边远山区法院诉讼调解对策研究上发展与协调

第一篇：边远山区法院诉讼调解对策研究上发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

边远山区法院诉讼调解对策研究上

杨盛承 伍秀春

诉讼调解作为一种制度，是中国司法制度中最具特色的组成部分之一，经历了较长的历史时期，它为人民法院正确处理民事、商事等案件，协调各种利益主体的矛盾提供了行之有效的手段，素有“东方经验”之美称。在当前各类矛盾纠纷案件逐年上升，维护社会稳定的任务日益繁重的形势下，诉讼调解在解决社会矛盾、调整利益冲突、保护社会主体的合法权益、维护社会稳定方面正发挥着越来越重要的作用，同时诉讼调解能够最大限度地促进“案结事了”，拉近法院同人民群众的距离，能有效地将国家司法权威和当事人自治原则有机结合，发挥着化解矛盾纠纷、维护社会稳定的桥头堡作用。当前边远山区法院在诉讼调解方面虽取得长效进步，但也存在或多或少的问题，严重影响了诉讼调解功能的有效发挥，阻碍了法院健康和谐的长远发展。为此，本文试从诉讼调解的现实意义、功能体现、我院作为边山区法院在诉讼调解中的实践及在实践中遇到的困难进行调研，并提出进一步加强边远山区诉讼调解的建议。

调解一直是我国的优良历史传统，在我国几千年的历史文明长河中，调解作为一种纠纷解决方式，已经被实践了数千年。我国传统文化中的“息讼”、“和为贵”、“讼则凶”等观念，至今在人民群众中仍深入人心，通过调解方式解决民间矛盾纠纷，更容易为广大人民群众所接受。改革开放以来，诉讼调解工作虽然一度有所弱化，但依然为解决大量新出现的各种民事纠纷发挥了重要作用。

经过研究和实践，大家越来越认识到：诉讼调解工作既继承了中华民族的优秀文化传统，又与社会主义法律规范相协调，符合当前多元化、多途径解决民事纠纷的世界潮流，符合先进的诉讼理念和先进文化的前进方向。历史的经验告诉我们：诉讼调解工作符合中国国情，应当继续加强。由于我国仍处在社会转

型和矛盾纠纷多发时期,许多新的矛盾纠纷呈现整体性、复杂性、对抗性的特点。越来越多的社会矛盾需要通过法院解决，尤其在基层法院各类民事纠纷案件显著增加, 民事案件呈现出主体多元化、内容复杂化、冲突尖锐化、纠纷群体化、审理难度大等新特点。面对当前严峻复杂的社会形势和审判任务, 诉讼调解较判决具有明显优越性，调解体现了当事人之间解决纠纷的合意性、契约性,有利于及时化解矛盾, 减少诉讼环节, 降低诉讼成本, 使破损的民事关系得到修补, 促进社会整体的和睦、协调与发展。因此调解理应成为边远山区法院解决纠纷的首选方式。近年来，地处边远山区的资源县人民法院在诉讼调解方面进行了有益探索，较为成功地铺垫了和谐司法的基石。

一、边远山区强化诉讼调解的现实意义

所谓诉讼调解是指人民法院在审理民事案件中，在审判人员主持下，对争议各方进行疏导规劝，使其就民事争议通过自愿协商达成和解协议的一种结案方式和诉讼活动。诉讼调解是我国重要的诉讼制度，是人民法院行使审判权的重要方式，具有解决纠纷的独特优势，被国外誉为“东方经验”。“调解优先，调判结合，案结事了”“自愿、平等”是审判原则也是法律依据。加强诉讼调解，可以让人民群众用最简单、最经济的办法快捷地求得司法公正，降低诉讼成本，可以使双方矛盾得以缓和，能减少双方当事人的对抗情绪，可以提高自动履行率，缓解法院“执行难”。在新的历史时期，在边远山区进一步强化诉讼调解工作，具有重大的现实意义。

第一，全面加强和规范诉讼调解工作，是化解矛盾纠纷，维护社会稳定的迫切需要。维护社会稳定是全党的工作大局，是压倒一切的政治任务。当前，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以及各类利益关系的调整，新的社会矛盾纠纷出现不可避免，这些矛盾纠纷的主体、内容日益多样化、复杂化。许多纠纷如果不能及时疏导化解，有可能发展成为群体性事件，甚至激化为刑事犯罪案件，影响干扰党和国家的中心工作。作为法院应当充分发挥审判职能，积极参与社会利益关系的协调整合，既要坚持依法公正高效地审理好各类纠纷案件，也要充分挖掘和运用传统文化中“和为贵”的诉讼理念，积极贯彻调解方针，把

调解工作贯穿于诉讼的始终，尽力做好当事人的疏导、教育工作，促使双方当事人互谅互让，把矛盾处理在基层，解决在内部，化解在萌芽状态，从源头上减少缠诉、上访，为社会稳定提供更为坚实可靠的保障。

第二，全面加强和规范诉讼调解工作，是实现法律效果和社会效果、政治效果有机统一，提高审判质量的迫切需要。坚持办案的法律效果和社会效果、政治效果的有机统一，是有中国特色的社会主义审判工作的基本要求，是人民法院讲政治的集中体现，是衡量审判质量好坏的重要标准。审判的法律效果和社会效果、政治效果的有机统一，就是通过客观公正的审判活动，使案件处理结果的公正性被社会所认同，并对社会的发展与稳定产生积极的影响。而诉讼调解工作正是实现“三个效果”有机统一的有效途径。

第三，全面加强和规范诉讼调解工作，是树立人民法院和法官良好形象的迫切需要。诉讼调解工作所具有的自愿协商、开放灵活的优势，能够使当事人在程序上享有选择权，在实体处分上拥有比较大的空间。调解工作就是法官同群众直接接触、直接对话的过程，法官站在人民群众根本利益的立场上，合理引导，促使当事人走出法律误区，澄清对事实的认识，从而最终解决纷争、消除矛盾。因此，加强诉讼调解工作是保持人民法院与人民群众的密切联系、树立人民法院和法官良好形象的重要途径，有利于人民群众对司法活动实施监督，有利于督促法官自觉改进审判作风，有利于提高人民群众的满意度。

第四，全面加强和规范诉讼调解工作，是构建社会矛盾纠纷大调解机制，深化社会治安综合治理举措的迫切需要。全区社会矛盾纠纷大调解工作会议明确提出，人民法院要在全面加强和规范诉讼调解工作的基础上，将诉讼调解与人民调解、行政调解有机衔接起来，这对人民法院认清形势，明确任务，切实发挥诉讼调解职能作用，积极参与、依法支持大调解机制的建立和完善，具有重要的指导意义。法院应当把全面加强和规范诉讼调解工作作为加强社会治安综合治理的一项重要战略举措，作为社会矛盾纠纷大调解机制的重要组成部分，作为“把广西建成社会和谐稳定模范区”活动的一项重要基础工程，努力实现诉讼调解与大调解机制的有机衔接，积极推进调解工作法治化，切实完善多元化的纠纷解决机制。

第五、全面加强和规范诉讼调解工作，是实现司法的目的和增强司法能力、提高司法水平的需要。法律起诉源于纠纷，司法的目的在于解决纠纷。依法处理矛盾纠纷案件，做到定纷止争，案结事了，这即是

对司法能力的考验，也是检验民事司法活动的重要标准。近年来，一些案件简单下判带来的上诉多、申诉多、执行难乃至无休无止的上访等问题，给人民法院工作带来了很多压力，直接影响了人民法院定纷止争功能的发挥。有鉴于此，最高法院在新的形势下，强调各级人民法院尤其是基层人民法院要坚持“调解优先，判调结合、案结事了”的原则，尽量通过诉讼调解达到平息纠纷的目的。同时要求广大法官要着重增强运用法律的能力、驾驭庭审的能力、司法调解的能力和判决说理的能力。这里，把增强司法调解的能力作为增强司法能力的一个重要方面提出来，足见认真做好诉讼调解的现实重要性和紧迫性。

第六、全面加强和规范诉讼调解工作，是法院特别是边远山区法院服务新农村建设的需要。中共中央关于建设社会主义新农村的战略决策要求法院特别是边远山区法院审判工作重心要面向农村，要围绕“以调解促和谐”的工作思路，充分发挥诉讼调解在维护农村稳定，促进农业发展，化解农民矛盾，构建和谐社会等方面的职能作用，对一些与农村群众生产生活息息相关的婚姻家庭案件、借贷案件、人身损害赔偿案件等，改“坐堂”调解为巡回调解，定期入村就地调解，通过把法律服务送到田间地头，拉近当事人与法官的距离，缓和当事人之间的对抗情绪，用和谐的理念为社会主义新农村建设提供和谐的环境。

二、我院诉讼调解的基本情况和存在的主要问题

1、县情及诉讼调解基本数据。

资源县位于广西壮族自治区东北部越城岭山脉腹地，界于东经110°16.6′——110°55.2′、北纬25°46′—26°20.4′之间，东面、南面、西南面分别与全州县、兴安县、龙胜县毗邻，西面、北面分别与湖南城步苗族自治县、新宁县交界，在行政上隶属广西壮族自治区桂林市。资源县境内东西横距65.5公里，南北纵距63.4公里，总面积1961.14平方公里，是一个少数民族聚居县，全县现辖资源镇、中峰乡、梅溪乡、瓜里乡、车田苗族乡、两水苗族乡、河口瑶族乡等六乡一镇。共74个村(街)委，总人口16.7万人，其中苗、瑶等少数民族人口约3.5万人，全县素有“一水四田九十五分山”之称，山地面积达18.4万公顷，占全县面积的93.8%，是典型的“山、边、穷”农业县，财力相当拮据，是典型的“吃饭”财政，对属于资源县的诉讼调解工作进行调研，在边远山区有一定的代表性。

地处边远山区的资源县人民法院现有中央政法编制数59人，在职干警55人，其中审判员 45人、助理审判员2人、书记员4人、司法警察5人、行政人员1人。从事民事审判工作的 20人，开展民事审判的业务庭有民事审判第一庭、民事审判第二庭、车田人民法庭、梅溪人民法庭。两个人民法庭共辖五个乡镇的案件。

近年来，全院坚持立足调解，促进和谐，从规范调解程序、拓展调解途径和提高调解技能等环节入手，全面推进诉讼调解工作跨台阶、上水平，收到了较好的效果。2007年，全院共受理一审民事案件598件、审结595件，其中判决208 件，占34.96%，调解撤诉387件，占65.04%，2008年，全院共受理一审民事案件472件、审结469件，其中判决158件，占33.69%;调解撤诉307件，占66.31%;2009年，全院共受理一审民事案件462件、审结457 件，其中判决136件，占29.76%;调解撤诉321件，占70.24%。车田、梅溪两个人民法庭每年民事案件调撤率均在75%以上;特别是地处边远少数民族山区的车田人民法庭每年的调撤率都超过80%，2009年更是达到了90.3%。我院的民事调解工作受到了上级法院的充分肯定：区高级人民法院将我院车田人民的调解经验向全区法院转发推广;在桂林市法院系统召开的全市民事审判工作会议上，我院做了两次典型发言;我院车田法庭、民事审判二庭分别被区高院授予“调解工作先进单位”称号;我院车田法庭庭长邹联维、梅溪法庭副庭长孟昭晖先后被区高院授予“全区法院系统调解能手”称号，车田法庭庭长邹联维还走上区法官学院为全区民事审判法官上如何调解民事案件课;《人民法院报》、《南国早报》、《法治快报》、中国法院网、广西法院网、广西电视台等新闻媒体先后对我院调解工作所收到的成效予以了报道。

2、近年来诉讼调解呈现的特点

通过对2007年至2009年的诉讼调解案件进行调研，全院诉讼调解工作呈现如下特点：

①、调撤率稳中有升。据统计，近三年来，我院案件调撤率始终保持在70%以上，特别是两个法庭的案件调撤率一直保持在75%以上，呈逐年上升趋势，说明调解这一极具传统人文特色的诉讼制度，不仅被大多数当事人所接受，也为办案法官所推崇

②、婚姻家庭案件、债权债务关系案件调撤率比其他类型案件高，特别是婚姻家庭案件成为是调解率最高的案件类型，每年的调解率一般比同期判决率高35至45个百分点，反映出调解的成功率与案件类型有很大关系。

③、诉讼调解的工作开展不平衡。在全院调撤率的每年上升的趋势下，调解工作的发展还不均衡。主要表现在基层法庭善于运用调解解决纷争，基层人民法庭的调解率普遍高于其他业务庭。如车田法庭、梅溪法庭每年调解结案率平均保持在75 %以上，尤其车田法庭的调解率达到 80 %，而院机关业务庭与两个法庭相比，每年要低15-25个百分点，说明机关业务庭对诉讼认识还有待提高。

④、调撤率与审判效率呈正比，调撤案件比判决案件所花时间普遍要少。反映出只要在调解过程中做到方法得当，不仅不会没有降低办案效率，相反还在一定程度上提高了效率。

⑤、采取巡回就地审理的案件调撤率高于双方当事人到庭参加诉讼的案件。三年来，我院巡回就地审理的案件456件，调撤437件，比通知双方当事人到庭参加诉讼的案件调撤率高了近30个百分点，说明人民群众对送法上门审判方式和法官的亲民作风认同感很高。

3、该院在诉讼调解中的经验

诉讼调解是息纷止争之道，是一门高深的办案艺术，更是一项高水平的审判。法官没有判不了的案件，却有调不成的案件。调解成功与否、成功率的高低，与法官的调解方法与技巧密切相关。通过对近年来我院民事诉讼案件调解工作的调查，有以下经验体会值得总结：

①、认识统一，强化民事调解理念

班子和干警的思想意识高度统一，是搞好诉讼调解工作的关键，几年来，我院多次召开党组会议，专题研讨民事调解工作思路，多次召开中层干部会议和全院干警大会，层层传达上级法院有关调解工作会议精神和院党组的工作部署，牢固树立民事调解司法理念，在坚持“不违背法律的强制性规定、不脱离审判工作实际、不纠缠于理论上”的争论的“三不”原则的前提下，抓住每一个可能成功调解的时机，向当

事人做耐心细致的法制宣传和思想疏导工作，尽力促使民事纠纷当事人化干戈为玉帛。与此同时，严明调解纪律，要求办案人员在组织双方当事人调解的过程中，严格遵守公平、公正和合法、自愿的原则。对于当事人不愿接受调解或者案件已无调和可能的，要及时裁判，并尽力做好息诉、息访工作。

②、明确职责，细化民事调解范围

为了规范调解工作，做到有章可循，我院专门出台了《关于加强民事诉讼调解工作的实施意见》，对民事案件调解原则、调解范围、调解的告知事项、调解庭的组成、调解方案的审查标准、调解协议的效力等内容作了明确规定。要求审判人员在办案过程中应克服就案办案的思想，充分发挥调解工作的传统优势，将诉前、诉中、诉后各个阶段的调解有机结合，努力做到“多调少判，案结事了”。为了增强调解工作的针对性，从不同角度找准切入口，筛选出四类必须经过调解和适合调解的案件，引导当事人及时进入调解通道：一是当事人之间具有血缘或地缘关系的案件。如婚姻家庭、继承、宅基地、相邻关系、物业、合伙纠纷等案件;二是时间紧迫，需要快调快结的案件，如追索“三费”(赡养费、抚养费、抚育费)、劳动报酬纠纷以及损害赔偿纠纷等案件。三是诉讼标的额较小、法律关系明确、适宜调解的案件。四是涉及群体利益、需要政府和相关部门配合的案件，人数众多的共同诉讼、集团诉讼案件，或者案情复杂，当事人情绪对立严重、双方难以形成证据优势的案件以及法律规定不明确、在适用法律方面有一定困难的案件。这些规定，既规范了调解流程，又明确了调解范围，为审判人员高效、优质地化解矛盾提供了强力支撑。

③、完善机制，激发民事调解热情

建立了民事诉讼调解奖励机制，制定《诉讼调解和执行和解工作奖励办法》。规定凡符合下述条件者，每办结一起案件，即可获得50元的现金奖励：一是刑事附带民事诉讼案件中，促成附带民事诉讼原告人与被告人就民事部分达成调解协议、且自觉履行的。二是刑事自诉案件中，促成双方当事人就民事部分达成调解协议、且自觉履行的或双方当事人和解，自诉人申请撤诉的。三是民商事诉讼中，促成双方当事人达成调解协议的。四是行政诉讼中，双方当事人和解，原告申请撤诉的。五是执行过程中，促成双方当事人达成和解协议、且按协议内容履行完毕而结案的。

④、权衡轻重，正确处理几种关系

在强调重视诉讼调解和执行和解的同时，该院较好地处理了以下几种关系：一是要正确处理调解与判决的辩证关系。既不能片面地强调诉讼调解，一味地追求调解结案率，也不能轻调解而重判决。要根据个案的特点，在重视诉讼调解的原则下，充分运用法官的智慧和责任心灵活地处理案件。二是要正确处理尊重当事人意愿与积极引导的关系。既要积极引导当事人进行调解与和解，又必须充分尊重当事人的意愿。当事人坚持不愿调解与和解的，不得以任何形式强迫当事人进行调解与和解。三是要正确处理法官中立与促成调解的关系。审判实践中，为了促成当事人达成调解，往往需要法官对一方当事人积极进行调解说服工作。在这种情况下，处理不当或注意不够，都可能使另一方当事人对法官的中立产生合理怀疑。因此，要求法官在主持当事人调解的过程中要始终保持中立。

⑤、延伸环节，建立“大调解”格局

把诉讼环节向前延伸，将诉讼调解与人民调解和行政调解有机对接，努力为当事人寻求最快捷、最经济的纠纷解决方式，最大限度地将矛盾和纠纷化解在第一现场，从源头上缓解民事审判疲于应付的被动局面。一是主动加入人民调解工作网络。法庭工作人员以分片包干的形式主动参与到本辖区各综治办、信访办、派出所、司法所以及各居民委员会和村民委员会组成的基层调解工作网络之中，全面掌握各地的矛盾纠纷排查信息，及时协助基层调解组织做好防患矛盾激化工作，努力将民事纠纷化解在萌芽状态。二是切实加强对人民调解工作的指导。通过向基层民调组织赠送法律书籍、选择合适案例邀请人民调解员旁听庭审、适时进行现场个案指导等多种形式，不断提高人民调解员的业务素质和实战技能。三是制发《便民联系卡》，并将《诉讼风险告知》、《诉前纠纷解决方式温馨提示》等纠纷解决指南印发到基层群众手中，引导纠纷双方理性选择纠纷解决途径，最大限度地减轻其经济负担，尽最大可能让其不走或少走弯路。四是定期邀请辖区人民调解员列席法庭工作例会。通过相互交流信息，及时总结经验教训，制定预防对策。诉讼环节及时、有效地向前延伸，把大量的民间矛盾消灭在萌芽状态，不仅有效地减轻了当事人的诉累，而且在很大程度上缓解了长期困扰法院的生效裁判执行压力。

第二篇：边远山区法院诉讼调解对策研究下发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

边远山区法院诉讼调解对策研究下

⑥、创新思维，提高民事调解技能

在充分调动社会力量，尽力将矛盾纠纷隐患消除在萌芽状态的同时，从自身挖潜上做文章，采取多种形式，对民事案件分门别类进行调处，尽力追求办案的法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。一是特邀调解。对双方当事人系亲友、乡邻等特殊关系，人民调解组织又对纠纷基本情况和双方的“渊源”知根知底的案件，在征得双方当事人的同意后，邀请人民调解组织协助调解。对于诉讼调解过程中遭遇阻力、但纵观全案仍然存在调和可能的案件，不搞简单的一判了之，而是邀请当地人大代表、政协委员或者与当事人相关的亲朋好友一起做劝导工作，力促双方当事人握手言和。二是巡回调解。在全县未设立中心法庭的乡镇设立巡回办案点，每个巡回点相对固定1至2名包片法官，负责所辖区域民事纠纷的及时调处、定期接受当事人的法律咨询以及该辖区专、兼职人民调解员的业务指导和培训等工作。三是“七法并用”。在实践中，全院积极摸索出了“资源法院调解七法”即抢抓关键法、利益平衡法、辨法析理法、案例诱导法、借力使力法、冷却处理法、温情处理法，这些民事调解工作方法在审判工作中正发挥着巨大的作用。

4、诉讼调解工作的效果体现

①、社会效果良好。案件调解成功，可以化解当事人的对立情绪，防止矛盾激化，有利于减少纠纷的对抗性，有助于维护当事人的长远利益和友好关系，降低上诉率和申诉率，做到案结事了。如车田法庭2009年审结的近98 件案件，调撤结案率达90.3%，调解案件服判息诉率达100%。梅溪法庭2009年以来受理案件77件，调撤结案率占70%，无一例因处理不当导致矛盾激化和上访事件案件的发生，法庭因此被当地党委评为综合治理先进单位。

②、提高了诉讼效益。案件调解优化纠纷解决程序的效益，快速、简便、经济地解决纠纷，缓解当事人的讼累，缩短了办案周期。如2009年车田法庭运用不同调解方法，有28 起案件分别在三天之内进行了调解，大大降低法院和当事人的诉讼成本，减轻了法院压力。

③、当事人诉权得到较好维护。调解有利于当事人充分行使处分权，发挥民事诉讼中当事人的程序主体性作用，实现当事人主义的私法功能;在实体法律规范不健全的情况下，当事人可以通过调解中的协商和妥协，达到双赢结果。例如2009年5月22日上午,一支腰鼓队从资源县城风雨桥出发,沿着县城干道一直表演到县法院门口,吸引了不少群众观看。在腰鼓队前开道的是几名中年男子,他们打着一条横幅和一面锦旗,上面分别写有“资源县人民法院执法公正为民做主办实事”、“感谢资源县法院执法为民、廉明公正”,落款为资源县金山村全体村民赠。这起案件起因是原村干违法将800余亩山地低价发包，使近2000村民与承包者产生积怨，矛盾一触即发。现任村干积极引导村民依法维权，资源法院法官走村串户，认真调解化纠纷——精诚所至金石开 千人积怨一朝解。资源法院成功调解这一起棘手案件的事迹先后被《广西法院网》、《桂林晚报》、《南国早报》、《平安广西网》、《法治快报》、《2009年5月22日的广西综艺频道今晚最前线》等多家媒体报道，达到社会效果和法律效果双赢。

④、缓解了执行难。诉讼调解以双方自愿为基础，也容易为当事人实际履行，避免了执行的困难和压力。从全院调解结案的情况看，因直接调解结案无需进入执行程序的占70%，而判决结案需进入执行程序的占案件总数 90%以上;调解当庭兑现的占30%，如期履行的占70%，当事人申请、法院依法采取教育、敦促等措施，促使债务人履行协议的只占30%，效果明显。

三、主要问题与困难

该院在诉讼调解中虽然取得了较大的进步，但因主客观因素的影响，也存在一些问题和不足，主要体现在：

1、客观因素方面。

①、审限对调解的制约和影响。民诉法规定适用简易程序审理案件的审限为3个月，但是否可以延长未明确。特别是作为基层法院案多人少，绝大多数案件均采用简易程序审理，但不可能在调解上站用所有审理时间，而为加强审判流程管理，我院又在法定审限内进行了提速，导致审判人员缺乏足够时间进行充分的调解工作，少数审判人员担心超审限而选择开庭判决结案。

②、案件调解难度有所增大。近年来，民事案件的类型呈现出多样化、新型化等特点，涉及的案件当事人之间的利益纠纷也呈现日趋激烈之势，而且，当事人对诉讼的认识存有一定的盲目性，非要和对方拼个鱼死网破的思想并不少见，因此，案件调解的难度显著增大，审判人员花费在调解上的时间也需大大增加。

③、案多人少矛盾突出，影响了调解工作的开展。近年来，民事案件数量增长较快，民商案件占全院诉讼案件的60%以上，而我院从事民事审判工作的人员仅占干警总数的36.37%，案多人少矛盾比较突出，法官压力日益增大，而调解有时比较耗时费力。在审限和结案率的压力下，法官一般会采取判决方式结案，以此加快办案节奏、提高办案效率。

④、被告到庭率直接影响调撤率。由于部分被告长期在外打工且有的住址不明，导致部分案件只得采用公告方式送达、缺席审理;部分案件虽已送达，但当事人消极应对、拒不到庭，造成无法正常开展调解工作。以2009年为例，被告未到庭应诉的案件就有25 件。

⑤、一些诉讼当事人及代理人不愿接受调解，造成调解不能进行。一些当事人认为调解是“和稀泥”，自己的权益会受到影响，而要求判决。个别抱着“不蒸馒头争口气”打“气官司”的当事人，为了一些微小的利益，非要判决争输赢。个别诉讼代理人出于自身利益考虑，怕调解结案影响代理费的收取，不愿劝说当事人让步调解。特别是一些风险代理或诉讼标的低于代理费的案件，代理人为争取利益的最大化，而拒绝接受调解，有的甚至阻挠当事人接受调解，以致出现一些有诉讼代理人的案件调解更难的现象。客观存在的执行难也使当事人对调解持保留态度。调解意味着一方当事人利益的让步，而现实中一些调解案件

仍存在执行难问题，当事人选择调解既放弃了自身的部分利益，又无法使调解协议顺利、如期达成，因此许多当事人对调解仍宁愿持保留态度。

⑥、以调解结案率作为评定法院工作和法官能力的主要标准，导致少数法官片面追求调撤率，出现变相调解的情况，造成了不好的社会影响。“以劝压调”、“以判压调”、“以诱压调”。这样的调解不仅违反了法律的规定，扭曲了调解的公正性，而且使当事人对法院调解产生怀疑，调解工作走向被动。

⑦、法律和司法解释的规定过于简单，实践中不好操作。在最高人民法院颁布《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》以前，民事诉讼法以及《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》虽然对调解作了规定，但内容简单，过于原则，实践中难以操作，造成审判人员在办案中不敢大胆适用调解。调解中的职权主义色彩过重，如有些审判人员对运用调解方式还是判决方式结案选择性较大，有些能够调解的案件审判人员只是在庭审辩论后询问一下是否愿意调解，走一下过场，不再做进一步的调解工作。

2、主观方面

①、有的法官在思想认识上还存在偏差。有些法官仅把调解当作回避办案风险的手段，对案件处理把握得准的案件，不愿花时间去做调解工作，遇到把握不准的案件时才想方设法进行调解，对调解工作有功利性倾向。有的法官认为判决更能体现法律的严肃性，而调解弱化了法律的权威性和公信力。

②、有的法官不能正确处理判决和调解的关系，认为法院工作是钢性的，应以判决为主，以体现法律的权威，错误地认为判决结案是法院提高审判效率的主要途径。要么一味强调判决，能调解的案件不调解，要么一味强调调解，当判的案子不判决，进而影响了办案的质量与效率。

③、有的法官的调解能力和技巧与新时期调解工作的要求还不相适应;有的法官对做好调解工作存在畏难情绪，不愿做、不想做艰苦细致的调解工作。一些年轻法官学历高，但社会经验不足，尤其不懂当地乡风民俗，调解技巧缺乏，调解能力相对较低，再加之一些当事人基于传统观念对他们缺乏信任感，影响了调解工作的开展。

④、有的法官对司法政策理解不深，对法律规定“调解必须在查明案件事实，分清责任的基础上进行”理解上存在着片面性，不了解民事诉讼根本目的是平息争端，解决纠纷，存在着孤立办案、就案办案的思想，有的则认为所有的案件都要在查明事实、分清责任的前提下才能调解，没有明白调解的含义本身就包含对一些界限不清的事实、责任含糊不清的案件，通过协调促使当事人互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。而在调解中，对案件事实并不完全清楚，当事人协商一致，不侵害国家集体和他人合法权益，不违背国家法律法规，不违背公序良俗的调解协议的效力也不予以确认。

四、对加强边远山区法院诉讼调解工作的几点对策

调解可以减少诉讼程序的对抗性，有利于在解决民事纠纷时维护双方当事人长远利益和友好关系;可以最大限度地优化纠纷解决程序的效益，快速、简便、经济地解决纠纷，缓解当事人的诉累，降低诉讼成本，达到办案法律效果与社会效果、效果政治的有机统一。为充分发挥诉讼调解的上述功能，针对具存在的问题，笔者认为应做好以下几方面的工作：

1、加强宣传教育，充分认识新形势下做好调解工作的重要性和紧迫性，增强自觉性。党的十七大报告指出：“社会和谐是社会主义社会本质属性”、“构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义全过程的长期历史任务”。我们要按十七大的要求，充分发挥法院职能作用，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增强和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。要增强审判人员的大局意识，引导他们从维护社会稳定的角度正确看待诉讼调解，纠正调解“否定与替代论”观点，克服畏难情绪，提高运用调解解决诉讼纠纷的自觉性。

诉讼调解是人民法院依法行使审判权的重要方式。通过把讲理与讲法结合起来，让当事人能够接受调解结果，提高自动履行率。它有利于及时调处矛盾，维护社会稳定;有利于促进人民内部的团结，维护家庭、社区和邻里关系的安定，有效地防止“民转刑”案件的发生;有利于体现当事人平等主体的地位，发挥平等协商、平等对话的功能，创造和谐的气氛;有利于体现法官居中的作用，体现公平、公正的职能作用，体现司法公开、透明的特点;有利于提高司法效率、节约司法资源;有利于实现案结事了、胜败皆服、定分止争的目标。加强调解工作，可以使当事人之间的纠纷“大事化小”、“小事化了”，使处于不稳定、不和谐状态的社会关系及时恢复稳定，最终实现和谐。因此，要大力加强做好调解工作的宣传教育，把调解工作提到践行司法为民、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会的高度来认识，作为贯彻科学发展观的重要实践来抓，强化全社会运用和谐方式解决纠纷的理念。法官要将每一件纠纷的调处都视为促进社会和谐的一次具体实践，按照“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的要求，坚持“自愿、依法、民主”原则，做好调解工作;法律工作者要树立大局意识，讲求职业道德，主动做好当事人的工作，力争调解结案;诉讼当事人要增强和谐意识，尽量用调解的方式解决纠纷。努力营造法官积极调解、当事人乐于接受调解、诉讼代理人促进调解的良好氛围。

2、要认真学习和贯彻最高人民法院有关调解工作的若干司法解释。2002年1月，最高人民法院与司法部联合制定了《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》;同年9月，最高人民法院又制定了《关于涉及人民调解协议民事案件的若干规定》。2004年8月，最高人民法院根据《民事诉讼法》的规定和审判实践经验，对民事调解工作又作出了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》。最高人民法院制定的这些司法解释特别是《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，是新时期人民法院加强诉讼调解的指导性、规范性文件。法院应结合《民事诉讼法》及其司法解释以及审判实践，认真学习把握、准确领会几个《规定》的精神实质，正确适用。

3、正确处理调解与判决的关系。当前，我们强调要强化诉讼调解，除了法律规定不能调解的案件外，其他民事案件都应当做好调解工作;除了一、二审民事案件可以调解外，再审民事案件也可以进行调解。同时《规定》也明确了“对于有可能通过调解解决的民事案件，人民法院应当调解。但适用特别程序，督促程序，公示催告程序，破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解。”可以说《规定》进一步强调了人民法院审理民事案件必须全面贯彻调解工作的基本原则。尤其是对那些矛盾易激化的群体性案件;法律规定不明确的新类型案件;案件事实难以查清，是非曲直难辨，真伪对错难断的案件;容易引发连环诉讼，不利于经济发展的案件;涉及婚姻

家庭继承，亲属之间财产纠纷，邻里关系，合伙，合作等纠纷的案件等，更应该尽可能以调解方式结案，了断纠纷。

基层人民法院要坚持“调解优先，调判结合”原则，既要切实解决重判决，轻调解导致的不愿调、不会调的问题，又要防止因片面追求调解率带来的违反原则调解的问题，绝不能因注重调解而违背公开审判的原则，违背依法调解的原则，要坚决防止防止当事人达成调解协议损害其他债权人的合法权益，坚决防止在必要的共同诉讼中因双方达成协议而遗漏其他当事人，坚决防止调解协议内容不清晰而导致履行或执行时出现对协议内容理解上分歧，坚决防止向当事人做调解工作时对法律规定曲解或断章取义而使当事人再发生缠诉，坚决防止因急于求成而进行不良调解，如违法调解、强行调解等，坚决防止忽视调解参与人的诉讼资格而出现的问题，坚决防止调解协议遗漏诉求，坚决防止久调不决，坚决防止强调调解而忽略应有程序性

4、努力提高调解水平和审判人员诉讼调解的能力。加强调解的调研工作，通过对各类型案件进行跟踪统计，掌握各类案件调解工作的难易程度与特点，使调解工作的开展更具针对性，调解方法更行之有效。加强对调解经验的总结与交流，通过组织审判人员学习、交流各种调解经验，提高审判人员的调解技巧。强化审判人员的综合素质，提高审判人员的知识技能和知识领域，包括法官职业道德、现代司法理念、司法心理学、社会学、经济学、房地产知识等，以适应社会、经济的不断发展，提高调解的效率和成功率。

一是继续探索进行调解的有利举措，最大限度的提高审判效率。使调解能够达到及时解决民事纠纷，化解审判法官的工作压力，有效地防止法官以拖压调、以判压调的最佳效果。

二是强化监督机制建设。建立健全调解案件质量考评体系，加强调解的奖惩考核，完善错案责任追究制度，以保证当事人在自愿、合法的前提下处分实体权利和诉讼权利，避免强迫调解和违法调解等现象的发生。

三是充分发挥相关社会组织力量和作用。在诉讼调解中全院各业务庭要加强与其他乡镇、村委会、妇联、共青团、学校等组织单位的联络、沟通与交流，完善诉前和诉后的调解机制建设，以充分利用社会资源，积极化解民事纠纷。同时强化对人民调解的业务指导，加强联系，密切合作，努力把纠纷化解在萌芽状态。

5、大力提高调解的技巧和能力。调解是一种技巧，是一门又艺术，从司法实践来看，除了必须具备司法为民的思想和认识，在调解工作中，一是要找准个案特点，弄清争议背后的核心原因;二是找准调解方式，学会利用热心、耐心、细心、公心、关心，内求配合和外求关心支持相结合，思想教育和批评疏导相结合，依法依理和讲究策略相结合，掌握主动，把握时机。三是用准调解语言，善于打好语言攻心战;四是因人而宜，因案制宜，将原则性和灵活性相结合。要通过组织庭审观摩，座谈研讨，充分发挥调解经验丰富的法官的作用，抓好调解方法的传、帮、带，及时把握新时期诉讼调解的规律，不断创新调解方式方法，提高法官的协调能力和沟通能力，进一步结合判决的刚性与调解的柔性，努力实现法律效果和社会效果的有机统一

6、开展“审务进社区、调解入万家”活动。“审务进社区、调解入万家”活动以设立巡回法庭、实行巡回办案，指导人民调解工作，积极参与社区(乡镇)矫正和大力开展法制宣传、法律咨询服务为主要内容。法院要根据实际情况设立巡回法庭，深入到各社区、各乡镇，缓和钝化区内民事矛盾，快速便捷地解决邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、小额债务纠纷等，减少不必要的应诉环节，方便群众诉讼。

7、完善和修改法院内部制约诉讼调解的规定和做法。一是取消内部制约调解的审限规定，要针对边远山区交通不便导致当事人诉讼不便，所耗时间较长的特点，对凡调解结案的案件，只要未超过民诉法规定的审限，应不受本院审限提速规定的限制。二是警力财力物力向民事审判工作倾斜，增加民事审判人员的比例，提高到与案件所占比例的幅度，同时加大财力、物力的投入，确保诉讼调解开展的顺利进行。

第三篇：边远山区薄弱学校成因及对策研究(研究报告)

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写在前面：

五年前，这个报告作为成都市规划课题成果得到了评委的高度评价，甚至有评委在意见中写到“建议向全川推广”。在评奖活动中，该报告获得了市第二届教学成果二等奖，市政府第六次哲学社会科学成果三等奖（初评是二等奖，因未公开发表，又未能取得省部级政府采纳的证据，被降级），县政府科技进步三等奖。获奖事小，关键是其中的观点和建议，在目前全面推进教育均衡发展中事实上仍有启迪意义。仔细考查，五年来，我们的教育进步了多少？五年之后，我们又能进步多少？这样的研究不一定能解决多少问题，但这样的研究却帮助我们发现不少问题。教育是需要研究，无论过去、现在，还是将来。

边远山区薄弱学校成因及对策研究

——金堂县教育局 罗军 研

究

报

告

一、问题的提出

《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中指出：“各地要从实际出发，改造薄弱学校，提高义务教育阶段的整体办学水平。”，“各地要制定政策，鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，中小城市（镇）学校教师以各种方式到农村缺编学校任教，加强农村与薄弱学校教师队伍建设。城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱学校或农村学校任教经历，才可聘为高级教师职务。”

前国家教委在《关于当前积极 推进中小学实施素质教育的若干意见》（1997年10月29日颁发）中把“加强薄弱学校的建设”作为“采取有力措施促进素质教育”的“十大措施”之首。《意见》指出：“根据《教育法》提出的要求，办好义务教育阶段的每一所学校，逐步达到规范化，是政府依据法律规定应承担的责任。各地要从实际出发，制定改造薄弱学校的整体规划。按中共中央办公厅、国务院办公厅转发三部委《关于从党政机关和事业单位选派人员支持基层教育工作的指示》通知精神，切实采取充实、培训、交流和调整等措施，加强薄弱学校领导理论班子和教师队伍的建设。„„”在1997年9月召开的“全国中小学素质教育经验交流会”上，以“薄弱学校”建设为突破口推进素质教育被作为一条

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重要经验来交流(《加强薄弱学校建设，办好每所学校，为全面推行素质教育奠定坚实基础》湖南衡阳市教育委员会）。

成都市在承担全国教育学科学“九五”规划课题——《中小学素质教育工程（个案）研究与实验》中，也把“薄弱学校建设研究”作为十个分课题之一。

我县是地处成都东北部的一个农业大县。全县辐员面积1154平方公里，兼有山区、丘陵、平坝，人员83万，辖24个乡镇，461个行政村。现在校初中、小学学生共96342人（1998年春统计数）。其中59%的小学生在村小就读，70%的初中生在条件较差的深丘或山区乡镇初中就读。我县1996年完成“两基”任务之后，影响“两基”巩固的一个重要因素就是山区边远薄弱学校的办学问题。金堂县教育局在1998年春以“办学条件差，办学经费不足，生源得不到保证，教师生活待遇低”为标准，共确认乡镇薄弱初中5所，小学12所。同时，本届教育局党组经过充分的调研认为，我县中小学教育整体上的薄弱环节在初中和村小。以国家的教育规范化为标准，可以认为我县的薄弱学校面近50%。其中问题最严重的自然是占我县学校总数19%的边远山区薄弱学校。

薄弱学校建设的研究与实施，根本目的是解决基础教育必须面向每一个受教育者的问题。是力图实现教育公平，贯彻政府办好义务教育的宗旨的具体行动。扶持和加强薄弱学校的建设和发展，提高办学水平和质量，是区域性推进素质教育，实现区域内各校均衡、协调发展，保证群众子女受教育质量的必需措施。但从已有文献看来，薄弱学校建设基本上只关注城市薄弱学校问题，热点也在解决于取消义务教育阶段学生“择校”后出现的教育平等问题。我们认为，农村义务教育比城市面临更多的问题。农村山区薄弱学校的存在，不仅涉及学生受教育质量的问题，更重要的是，相当部分山区边远地区儿童接受义务教育的权利受到侵害，影响政府普及义务教育任务的完成。为此，充分认识边远山区薄弱学校存在的问题，形成对加强边远山区薄弱学校建设的理性的、富有针对性的认识和措施，是地方政府及教育行政部门、各学校认真完成和巩固“普九”成果的重要职责。

基于以上认识，我室提出“边远山区薄弱学校成因及对策研究”这一课题，力图通过丰富的调查和文献查阅认识当前边远山区薄弱的问题，并为我县和其他地区边远山区薄弱学校建设提供决策依据。

二、研究的范围和对象

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1、总体对象

我县现有边远山区薄弱学校（含部分丘陵乡镇学校的所属村小）。

2、样本

在我县教育局确认的薄弱学校确确定一所高完中、一所初级中学、三所小学（含所属村小）为样本。

三、研究的目标、内容与方法

（一）研究目标与内容

1、边远山区薄弱学校现状调查及薄弱形成原因分析。

2、面向二十一世纪金堂县边远地区学校建设目标、条件和可能遇到的困难。

3、先进地区薄弱学校建设的启示——比较研究与政策性建议。

4、结合我县实际与研究，提供边远山区薄弱学校建设的决策性建议。

（二）研究方法

本研究属调查研究，主要运用调查研究法、文献法和比较研究法。

1、调查研究。主要通过问卷调查、访问调查、个案调查，充分认识边远山区薄弱学校的现状和建设的成功经验。

2、文献法。主要通过查阅《教育研究》、《中小学管理》、《中国教育报》、《教育导报》、《江苏教育》等报刊，充分了解国内关于“薄弱学校”分析与建设的成功经验，为本课题研究提供参考。

3、比较研究法。主要通过对文献查阅的成功经验，以及对本县若干边远山区薄弱学校相互对比进行分析，充分认识边远山区薄弱学校形成的较本质原因和可行的成功建设经验。

四、研究的主要过程

第一阶段：基本情况调查阶段（1997年9月——1998年7月）。完成课题研究的准备工作，拟定方案，申请立项。采用访问法、观察法等搜集典型边远山区薄弱学校办学情况等原始材料。形成阶段性工作总结——《关于边远山区薄弱学校的初步调查与思考》。

第二阶段：深入调查和专项研究阶段（1998年9月——2000年12月）。以个案研究和教学问题研究作为重点，并将纯调查研究与教学“扶薄”相结合，重视走行动研究的路线，获得诸多有参考价值的认识成果和实践效果。

第三阶段：文献集中查阅及归纳概括阶段（2001年1月——2001年2月）。

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五、研究结果

（一）对“边远山区薄弱学校”内涵的理解

“薄弱学校”作为对某些学校办学水平的概括，是一个相对的和历史的概念，对其的理解和衡量的标准因地、因时、因人、因学校不同类型有着不同的理解。前国家教委1995年6月22日颁发的《关于印发<加强薄弱普通高级中学建设的十项措施(试行)>的通知》将“薄弱高中”描述为“由于多种原因，各地不同程度地存在着一些基础相对薄弱的普通高级中学”，其特征为“有的办学条件困难，生源素质不高；有的领导班子和教师力量薄弱，教育质量较低；有的规模过小，办学水平和效益较差。”有的地方通过调查分析，将“薄弱学校”特征概括为“三差两低”，即“校舍设备差、领导班子和师资水平差、学生生源和社会声誉差、学校管理水平低、教育质量低。”成都市教委副主任雷解民认为：“薄弱学校有存在，是一种客观的教育现象。但由于其模糊性和动态性，我们无法也没有必要给其规定一个精确的定义，只能揭示其本质特征。即至少其办学的物化条件、学校的内部管理、办学的综合效益被学校所在地域的教育行政部门、社会和多数学生及家长评价为‘不能接受’的学校。办学的物质化条件、学校的内部管理、办学的综合效益三者中，最重要的是力学综合效益。”

从上述描述可以看出，“薄弱学校”因其相对性，其存在是一种必然现象。“薄弱”作为一种特征，也是一种某类学校作为系统的内外因素的综合的、整体的反映。本课题所指的“边远山区薄弱学校”既具备上述“薄弱学校”的基本特征，也作为一个特定的概念存在。其特征还应包括：①地处山区。经济条件差，当地群众人均年收入低于全县平均水平（如1997年为2110元）。离县城或乡镇政府所在地远，一般超过10公里。生活条件艰苦，如缺水、缺电、缺通讯条件，信息闭塞。②办学规模小。初中不超过200人，班额不足40人，小学不超过250人，班额通常在30人以下。③教学质量低。在全县正式考试中，各项指标综合得分通常在全县名列后10名内。④学校领导班子和教师队伍素质差，办学信誉差。表现为领导、教师队伍不稳定，结构不合理，学生流失率高。这些学校可以认为随着“普九”的实施，已成为政府、教育行政部门、群众“不能接受”的学校，因而称其为“边远山区薄弱学校”。

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在实际研究中，我们感到，我县还有相当部分丘陵乡镇村小，其外部条件与上述山区学校并无质的区别，因此认为“山区边远薄弱学校”也可包含这部分学校。

（二）边远山区薄弱学校成因的调查与分析

1、对“边远山区薄弱学校”的整体现象的调查与分析

因为“边远山区薄弱学校”是一个综合性、模糊性概念，对形成和分析也须从学校内外因素作系统调查与分析。根据《研究方案》和对学校办学系统的粗略构成因素分析，我们在研究初始阶段，对“边远山区薄弱学校”的调查从以下方面展开：⑴学校所处的外部环境。包括地理位置，当地的经济状况，村镇居民对教育的认识与态度等。⑵学校规模。包括所辖村小数、学生数、教师数、班级数等。⑶领导班子和教师队伍状况。包括年龄、性别结构，学历结构，职称结构，教育教学态度与能力，学科分布，待遇与稳定情况等。⑷学校教育经费的来源与使用情况。⑸学校办学面貌与教育教学效果、社会声誉。⑹学校办学的优势与不足，办学的困难与今后的打算。⑺其他。

对村小教师，主要从基本情况、教学负担、教学成绩、教学常规、教研与继续教育、教学工作体会等方面展开问卷调查。

上述调查因为涉及范围广，操作较烦琐，难以得出一个精确结论。但获得诸多整体性认识：

（1）我县边远山区薄弱学校办学条件已基本合格，但有效利用率不高。随着“普九”的完成，我县各类学校的办学硬件得到根本改观，教学用房和辅助用房已基本达到“够用、实用、耐用”的标准，教学器材也“普九”标准基本配齐（但近年来，随着“普高”热的升温，农村高完中的教学设施日渐紧张）。大多数被调查学校都配置了音乐室、实验室、教学器材、图书等设备，但得到有效使用的并不多。

（2）受经济发展制约是学校办学困难的重要原因。

许多边远山区学校所在地都还是农村自然经济，易受干旱等自然灾害的影响。导致几乎所有被调查学校都不能足额收齐学生的书杂费。有的教师每期需为学生垫支书杂费上千元，导致教师自身生活也非常困难。于是有了山区教师“教

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书易、收费难”的口头禅。另外，山区学校生源有限，可供支配的办公经费严重不足，学校工作举步维艰。

（3）村小问题是学校“薄弱”的主要问题（后面将详细论述）。（4）学校干部、教师队伍建设任重而道远。

我们所走访的学校，学校干部、教师队伍素质的确不尽人意。边远山区学校的干部队伍90%以上是当地人，基本都是从长期在所在学校工作中逐渐提拔上来的。其中相当部分并未接受正规的师范教育，文化程度大多在后继教育中达标。因为对外办界信息并不了解（也不敏感），再加上对升迁不抱太高的期望值，工作中习惯于按部就班地依靠经验操作，缺乏开拓性、创造性。干部队伍配备不完整，缺乏进取心是边远学校干部存在的重要问题。教师问题主要表现为骨干教师缺乏、学科不配套、队伍不稳定等几个问题。师范院校的学生较难分至这些学校。既使已分配至这些学校的青年教师，大多想调离。因为正式教师严重缺编，许多学校还聘有大量临时代课教师（个别学校达50%），有的村小还完全是临时代课教师担负教学任务。因为这些临时代课教师学历低（80%以上为初中生）、待遇低（月收入不足100元）、生活负担重（大多要种责任田）、教学任务重（周课时超过一般超过20节），因而教学质量低下。另外，边远学校的教学骨干——大量80年代末90年代初“民转公”的教师已日益老化，并进入退休高峰，造成这些学校的教师队伍状况进一步严重化。在职的中青年教师因为参加教研教改、外出学习的机会不多，其文化水平和业务水平也亟待提高。

（5）山区教师的待遇、生活条件急需提高和改善。

山区的公办教师除国家财政拨付的基本工资外（近年来还常常出现拖欠现象），没有任何补贴。代课教师的待遇基本只能解决“糊口”问题（近年来也出现严重拖欠现象。某乡镇一村小代课教师，因其一年的工资被拖欠，年终时连家中的电费也无法缴纳）。山区学校的住校教师生活条件非常艰苦，常常出现生活用水缺乏的现象。1998年春旱期间，我县龙泉山脉有两所学校的村小老师，“靠学生用瓶子从家里带水凑给教师作生活用水”（教师自述）。有山区教师这样总结其生活：“总之一个‘苦’字：工作担子重累得苦；离校很远走得苦；用水艰难生活苦；文化枯燥精神苦。”（问卷调查教师自述）

（6）教育教学管理与指导亟需加强和改进,学校自身办学努力不够。

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囿于信息闭塞和管理水平的问题，日前几乎所有山区边远学校仍沿袭以学生考试成绩作为评定学校、教师工作唯一标准的做法，挫伤了山区教师全面育人、教好每一个学生的积极性。同时因为山区学校布局分散（许多村小距中心校超过10公里），增加了学校教学监控的难度，也使教师难以及时吸收教学信息，使这些学校的教学单纯依靠教师的职业觉悟和肤浅的经验开展，教学质量很难得以保证。问卷调查也表明，大多数山区教师认为，制约他们提高教学质量的关键是“信息闭塞，缺乏指导，没有了解学习先进的教育教学理论与经验。”

在学校办学面临诸多困难的情况下，许多山区学校并没有开展有针对性的补救措施。一表现为缺乏改善学校办学处境的信心和决心。总是以学校外部条件差作为问题难以解决的借口，出现“悲观论”、“难办论”、“条件论”、“依靠论”。二是表现为学校没有根据其内外部的诸多特点采取相应的灵活的措施，习惯于依赖常规办学经验开展工作。

另外，教育行政部门统一规格的办学要求不利于山区学校。如对办学规模的要求、办学条件改善的要求和教育教学评估标准划一。等等。

综上所述，边远山区薄弱学校的存在是一个社会发展中出现的综合性问题。社会经济发展的不平衡和教育自身改革发展的不平衡造成一部分学校与教育行政部门、社会、群众对教育的期望差距越来越大，形成“薄弱学校”。

在对“薄弱学校”成因的调查分析中，我们感到对学校方方面面进行调查分析是不能有效进行的，也无法得出较精确的结论。在“薄弱学校”各方面问题中，从目前最有可能解决、能对“薄弱学校建设”产生持续而深远影响的因素来分析，才能提高本研究的价值。就我们对所调查学校的基本情况来看，村小管理问题、教学问题是这些学校内部的根本性问题。以下详述对这两个问题的调查与分析。

2、对“薄弱村小”的调查与分析

我县现有村小298所，在校约42000人。其中70%以上在深丘或山区，教学质量长期较低下，成为制约我县小学教学质量的关键因素。1998年3月，我们根据前期调查基础编制了《金堂县村小教师教学情况问卷调查表》，对12所山区或深丘学校的539名村小教师开展了问卷调查；1999年4月，教研室抽调近10名学校管理骨干对三所村小的教学情况进行了“解剖式”深入调查；1999年底，教研室在教育局领导下，对全县小学三年级语文、五年级数学、六年级语文

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数学开展了统一调研考试，对村小特别编号，之后对村小教学质量进行了系统深入分析；近年来，教研室把教研中心落实在村小，先后对数十所村小开展调研；1999年3月，金堂县教育局经过充分调查研究，颁发了《金堂县教育局关于进一步加强村小建设，全面提高教育质量的意见》；1999年—2001年教研室组织系列“村小教师献课活动”，力图推进村小教学质量；通过上述努力，结合我县级教研规划课题——《村小教师教学工作“量”与“质”的调查研究》的开展，我们获得了诸多对村小问题的了解与认识。

（1）1998年春开展的《金堂县村小教师教学情况问卷调查》，从教师基本情况、教学负担情况、教学成绩、教学常规、教研与继续教育、对自身教学问题的认识、对素质教育的理解、工作生活体会等方面展开。结果显示：我县70%以上村小教师趋于老化，教师学历以中师（一般为后继教育）、初中居多，临时代课约占教师总数的3/1，教师周课时总量约在20—25节之间，平均班额浅丘41人，深丘或山区20人左右（大山地区均在20人以内，有的仅为8人）；班平均教师(含教学辅助人员)1.2人,师生比浅丘地区为1:29人,深丘、山区为1：21人（大山地区为1：13）。村小自认为大都能按教学常规要求（如认真备课、认真上课、认真批改作业等）开展教学工作，但囿于水平和精力所限质量得不到保证；每个教师每期能参加3—4次常规教研，但很少或根本没有学习过教学理论，所接受以培训、教学基本功训练等继续教育实效性不大；100%的村小教师感到教学负担重，对教学常规（如备课）的执行消极应付上级检查的成分较重，针对性、实效性差；影响村小教学质量的根本因素是教师素质整体水平不高（特别是文化程度偏低），对教材的理解和把握达不到教学要求，不了解教学改革信息和教学设备缺乏；对“素质教育”的理解非常肤浅和片面，90%以上认为“素质教育=学科教学+课外活动”；工作中最苦恼的是生活艰苦和“收费难”。

（2）1999年春教研室组织了对三所村小的“解剖式”教学诊断。调查组通过采取听、看、查、访、议等形式，对三所村小的制度建设、教学计划的制定与落实、教学“六认真”等六项指标进行了全面调查分析。结果显示：各村小的教学设备基本合格。只有一所村小制定较完善的制度（共18项），三所村小执行国家课程计划都不彻底，随意增减课程课时现象普遍；教学计划有，但指导性不强；教师备课照抄《教案集》是普遍现象，10%的备课过于简略，对教学没有指

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导价值；调查组所听的30节随堂课中，被认为“不合格”课25节，多达83.4%，主要问题为“教学方法陈旧”、“教学目标不明”、“教学随意性大”、“课堂结构无序”等；教师课后主要是为“差生”“补知识”，且效率不高；学生作业布置不合理，表现为单

一、量多、重复、批改及评讲质量差；对学生学业情况的阶段诊断不落实，不能及时发现教学中存在的问题和改进教学；上级管理部门对村小教学“管而不理”，习惯于较多地用考试去 “管”，较少去分析教师教学中存在的具体问题；教师外出教研学习少，甚至没有，没有被调查村小教师撰写过教学经验论文。可以用“管而不实、管而不细、管而无序”来概括村小教学管理现状。

（3）1999年底对村小教学质量的调研考试结果显示：我县村小教学发展很不平衡，校际差距越来越大。在六年级某科测试中，县平均分为76.3，及格率为94.4%，优生率为40.%，而某山区学校所属村小上述三项分别为57.78,39.5%，0。在1999年全县小学毕业统一考试中，某科校平均分全县最高的为86.88分,最高及格率为95.87%,而某边远山区学校平均分为48.55分,及格率仅为27.67%。通过仔细分析还发现，除山区学校整体水平较低外，更严重的问题是，个别村小、个别班级的教学成绩令人难以置信地差。这些学校、班级的学生的受教育质量远远低于国家要求，是“薄弱学校”中的“最薄弱”环节。这也提示我们，对“薄弱学校”问题必须加强从“薄弱村小”和“薄弱班级”入手。

概而言之，我县村小布点多又不够合理，在校学生多，规模因地域不同而参差不齐。其问题主要有教学管理不善、教师队伍老化且结构不合理、教师教学负担重但质量差、个别村小教学质量十分低下等问题是当前乃至将长期存在的主要问题。

3、对“边远山区薄弱学校”教学情况的调查与分析

我县教研室一直把“教学扶薄”作为教研室的重要工作。近来先后深入20余所乡镇薄弱中学、30余所薄弱村小进行教学视导与指导。概括地说，农村薄弱初中、小学的常见问题有：课堂教学效益不高，学生在学习中的主体地位得不到落实；教学过程管理不够落实，效果不好；教师对学生的辅导缺乏针对性；教学手段落后、教学设备的合理利用率不高。通过我们对边远山区学校师资与教学管理专题调研发现：教师都具有搞好工作的愿望，也能努力工作，但都不善于钻

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研业务，长期依靠经验的惯性开展工作，效率较低；教师的教学工作重心仅仅围绕“传授知识”，不能有效地调动学生学习的主动性，教学思想、方法落后；学校教研教改意识淡泊，教师教学得不到有效地指导和改进。

在实际调研中，我们发现，山区小学高年级和初中学生学习动机非常低、厌学情绪严重。通过一项专门调查，我们发现：初二是学生产生厌学情绪的关键时期。主要原因一是学习困难。初二课程设置骤增、学习任务突然加重、难度加大，学生学业成绩分化加快加大。二是家长期望发生变化。在经济并不宽裕的情况下，家长看到已基本成人的初二学生成绩太差，逐渐萌发让辍学的愿望，以减轻其经济压力。三是学生学习习惯和学习品质不好。多数厌学学生也承认知识很重要，但学习自觉性差、学习方法不当、毅力不强，体验不到学习乐趣。四是教师教学处理不当。教师的教学方式方法单

一、教学要求过高、搞题海战术、不研究和认真培养学生在学习中的非智力因素，使学生丧失学习信心、感到学习又苦又枯燥。

对山区教师教学问题的研究，我们虽然没有系统进行，但根据我们对山区学校的整体把握，下述一项对农村乡镇初中的调查结论也是符合我县边远山区学校实情的。

⑴教师教学能力不理想。约30%的教师只能基本胜任本职工作，个别教师不能胜任工作。

⑵教师心理健康问题较突出。约1/3的教师（尤其是青年教师）长期存在不健康心理，常常表现在教育教学中缺乏耐心、乱发脾气，以及不能有效地与同事、学生进行沟通。这实际上在无形中严重违背教育教学规律、损害学生受教育质量。

⑶边远山区学校教师能获得县以上荣誉符号的教师很少或基本没有，职称评定也处于不利地位。这对边远山区学校教师是一种很重要的挫伤，它不仅影响了教师个人价值的体现，也影响教师对教学活动的参与积极性和参与的程度。

⑷教师基本不读教育教学理论书籍，不关心教改。不懂教育教学规律或不能按照学生身心发展规律开展工作的教师达到近80%。教师基本不写教育教学经验论文，即使写也只能重复一点他人经验，没有创新性和指导性。教师基本上不阅读专业教育教学报刊（大多数学校也不订）。90%以上的教师把教学中的问题归罪于学生，而且是表面的“懒、不想学、基础差、纪律差”等。

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⑸难以遵循教育教学规律开展工作。不了解中外教育家。绝大部分教师连杜威、皮亚杰、布鲁姆等中外教育名家的姓名都不知道，更不用说其教育思想。基本不能认识清楚教学中各种基本因素及相互关系，不能正确认识和处理学生知识、能力、素质之间的关系。

简单地说，边远山区薄弱学校教学管理薄弱，教师综合素质整体水平不高，教学能力不理想，教研教改意识差，导致教学效果不理想、学生厌学情绪重，流失率高，办学效益低且每况愈下。

综上所述，边远山区薄弱学校形成，是随着社会政治经济的发展与改革，教育自身的发展与改革，人民群众对教育的期望的发展变化，政府办学行为调整，学生入学动机发展变化等诸多因素的影响，在学校内外部因素的交互作用下，一些处境不利的边远山区学校呈现出师资力量弱、校舍设备跟不上教育发展趋势、内部管理水平相对低下、教学质量与其他学校及上级要求差距拉大、社会声誉降低、学生流失增多的现象，成为政府、教育行政部门、社会群众“难以接受”的学校，将其称为“边远山区薄弱学校”。其形成是一个动态的、历史的、相对的和诸因素综合作用的过程。

（三）边远山区薄弱学校建设的对策思考

有人认为，“薄弱学校改造工程”涉及三个层次的问题：一是操作层次，即直接作用于改造薄弱学校的具体措施；二是教育行政管理和政策调控层次。即从宏观上制定和落实扶持“薄弱学校”的政策；三是理论层次。即树立改变“薄弱学校”面貌的教育思想，教育观念，科学的原理、理论、相关的方法论等。

我们认为，不管是哪一层次的措施，它所指的对象都应包括被扶助“薄弱学校”的外部力量（如各级政府、教育行政部门、教育研究部门、教育培训部门、社区和家长等）和内部力量（如教学管理、教师培训、教研教改、自身“造血”功能、学生管理等）。

基于以上认识，边远山区薄弱学校建设的对策，结合对其形成的调查分析，大体可以从认识层次、政策调控层次、具体操作层次展开论述。以学校为主体出发，可以从其外部措施和内部措施两个方面开展论述。根据我们的调查研究范围和深度，再加上本研究仅为提供决策参考，难以也没有必要对边远山区薄弱学校

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建设提供系统的理论和方法体系。借鉴多数相关文献的表述方式，仅在此提供若干“条款式”对策建议。

1、加强对认识的引导，充分重视边远山区薄弱学校建设的重要性 《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中指出：“基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲（简称‘两基’），是全面推进素质教育的基础。地方各级政府要继续将“两基”作为教育工作的“重中之重”，确保“两基”目标的实现和达标后的巩固和提高。各地要从实际出发，改造薄弱学校，提高义务教育阶段的整体办学水平。”加强边远山区薄弱学校建设，是巩固“普九”成果的重要的具体行动。办好每一学校（重点是扶持薄弱学校），为学生提供平等的接受教育的机会和条件，使每一个学生接受良好的教育，是各级政府和政府教育行政部门的法律责任。边远山区薄弱学校建设是维持一个地区区域内教育均衡发展的重要举措，是树立义务教育良好形象，贯彻《义务教育法》，实现政府办学、人民受益的政府行为。随着社会政治经济的发展，新的相对边远山区薄弱学校会不断涌现，政府及教育行政部门要树立“薄弱学校”是一项长期工作的观念，应该认识到“薄弱学校”建设是一个艰苦的、渐进的、持续的、螺旋式上升的过程。

边远山区薄弱学校要充分认识到自身努力在自身建设与发展中的决定性作用。要认真调查和分析所面临的现实问题，克服“悲观论、条件论、依靠论”，积极探索，勇于创新，努力加强自身“造血”功能，主动地、能动地、创造性地适应社会和教育的发展。积极引导教师克服消极情绪，增强事业进取心，加强师德修养，用发展的眼光看待事物，在学校建设的参与中去实现其自身价值。引导学生克服“妄自菲薄”的心态，树立正确的求学观和学习观，做到热爱学习、善于学习、乐于学习，力争成为改变当地经济文化落后的有用之才。

在边远山区薄弱学校建设指导思想上，我县教育局党组提出的“说实话、办实事、鼓实劲、求实效”的“四实”精神、“低重心、重基础、重过程、重衔接”的“四重”教学管理思路鼓舞、引导了绝大多数学校和师生，也成为我县边远山区薄弱学校建设的重要指导思想。

2、加强学校内部建设与管理，努力提高学校的“自适应”能力

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我们认为，“薄弱学校”的产生外因是客观存在的，内因是外因作用于事物的根本因素。改变外因的可能性和现实性远远低于对因内的控制。所以边远山区薄弱学校建设首先、也是最重要的应该从学校自身入手。根据对成因的分析，下面几个问题应该引起重视。

（1）教学管理问题。首先要注重管理者素质的提高。学校领导一定要加强学习，要深入教学第一线，充分认识教学中存在的问题。加强学校行政领导对所属学校分片包干联系负责制。第二是加强符合学校实际的教学管理制度建设，克服管理的随意性和盲目性。牢固树立“常规立校”意识，尤其加强对教学各环节的管理。特别加强对“薄弱村小”和“薄弱班级”的教学监控力度。第三是高度重视教师对课程标准、教材的理解和把握，要想方设法要求掌握好课程标准、吃透教材，善于选用教学辅助材料。我县在1998——1999年开展了系列村小教师教材教法培训过关考试，对提高村小教学质量起到了重要的促进作用。第四是加强学风、考风建设。学习风气是教师教风、校风的重要反映，对学生学习的重要性有着深远影响。因为边远山区学校管理不便的因素，一些学校错误理解考试的功能，在学生学习学业测查中怂恿甚至组织学生作弊，对学校教学正常化产生严重影响。第五是重视对教研教改的组织和引导。要认真要求教师在吃准教材的基础上，认真了解研究学生的学情，提高教学的有效性、针对性和实效性。班额较少学校，应该认真学习借鉴“复式教学”和“小班化”教学经验，引导学生在自主学习、学会学习上努力，以此减轻教师负担、提高教学质量。第六是重视教学评价问题的改进。加强教师教学过程的评价，改革不必要的、形式的教学管理（如规定教师备课科目完整、备课量等），重视对教师辅导“差生”、总结教学经验、开展班队活动、进修与教研的管理、引导，努力实现对教师教学工作全程、全面、全员的评价。第七是重视对教学信息的管理。边远山区薄弱学校尤其要注意给教师及时提供教学信息。要引导教师关心教学发展形势、教学改革方向，积极创造条件为接触吸收这些信息提供机会。

（2）课堂教学质量提高问题。因为教师素质问题和教学管理薄弱，边远山区薄弱学校的课堂教学质量很不理想，主要表现为随意性大、效率低下。根据我们的调研，当前应在这方面特别注重：一是强化课前研究。要求教师在上课前认真学习《教学参考书》和教材，注重分析学生学情，在对学生知识能力缺陷有比

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较清楚的把握下，设计好教学思路，增强教学的针对性。二是处理课堂中“教”与“学”的关系。要充分引导学生积极参与、主动思考，树立教师的“教”是为学生的“学”服务的观念。三是加强课堂中对学生“个体差异”的教学针对性、强化个别辅导。“复式教学”不仅是一种教学形式，更蕴含着深刻的教学思想。在边远村小和小班额学校，提倡“同班复教”无疑也是提高教学效率的一条有效途径。四是积极关注学生在课堂中的非智力因素。要努力使学生在课堂中体验到成功感、愉悦感，重视学生学习兴趣、动机、意志、情感等的培养，促进学生在“会学”中“学会”、在“学会”中“会学”。我县在《关于进一步加强村小建设全面提高教育质量的意见》中对课堂教学作了以下简单明了的要求：

①目标明确

包括知识、能力、思想教育，各个环节的教学活动都要围绕教学目标开展。

②内容正确

传授知识正确无误，注意寓能力培养、思想教育于知识教学之中，注意突出教学重点，突破教学难点。

③方法恰当 根据课程性质、教学内容、学生特点采用相应的教学方法。教师教学语言无语病，基本做到板书工整、简明；尽可能地让学生动眼、动脑、动手、动口。注意教学反馈，根据学生学习效果及时进行教学评价，改进教学方法。

④气氛良好

教师注意衣着、仪表，做到精神饱满，教态自然。师生互相尊重，学习学习积极性得以调动，学得比较生动。

（3）学校思想道德教育问题。边远山区学校的学生有两个常见问题，一是学习习惯差，二是学习动力不足。加强对学生的思想教育，不仅是一个德育问题，更重要的是教学问题，是对学生负责的重要体现。通过调查，我们认为，边远学校的德育应加强自身特色上努力。首先是对学生加强生存教育。引导学生牢固树立依靠自己的知识和能力去改善自己的生存处境的观念，以此强化学生学习动力。其次是重视法制教育。既要使学生学会遵纪守法，也要引导学生学会用法律的手段争取和保护自我权益。第三是重视学生学习责任感、自觉性和自主学习能力的培养，引导树立认真学习是对自己负责的观念。第四是坚持不懈地重视学生艰苦奋斗精神和中华民族传统道德教育，使学生树立正确的人生价值观。这对学生来说是一生最宝贵的财富。

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（4）学校课程改革问题。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中指出：“调整和改革课程体系、结构、内容，建立新的基础教育课程体系，试行国家课程、地方课程和学校课程。改变课程过分强调学科体系、脱离时代和社会发展以及学生实际的状况。”，“要增强农村特别是贫困地区义务教育的课程、教材与当地经济社会发展的适应性。”边远山区学生对学习缺乏兴趣的重要原因之一是认为所学内容“没有用处”。结合当地实际，适应设置对学生有用的“校本课程”，应该是学校的努力方向之一。在学科教学中，教师联系当地的生产生活实际，引导学生把学习同对当地生产生活实际中的具体问题结合起来，不仅能解决学生学科的看法，而且能有力地促进学科学习。宣汉县西北初中在尝试办“综合初中”的探索中积累非常好的经验。

综合初中是由乡镇人民政府主办的面向全体公民的多功能、多层次、多形式的综合性学校。它是以一种办学模式统筹农村的基础教育、职业教育和成人教育，使这三种教育校舍共用、师资互用、经费合用，从而形成办学活力，提高办学效益。学校的课程设置是改革的基本保证。在反复探索、实践的基础上，拟定了《农村综合初中课程设计（试行）》，初步建立了一个比较合理的文化基础（补习）课、职业（劳动）技术课、活动课（课外活动与生产实践活动课）并举并重、相互沟通、有机结合的课程体系。初中生的文化基础课按国家课程计划执行，地方课根据本地经济发展和学生实际强化职业（劳动）技术课。在办初三职业班的同时，加强普通班文化课对职业技术教育内容的补充和渗透（如政治补充《职业指导》，语文课补充《农村应用文写作》等），增设职业（劳动）技术必修课（如《农村种养殖》）和选修课（如《食品加工》、《电工基础》等）。上述改革提高了农村学生成才水平，也促进了当地经济的发展。（据《教育科学论坛》2000年第4期）

（5）加强对村小的教学管理与辅导。因为村小并不是独立的法人单位，而是乡镇学校的构成部分。对其的教学管理责任基本上由所属乡镇学校负责。因布点分散、交通不便等原因，常出现管理失范。目前大多数学校对村小管理主要从以下方面展开：一是重视对村小负责人的选用，重视对村小一年级、六年级教师的任用；二是加强学校领导对村小的分片包干联系负责制（一般落实并不理想）；三是重视对村小教学常规的监控，如定期检查教师备课本、作业批改情况、教学

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计划与总结情况。但对村小教学实际促进作用不大。四是特别关注对村小学生考试成绩情况，一般以此对村小进行考核评比。本办法失之片面，且导致村小考风混乱。在这个问题上，仁寿县教育局、教研室在开展《加强中心校对村小的教学辅导与管理，全面提高农村小学生素质研究》中积累许多好经验。

该研究重点探索在教学领域内通过中心校对村小的教学辅导与管理，提高农村小学教师教学业务素质，从而更好地在农村小学全面实施素质教育，全面提高农村小学生素质。所谓课题中的“加强”，指中心校对村小的教学辅导与管理做到目的明确、计划落实、任务具体、措施得力。所谓“教学辅导”，指在县教研室、区镇教办的指导和各校具体组织下，以乡中心校为基地，以教学、教研、教改三结合为主要形式，通过各教学业务组织和各辅导教师对所属村小教师的教学理论、教学思想、教学方法、教学技能、教学手段、教研教改和学科专业基础知识等方面所进行的有目的。有计划的不脱产培训。所谓“教学管理”，指县教研室、区镇教办和各校对村小的村小教师的办学思想、教学规章制度、教学计划、教研教改、教学过程、教学效果、教学评价、育人环境等方面进行有目的、有计划的管理。通过一系列相关内容、措施的制定与落实，村小教师素质和教学质量都取得了显著的成绩。

3、改革政策调控措施，提倡“以校为本”

“薄弱学校”的形成在很大程度上与政府、教育行政部门的行政调整有关，反之，通过政策的重新调整，又成为扶助“薄弱学校”的最重要手段。就我们对边远山区薄弱学校的调查了解，当前须重视对下述政策的调控。

（1）学校办学类型的确定。在服务半径较大（超过40平方公里），服务地区人口以较少（15000人以内），最好办成“九年一贯制”学校。适当撤消部分村小，而将其降格为“教学点”，一般只办幼儿班和小学中低年级。对少数山区学校，可尝试办成“三教统筹”的综合初中。

（2）加强对山区边远学校的教师配备。根据中央精神，可规定教师在边远学校任教的资历要求，建立边远学校与条件较好学校的教师合理流动机制。鼓励教师首先到边远学校任教，也允许和帮助边远学校教师在适当服务年限后调到条件较好学校。注意对边远学校教师施以富有人道的关心。

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（3）认真研究解决好边远学校的招生政策。尽量保证边远学校有稳定的生源，加大政府对不送子女入学的教育监管力度。应当恢复重点中学对边远学校招收保送生的政策。

（4）加大评优、评职、工资优升等的倾斜力度。以此激发教师在边远学校任职的事业心、责任感和荣誉感。

（5）加大物质、经费拨付等倾斜力度。为山区学校配备教学器材、增大基建补贴比例、减免学生杂费。尤其要注重减轻对学校的各种摊派。

（6）改革对学校的评价方式，激发学校办学积极性。克服用统一标准去评价学校的办法，避免用学生考试成绩简单衡量学校的做法。尽量推进和完善督导评估制。在“督导评估”中尽量从学校自身的努力中评价学校，激发学校从实际出发主动地、创造性地开展工作。

（7）努力扩大边远学校的办学自主权。在招生、考试、教学管理、课程设置、教师的校本培训上、学生管理等诸多方面尽量给学校留下适当的空间。

（8）学校自身教育教学管理制度的建立和完善是关键环节。各校应就学校办学处境和学校发展方向认真研究，做到学校办学方向明确、思路清楚、运行有序、激励有方。

4、加大扶持力度，强化“外部输血”

（1）确保山区边远学校必要的教育经费到位。近年来边远学校教师工资拖欠情况日益严重，伤害教师的合法权宜和感情，影响了教育教学效果。一个重要问题是，当前必须根据中央精神加快对基层教育投入的县级统筹步伐，强化“依法治教”，确保九年义务教育质量不受影响。

（2）为山区薄弱学校输入管理骨干和教学骨干。建议采用双流县的办法，新提拔的青年干部首先应到边远学校挂职锻炼。落实特级教师、学科带头人、市县优秀青年教师的评选具备边远学校任教或到薄弱学校支教经历的措施。

（3）重视教研教改“扶薄”。“积极开展重点校、示范校对薄弱学校教研工作的“一对一”支援，通过重点校、示范校名师上公开课、示范课和实施“师徒式”结对子，提高薄弱学校教师教学水平。各级教研部门高度重视向边远山区学校传递教学信息，指导这些学校认真研究工作中存在的问题，积极探索符合当

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地实情的教学模式，努力提高课堂教学效益，在促进学生全面发展和可持续发展上认真思考、积极改革。尤其要在构建办学和教学特色上下大力气。

（4）想方设法减轻边远学校的经济负担，并积极引进社会各界热心人士捐资助学。

我县一山区学校长期受到一合法慈善机构的援助，避免了当地许多儿童失学；我县原四方小学（现松枝小学）受到日本女士松枝的长期援助，改善了学校办学环境；我县福兴镇、金龙镇的两所村小长期成都市台盟和一台湾人士资助，现两校办学条件均较理想；我县教育局将地处山区的九龙镇第二小学学生的学杂费减免比例由15%提高到30%，同时实施“希望工程”重点资助，资助贫困学生81人，使该地儿童入学“进得来、留得住、学得好”。

（5）加大教学物质援助力度。努力为边远山区学校配备图书、学生课桌椅、教师办公桌、学生床、生活取水器材、教学仪器挂图、信息技术软硬件等急需物资。

5、积极而稳妥地进行布局调整，优化教育资源配置

对不同类型学校研究制定不同的布局调整策略。对高完中要着重增强其办学规模上入手，发挥规模办学的效益。对农村初级中学应兼顾考虑服务半径和规模办学问题。对小学着重从地域特点、服务范围和规模办学三方面考虑。布局调整要充分考虑当地经济发展因素和群众教育观念问题。我县近来在学校布局调整上动作较大，取得了劳动显著效益。

2000年秋，金堂县教育局将三所农村初级中学与当地三所农村普通高中或职业高中全并，重新任命学校领导班子，改原乡镇属学校为县直属，使在校学生数达到规模办学（1000人以上）标准，也使原利用率太低的教育资源和教师充分利用，大大提高了办学效益。金堂县广兴镇在1998—2000年间，将所属18所小学（含村小16所）调减为中心校2所，基点校5所，教学点3个，节约了人力资源，校均学生数由原155人上升为近300人，提高了教学管理水平和教学效益，并且每年节省经费约9万元。双流县自1998年起，在两所深丘地区学校实施寄宿制，将所有边远村小的学生全部转入中心校或完小住读，并大力撤并村小，到1998年底，将382所小学（含村小）减至204所（含村小）。一些暂时难以撤消的村小，先将中高年级学生相对集中，提高教学效益。此举改善了村小

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办学条件和办学规模，使农村学生受到更高质量的教育，减少了代课教师，优化了教师队伍（据《教育导报》2001/3/23）。

学校布局调整影响面大，应认真调研，结合实情进行。特别是山区村小调整，走读要考虑学生上学路程（原则上在3公里以内，最远不超过5公里），住校要考虑政府投入问题（宿舍、食堂、饮水和学生生活管理人员配备等）和家长经济负担能力（生活费、住校费、衣被、水电费等）。另外还要考虑社会经济发展、小城镇建设、学生生源的发展变化、新布点学校建设投入、教师生活用房建设投入、闲置校产的合理处置等诸多问题。还应关注布局调整后学生失学率在一段时间内提高的问题、群众的认识问题、分流教师安置问题。

六、几个问题及讨论

（一）“边远山区薄弱学校建设”的主体问题。“薄弱学校”的形成是一个综合性问题，对其的建设也需要多方面共同努力。但既然办学的主体是各级人民政府，关注和改造“薄弱学校”也应该成为政府的重要职责。教育行政部门作为政府的教育主管部门，应该成为“薄弱学校”建设的主要承担者。那种认为“薄弱学校”的形成是某个人、某个学校自已的事情的认识是错误的。我们强调“边远山区薄弱学校”自身努力的重要意义，但“边远山区薄弱学校”作为一个问题存在，毕竟是政府办学的问题。从法制上，从贯彻中央要求把“普九”作为地方政府的主要责任、加大对义务教育的县级统筹，从办好义务教育是政府搞好公益事业的最重要任务来看，关心和加强边远山区薄弱学校应该成为各级政府及教育行政部门的长期的工作。

（二）“边远山区薄弱学校”建设“扶硬”与“扶软”的问题。从一般的经验出发，认为“扶薄”就是“人、财、物”的援助。事实上，这只能解决暂时的问题。有的地方提出，“扶薄”首先也是最重要的是“扶志”、“扶人”，即引导当地学校领导、教师、学生克服消极情绪，勇于创新，积极进取，发扬“艰苦奋斗、寻求自我生存与发展”，“脚踏实地、求真务实的作风”。再者，边远学校教学管理水平的提高、教师教学观念的更新、教学能力的提高、学生学习水平的提高、积极进取精神的树立、综合素质的提高又何尝不是应“扶”的范围？

（三）“边远山区薄弱学校”建设的现状与发展问题。“薄弱学校”原本就是“相对薄弱”。如果对“薄弱学校”采取“头痛医头、脚痛医脚”的做法，要

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想彻底改变其处境恐怕难能为之。注意把“薄弱学校”问题放到一个地区、一段历史时期、一定社会综合环境中去考虑，不光关心“薄弱学校”的今天，更要关心“薄弱学校”的明天，通过科学规划、合理预测，找到“扶薄”最佳突破口，从而产生长期的、持续的效应。另外，一部分未被关注的学校，由于社会政治经济的变化和学校自身问题，很容易成为新的“不能接受”的“薄弱学校”，希望教育主管部门牢固“薄弱学校”意识，在这个问题上也注重“预防为主”。

（四）“输血”与“造血”的关系。“扶薄”讲的外部力量对“薄弱学校”的影响。事实上，外部力量不可能持续地、长期地作用下去。比如承担教学任务重担的是“薄弱学校”自身的教师，支教、援教不可能长期支撑。最重要的还需靠“自己”。所以，“薄弱学校”造血应该比“输血”重要。具体说来，建立一种稳定的有助于山区边远学校和所有处境不利学校的教育政策应该是“扶薄”的核心。比如加强义务教育的县级统筹和建立骨干教师愿意去、也能够走的教师流动制度。

七、结语

边远山区薄弱学校的形成是随着社会政治经济、教育自身的发展与改革，人民群众对教育的期望、学生入学动机发展变化，政府办学行为调整等诸多因素的影响，在学校内外部因素的交互作用下，一些处境不利的边远山区学校呈现出师资力量弱、校舍设备差、内部管理水平低、教学质量低、社会声誉差、学生流失增多的现象，成为政府、教育行政部门、社会群众“难以接受”的学校。其形成过程是一个动态的、历史的、相对的和诸因素综合作用的过程。其建设要注意从理论上、政策上、操作上和学校内外部多角度思考。要以提高学校在社会及教育发展变化中的“自适应能力”为核心，强化学校内部制度管理，重视对师生的“人本”管理，结合政府、教育行政部门的政策调控、布局调整和社会各界的援助，着力提高教师教学能力和促进学生健康发展，力争优化学校内外环境，使学校能够适应地方政治经济的发展，成为社会、家长、教育管理部门认为生机盎然、适于培养高素质学生的学校。

附：本研究所参考的主要资料来源

1.《普及九年义务教育汇报材料》 金堂县人民政府（1996年）2.《金堂县教育志》 金堂县教育局 编

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⒊《金堂县高中、初中、小学成绩统计表》（1997——2000）金堂县教育局

⒋《金堂县1999——2000学年上期末小学调研考试成绩统计册》 金堂县教育局

⒌《金堂县巩固“两基”成果汇报册》 金堂县人民政府 ⒍《金堂县巩固“两基”成果文件汇编》 金堂县教育局 ⒎《教育科学论坛》——《四川省村小教育改革和发展研究专辑》 ⒏《加强中心校对村小的教学辅导与管理，全面提高农村小学生素质研究》（四川省仁寿县教育局、教研室）

⒐《全面推进素质教育的一个重大课题——加强城市中小学薄弱学校建设的调查与思考》 冯象钦 等/文

⒑《关于加强薄弱学校建设的思考》程斯辉 等/文《中国教育学刊》1997/6 ⒒《农村薄弱学校的成因及对策》李学维/文 《教育导报》1998/3/27 ⒓《扶助薄弱学校对策初探》雷解民/文 《成都教育》1998/2 ⒔我县县级课题《村小教师教学工作“量”与“质”的调查研究》总结材料，土桥中学、永乐中学、广兴镇小学、青松小学等“脱薄”总结材料，教研室“扶薄”工作总结等。

14.《论薄弱学校的更新和提升》雷解民/文，《探索教育扶薄新途径，为全面推进素质教育奠定坚实基础——对教育扶薄工作的几点思考》双流县教育委员会，全国教育科学“九五”规划课题《中小学素质教育工程（个案）研究与实验研究论文选编》成都市教育委员会 2000/11 15.《100所乡镇初中办学情况的调查与研究》山西省教育学会课题组，《教育理论与实践》2001/3

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第四篇：法院调解与诉讼和解的整合

法院调解与诉讼和解的整合

[内容摘要]：法院调解是我国的一项重要制度。从我国民事审判工作从无到有而一步步健全的历程来看，调解始终是和审判制度相伴而生的。在一定历史时期内，以法院调解为主的审判方式在国内深得人心，在国际上被誉为“东方经验”。在司法实践中，法院审理的民事案件有半数以上是以调解方式结案的，是法院运用的最多的一种处理民事诉讼的手段，其对及时化解矛盾，维护社会稳定，促进经济发展曾经发挥了巨大作用。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，一些旧有的社会价值观发生了变化，利益主体越来越多元，权利观念越来越鲜明，国家权力在市民生活中的许多领域逐渐淡出，人们对诉讼目的的追求已越来越多地转向正义的实现而不再满足于仅仅是纠纷的解决，传统的法院调解制度已不能适应经济和社会生活的需要，日益暴露出它的局限性和诸多弊端，有必要对其加以完善和发展。

根据国外的经验，笔者主张，在民事诉讼体制转换的过程中，应当以诉讼和解制度配合诉讼调解制度。诉讼和解制度并不排斥法院在促进当事人之间和解所发挥的积极作用，但法院的角色应该有所不同，法院不再是和解行为的主体而是促成当事人和解的辅助人。和解也是法院审理案件的方式和终结案件的方式之一。和解与调解的整合，不仅是观念上的转变，也是一种制度调整，可以避免调解制度中许多无法解决的问题。本文将分别论述调解与和解，并寻找两者之间的关系，思考在我国的国情下如何改进法院调解制度并将法院调解制度与诉讼和解制度整合加以利用。

[关键词]：法院调解 诉讼和解 调解程序 法院调解与诉讼和解的整合

[正文]：

一、法院调解

法院调解，又称诉讼中的调解，是指在民事诉讼中，双方当事人就争议的实体权利、义务，在人民法院审判人员主持下，进行协商，达成协议，解决纠纷。

法院调解制度是我国民事诉讼法中的一项重要制度。在新中国几十年的民事审判实践中，法院调解一直占据着重要的地位，甚至一度成为解决民事纠纷的主要方式，受到立法、司法界和广大人民群众的偏爱和重视。

但是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，一些旧有的社会价值观发生了变化，利益主体越来越多元，权利观念越来越鲜明，国家权力在市民生活中的许多领域逐渐淡出，人们对诉讼目的的追求已越来越多地转向正义的实现而不再满足于仅仅是纠纷的解决，传统的法院调解制度已不能适应经济和社会生活的需要，日益暴露出它的局限性和诸多弊端，有必要对其加以完善和发展。随着时代的发展，从80年代初开始，立法机关对法院调解制度一再做出修改：从民事审判“十六字方针”的“调解为主”原则到1982年《民事诉讼法（试行）》规定的“着重调解”原则，再到1991年修订后的《民事诉讼法》的“自愿合法调解”原则。与此同时，法学家和法官们也开始了对当前法院调解制度的弊端及其改革途径的探讨也研究。

民事诉讼制度的变革直接体现着国家法治化的进程和水平，关系到“公正与效率”这一世纪主题的实现，而对于在我国民事诉讼中一直占有重要地位的法院调解制度的改革来讲，显得尤为重要。

法学界对法院调节制度存在正负两种评价

（一）、法院调解制度的正面评价

第一，法院调解结案对法官而言风险很小。因为判决不公，法官将可能承担错案追究的风险，判决也可能会导致当事人的上诉，而上诉后又有可能使案件被发回重审或判决被改判。生效的判决也可能会引发检察机关的抗诉或其他审判监督程序的发动。而判决一方当事人败诉也有可能因该当事人的不服而无止无休地告状。这些都会影响到对法官业绩的评价，然而，调解结案则避免了这些风险。因为调解结案以后不发生上诉问题，而且调解结案后很难适用审判监督程序，当事人也很难针对调解的结果提出申诉，因此调解对法官而言是风险很小的结案方式。

第二，法院调解结案有利于案件的执行。调解是通过当事人自愿达成的协议来解决纠纷的，调解的后果既然是当事人所自愿接受的，因此当事人应当自觉地执行调解协议，而不必过多依靠法院采取强制执行的方法。从实践来看，调解结案较之于判决结案，确实更能减少法院的强制执行，对调解书申请强制执行的的确少于判决。尤其是通过调解解决纠纷，可以避免当事人之间因诉讼而大伤和气，增加当事人之间的和睦团结。

第三，法院调解结案较之于判决结案更为省时、省力。调解书的制作也较为简单，不必象判决书那样对所认定的证据、事实作出分析及需要谈出判决理由。尤其是法官不必对案件的定性、证据的判断、法律的适用、规则的解释等复杂的专业问题作出回答，这在当前法官的业务素质普遍偏低、某些法官习惯于依经验办案的情况下，无疑是十分有利的，尤其是对较为复杂的案件，调解结案方式十分简便和方便。

第四、法院调解结案有利于安定团结和生产建设。

第五、法院调解结案有利于预防纠纷，减少诉讼。法院调解的过程，也是向当事人和人民群众进行法制宣传教育的过程。通过人民法院的调解工作，使当事人和周围群众受到很好的法律政策教育，可以提高他们的法制观念，使他们了解什么是法律所允许的，什么是法律所禁止的，从而预防纠纷，减少诉讼。

正是由于法院调解具有上述优点，因此调解结案成了法院重要的结案方式，其对于迅速及时地解决争议、化解矛盾、维护社会的安定团结等发挥了十分重要的作用。

二、法院调解制度的负面评价

（一）法院调解弱化了实体法对法官的约束

毫无疑问，司法权的本质决定了我们对法官的判决有着严格的合法性要求。这种严格要求体现在法官对每一权利主张的肯定或否定都应具有实体法规范的支撑。判决对实体法规范的遵循是无条件的，非此不可的。这也是判决产生强制力和得以有效实现的前提和依据。而在民事诉讼中，调解协议的达成以诉讼当事人的自愿为基础，这其中包含了诉讼当事人对其诉讼权利和实体权利的处分。故调解的合法性要求仅体现在“调解协议的内容必须不违反法律”。也就是说，只要调解协议的内容不违反实体法的禁止性规定就是允许的，即使其并未严格遵循实体法的规范。因而,在实体法的适用上，调解具有相当大的灵活性。调解对实体合法性的要求比判决显然要宽泛得多。概而言之，调解协议的合法需要满足的只是以下两个条件：1.内容不违反法律的禁止性规定；2.调解协议的达成系出于当事人自愿。如果对之进行更深入的分析，我们就可以发现这样一种情况：从表面上看，当事人在调解中作出的让步是对其民事权利自愿作出的处分，因而无懈可击。实际上，这一处分行为往往并非出于当事人自愿，而是在法官的暗示、诱导甚或是别有用心的压制下作出的。由此可见，正是“自愿处分”中不可避免地掺入了权力意志和地方不法干预的因素，使得这种“自愿”显得格外暧昧。这样，就使得诉讼的结果可能被实体法规范之外的其它因素所左右。所以说，调解弱化了实体法对诉讼活动应有的约束。

（二）法院调解弱化了程序法对法官的约束

审判权基于其“居中裁判”的特质又使得司法独立成为法制基本原则，乃至于权力机关的监督也被限制在事后监督的范围内，而无法对司法不公起到直接的事前防范作用。至于其他组织对法院、法官的监督更受到了种种限制（尽管这些限制是正当的而且绝对必要）。因而，强调程序正义，以细致、严整的强行性程序规范来约束法官，防止审判权的滥用也就成了最有效、最主要的办法。而当法官采用调解方式解决纠纷时，由于纠纷的解决是以当事人合意为基础的，所以调解在程序上不必像判决那样严格按照诉讼法的规定进行，而更具某些非程序化的特点。例如，法官可以主动地决定诉讼进入调解程序，可以随意选择“背靠背式”调解或“面对面式”调解，这种权力的随意性实质上是以对当事人的部分诉讼权利进行限制为代价的，也使得法官对其司法权的行使悖离了其应当具有的被动性的特点。通常观念甚至认为，调解制度在民事诉讼中的运用，其目的之一就是为了简化诉讼程序，便利群众。显然，这就使得法官可因调解而脱离程序法的规范和约束，造成其行为失范和诉讼活动的无序，并进而导致实体上的不公。

（三）法院调解弱化了审判监督机制对司法不公的防范作用

对于一个案件而言，判决可能会导致一方当事人因不服而上诉。一审法院处于地方权力和地方意识的包围中，相对而言，二审法院就显得超脱许多，因而上诉审作为对一审裁判的一种重要的监督方式，对防范司法不公尤其是防范地方保护主义具有极其重要的作用。但是，由于调解是以双方当事人合意为基础的，因而具有不可上诉的特点。这一对当事人上诉权的限制导致了上诉这一重要监督机制对调解不复存在。法官所须承担的诉讼风险也因此大大下降。显然这不利于督促一审法院严肃执法。同时，虽然民诉法允许当事人对已经发生法律效力的调解书申请再审，但对申请再审的理由作了严格限制：即民诉法第一百八十条所规定的“调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律”。并且，要求当事人就此负举证责任。实际上，由于调解过程的非程式化和随意性特点，当事人很难在事后将调解的具体过程予以再现，因而也就无法举证证明法官在调解中违反了自愿原则。所以申请再审成功的可能性相当小。这就使审判监督机制难以启动。在监督机制被极大弱化的情况下，很难想像司法公正能仅依靠执法者的内在约束而得以实现。

（四）法院调解对当事人在调解中的权利配置不合理 我国民诉法对当事人权利有较为详细的规定，但对当事人应承担的法律义务却未作规定。民诉法还规定达成调解协议后调解书送达前一方有权反悔。这对反悔的一方权利保护得充分，但对另一方的权利却没有保护到。这使当事人之间权利的配置不合理，积极参加调解的一方的权利得不到保护和相应的司法救助，随意反悔的一方却得不到任何相应的法律制裁，使法律无法做到公平。同样在法院与当事人之间的权利的配置上，民诉法规定了当事人在调解中的权利，却没有规定当事人如何才可以主动有效地实现这些权利。当事人实际上无法得到足够的诉讼信息，也就无法真正处分自己的权利。而法院则掌握着全部的诉讼信息，随时可以进行审判或调解。这实际上放大了法官的权力。

综上所述，由于民事诉讼中调解制度的负面因素存在，实际上使得法院和法官对个案的处理有可能游离于程序法和实体法规范之外，极可能导致司法不公。因此法院调解制度亟待完善。

因为现在没有现成的制度可以仿效，所以笔者认为把法院调解制度与当事人和解制度进行整合，各取所长不失为一个好办法。

二、诉讼和解

诉讼和解是指在申请仲裁后，双方当事人平等协商，达成和解协议，解决纠纷，终结仲裁程序的活动。和解分为诉讼和解（有的又称为诉讼上的和解）和诉讼外的和解，无论是诉讼和解，还是诉讼外的和解，其共同点是：均以解决当事人之间的民事诉讼争议为目的。诉讼和解或和解协议、和解契约，一般指在诉讼进行中，当事人之间就解决该诉讼实体争议所达成的合意。在大陆法系国家，这种合意通常在法院面前达成，并得到法院形式上的认可。诉讼和解作为以合意解决纠纷的制度，它在性质上接近于民事契约，完全是当事人行使自己权利的表现。和解协议一经形成，双方的权利及责任关系便重新划定，任何一方均不得事后翻悔和再行诉讼。诉讼中的和解，又叫庭内和解，是指民事诉讼当事人在诉讼过程中自主协商达成协议，并经法官确认后记入笔录或依协议作出裁判以解决纠纷、终结诉讼的行为。由于本文主要是以诉讼制度为基点来探讨诉讼和解，因此本文中诉讼和解仅指诉讼中的和解。与此相对，没有在诉讼中，且在法院面前达成的，就是诉讼外的和解。无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，诉讼和解都是化解民事纠纷所经常使用的一种非强制手段，由于和解具有直接裁决解决所不具有诸多长处，因此历来受到各国的重视，尤其是在美国，甚至有这样的说法：“有诉讼就有和解”。在美国的民事诉讼中，通过诉讼和解解决纠纷的比例高达70%，案件能够达至事实审的不过6%（其他的案件在事实审之前已经被法院驳回诉讼请求、缺席判决或当事人撤诉等而终了）。

关于诉讼和解的性质，国内外学者们的认识并不一致，主要有以下三种观点：第一，私法行为说。该说认为诉讼和解是当事人在法院面前缔结的民法上和解，为了公证起见才记载在笔录上的。第二，诉讼行为说。该说认为诉讼和解是完全不同于民法上和解的诉讼行为，是法律承认的替代判决的诉讼法上的协议。第三，两种性质说。该说认为诉讼和解兼有民法上和解和诉讼行为的两种性质和要素。其中又包括两者混合并存说和单一行为两种性质说。后者最为有力，该说认为，诉讼和解在形式上是诉讼行为而内容上是民法上的和解，二者具有依存关系：如果和解契约无效撤销，则诉讼和解也无效或失去效力。笔者认为，把诉讼和解的性质理解为“诉讼行为”更具有合理性。“私法行为说”忽视了诉讼和解和诉讼外和解的差别，并与诉讼和解的实际过程不相符。“两种性质说”承认诉讼和解是诉讼行为，但同时却认为关于和解协议的效力应适用民法上契约有效的要件，这本身是自相矛盾的。因此，作为一种纠纷解决方式，诉讼和解只能被看作“诉讼行为”。

关于诉讼和解的特征，学者们有不少论述。笔者认为，诉讼和解的特征主要表现在如下四个方面：第一，与诉讼程序相关联，即诉讼和解所要解决的纠纷属于司法解决范畴，且实际上已经进入诉讼程序和法院的管辖范围。这是诉讼和解与诉讼外和解的区别所在，也是诉讼和解的时间性界限。第二，当事人之间的合意性，即属于当事人行使处分权的行为，是通过双方或一方的让步、妥协所达成的意思表示一致的结果。诉讼和解的过程就是当事人合意解决纠纷的过程，即当事人在没有第三人直接介入的情况下自主协商，就解决纠纷的方式和内容达成意思表示一致的过程。第三，和解协议须经过法院审查。双方达成和解协议后，需要双方当事人对法院进行相一致的陈述，由法院对和解协议的合法性进行审查。这是诉讼和解区别于诉讼外和解的主要特征，也是其成立所必不可少的法律要件。这一点也是诉讼和解与原告撤诉的区别所在。第四，合法和解协议效力的法定性。经法院确认的合法的和解协议，一般而言，其效力主要有两部分：一是终结诉讼的效力；二是与确定判决有同等的效力。

三、法院调解与诉讼和解的比较

诉讼和解与法院调解是两种具有较多共同点的纠纷解决机制，两者的共同点主要表现在如下方面：第一，两者的制度基础相同；第二，两者制度运作的外观相似；第三，两者的处理结果相似。但诉讼和解与法院调解毕竟是两种不同的纠纷解决机制，而且从立法者的立法本意来看，也是将两者区别开来进行制度设计的。因此，两者的区别也是显而易见的，主要表现在如下方面：第一，两者的立法理念不同；第二，法官在两者中所起的作用有差别；第三，两者的适用时间有所不同。其次，笔者还对诉讼和解与诉讼外和解进行了区分。诉讼和解与诉讼外和解的区别主要表现如下三个方面：第一，是否有主审法官的参与；第二，是否有审判权对其加以认可；第三，两者的法律后果不同。

四、如何改革将法院调解制度（既法院调节制度与诉讼和解的整合）

现在对法院调解的改革主要有以下三个主要观点：

一、完善调解论。该观点认为，从立法角度看，法院调解制度已基本完善，审判实务中仍然存在的种种问题并非法院调解制度本身所致，而是由于部分法官未能领会民诉法的精神，未能按照民诉法的规定进行调解。所以，改革应在现行民事诉讼法调审结合的框架内进行。

二、调解前置、另设和解论。这种观点通过分析法官的调解偏好与调审并重的矛盾、强制与自愿的矛盾、让步息诉与权利保护的矛盾。建议将调解从诉讼程序中分离出去，在诉讼程序中设置和解制度。

三、废除调解，设立和解论。认为与其对现行的法院调解制度修修补补，不如废除调解制度，建立和解制度。主张应当完全取消现行的法院调解，加强对诉讼和解制度的立法。从以上观点不难看出，淡化甚至废除法院调解、另设和解的和解替代论随着民事、经济审判方式改革的推进，正在演化成为一种颇具影响力的主流意见。

我对诉讼和解替代论的质疑

诉讼和解制度市场鉴于大陆法系和英美法系国家的一种与法院审判程序相区别的诉讼上解分模式。它与我国法院调解制度具有同质性，从根本上说，外国的诉讼和解与我国的法院调解一样，都是根据当事人的合意来解决争讼的。但两者又有极大的不同。我国的法院调解制度主要是法官职权活动下的产物。法官在整个诉讼程序中处于积极的引导状态，虽然法律明确规定调解的原则是当事人自愿，但由于作为当事人产生自愿合意基础的证据展开状况实际上是由法官决定的，法官对于调解的成功与否起着至关重要的作用，因而体现了较强的职权主义特点。而在后者，法官只是做程序上的指导与安排，和解成功与否关键在于当事人之间的抗辩与谈判进展情况，事实上，诉讼和解制度与当事人主义诉讼体制具有天生的契合。这里必须澄清当事人主义诉讼体制的确切含义，受大陆法系影响，我国法学界形成了一种颇为普遍的观点，认为大陆法系国家的诉讼体制是职权主义的，而英美法系的俄诉讼体制是当事人主义的。这种从比较两大法系的角度对诉讼体制的分类，一旦被断章取义的使用就会产生重大误解。将诉讼体制分为当事人主义和职权主义是从诉讼模式角度进行分析的，即根据法院和当事人在证据制度中的作用是积极还是消极来划分的。

诉讼体制的问题是民事诉讼制度改革的基本问题。具体诉讼制度的改革必须在此诉讼体制的框架下进行，否则就会发生排异反映。欧美国家不但在当事人主义的诉讼体制下产生了和解制度，而且还有与诉讼和解制度相配套的完善的准备程序。由上文的分析不难看出诉讼体制的形成有着深厚的历史和文化渊源，因而有着巨大的惯性，至少不是几年、十几年能改变的。诉讼和解制度是欧美文化的自然产物，无论是在大陆法系还是在英美法系国家，这种制度得以生存并大放异彩的前提条件便是两者高度发达的当事人主义的诉讼体制。为问题重重的中国调解制度改革寻求出路的学者们提出的在中国建立诉讼和解代替法院调解的设想，实际上是在建立在对当事人主义诉讼体制的误会的基础之上的，因、而并没有现实可行性。中国在经济体制改革的牵动下的法律制度的现代化过程实际上是个西化的过程，但是法律移植与技术引进不同，所谓桔生淮南则为桔，生于淮北则为枳，除非对整个诉讼体制和诉讼文化进行彻底的改革，否则在我国目前的诉讼模式下难以建立诉讼和解制度。其实，学习或移植西方先进制度，必须考虑其与本土资源的兼容性。这一点已经引起了我国学者的注意。不可否认，在绝对职权主义体制下产生的法院调解制度，尽管存在着很多问题，但它在民事诉讼实践中仍然发挥着重要的解决纠纷的作用。并且，法院在此过程中也积累了大量的调解技巧与经验。因此，笔者认为，与其不切实际地去构建诉讼和解制度，不如对现行的法院调节制度进行改革和完善。

构想法院调节与诉讼和解整合的新模式

我国法院调解制度的种种弊端主要源于两点：首先，自愿原则缺乏保障机制。当事人自愿是法院调解制度的逻辑起点和正当性所在。虽然现行的民事诉讼法明确规定，当事人自愿是法院调解制度的原则。但是由于审判程序与调解程序均由同一法官进行，法官在同一个案件中既是调解者又是调解不成之后续程序的裁判者，其强势地位不言而喻。由于我国在立法上和司法实践中对调节的时间、方式都没有规定，法官的自由裁量权比任何时候都大，在利益和关系的趋势下阻碍当事人之间的信息正常交流或和稀泥现象也是难免的。其次，调解程序与审判程序混为一体，出现双重软化问题。法院调解程序与审判程序的功能设计、价值和特点都有很大不同。以审判为主导的诉讼模式是法制建设的必然要求当事人在调解程序中所提供的信息和所要达到的目标与审判程序不同，但是同一个法官在调解不成之后进行审判时，其思维是连贯的，进入审判前已经对案件有了了解甚至定论。因此，审判程序所要求的法官角色的中性性令人怀疑，实际上一个案件的判决有可能是两种程序共同作用的结果。最终使得调解受后续可能判决的强制，判决受前面调解程序的影响，造成双重软化。

上述分心能得出一个结论，即调解制度出现的问题的根源在于我国法院调解与审判程序的混合。因此，笔者认为，调解制度改革的最佳切入点应为调审分离，即在民事诉讼的体制内将调解与审判分离，对此，笔者认为，有的学者主张从调解制度从诉讼制度中彻底废除，建立诉讼外的调解制度。这种观点没有否定诉讼上需要审判方式以外的、建立在尊重当事人处分权基础上的解决纠纷方式，主张以和解代替调解。笔者对这种理论可行性得质疑上文已作论述。同时，这种制度设计还有很可能导致解决纠纷的流程不畅。虽然这样使调解程序与审判程序分别得到了强化，可是两种程序的目的是解决纠纷。随着案件审理情势的变化，争议双方有可能达成和解，也有可能寻求审判，最终如何结案一开始是无法预料的。那么随着案情的展开和彼此优劣情势的权衡，当本来剑拔弩张的双方当事人可以调解结案时，审判程序明显变得多余。

笔者认为，我国法院调解制度的改革应从以下两方面着手：

（一）规范调解程序。鉴于对调解程序缺乏明确、具体规定，且对法官在调解过程中的职权缺乏有效限制，应借鉴第二种观点关于通过程序完善来规范法官的调解行为，进而消除审判实践中在调解程序中易出现的问题。同时，严格的程序必将抑制法官偏重调解的做法，以弱化调解在民事审判中的地位。具体来讲，可包括以下内容：

1、调解程序的发动和终结由当事人决定，双方均同意调解，方能开始调解程序，任何一方不同意继续调解或调解书送达前任何一方反悔的，应终结调解程序，立即转入判决程序，宣判前非依双方当事人的书面申请，不得再行启动调解程序；

2、调解方案应由当事人协商和提出，法官不得单独提出调解方案，只能就案件的事实、证据及相关法律问题向当事人作必要的说明、解释，对当事人进行引导；

3、调解应公开进行，可以在审判庭，也可在其他专门调解场所，但应要求双方当事人在场，并允许旁听；

4、调解应规定期限，参照其他诉讼期间的规定，可定为15日，调解期限届满，双方仍达不成协议的，应终结调解程序，转入判决程序。如双方书面申请延长调解期限，可延长一次，延长的期限不得超过15日；

5、当事人有权对主持调解的法官申请回避，如任何一方认为法官在调解过程中直接或变相地向其施加压力的，可在进入判决程序后申请主持调解的法官回避，防止法官的调解意见被当事人拒绝后可能作出对该当事人不利的判决。

（二）建立当事人和解制度。对调解程序及法官的调解行为做出严格限制之后，虽能保证调解的“自愿”、“合法”原则的落实，保证调解的质量，有效克服“重调解、轻判决”的倾向，但带来的直接结果将是调解结案的数量减少，作为我国民事审判成功经验的调解制度的功能得不到充分发挥。在此情况下，借鉴国外的诉讼和解制度，建立我国相对独立的当事人和解制度的做法能有效解决这一问题。我国《民事诉讼法》中也有当事人和解的规定，但规定极为简单，只有一个条文。由于和解协议不具有强制执行力，实践中当事人和解在多数情况下，只能成为原告撤诉的原因，如当事人想使和解协议具有强制执行力，则要通过调解程序，使和解协议变成调解书。由此看，我国《民事诉讼法》规定的当事人和解并未形成一种制度，远远未发挥出其作用。在我国的当事人和解程序的设计中，为不使程序变得复杂，不将其作为一个独立程序，只将其作为审前程序的一个内容，并借鉴近年来法院审判流程管理改革的经验，由立案庭负责在案件进入审判程序之前主持进行和解。具体来讲，可包括以下内容：

1、和解可在立案送达之后，案件进入审判程序之前的任何阶段进行；

2、和解由立案庭安排的专职法官（一般可由主持证据交换的法官）主持，也可根据当事人的双方的意愿由当事人自行协商；

3、主持和解的法官可引导当事人进行协商达成协议，也可根据案情和双方当事人的意见主动提出和解方案；

4、当事人达成和解协议后，经法官审查认为协议内容不违法，可制作和解书送达双方当事人（类似现在的调解书），和解书具有强制执行力；

5、对和解程序也应有期限规定，但只要双方当事人同意继续和解，则期限应相对于调解程序宽松；

6、当事人达不成和解协议，或在和解书送达之前反悔的，应将案件移交给审理法官进行开庭审理。

基于以下理由，笔者认为，上述两方面的改革措施既能有效克服当前法院调解中存在的问题，又能充分发挥我国民事审判中调解的成功经验：首先，能有效克服当前法院调解中存在的问题。通过相关制度严格调解程序的发动、终结以及调解方案的形成，并赋予当事人对主持调解法官的申请回避权，严格限制了法官在调解程序中的职权，避免向当事人施加压力以达成调解协议的情况，能消除实践中存在的“强制调解”等问题，使调解协议能充分表达当事人的意愿；通过对调解期限、调解方式的明确规定，能避免实践中存在的“久调不决”及不公开调解导致法官违反实体法和程序法的问题。由此，在减少调解结案数量的同时，能消除实践中存在的“重调解、轻判决”的倾向，进而弱化调解的地位，使其从审判权的主导性运作方式变成为审判权运作的辅助性制度，有利于审判方式改革的措施收到实效。其次，建立当事人和解制度能在一定程度上代替法院调解的功能。如前所述，我国的法院调解与国外的诉讼和解制度有许多相同之处，这些共同点的存在使得建立我国的当事人和解制度以替代法院调解的部分职能成为可能，这样既能严格规范法院调解制度，又能充分发挥调解在民事审判中的优势。一方面，由于和解程序只作为审判的一个前置程序，且主持和解与对案件进行审理并最终作出判决不是同一法官，避免了主持调解与作出判决的法官在身份上的重合而可能产生的问题，使和解程序的启动及和解协议的内容完全取决于当事人的意志。另一方面，和解程序只是当事人在法官主持下进行交流、协商以及决定是否接受和解方案的一个过程，这一过程在方式上是灵活的，在时间上是短暂的，如果和解不成，马上转入审判程序，基本上不会影响诉讼程序的进行。由于和解只是审判的一个辅助程序，无论和解率多高，都不会成为民事诉讼的主导程序。相反，和解率的提高可以使进入审判程序的案件数量减少，从而提高审判的质量，有助于实现“精审判”的目标。

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[9] 沈达明：《比较民事诉讼法初论》，中信出版社1991年出版，第163页。[10]杨建华：《大陆民事诉讼法比较与评》，三民书局1991年版，第83页。[11]乔钢梁：《美国法院的调解与仲裁制度》，《政法论坛》，1995年第三期。

第五篇：论诉讼调解与人民调解的衔接和制度完善发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

论诉讼调解与人民调解的衔接和制度完善

冯莹丽 韩战杰

调解制度是我国审判工作中的一项重要制度，基于其自身的优势功能，受到了社会的普遍重视。诉讼调解和人民调解是调解制度中的基本内容，两者各具特点，如何使两者有效的衔接起来，更好的发挥调解作用，对当前的法院审判工作具有重要意义。

调解，作为一种纠纷解决方式，在中国被实践了数千年，对中国的社会稳定发挥了重大作用。随着我国经济的迅速发展，随之而来的各种利益的调整，社会矛盾和纠纷也呈现出主体和内容多样化、成因复杂化的特点;加之因体制及财政状况等多方面因素造成的人民调解功能的弱化，使法院的诉讼总量与新类型诉讼量与日俱增，使法院的诉讼活动的压力越来越大;法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显，使法院工作陷于负重与被动局面，同时也形成了当事人对法院、法官的公信度有所减弱等现状，使法院工作面临严重挑战。在这样的背景下，调解制度重新引起了全社会的重视，并经实践证明了调解制度在法院审判工作中的重要性(2008年我院民一庭共结案2797件，其中调解结案的就有1417起;2009年 一至四月份共结案431件，其中调解208件)。在法院的审判工作中，如何更好的利用调解制度到达社会效果和审判效果的统一，加强诉讼调解和人民调解的有效衔接成为本文将要探讨的主要问题。

一、诉讼调解和人民调解的概念及其优越性

诉讼调解，是指在民事诉讼过程中，在人民法院审判人员主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动和结案方式。它是一种由人民法院审判人员作为第三者介入当事人双方的民事、经济纠纷中，而后通过双方当事人的合意解决纠纷的方式。人民调解，即人民调解委员会的调解，是在人民调

解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。相对于审判而言，诉讼调解与人民调解具有以下共同的功能优势。

1、来自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特点，能够相对迅速、低廉和简便地解决纠纷，使当事人以较低的代价获得较大的利益(人民调解不收费、诉讼调解免去上诉申诉执行成本)，这体现了诉讼调解与人民调解效率方面的优势和价值取向。

2、诉讼调解与人民调解更适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决。例如，以其常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难;以通情达理的对话和非对抗的斡旋缓和了当事人之间的对立，有利于保持今后的长远关系;整体地考察事件背后的复杂长远的社会关系，而不是简单地将其分解为简单关系，仅就部分的是非曲直做出判断。

3、诉讼调解和人民调解体现了当事人自主、自由处分的功能。在调解协议达成过程中，调解机构或调解人不能将自己认为正确的解决方案强加给当事人，当事人有同意或拒绝这种解决方案的权利。所以，从一定意义上说，诉讼调解和人民调解是当事人自主协商的延伸。

4、诉讼调解和人民调解能弥补法律适用不能的不足，可以根据自主和自律原则选择适用的规范，如地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷，在“法律的阴影下”协商和妥协，并可能达致双赢的结果,体现了自认的效益最大化和自治的价值取向。

二、诉讼调解和人民调解在实施中所存在的问题

(一)诉讼调解中存在的问题

1、现行民诉法中规定诉讼调解要遵循“查明事实，分清是非”的原则，混淆了判决与调解的界限，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少,影响了诉讼调解的程序利益。

2、调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官,法官为了提高办案效率,规避诉讼风险，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则,利用自己的特殊身份进行调解劝说，容易导致以压促调、以判促调、久调不决，当事人在此情况下，大多只能表示同意接受，因为他们明白即使表示不接受，由该审判员作出的判决的结果还是一样。从而损害了当事人的合法权益。

3、由于调解法官对诉讼双方不了解，对调解的可行性、可靠性很难考证，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务、损害社会公共利益和国家利益，而通过诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿;有的案件当事人为规避法律责任订立的不切实际的调解协议即使启动法院强制执行程序，也难以实现权利，从而导致对另一方当事人信赖利益的损害、司法资源的浪费及对当事人在调解中随意言行、不负责任倾向的助长等。

4、刑事调解中自愿原则贯彻不到位。在刑事调解中被告人面临刑事责任的承担，因此其真实意愿的表达受到很大的顾忌，有时为了免受可能的刑事处罚，而违心接受不合理的调解内容;原告人则为了尽快得到经济上的赔偿，也会违心地放弃追究被告人的刑事责任。在调研中发现，有的刑事自诉案件，被告人根本不承认犯罪，不承认侵害了原告人，但最后也以达成赔偿对方损失的调解协议结案。

(二)人民调解中存在的问题

1、人民调解由于具有较大的随意性,可能被人操纵利用，调解员可能利用事实上的力量左右调解方案使调解的自愿难以保障，最终演成弱肉强食的格局。

2、调解员的法津政策水平低，适用程序法能力弱，文化素质低，难以适应社会变化发展的需要和难以充分体现公正公平的目的。

3、调解的结果在效力上缺少权威性、确定性和强制性等。人民调解的上述劣势往往又是诉讼调解的优势，所以人民调解和诉讼调解之间存在着很强的互补性。针对我国诉讼调解和人民调解的功能优势及所

存在的弊端，只有对其进行相应的制度优化及资源整合，才能进一步发挥其功能优势，实现功能互补、资源共享，达到诉讼调解和人民调解的有机衔接。

三、诉讼调解和人民调解的衔接构想

(一)程序衔接

一是建立诉前调解机制。一方面，可在诉前引到当事人到相应的人民调解组织进行调解;另一方面，可选择具有丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的人民调解员组成专门的调解机构，负责诉前调解。二是建立诉中委托调解制度。诉讼中，对于可能通过调解解决的，法院可以委托人民调解组织调解。经调解，达成协议的，当事人可以选择由法院出具调解书，也可以撤诉，选择由人民调解组织出具调解书。三是设立巡回法庭。人民法院应当从审判业务部门抽调经验丰富的审判人员组成巡回法庭，负责审理各县(市)、区调处中心或者人民调解委员会调解未成功的民间纠纷案件。四是建立实行经人民调解程序的诉讼绿色通道，方便快捷的巩固民调组织的工作成果。

(二)工作制度衔接

一是建立定员、定点、定期联系制度，选派经验丰富、业务水平高的法官担任辖区街道调委会的指导员，建立法官指导人民调解工作的长效机制。二是建立聘任参与制度，聘请素质较高的人民调解员担任特邀调解员，邀请他们参与司法调解工作。三是建立疑难案件指导制度，可派专人指导民调组织的疑难案件，帮助其梳理法律关系，分析争议焦点，有针对性的指导人民调解员开张调解工作。四是建立定期培训制度。制定培训计划，定期开展对人民调解员的业务培训。五是建立调解协议书评阅制度。人民调解委员会可以将通过调解达成的协议以及卷宗材料送交人民调解指导员评阅。

(三)效力衔接

1、当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，只要符合民事诉讼法第十七章规定的条件，人民法院应当支持。

2、具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。

3、经法院庭前调解达成调解协议的，由调解法官制作调解书，经双方当事人签收的调解书与法院判决书具有同等法律效力;对人民调解达成协议的，经当事人申请，庭前调解机构在对人民调解协议进行合法性审查时，应遵循“法律不禁止即为合法”的原则，凡经审查制作调解书的，即与法院判决止具有同等法律效力。仲裁制度为我们调解效力的衔接提供了依据。《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则(2000年)》第48条规定，当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，按照和解协议的内容作出仲裁裁决书。新仲裁规则的规定可有效保证和解书具有强制执行力。在我们设想的调解衔接制度中，人民调解委会员主持达成的人民调解协议书可视为此处的“和解协议”，法院可参照该条仲裁规则，作出法院调解书。

(四)救济途径衔接

调解制度不可能保障百分百的运行无误，设立调解救济程序应是最有效的矫正手段。

1、诉讼调解再审制度的完善

①将违反法定程序，可能影响当事人利益作为申请再审的法定事由。

②将调解协议的内容违反禁止性法律规定的列入申请再审事由。

③对调解协议的内容损害国家、集体及社会公共利益的，法院有权决定再审。

④将当事人双方或一方恶意调解的假离婚、假抵债、假清偿等列入申请再审的事由。

2、人民调解协议救济制度的完善

①经庭前调解机构司法审查的人民调解协议，违反当事人自主、处分原则的;违反法律禁止性规定的;损害国家、集体及社会公共利益的，应予撤销，并尊重当事人的意愿，分别进行庭前调解或开庭审理。

②法院在审理涉及人民调解协议的案件时，发现问题的应以变更、撤销，并将所有涉及人民调解协议的案件的裁判文书送达人民调解机构。

③当事人凭已生效的人民调解协议向法院申请支付令的，法院应予以司法审查。

④具有债权内容的人民调解协议经公证机关依法赋予强制执行效力的，法院在进入强制执行程序前，应予以司法审查。

四、诉讼调解制度完善的再思考

作为法院工作人员，我们所直接接触的更多的还是诉讼调解，如何完善诉讼调解制度值得我们再次深思。建立调审分离、适度庭前调解制度。结合我国审判方式的改革，对原有的法院调解制度作出相应的调整。建立一套既可以及时分流案件，减轻庭审压力，节约法院诉讼成本，又可化解矛盾，利于当事人在平衡实体权益和程序成本支出的基础上，实现诉讼效益最大化的诉讼调解制度。可以考虑建立调判分离的新机制，将调解与开庭审判实行人员、职能、程序诸方面的分离，其主要内容包括：在“大立案”改革上实行的流程控制权和审判权分离的基础上，建立庭前调解专门机构，他们除了负责所有的证据交换、查明事实、归纳双方争执的焦点等庭前程序性事务外，主要工作是开展庭前调解。案件在立案庭进行排期前按当事人的调解意愿及案件本身的可调性和不可调性进行分类。笔者认为对于下列案件，人民法院应当把调解作为必经程序：婚姻纠纷、收养纠纷、抚养、扶养、赡养、继承纠纷、相邻关系纠纷和适用简易程序审理的案件。同时，对一些不能适用调解的案件也需明确规定，如民事行为确认无效纠纷、涉及国家利益、社会公共利益的案件、适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件、身份关系确认诉讼以及其他依性质不能进行调解的案件。分类后，先行调解类案件则立即进入庭前调解程序，不进入庭前调解程序的案件则立即排期后开庭审理。建立主持庭前调解的法官不参与审判的调审法官回避制度。经过

庭前调解程序未达成协议的案件在开庭审理后一般不再组织调解，但当事人请求调解的，应当允许，但应限制申请调解的次数，建议规定申请次数不超过两次，以免个别当事人借调解来拖延诉讼，增加对当事人的讼累和诉讼成本。

建构庭前调解程序有利于形成强调解、精审判的民事审判新格局，强化调解作用的发挥，将大部分的矛盾纠纷化解在庭审前，对于诉讼资源的合理配置、法官及其助理人员职能上的分工起到促进作用，同时可以确保对于复杂的民事案件得到及时公正的审判。调审分离也有利于监督和规范调解行为，防止以压促调、以判促调的情况出现。

此外，在加强诉讼调解和人民调解衔接方面，人民法院应正确理顺人民法院和人民调解的关系，根据我国法律规定，指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责之一。在支持和指导人民调解工作中，人民法院要从思想和行动上做到“不缺位、不错位、不越位”。

“不缺位”要求人民法院对人民调解组织促成当事人自愿达成的调解协议，应当予以支持。

“不错位”要求人民法院在指导人民调解工作中，应当认识到自己与人民调解委员会之间是业务指导关系，不是领导与被领导关系，应当按照司法行政机关或者人民调解组织的邀请，有计划、有步骤、有针对性地开展业务指导工作。

“不越位”就是要求人民法院不能代替或者变相代替人民调解组织开展调解活动，只能针对一般性法律问题和调解技巧进行指导，绝不能直接插手正在进行调解的个案，更不能就个案的具体处理发表意见。

探索实现诉讼调解和人民调解的有效衔接，是实现当事人自由处分权和法官适当介入管理的有机结合，更符合公正和效益的司法价值取向。试想如果把那些血缘地域性强、冲突烈度不大、解纷适用法律的技术含量小、无需诉讼即可获得公正处理的矛盾纠纷化解在诉讼程序外，那么我们人民法院的审判工作就能向法官职业化的“精审判”之路快步迈进。