员法》中的公务员录用制度进行了思考，提出了一些建议。

国家公务员制度作为国家上层建筑的一个组成部分，体现了统治阶级的意志，并为一定的经济基础和政治统治服务。行政管理的高效能，依赖于工作人员的优良、精干、稳定和廉洁。1对担任主任科员以下及其相当层次的非领导职务公务员实行公开考试、平等竞争、择优录取的录用制度，是我国实行公务员制度的一个最具有标志性、决定性和最具影响力的措施。在1993年国务院制定和颁布实施的行政法规《国家公务员暂行条例》（以下简称《公务员条例》）和2005年全国人大常委会制定并于2006年开始实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中，对公务员录用制度骨架内容的规定大致相同，但是实际录用工作中包括对录用纠纷的处理工作过程中，具体做法与这个骨架内容的基本规定相去甚远。本文从公务员录用制度及其现状入手，分析我国《公务员法》中对其规定存在的不足，并对我国公务员录用制度及《公务员法》的完善提出一些建议。

1公务员录用制度

在理解公务员考试录用的概念之前，首先应该明确与之相关联的公务员、考试、录用的涵义。在理解公务员考试录用的概念之前，首先应该明确与之相关联的公务员、考试、录用的涵义。公务员是指国家公务人员，他们是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权的国家行政机关中的文职办事工作人员（相对于武官、法官、政务官而言）。22005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》对公务员的定义是“指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。公务员的录用，是指国家行政机关为补充担任主任科员以下非领导职务的务员，依照法定的条件和程序，通过公开考试、严格考核的办法，择优将不具有公务员身份的人员，录用为国家公务员的一种人事制度。3经过10多年的公务员考试的实际经验，我国公务员录用制度不断健全完善，有效促进了公务员队伍建设的法制化、规范化和科学化，尤其是2005年《中华人民共和国公务员法》的颁布，白静.《浅析我国公务员考试录用制度》[J].北京：首都师范大学硕士学位论文.2009.钱福永《国家公务员考试录用理论与方法》[M].黑龙江人民出版社，2005年版，第1页。3 徐银华、石佑启、杨勇萍著：《公务员法要论》[M].北京大学出版社2 0 0 3年版，第7 1页。

从范围、办法、条件、程序、组织管理方面等对公务员录用工作进行了详细的规范，是我国录用公务员的专门律，也是我国公务员录用制度法治化的重要标志。2我国公务员录用制度现状及存在不足

我国公务员考试录用制度推行十多年来，基本上坚持了“公开、平等、竞争、择优”的原则，取得了重大的成就。这一制度的推行，规范了公务员的“进口关”，实现了公务员进入机制的科学化、规范化，为公务员队伍建设注入了活力与生机，不仅促进了高素质、专业化公务员队伍的形成，而且有力的遏制了公务员考试录用工作中的不正之风，树立了国家机关选贤任能、公正廉洁的新形象。但不可否认的是，现行公务员录用从具体制度设计到操作环节上，还存在着部分不合理因素，个别规定甚至存在着较大的争议。我国公务员录取制度的存在不足主要体现在以下几个方面：

第一，录用制度的设计不完善。在我国公务录取制度中存在着对公民平等参加考录的诸多限制，一些歧视性设限引起了社会广泛关注和不满。近几年，在一些地方的公务员录用中，存在着区域歧视、对象歧视（如部分职位只录用应届毕业生）、以及在学历、年龄、身体条件等方面所作的严格的限制性规定，等等，这些限制显然违背了我国国家公务员考试录用的基本原则。而我国现行的《公务员法》和《国家公务员录用暂行条例》对其规定又不明晰，使得考生在其权利受到不法侵害时的没有根本的救济途径。

第二，公务员录用法律程序存在缺失。实体正义和程序正义都是我们法治发展应该遵循的目标。这与时刻变化着的社会现实永远是个冲突，因而根本不可能存在绝对的实体公正。但程序的正义却是我们通过努力能够实现的目标。4在公务员录用实践中，管理者较多重视实体法规的制定和执行，而忽视了在录用程序中的法律规定问题。例如，在考核结论如何作出等环节处于行政机关的内部操作中，且公开性十分有限；出现录用争议时，行政机关既是政策制定者，又是政策实施者，还是复议主管机关，多位一体的角色，直接导致复议结果的公正公平大打折扣。

第三，操作过程缺少法律规范。如面试考官素质低,多是一些没有经过专门训练的政府官员,往往把面试测评点放在自己的工作经验和工作偏好上,不具备运用现代测评方式与方法的能力,因而对于面试中测评项目的选择缺乏科学性。面试过程究竟以什么标准来衡量考生，没有明确的法律规定。并且不少考生在面试过程中贿赂面试考官、“走关系”、“打招呼”，以及行政首长干预录用等现象，大大降低了公务员招录的公正、公平和有序性，使政府的公信力受到挑战。

第四，《公务员法》中的部分条款没有规定或规定得过于概括，在实际操作中引起一些纠纷。如第二十三条对公务员的录用条件做了概括性的规定，其规定：报考公务员，除应当具备本法第十一条规定的条件外，还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。而在各部门招录公务员过程中，4 肖泽晟.宪法学———关于人权保障与权力控制的学说[M].北京：科学出版社，2003.单位往往根据职务等需要对录用条件进行细化，在很多情况下，设置了一些诸如身高等的限制，侵害了一些公民的权利。但是纵览全部公务员考录制度的条文，都找不到能有效禁止此类行为的条款。

3对我国《公务员法》中公务员录用制度的完善

公务员录用制度是现代人事制度的重要组成部分，为社会各方所关注。完善公务员录用制度，是涉及到政治、法律、社会以及思想、规范和制度等诸多方面

5的一项系统工程。公务员的录取关系到行政效率的提高和国家行政目标的实现，关系到社会主义市场经济的发展，进而关系到现代化建设总体目标的实现。因此对我国《公务员法》中不的不足予以完善具有重要的意义。笔者认为公务员录取制度的完善可以从以下几个方面入手。

第一，将我国公务员录用考试制度中的“录用”与“资格”考试分开。公务员资格考试应当替代录用考试。对公务员资格考试，一定年龄、未有犯罪记录的中国公民皆可报名参加，考试合格后即取得相应的资格，这个资格应当在法定年限内有效。拥有公务员考试资格合格证书者方可参加公务员录用选拔，而录用、选拔则应转为面试和心理测试。因此，如何协调资格与准入之间的关系是今后公务员录用、选拔的一个重要内容，不论级别高低都应取得公务员考试资格。6第二，增强笔试、面试的科学性。笔试是公务员考试录用的首要环节,我们必须高度重视,采取有力措施解决笔试中存在的问题。为了提高公务员录用考试的质量，要建立考试题库并逐步增大题库的容量，这样可以保证笔试的命题水平，同时应建立试题评估制度，不断完善试题的质量而在面试中，面试的形式应多种多样。面试可以采用答辩、模拟操作、心理测验等多种形式,同时也可以采用问答法、问题处理法、辩论法等多种方法。同时，面试的官的素质也有待提高，应通过专门的训练，,使面试考官真正掌握提问、分析、评定成绩等方面的技巧。第三，完善公务员考试录用监督制度，增强考录过程的透明度。在公务员招录过程中，应确实做到考录政策、录用计划、资格条件、考试成绩和录用结果“五公开”，在录用对象上，打破身份界限、户口界限和学历界限，取消少数部门规定的不合理的专业、年龄、性别、经历等附加条件限制，对面试成绩实行当场公布制度，使得“可变通”环节越来越少。同时，应明确规定相关部门在整个考录过程中的监督权，监督人员未到场,不进行面试；面试成绩未经监督人员签字的,人事部门不予审批；在面试中明显违规的考官,取消其考官资格等。坚持制度防范和严肃处相结合，尤其是在面试、考核过程中的监督权限，有效杜绝面试过程中的舞弊行为。

第四，规定专业岗位笔试。这是用来测试考生对报考岗位所需专业能力的考试。应在《公务员法》中明确给予规定，每个岗位都必须有相应的资格证书以便5 王文圣，江辉.《对改革和完善我国公务员录用制度的若干思考》[J].南通职业大学学报2008年6月第二期.6 郑尚元：《我国行政法实体法的突破与瞻望》，载《行政法学研究》2 0 0 5年第3期。

上岗。例如在我国的法官和检察官的录用制度上，先是要通过司法资格考试，然后再参加统一公务员考试才能进入检、法系统。那么进入法院检察院的公务员就需要通过两次考试，与其他系统公务员相比，有不公平性。应该对通过专业资格考试的人进入面试，以提高公务员录用效率。

参考文献：

[1]白静.《浅析我国公务员考试录用制度》[J].北京：首都师范大学硕士学位论文.2009.[2]王文圣，江辉.《对改革和完善我国公务员录用制度的若干思考》[J].南通职业大学学报2008年6月第二期.[3]钱福永《国家公务员考试录用理论与方法》[M].黑龙江人民出版社，2005年版，第1页.[4]张学慧.《试论公务员考试录用制度存在的问题及对策》[J].山西：中共山西省委党校学报2007年4月第30卷第2期.[5]张永炜.《论我国<公务员法>中的公务员录用制度的完善》[J].《中国西部技》2006年36期.