乡村社会的公共性与村庄治理

第一篇：乡村社会的公共性与村庄治理

乡村社会的公共性与村庄治理

熊易寒

社会学者张静在经验观察的基础上指出，当代中国村落政治的一大痼疾在于：利益政治支配人事变更，张三通过上访或选举取代李四，但之后一切照旧，依然是通过个人关系运作公共事务，“铁打的营盘流水的兵”，始终无法建立一套现代的公共规则，导致公共服务原则付诸阙如。

张静的这一论断曾经让我深深地为乡村社会的前途担忧：村庄治理如何才能摆脱“低水平循环陷阱”，跃迁到一个更加理想的状态？当前的这种困局，是因为中国农民“善分不善合”，还是因为农民的组织化方式出了问题？如果说公共规则是唯一的解决方案，那么，这种公共规则应该如何建立？是诉诸乡村社会的自主性，还是依靠国家的“送法下乡”？

最近出版的两本关于中国农村政治的博士论文，在一定程度上解答了我的困惑。一本是美国政治学者蔡晓莉(Lily L.Tsai)的《中国乡村的连带团体与公共物品》，另一本书则是国内青年学者刘伟的《难以产出的村落政治》。从一定意义上讲，这两本专著从不同的视角回应或突破了张静关于“公共规则缺失”的论述。

蔡晓莉提出了一个非常“西方中心主义”的问题：在不存在西式民主的条件下，是什么机制促使中国乡村的公共机构提供最基本的公共物品？在当代中国的财政体制下，村内的公路、学校、卫生、排水、灌溉等公共设施主要依靠村委会筹资修建，各个村庄在这些公共物品的供给方面差异甚大。最初蔡晓莉猜想，村庄的经济发展程度和集体财产多寡可能是决定性的因素；但经验观察很快令她推翻了这个假设：在经济相对落后的江西，同样贫穷的两个邻村，一个村的道路宽敞洁净，而另一个村的马路则坑坑洼洼；而在富裕的福建沿海，同样是财力相当的两个村庄，一个村的公共设施一应俱全，而另一个村除了有气派的村委会办公楼，连条像样的村道都没有。由此可见，“不差钱”并不一定会带来良好的治理。此外，在这些村庄，公共机构和制度安排也大同小异，都实行村民自治，基层政府与村委会的关系基本雷同，蔡晓莉的调查显示：村委会选举和村民代表大会制度的实施对村庄公共物品供给并没有显著影响。那么，到底是什么因素造成了这种差异呢？ 在深入细致的质性研究与大样本的定量研究基础上，蔡晓莉发现并论证了一个新的解释变量：连带团体(Solidary Groups)。所谓的连带团体，主要包括宗族组织、社区协会、寺庙和教堂。蔡晓莉指出：即便没有民主或科层式的责任机制，只要当地官员属于某个希望他们提供公共物品的连带团体，他们便很有可能提供足够的公共物品。也就是说，这些连带团体可以构成非正式的责任机制(Informal Accountability)，促使官员对民众负责。咋一看，这并不新鲜，完全是帕特南的社会资本研究路径，认为公民之间的信任、规范、合作与结社可以培育公民美德和共同体，提高政治参与度，进而提高政府的治理绩效。但是，蔡晓莉进一步指出：并非所有的社会团体和社会资本对政府绩效和公共品供给都有正面影响。

只有同时具备两种结构特征的连带团体能够在功能上替代正式的责任机制：首先，连带团体必须具有包容性，即对当地任何人都是开放的；其次，连带团体必须是嵌入性的，它的成员要包括当地官员。当满足这两个前提时，村庄的治理边界就会与社会边界重合。村庄就超越了行政区划的意义，不仅仅是行政版图上的一个小圆点，而是由共享某种传统、信念或利益的人组成的社群。当村庄内部存在这类组织时，村干部的行为会受到道德义务的约束，更多地为村民谋福利，因为他们与村民同属于一个共同体，有共同的血脉、信仰或者利益，他们彼此之间存在着一种责任和义务。村干部或许可以利用信息不对称、地方性知识来“忽悠”基层政府，摆脱正式制度的约束；但如果有连带团体的存在，他们就必须给自己的族人或其他团体成员一个交代，否则他们在社群中将丧失道德地位，这就构成了一种非正式激励机制，促使村干部为村民提供公共物品。

通过向连带团体履行集体责任，村干部可以在集团成员中获得社会声望和道德地位。对于村干部而言，这是一笔宝贵的政治资源，能够帮助他们执行难以执行的国家政策，譬如计划生育、税费征收。如果不履行集体责任则意味着道德地位的丧失，他们就会被排除在团体活动之外，甚至遭到连带团体的抵制，日后便难以在村里开展工作。

蔡晓莉用三种类型的连带团体来说明她的理论：其一，村庙。小型村庙为人们提供烧香、宗教仪式、节日演出的场所，有时还组织体育竞赛和旅游。当某寺庙委员会要求村干部修缮学校或公路时，村干部会很快回应。作为回报，寺庙委员会将宣传村委会的好名声。当村委会与村民发生矛盾时，寺庙委员会协助村干部与农民协商解决。寺庙委员会兼具包容性和嵌入性，可以对村委会提供公共物品施加积极影响。其二，乡村教堂。政府允许基督教教堂存在，但严格规定党员干部不得加入。因而，乡村教堂不具有嵌入性，不能促进村委会对公共物品的供给。

其三、宗族或者说血缘集团。这是中国农村最常见的连带团体。当一个宗族把村里每个人包括在内，宗族的功能就与村庙类似。但如果宗族不覆盖全村，村民就被分成几个派系。嵌入某个宗族的村干部也可能组织一些项目，但这些项目可能只对他所属的宗族有利，全村却受益不多，这种情况往往会加剧村内的宗派斗争，不利于村民福祉的改善。

蔡晓莉的这个理论非常富有启发性，打破了我们对于公与私的传统认识。按照张静等学者的理解，宗族、家族、村庙等组织本质上是台湾学者林毓生所说的“私性社会”(Private Society)。林毓生认为中国传统的“民间社会”（如行会、帮会、寺庙等）是以家庭式结构组成的，具有很强的“私”的性格，大多由血缘亲疏来决定的，以家庭为本位，是与“公民社会”相对立的“私性社会”，不利于形成一套普遍性的政治游戏规则，无法突显公民社会的“公共性格”。因此，有必要对其进行“创造性转化”，使之转化成“公民社会”的现代组织。张静的设想与之相近，主张以公共规则取代公私混合的结构。

然而，蔡晓莉的研究表明：公共性就蕴含在“私性”之中。当行政村的边界与宗族、宗教的社会边界重合，“私性原则”就可以在一定程度上发挥“公共规则”的功能了，基本的公共服务也就有了保障。因此，我们有必要重新思考乡村社会的公共性。

乡村社会的公共性与城市有着很大的差异，以我个人的亲身经验为例：去年年底，我祖母病危，按照乡俗，不能在城里去世，而必须回到乡下的祖屋里咽气，否则不吉利。但祖屋已经被我叔父租给了外乡的一个老太太。于是家里人找房客商量，是不是可以“借用”祖屋送终和办丧事，虽然这会给房客带来很大的不便，但对方还是爽快地答应了。作为回报，我祖母丧事期间，房客老太太和她的小孙女跟我们一起用餐。到了出殡的前一天，“上人情”（付礼金）的时候，这位老太太还是坚持要上一百元的“人情”，众人怎么劝都不肯罢休，只好收下。事后，我们私底下以红包的方式将礼金返还给她的孙女，她才没有推辞。

这个故事可能是城市社会的逻辑无法理解的：首先，按照房屋租赁关系，这位老太太完全可以拒绝房东的“无理”要求，因为她已经支付了租金，我们不可以“染指”她对房屋的使用权；其次，这位老太太非常贫困，儿子儿媳在广东打工，她独自带着孙女租住在我家的祖屋里——那是上世纪五十年代的土坯房，破旧不堪，家徒四壁——在这样的情况下，她完全没有必要给非亲非故的房东“上人情”。

但是，乡村社会不是这么思考问题的：乡村社会的产权关系、群己权界是相对模糊的，人们不习惯跟熟人算得太清楚，如果算得过于清楚，那就表示：我不打算跟你来往了。人们更倾向于通过人情往来的方式“相互持股”，你中有你，我中有你。这样一来，我们对彼此就有一定的责任和义务。这就是为什么，在乡村社会，礼物经济显得更加重要。因为一旦你退出礼物的循环，你就不再是游戏的参与者了，互不相欠，也就隔断了与他人的社会联系。正因为如此，在农村，丧事是集体的事情，几乎全村的老少都会参与其中，或帮忙，或出工（有低于市场价的报酬），最低限度也会出一份礼钱，吃一两顿饭。而在城市，丧事完全是一件私事，殡仪馆是一个封闭性很强的私密空间，一个社会成员去世了，甚至不会惊动他的邻居。

乡村社会是自然“生长”出来的，城市社会则是人造的、规划出来的。后者是一个大规模的陌生人社会，在那里产权清晰，几乎一切公共物品都依赖正式组织来提供：在小区，有居民委员会、业主委员会和物业公司；在小区之外，有各级政府、职能部门，以及大大小小的单位。乡村社会没有那么多正式组织，也没有那么多的财政支持，不少公共物品都是由非正式组织来提供的，以私性的逻辑运作出公共的产品。

简言之，与城市社会相比，乡村社会具有更强的人情性质，群己权界不那么泾渭分明，公与私不是对立的两极，而是可以相互转化的，类似于费孝通所说的差序格局，向外看，是私，向内看，则是公。公私的界限是模糊的、权宜的、非正式的。在特定的条件下，“私”完全可能服务于公共性的目标。公共性的建立不必以抑制私性为前提，正相反，对私的尊重、对传统的尊重，也可以在一定的范围内生成公共性。也就是说，公共性是有层次的，有“大公”（国家），也有“小公”（各类社群或集体），“小公”构成了“大公”与“小私”的中间地带，可以发挥缓冲和纽带的作用，促成公与私的重合。

但是，公与私的重合，毕竟带有一定的偶然性。不是每个村庄，都正好有一个兼具包容性和嵌入性的连带团体；更糟糕的是，正如蔡晓莉意识到的，过度依赖非正式制度可能会给将来建立正式制度造成困难。那么，如何处理非正式制度与正式制度、村落自生秩序与国家治理体系之间的关系呢？ 这就是刘伟的《难以产出的村落政治》一书力图解决的问题。刘伟的逻辑起点与张静有所不同，在他看来，农民并非缺乏“公心”，也不乏集体行动的能力，事实上，农民常常为一些公共议题而集合起来，形成各色各样的群体性活动，只不过，这些群体性活动往往“只开花，不结果”，他用“没有产出的政治”来描述这样一种结构性困境：围绕各种类型的利益，村民群体性活动往往可以迅速展开，但由于国家（主要是基层政权）对此缺乏回应，加之活动过程中精英/信任的缺乏（实质上是权威的缺乏），导致群体性活动不能产生预期的结果。用政治系统的理论话语来说，就是只有政治输入（通过群体性活动进行利益表达），却没有政治产出（形成具有规范性和约束力的规则或决议）。

基于这一经验事实，刘伟认为：国家仅仅在村落安排一定的现代制度并不能自然带来有效的治理，更为重要的，需要有一种力量和机制将现代制度嵌入村落并成为村民的生活方式和游戏规则。这似乎又回到了张静的问题。刘伟开出的药方主要包括两味药：

一是国家的合理、适度介入。在他看来，涉及公共事务的村民群体性活动客观上需要与国家的有效衔接，村民群体性活动之所以难以达成，除了市场化和家庭经营带来的利益分化、纠纷增多之外，国家的基层代理人对村落的介入方式也是一个深层次的原因：一方面，是国家的行政化干预；另一方面，又常常存在国家“不在场”的情况。国家时而“越位”，时而“缺位”。这样不仅损害了国家在农村社会的权威，也侵蚀了村落社会所剩无几的自主性。因此，国家需要以更加制度化的方式去积极回应村民的群体性活动和政治诉求。一方面让自生秩序在其应当发挥积极作用的空间发挥作用；另一方面，国家权力应调整其介入范围和介入方式，帮助村落重建政治共同体，从而在新的基础上与自生秩序相衔接，共同生成村落中的治理结构。

二是乡村精英与社会信任。在刘伟看来，“没有产出的政治”，其根源还在于村落政治共同体的解体。刘伟的研究虽以国家与社会关系为分析框架，但却极力避免这一研究范式的结构主义之弊，没有就农村而研究农村，而是把当代中国农村放置到城市化的大背景中加以考察：当今村落共同体的部分解体，在一定程度上是城市化的结果，因为大量农民进城务工，他们的生活重心已经转移到城市，其中的精英分子或在城市定居，或到县城和乡镇购房置业，这样不仅导致了能人的流失，更重要的是，缩短了村民的博弈链条，降低了彼此之间对于未来长期合作可能性的预期。博弈论早已证明：长期的重复博弈有利于人们选择合作，而短期的博弈则可能诱发欺诈与不合作。人无恒产则无恒心，当越来越多的村民离开或可能离开村庄，村民之间的合作也变得越发不可能。那么，在城市化的大趋势下，如何再造精英和重塑信任呢？刘伟指出，国家应该让渡部分发展空间，或是供给相应的资源，帮助农村大力发展各种形式的社会组织，并展开相应的群体性活动。结合蔡晓莉的“连带团体”理论，我们在推动社会组织的发展时，应当使其同时具有包容性和嵌入性，一方面要向全体村民开放，但必须是志愿性的，不得使用强制手段；另一方面也不妨将乡村干部吸纳到顾问、理事会或监事会中来，但必须保持一定的独立性，不能由乡村干部直接领导或控制。如果这些社会组织可以发挥连带团体的功能，那么，乡村社会的治理绩效将有可能大为改观。

由是观之，蔡晓莉之所谓社会边界与政治边界的重合，其实也就是刘伟所说的国家与村落的有效衔接。而刘伟所倡导的农村社会组织建设，若能取代村庙和血缘集团成为连带团体的主流，不仅能够改善农村公共物品的供给，而且也有助于张静所谓公共规则的建立。从这个意义上讲，三位学者的研究视角或有差异，但最终的理论关怀和现实指向却是高度一致的。

参考文献：

（《难以产出的村落政治——对村民群体性活动的中观透视》，刘伟著，中国社会科学出版社二○○九年版；Lily L.Tsai, Accountability Without Democracy: Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China, Cambridge University Press, 2007；《现代公共规则与乡村社会》，张静著，上海书店出版社二○○六年版。）

来源：《中国图书评论》2010年第10期

第二篇：乡村社会治理的观察与思考

乡村社会治理的观察与思考

作者：詹鹏宇

乡村社会指乡或镇一级管辖范围内的社会。治理不仅包括政府的管理，还包括社会自我管理，其内容涵盖政治、经济、社会等诸多方面。当前全面落实党的“和谐社会”执政理念，乡村社会治理是重中之重，这里生活着6.7亿人，另有2.2亿人虽然居留在城市，但决定他们福祉的根本之地还是在乡村，如农民工。因此，探讨乡村社会治理之道不仅必要，而且十分重要。

市场化条件下乡村社会治理的制约因素分析

市场化是指市场作为一种配置资源的基础手段，被用于解决政治、经济和社会问题的一种状态。30多年来，以市场为导向的改革，冲击、侵蚀、洗刷、重组着我国社会原有的一切秩序。乡村社会也经历了翻天覆地的变化，乡村社会治理取得巨大成就。在政治上确立了农民的主人翁地位，在经济上初步完善了乡村社会市场经济体系。然而市场化条件下的乡村社会，因为以下因素的制约，仍然难以摆脱弱势地位。

一是农业产品价格的“蛛网震荡”导致的市场失灵。乡村社会经济以农为本。在市场化条件下，农产品价格因特殊的生产、供需条件导致周期性波动：这类产品生产周期长，其决策依据现实销售价格刺激下产生的预期，而实际市场价格却取决于前一周期的生产规模。某个较低的初始供应量导致了较高的第一周期价格，而这一高价将刺激生产，使第二周期供应量大为提高；第二周期供大于求的结果会把该周期市场价格压至均衡水平以下；这一低价又会抑制生产，使第三周期供应量也低于均衡水平，从而推高价格„„如此循环，在PQ坐标系中便形成了一个蛛网状图形，人们称之为“蛛网震荡”，或“蛛网循环”。“蛛网震荡”加上交易费用高、自然风险大、生产周期长、离散型供给等原因，在形式权利一视同仁的“公平市场”中农业、农民会处于弱势。

二是分户经营的合作难题。由国家确立的乡村社会基本经营体制，是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这一基础性的制度安排，一方面确定了农民的市场主体地位，促进了乡村社会经济发展和市场发育，但另一方面，由于人力和土地被分割成零星小块，限制了乡村社会更深入的市场化和经济发展。市场失灵与合作难题双重制约下的乡村社会，生产与生活陷入高风险和低水平发展的困境。家庭经营受限于规模太小，绝大多数只能提供农业初级产品，无力（资金、技术、市场信息、销售渠道）向后拉长产业链，生产出消费品，导致乡村社会单一的经济结构及对城市经济的依附。合作的高成本又进一步加剧了这一趋势，强化了乡村经济的弱势地位。同时，离散型、原子化的市场主体既无意愿，也无能力提供乡村社会公共物品，如生产所需的道路、农田水利，生活所需的环境整治、文化设施建设，而公共物品的缺失和不足，更进一步限制了乡村社会生产、生活的发展。由此导致，扶贫越扶越贫，年轻一代以脚投票大量涌入城市。

提高农民组织化水平，构建乡村社会治理的基本框架

从治理角度而言，解决农产品市场失灵问题的办法是拉长产业链，或仓储分时销售，对陷入蛛网震荡的初级农产品进行深加工，通过延长农产品产业链的方式避开或削弱市场失灵带来的损失。而这需要在分户经营的基础上提升农民组织化水平。解决乡村社会合作难题，同样需要提高农民组织化水平。

解决乡村社会公共物品不足问题同样需要提高农民组织化水平。虽然说当前国家已经完成了工业化积累时期的发展，整体进入工业化中期水平，具备以工哺农的财政能力。但是，国家财政能力再雄厚，也决不可能解决9亿农民的公共品需求，离开了农村社会自我组织，乡村公共品供给是难以优化的。农民组织起来，对于增加农村的公共品供给，改善乡村的生产生活条件是十分必要的。

从治理的本义出发，提高农民组织化水平也是农民治理和治理农民的题中之义。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的过程不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。乡村社会治理离不开农民及其自治组织的参与。

在市场化条件下的乡村社会治理需要提高农民的组织化水平。但这次农民组织化不同于传统和人民公社时期，传统的中国农村依靠士绅和族权势力组织农民，人民公社依靠国家强制组织农民。在这两种组织形式，农民只是依附听令，很少个人利益追求。市场化条件下组织农民，依托的是市场分工引致的利益分化，农民因自身利益追求，自行组织各种机构，行使一定职能，来维护和实现自身利益。本质上这种组织是介于国家政权和个人之间，具有管理社会公共事务的社会公共组织。

理想状态的乡村社会治理结构是国家政权、社会公共组织、个人三位一体的共治模式。提高农民组织化水平主要是指培育和发展具有一定作用范围和职能的社会公共组织。在乡村社会，按功能划分，农民组织应在3个方面提高组织化水平：一是政治维权组织。如农会、消费者协会等。二是经济合作组织。如帮工队、生产互助小组、专业合作社等。三是文化生活组织。如红白理事会、老人协会、秧歌队、农民技术协会等。

农民组织的发展和成熟不仅有助于农民掌握和应用先进的农业技术，提高他们在日益全球化的大市场中的适应能力，而且有助于分散的农民与大市场的连接，与其他利益体建立对话。更重要的是，通过提高农民组织化水平，建立政权与农民之间、正式组织与非正式组织之间的有效联系，达到共同治理，促进乡村社会基层民主建设和促进各项公益事业发展的目的。

发挥乡镇政权的作用，提高农民组织化水平

取消农业税后的乡镇机构改革及政府的职能定位问题，中央高度重视。乡镇机构改革的总体要求是转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范，运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现状出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出发，重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，二是为农民提供更多的公共服务，三是为农村构建和谐社会创造条件。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。

从实际情况看，随着乡镇政府精简机构和人员，可支配财力减少和职能转向乡村社会稳定、提供公共物品和服务，乡村社会出现“官权退、民权进”的局面。乡镇政权迫于节约行政成本、弥补履职能力不足的压力，主观上有着发展农民自治组织的动力。传统上，强国家弱社会的治理结构，使得乡村社会组织资源相对稀缺，除了国家政权组织外，很难说有什么像样的“民间组织”，因此，乡村社会农民的再组织客观上仍不得不依靠乡镇政权的大力扶持。

乡镇政权在促进农民组织化过程中不仅要借鉴国内外先进经验，最重要的是要有本土计划和行动策略。一是把农民自发的维权活动引导为组织化的政治参与与理性对话基础上的协商解决，积极扶持农民维权组织的形成和民主发育，规范维权组织与乡镇政权之间的联系、对话和协商。二是借助国家支农惠农政策和新农村建设的项目支持，相应地支持农民成立各类经济合作和公共事务处理的组织，加深农民经济合作，创建和壮大各类经济合作组织。三是采取多种帮扶措施，培育农民文化体育方面的组织资源，引导其开展活动，为丰富群众生活创造条件。四是加强党和政府对各类农民组织的监督和联系，如登记制、定期走访或座谈。五是建设信息公共服务平台，为农民组织化提供成功案例、典型做法和创建范本，在引导农民组织化的同时，不断增强其组织功能、完善组织结构。（作者单位：省地方税务局稽查局综合处）

第三篇：乡村组织的运作逻辑与村庄民主建设的治理方向

乡村组织的运作逻辑与村庄民主建设的治理方向

2014年06月05日 00:00 来源：天津社会科学 作者：韩鹏云 字号

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在国家行政体制和乡村社会变迁的共同作用下，乡村组织呈现出“策略维控—能人治村”和“发展主义—富人治村”两种运作逻辑。这种“能人”、“富人”治村的现象有其合理性，但也存在导致村庄寡头政治，从而对村庄民主建设产生消极影响甚至形成阻碍的隐患。为纠偏并更好地完善基层民主政治建设，应逐步推动乡村组织治理转型和村庄民主治理规则的重塑。

一、引言

20世纪90年代，随着政治学研究重心的下沉，乡村政治研究日益成为显学，以村庄选举为主要内容的村庄民主政治建设成为学术界的公共性话题。但随着对村庄选举实践过程研究的深入，却逐步发现选举之后村庄常态治理过程中的民主建设更为关键：村级重大事务是否能由群众真正民主决策，村民的自治权力是否被虚置、漠视或侵犯，村干部和村民之间的关系是否依然紧张等等，归结到一点，即村民自治的民主决策、民主管理和民主监督是否能真正落实到位[①]。这些问题显然已经溢出了村庄选举的范围而成为选后村民自治或村庄权力结构的常态治理问题，但作为治理问题又必然难以绕开乡村治理中的主导性主体——乡村两级组织。

当前学术研究领域对乡村组织运作与村庄民主建设关系的认知往往有简单化的倾向：认为税费改革之前，迫于压力型体制下的资源汲取任务，乡村两级组织结成了利益共同体对村民自治进行干预，从而钳制了村庄民主政治建设；但随着税费任务的取消和利益共同体的瓦解，乡村组织失去了对村民自治进行管控的动力，转而全力支持村民自治，村庄民主政治建设因而获得了巨大的推进空间。在这一相对简单化的逻辑推演中，乡村组织被呈现为一个抽象化的逐利实体，自身多样化的运行逻辑隐匿不见，村民自治也往往被简单化和静态化，其内部权力结构配置的机理也难以展示出来。笔者认为，这一“非此即彼”的二元判断只注重了利益的关联，却忽视了乡村组织运作和村庄民主建设之间逻辑关联的内在连续性：为了维持自身更好地运作，乡镇组织会将官僚机器压力型体制所分解下压的任务贯彻到村级组织，而为了确保自身意图的实现又会通过多种正式或非正式方式“有意向”地选择“好用”的村级组织和村干部。由于治理公共规则的不完善，这些“好用”的村级组织和村干部在选后治理中又往往倾向于依附乡镇政权按照原有的方式来推进治理，因而选举只是增加了新权威的合法性，并没有促成选举后基层政权和村民权利关系的制度性改变，这会对村庄民主政治建设的推进造成消极影响甚至是阻碍。这一逻辑的真实性已被诸多有关基层民主政治建设的实地调查所证实[②]。

仍需要揭示的是，后税费时代的当下，乡村组织的“意图”是什么，呈现出什么样的特性，而“好用”的村组织和干部又呈现出什么样的特性，二者会对村庄民主建设产生什么重要影响。笔者认为，乡村组织在后税费时代的当下具有社会管理和推动发展两方面的意图，呈现出“策略维控”和“发展主义”两方面的运作逻辑，而据此选择的“好用”村级组织和干部则是“能人”和“富人”型，而“能人治村”和“富人治村”可能会发展成“寡头政治”，进而对村庄民主建设产生负面影响，要消除这一隐患则需要乡村组织治理的转型和基层民主治理规则的不断完善。

二、乡村组织的“策略维控—能人治村”逻辑

针对基层政府对乡村社会的治理，学术界的既有研究集中在“简约主义”范式。黄宗智认为在基层政府对乡村社会的治理实践中，一直采用半正式的方式来进行半行政式的治理，即利用非正式组织或非正式方式（比如利用非体制乡村精英进行司法调解等）来完成对乡村社会的治理。他认为这是中国基层政权所具有的一种独特的运作逻辑，并认为这种运作逻辑可能会在塑造中国特色的政治现代性中扮演一定的角色[③]。但笔者认为，“简约主义”所依托的是乡村社会共同体的“权力文化网络”和较为稳固的“礼治”秩序，而在后税费时代的当下，“简约主义”已成为一种理想，现实则是多种规则并行的“结构混乱”和“无公德个人”的盛行。面对这一现实，基层政府只能推行“复合治理”[④]，即针对不同的事务和不同的情况适用不同的规则，其运作不再是“简约主义”式而是“策略维控”式。乡镇政权“策略维控”的运行逻辑包含了两个层面的含义：其一是“策略”，主要指乡镇政权缺乏稳定、抽象和普遍主义的运作规则，而是功利主义地将各类方法、技术、规则、手段和策略——不论其性质和实施成本如何——作为运作的规则[⑤]。其二是“维控”，主要指在“策略主义”运作的基础上，乡镇政权只能维持基本的管理秩序，对乡村社会的公共品需求或其他社会问题难以实现有效回应，甚至还会借助各种非正式策略来应对各种突发性问题。

“策略维控”运行逻辑的产生是由政治与社会结构决定的。乡镇组织位于国家与社会的“接点”位置，从而处于压力型体制、乡土社会和自身官僚制这三者关系的型塑之中，这三者之间的互动、博弈及相互矛盾塑造了其运作逻辑：首先是政治行政体制所带来的“压力型体制”。乡镇组织处于行政体系的末梢位置注定了其承担着最为繁重的考核压力和管理任务，也即“上面千条线，下面一根针”，多方面的任务致使乡镇难以依靠制度化和正规化的手段来完成目标，只能依靠各种非正式的策略手段予以维持和应对。其次是乡村社会的管理特性和自身变迁。乡村社会在生产生活方面具有自身的规律和节奏，往往表现为不规整性和非程式化，同时，在市场经济的冲刷下，传统“礼治”正在瓦解，而现代的公共规则远未建立，乡村社会已经成为权威和秩序并衰的地带，从而各种“谋利型上访”、“钉子户”层出不穷。面对这些问题，乡镇组织只能运用策略进行维持控制，而无法彻底解决。再次是乡镇组织运作的“策略维控”逻辑更与本身的现实状态有关。在税费取消后，国家开始对乡镇组织多方规训：通过“法律下乡”约束其行政行为，在取消税费的基础上对财政转移支付进行严格管控以约束其经济行为。乡镇组织在多方约束下成为一个资源匮乏、权力衰弱的官僚化组织，为了维持自身的运转并完成各项管理任务，只能采取多种非正式的动员或应急策略，从而表现出强烈的策略性和维控特征。

乡镇政权“策略维控”的运作逻辑必然会影响到村级治理。为了实现“策略维控”的意图，乡镇政权更愿意通过多种正式或非正式方式支持和选择“能人”型干部进入村委会并领导村级组织，从而导致村级组织表现出强烈的“能人治村”逻辑。乡镇政权“策略维控”的运行逻辑之所以与“能人治村”的逻辑捆绑，主要原因在于两个方面：

一方面是“能人”型的村委领导或村级组织能贯彻执行乡镇所分解的任务指标，策略性地完成上级下达的各种“政务”。压力型体制下的乡镇往往为减轻自身压力会将各种任务指标分解给村庄完成，尤其是随着后税费时代资源下乡的推进，各项自上而下的升级达标任务逐步增加，在全国很多地区，为了推动服务型政府的建设和更好地完成上级交办的任务，村级组织被要求“坐班”，村委干部的工资实行财政转移支付并严格考核兑现。面对上级强力的监督考核和诸多繁重的“政务”，只有“能人”型的村干部或村级组织才能比较灵活而又策略地通过多种“变通”方式来较好地完成任务。

另一方面是“能人”型的村委领导或村级组织能“摆平”乡村社会的“越轨者”，策略性地完成乡村社会的各种“村务”。乡村社会的“越轨者”主要指各种“钉子户”、意图谋利的上访者乃至各路灰色势力等，这些人破坏了乡村社会的正常秩序甚至成为乡镇政权的“反制者”。例如一些谋利型的上访户往往不断地越级上访，乡镇政府为息访只能满足上访户的各种要求，而没有原则的妥协又导致新一轮的上访谋利，从而形成恶性循环。又如在建设道路或水利等基础设施的过程中，“钉子户”往往为私利提出过分要求，造成“少数决定多数”的局面，最终导致公共品供给的失败。对于这些“越轨者”，往往只有“能人”型的村干部或村级组织通过多种非正式手段或策略才能“摆平”。

三、乡村组织的“发展主义—富人治村”逻辑

乡镇组织“策略维控”的运行逻辑主要侧重于行使社会管理职能方面，此外，还有乡村经济发展的“发展主义”逻辑。当前学术界针对基层乡镇政府作为利益主体推动当地乡村经济发展的现象已进行过相关探讨。戴慕珍（Jean Oi)将乡镇的角色比拟成公司，沃尔德（Walder Andrew)提出地方政府即“厂商”。张静和杨善华则分别提出了“基层政权经营者”和“谋利型政权经营者”概念。可以说不论是“公司”、“厂商”还是“政权经营者”，在研究指向上都集中于政府推动乡村社会的经济发展，都可以被纳入“发展主义”的范畴之中。笔者认为，“发展主义”是后发现代化国家在经济社会发展过程中所遵循的一种现代化意识形态，其影响已完全渗入地方政府的行为逻辑之中，乡镇“发展主义”的内涵可以简略地概括为两个相关方面：首先是乡镇往往将“经济发展”作为工作的重心，并作为考量自身或村级组织工作绩效的主导性标准，而在考量过程中经济发展又往往被简化为GDP或其他经济指数的增长。由此也不难理解为何乡镇政府都会瞄准“农地”财政，以“合村并居”来进行土地增减挂钩进而获取建设用地指标，用以推动小城镇发展或“农地工业化”等。其次是乡镇往往借用“发展”的话语来塑造农业和农村，即把农业和农村看成是需要改造升级的对象。“发展机器一般采取将社会现实问题化的手段”[⑥]，也即往往将农业看成是需要升级的落后产业，将农民看成是有待带动致富的落后群体，而发展则被认为是解决所有问题的必经之路。

乡镇“发展主义”的运作逻辑亦是由其“接点”位置所决定的。其一，乡镇处于整个行政科层制的末端，“发展主义”意识形态的推动和多种“发展主义”任务的下压使乡镇成为最终的承接点，乡村的发展必须经由乡镇来最终推动和实施。同时随着市场经济的深入发展和国家权力的下放，地方政府尤其是乡镇政府开始运用政策或非政策手段来干预整个乡村场域的经济发展，乡镇政府开始扮演起“发展型地方主义”的角色[⑦]。其二，除了科层的控制之外，上级政府和基层乡镇政府在发展的主题上还存在委托代理关系，即上级政府赋予基层乡镇政府相应的权利来使用公共资源和公共权力，使基层乡镇政府能够获得相应的报酬，这些报酬包括两个方面：乡镇政府在当地经济发展中可以获得利益，经济发展速度越快获利越多；乡镇政府领导可以在经济发展中获得较好的政治评价，从而为政治升迁增加重要的筹码。其三，乡村社会对乡镇“发展主义”有潜在需求。乡村社会身处市场经济发展的大潮之中，基层政府竭力推动的发展确实是乡村社会的迫切需求，例如工业化、城镇化的推进可以创造更多就业机会，亦可以带动农民增收。但另一方面，发展又往往会以农村土地资源或自然环境为代价，农民在当前获利的同时却损失了未来的利益增量。

乡镇政权“发展主义”的运作逻辑必然连带到村级组织，甚至在很多地区，村级组织被要求完成有关发展的多项任务指标，甚至被动员起来直接参与其中。比如，有些地区的村委主要领导被要求外出招商引资，并必须完成相应的任务量。这一捆绑连带式的逻辑必然要求村级组织和村干部能服务发展、带动发展，也正是在这一逻辑的直接影响下，乡村两级组织对“富人治村”有强烈偏好，原因主要在于两个方面：

一是发展主义作为意识形态对乡村的社会发展价值观起到了建构和支配的作用，甚至在某些时候会极端化为一种霸权式的强制性话语，不论是乡镇政府和普通村民都受到深刻影响。国家在基层组织建设中的提倡“双带双培工程”，指村级组织把党员培养成致富带头人，把致富带头人中的先进分子培养成党员，党员带领群众共同发展，党组织带领致富带头人不断进步。但在发展主义话语的支配下，在实际的操作中往往将“双带双培”简化为培养富人中的积极分子入党并成为村级组织的主要领导来带领群众发展致富，富人治村即代表了发展，甚至成为发展的标尺。

二是富人有较为广泛的社会关系网络，具有较为雄厚的财力，不仅能帮乡村组织分担发展主义所要求的各项任务指标，带来发展的政绩，而且能利用其自身优势弥补乡村两级组织财力的不足，甚至支撑起日益衰退的政治权威。例如，很多富人自己“掏腰包”去兴建村里的基础设施，并且利用自己的社会资本及关系网络去跑项目、发展集体经济。可以说，富人治村在“发展主义”成为强势话语的背景下，是乡村两级组织的最优选择。

四、“能富治村”与村庄寡头政治的隐忧

乡村组织“策略维控”和“发展主义”的运行逻辑，注定了在村庄治理过程中偏好“能人治村”、“富人治村”，即在社会管理上要“能”，经济发展上要“富”。尽管全国不同类型的地区对“策略维控”和“发展主义”的强调各有侧重，“能人治村”和“富人治村”有程度上的差异，但在逻辑上具有共通性和一致性，在实践中，“能人治村”和“富人治村”往往二位一体，即又“能”又“富”，可以统称为“能富治村”。

问题是，“能富治村”的实际绩效如何，能否实现乡村两级组织所预期的“良治”。笔者在全国多个地区的乡村调研证实，“能富治村”在推动乡村社会管理和经济发展方面确实作出了贡献，绩效主要体现在两个方面：“能人”、“富人”具有较强的开拓创新精神和魄力，能积极主动地加强村庄管理，维护村庄的稳定，同时积极规划乡村建设，对推动社会主义新农村建设具有引领作用；利用自身社会关系或资源积极找思路、想办法，结合当地优势条件，通过招商引资或调整经济结构等各方面的努力来推动村庄的经济发展。客观地说，乡村两级组织的期望通过“能富治村”得到了一定程度的实现。

有研究指出，“能富治村”对村庄民主建设也产生了积极影响，认为“经济老板”进入农村公共管理系统，有利于培养和造就一个既有领导才干又有公共精神的农村中间阶层，带领整个村庄开创民主全局[⑧]。甚至有研究认为，这样的群体在掌握着农村社会财富的同时，也日益掌握农村的政治权力，由于他们在政治经济地位上与传统的乡绅存在一定的相似性，所以被称为“新乡绅”，他们的治理被称为“新乡绅治理”[⑨]。对此笔者则不认同。传统乡绅是传统乡村社会的精英阶层，扮演者近似于“民选”官员的角色，属于民又处于民之上层。他们在乡村社会贯彻朝廷的政令，又充当乡村社会的政治领袖或利益代表[⑩]。乡绅在国家和乡村社会中发挥媒介作用，一方面将国家的意识形态引入乡村社会以实现对乡村的教化，另一方面又作为权威来维护地方性规范和乡村社会秩序。可以说，传统乡绅治理是一种低成本而有效的治理模式。但“能富治村”与“乡绅治理”却有质的区别，其关键点即在于“乡绅治理”是一种自治逻辑，而“能富治村”本质上却是行政逻辑，这种行政逻辑不仅指在村民选举中，乡镇政府基于“好用”干部的偏好进行干预或管控，更指在选后的村庄治理过程中，乡镇通过多种方式将村委干部和村级组织“准行政化”的行为。正是由于这一本质的区别造成了“乡绅治理”与“能富治村”不同的治理表现：前者更多关注乡村事务本身，会积极回应村庄内部的治理需求，可以说乡绅的声誉和地位与村庄内部的高度认可紧密相关；而后者则更多地关注基层政府的指示或任务，并无强大的动力或压力去回应村庄的治理需求；前者的权威更多建立在公平仁爱的行为方式上，而后者则更关注村庄发展的政绩。

因此，笔者不认同目前学术界有关“新乡绅”主政的观点。“能富治村”并非天然地就能促进村庄民主政治建设，甚至还存在为了在村庄选举中胜出而进行贿选或引入灰黑势力破坏选举的情况。更重要的是，“能富治村”有发展为村庄“寡头政治”的隐患，即在村级组织内部或村庄范围内有可能形成少数人的专断，俗称“一言堂”。而村庄寡头政治一旦形成，将会对整个村庄治理造成极大影响。首先，“能人”或“富人”治理一方面会在经济实力、社会活动力等方面设立门槛，无形之中将大多数人阻挡在村庄权力网络之外，使普通村民难以真正公平地参与到村庄政治民主进程中[11]。另一方面，如果权力得不到有效约束，往往会造成村民的正当权利和切身利益难以得到有效保障，容易引发群众上访或群体性事件。同时，这种状况长久持续会导致群众对乡村两级组织合法性认同的流失，从而不利于国家政权建设。其次，“能人”或“富人”之所以竞选加入村级组织，往往有对其自身利益的考虑。在后税费时代，国家提出统筹城乡发展的战略，并开始通过财政转移支付的方式以工补农，国家和社会资源开始大规模“下乡”以推动乡村发展。在这一背景下，治村“能人”或“富人”凭借其治村权往往变相垄断或霸占项目及村庄集体资源，排斥普通村民参与分享国家惠农的利益，进而导致乡村治理“内卷化”。

需要强调的是，“能富治村”并不必然导致“寡头政治”，但在乡村组织运行逻辑的促动下，在村庄民主治理规则不完善的条件下，却有着极大的隐忧。笔者在全国各地的调研中已经发现了诸多此类现象，这应引起我们的警醒和反思，即乡村组织应如何矫正现行的逻辑，村庄民主建设的推进又该从何处着手。

五、乡村组织治理转型与村庄民主治理规则的重塑

尽管“能富治村”有演变为“寡头政治”的可能，我们却不能因噎废食，禁止“能人”或“富人”进入村级组织，因为作为村庄精英，他们在乡村经济社会的发展和进步中确实会起到引领作用，是应该善加利用的重要力量。当前务实的选择应是扬长避短，推动其发挥积极作用，抑制其消极方面，推动乡村组织的治理转型和村庄民主治理规则的重塑，引导“能富治村”走向新的发展。

首先是推动乡村组织的治理转型。“能富治村”主要是基层乡镇政府行政逻辑推动的结果，“策略维控”和“发展主义”目的都在于通过“能富治村”来转嫁上级下达的行政任务，这一行政逻辑的根源又在于国家机器的压力型体制和基层乡镇自身财权及权威的衰退。因此，促进村庄民主政治建设首先应推动乡村组织的治理转型。一是要革除压力型体制所带来的体制弊病。乡镇政权是各项任务的实际执行者，对政策是否符合当地的管理和发展实际最有发言权，但现行的压力型体制只强调“自上而下”的执行，却没有更顺畅地开启“自下而上”的政策反馈机制，从而导致有效管理变成“策略维控”，经济发展演化成单向度的“发展主义”。鉴于此，政府应在组织结构和制度环境方面进行相应的变革，使政策执行和政策反馈相结合，从而在保证政策“一统性”的同时保证政策的“灵活性”[12]。二是要充实乡镇组织财力，增强其基础性权力。后税费时代，经过多次体制改革的乡镇政府处于财政资源匮乏和基础性权力弱小的境地，在这一状况下要求其以正规化和制度化的方式提供充足的公共服务和良好的治理秩序恐难实现，乡镇只能借助“能富治村”来充实管理能力，推动发展目标的实现。要消除这种现象，国家应针对乡镇建立起与其职责相应的公共财政制度并赋予其相应的权威，保障其享有充足而合理的财政资源，增强其管理、服务乡村社会的基础性权力，从而真正按照公共治理原则来监督和维护村庄的民主政治建设。

其次是重塑村庄民主治理的规则。针对基层民主有可能演变为“寡头政治”的情况，在推动乡镇组织治理转型，破除“能富治村”所遵循的行政逻辑的同时，更要在村民自治的基础上建立起村庄民主治理的规则。“能富治村”本身并非坏事，主要看是否能在村庄治理规则的约束下导向良性的治理。一是要夯实村民选举程序，对贿选和破坏选举等行为进行坚决打击，确保选举程序的公正、公开、透明是推进村庄民主政治建设的基本保障。二是确保村民自治的制度化和规范化。村民自治讲求三个民主：民主决策、民主管理和民主监督，三项民主的顺利推进主要依靠村庄权力结构的合理架构和权力约束的制度化建设。当前的村民自治法规定，村庄中的重大事项涉及村民和村集体利益的问题可由村民会议或村民代表会议按照多数人的意见进行民主决策，但实际操作中村级组织往往利用裁量权将诸多需要多数群众民主决策的事项只在村委班子讨论通过，貌似合法却规避了约束；同时村民自治法规定，党员代表和群众代表应在村级组织的决策、管理和监督中发挥重要作用，但在实际操作中党员代表和群众代表往往由村委班子“内定”或“指定”，反而为村级组织按照自身意志行事披上了“合法性外衣”。在全国一些地区被视为村庄民主政治建设制度创新的村民议事会和村民监事会也往往遵循了类似的逻辑，由于议事会成员和监事会成员在很大程度上未由村民直接选举产生，进而在具体需要发挥作用的事务中被“俘获”，村委主要领导的意志决定了村委班子的意志，而村委班子的意志则通过议事会和监事会获得了村庄场域中的“合法性”，同时也失去了民主决策、管理和监督的本质。由上述分析可以看出，村庄民主政治建设并非没有制度拓展空间，主要原因在于诸多措施没有按照现代公共规则的方式予以切实地贯彻落实，或者说权力结构的配置没有制度化。村庄民主政治建设并非难事，主要在于将村民自治做实做细，权力结构合理且制度化必然能够推动村庄民主政治建设的进程。三是提高村民民主素养，使其向现代公民逐步转变。村庄政治民主建设最终还是要依靠村民来推进，村民的参与热情和理性的参与意识是必备的基础性条件。村民只有不断学习各种基层民主政治活动的常识和要求，不断地积累参政议政的能力并形成民主习惯，才能由村民向善于行使自身权利并以此来维护自身正当权益的现代公民转变，这是全面贯彻基层政治民主决策、民主管理和民主监督的基础，从一定意义上说，又是农村基层民主政治建设的目标所在。

注释：

[①]参见仝志辉《“后选举时代”的乡村政治和乡村政治研究》，《学习与实践》2006年第5期。

[②]参见张静《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版2000年版，第175~214页。

[③]参见黄宗智《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第3期。

[④]参见狄金华《被困的治理：一个华中乡镇中的复合治理（1980—2009）》，华中科技大学博士学位论文，2011年。

[⑤]参见欧阳静《策略主义——桔镇运作的逻辑》，中国政法大学出版社2011年版，第12页。

[⑥]叶敬忠：《发展、另一种发展与发展之外》，《中国农业大学学报》2010年第1期。

[⑦]彭勃：《社会冲突困局与地方发展主义》，《经济社会体制比较》2009年第2期。

[⑧]参见张文《“老板村官”现象兴起的原因及作用分析》，《山西高等学校社会科学学报》2008年第4期。

[⑨]参见杨国勇、朱海伦《“新乡绅”主政与农村民主政治建设》，《社会科学战线》2006年第6期。

[⑩]参见杨海坤、曹寻真《中国乡村自治的历史根源、现实问题和前景展望》，《江淮论坛》2010年第3期。

[11]参见赵晓峰、林辉煌《富人治村的社会吸纳机制及其政治排斥功能——对浙东先锋村青年农民精英治村实践的考察》，《中共杭州市委党校学报》2010年第4期。

[12]参见周雪光《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。

第四篇：乡村社会变动与基层治理改革综述

乡村社会变动与基层治理改革综述

彭澎 中共湖南省委党校

处于经济社会转型期的农民为农村市场化的发展做出了平等的贡献，他们应理所当然地拥有平等的基本权利，从社会获得其所必需，以此保证其在社会中的生存和发展，这正是基层治理宪政化建设所追求的公平正义的基本内涵之一。这并非社会给个体的恩惠，而是因为“每个人都是社会的一个股东，从而有权支取股本”［8］。市场化发展中的中国社会应该是一个人民当家作主的社会，村民是农村社会的缔结者，理应平等地成为国家、社会的主人，通过一定的民主程序和途径，按照自己的意思来进行来参与国家和社会的治理;应该是一个资源充沛、布局合理的社会，村民能平等地享有社会的基础资源，适应社会的发展，为村民个体在市场竞争中谋求自身的生存和发展提供依托。因为如果资源“不按照一种对所有人都公平的基础开放”，“那些被排除在外的人们”体验“自我实现感”的需要就被扼杀了，他们完全有理由“觉得自己受到了不公正待遇”［9］。农村市场经济的发展和乡村经济社会的转型使得乡土社会发展呈现多元的发展趋势、多元的社会结构和多元的利益格局，必须注重公平正义制度与环境的构建，因为在市场经济的发展中，“一个公正的社会制度性安排，应当使社会成员感到做出正当、善的行为不仅是应当的，而且也是明智的”，即只有行善，才能获得利益，“如是，在社会大众层面上，正当、善的行为就不仅仅是应当的且也是必然的。”［10］在农村经济社会转型期，实现基层治理的宪政化建设，就是要在基层治理过程中制度性的强化对村民的民主、自治、平等等权利的保护，形成一个彰显公平正义的宪政框架。对于农村制度建设来说，没有比公平正义更能激发村民追求意志的了。

转型期农村政治发展的根本要求:主体独立———基层治理宪政化建设的基本前提

市场经济是一个主张个体利益合理化和宣扬个体利益最大化的经济形态，它的存在前提就是利益主体对自身利益的合法化、最大化和独立自主的追求，而肯定与维护个人利益则是国家民主政治制度的根本出发点，深深影响着国家和社会的民主化进程。改革开放以来，农村通过市场化改革，大力发展农村市场，塑造竞争性市场关系，进而推动市场经济发展，使得村民作为市场主体在社会中独立出来。市场主体从事市场交易，其直接指向在于利益，利益实际上就是权利、特别是财产权利的实现，“我们每天所需的食物和饮料，并不是出于屠夫、酿酒师和面包师的仁慈，而是出于他们的利己心。”［13］通过市场经济的结构调整，农村形成多元化的经济发展模式和产权结构，培育出了平等竞争的多元化市场主体。农民在市场机制的支撑和促进下其地位不断独立且日益发育成熟起来。独立的市场主体，基于利益最大化的效应目标，本能地存在着推进治理改革的动机，希望通过治理的变革谋取其在市场化发展中更多的机会。有学者认为，市场化发展轨迹下的利益丛生是推动农村基层社区民主体制得以产生和发展的根本基础［14］。源于农村经济发展而产生的个体利益冲动是推进村民积极参与民主选举和基层治理的原始动力，从这里可以看出，市场化运行体制下的中国农民实际上是一个在政治和经济发展方面充满理性的行动者，并非蒙昧无知的普通民众。［15］“强大的基层、社区组织和独立的经济利益集团可能是民主社会的一个颇有价值的方面，它们同国家的关系可能是更加遥远的或‘不许国家干预’。”［16］农村市场化改革使得市场机制在经济发展中发挥了基础作用，同时对社会秩序的影响也展示其强大的力量。“在这一过程中，每个人追求自己的利益会促成社会总利益的实现，另一方面，个人只有在为他人利益服务的情况下才可能实现自己的私利。这样，个人利益和社会利益就会达到和谐。”［17］利益的驱动使得主体在市场化运行中能够独立，不同利益的交汇使得村民个人在市场中主体地位发生交织，交汇的利益和交织的地位正好配发出市场化运行中的自发社会秩序，按照其内在的逻辑演进，社会秩序得到不断扩展，为基层治理的宪政化建设提供了动力。“那些被长期证明对人类福利意义重大的社会制度，虽然都是人类行为的产物，但绝对不是人类设计的产物，因而也就不能以演绎推理暗示出的任何方式来加以重新建构。”［18］农村社会中的自发社会秩序需要基层治理为之互动与发展，“秩序的重要性和价值会随着构成因素多样性的发展而增加，而更大的秩序又会提高多样性的价值，由此使人类合作秩序的扩展变得无限广阔。”［19］在互动发展过程之中，农民主体成为了治理变革的推导力量，“渐进的技术师或工程师认识到，只有少数的社会建构是人们有意识地设计出来的，而绝大多数的社会建构只是‘生长’出来的，是人类活动的未设计的结果。”［20］当农村经济社会的转型累积到一定程度时，社会治理模式发生结构性的变革就成为可能。事实上，主体政治上的要求和市场上的需求是基本一致的，都是一种选择，一种交易，政治上的行为也是利益的交易。“‘思想’一旦离开了‘利益’，就一定会使自己出丑。”［21］无论是现代经济活动还是政治活动莫非如此。每个人对个人利益的合理算计实现整体的利益，这是市场交易的动机与指向。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［22］现代政治参与实质上也是一种权利的算计与实现，每个政治主体都是带着其相应的价值观念去从事这些活动的，这些价值观与自己的利益密切相关联。西方的公共选择理论就是从利益的算计阐释政治运行过程的。村民在农村市场经济体制下获得较大的发展，其所获得的丰富资源增强了其独立的主体地位，会进一步强化其在基层治理模式中的迫切要求和参与愿望，会强化基层治理的独立性、自主性和自治性，由此与地方政府的支撑和干预相背离，他们在经济发展过程中发挥的主导性甚至支配性作用的角色定位和行为方式如果在基层治理中发生复制和移植的话，就会给基层治理的体制机制和行为模式带来相当深远的影响。“利益分化是宪政产生和发展的源动力。”［23］在农村市场经济发展过程中，“法治的保障既是一项经济权利，也是一项民主权利。它在公民身边建立起一道保护墙，保证他们在从事生产活动时无需畏惧政府。建立起这道保护墙后，那么民主制度中公民角色的先决条件———安全与独立也就有了保障。”［24］农村市场经济的利益观念促使村民个体地位的日益独立，同时个体独立又使得村民个人的行为能力、价值观念以及社会心态发生了巨大变化，使得传统的基层治理在农村市场化快速发展的格调下显得不相适应，既因为市场化丧失部分传统资源，又因为自身的惯性而暂时无法接受市场对自治治理的新动力，使得农村的治理出现现实困惑，也预示着农村一种新的社会治理基础的出现，基层治理会发生变革。市场化的农村内部关联具有外向性，村庄内的政治因素具有多元性，乡村内部的经济政治管理更多的是建立在利益的关联基础之上。农村内部的利益关联提高了村民个体的经济价值和经济自由，也促使村民在政治和经济方面更加注重发挥个人能动性，来实现个人经济价值的再次提升。日益变化的农村内部利益关联主导了农村的社会关系，已经成为市场化中村庄治理的社会基础，更加注重村级自治组织、农村协会以及其他农村社会力量与村民个人之间的分工与协作，市场化发展中的基层治理日趋需要一种宪政化的治理秩序，使得基层治理的宪政化建设成为必然。

转型期农村政治发展的精神理念:政治自由———基层治理宪政化建设的价值追求 农村市场化发展使得村民通过经济的发展满足了自己的生活需要，实现了自身发展的自由。农村市场的不断发育，让商品交换变得自由、频繁和规范，“谁都不用暴力占有他人的财产，每个人都是自愿地出让财产”［25］，为满足村民的各种经济需求、满足村民与社会关系上的自由提供了中介。市场经济背景下的市场交换是自由最重要的现实基础，这种意识深深影响和积淀于农民的心理，形成村民肯定个人产权、抗拒一切暴力的自由情结，即自由发展的观念。“如果说经济形式即交换从一切方面肯定了主体的平等，那么也应该说那既推动着个人又推动着物体去参加交换的内容或素材，同时便肯定了自由。”“交换价值的交换正是一切平等和自由在生产上面的真实的基础。”［26］市场启迪自由，发展着自由，市场是实现自由的基础。农村市场化发展下，自由是村民不受其他个人和组织及政府的具体干预而独立运用处分财产的自由。自由是由市场自身特性的决定的，市场经济背景下经济发展的动力归因于市场的自由竞争而不是政府的行政干预，市场发展基于市场主体的自由自治，而不是政府的计划安排。在市场内，村民的生产经营不再由国家操纵，而是还原为村民自主性权利支配的领域。主体之间相互独立、平等的关系，才使得主体之间的交换是自由自愿的。只有自由经济才能从根本上激发、调动和保护市场主体的主动性、积极性和创造性。村民政治自由的实现是由社会的物质生活条件决定的，是受社会的经济发展影响的。“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济等发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”［27］经济发展的自由和政治自由从根本意义上说，都是村民作为社会主体的人，享有自由的重要体现。在市场经济中，经济发展自由是政治自由的依据，同时村民政治自由的实现程度制约着农村市场经济的发育程度。“不是自由市场的模型提供了政治权利关系的新的构想，而是有关政治制度的设计本身为市场模型提供了典范。市场模型以特定的制度安排为前提。”［28］农村市场经济的发展催化了农民的独立性与自主性，强化了农民的政治独立观念，这种政治观念与市场化条件下农民享有的权利义务高度统一，形成了农民政治自由的治理趋势。它“意味着视自己为一个自由的、负有责任的人，而不是无意志的受控于他人的期待或冲动的工具。与他人相处时，健康人格的态度像对自己一样，视他人为人，而非物或工具”［29］。农村市场经济尊重农民的主体自由，而主体自由包含经济发展自由和政治治理自由两个重要方面。农民在市场条件下成为独立的市场主体，即成为获得经济发展自由的主体，成为自由的个人，具有独立的财产权，要促进了市场交换的正常进行和市场经济的发展。同样，农民经济发展的自由带来了村民政治主体的形成，即成为获得政治自由的主体，能够独立自由表达自己或群体意志、自由选择社会管理者的权利，成为基层治理宪政化建设的基本前提。“惯于自己处理自己的事务的人民……必定是自由的，这样的人民永远不会因有什么人或者什么团体能够抓住并控制住中央管理机构就让自己为他们所奴驭，对于这样的人民。没有一个官僚机构能希望强使他们去做或者去经受他们所不喜欢的的事。”［30］在市场经济条件下，国家和政府存在的价值不是妨碍人民自治而是要维护和保障人民的自治。保护村民自由是基层治理宪政化建设的终极价值，“基于一种演化性世界观，并置公民自由和经济自由于很高的优先地位上。”［31］

转型期农村政治发展的制度基础:农村法治———基层治理宪政化建设的基本框架

“政府处于法律之下，或者说法律服务于法治，构成了现代市场经济良性发育的制度基础。”［32］法治是市场经济发展的制度基础，它是在近代社会化大生产的条件下，在商品市场高度发展的条件下逐步被实践证明并被人们所认同、作为市场经济的基础并与市场经济共同成长起来的基本原则。“它通过完备的法律手段和良好的社会法治环境，有效的保障和维护正常的经济秩序，保证平等、公正的竞争环境和发展机遇，并有利于给经济发展创设和维系一个民主、自由、宽松、和谐的空间氛围，保护公民和法人的正当权益，促进经济的有序增长和繁荣。”［33］当前农村的经济社会转型是一场以市场化为基础的农村社会的现代化过程，是“一场质的意义上的社会整体嬗变，是包括器物层面，制度规范层面，思想文化层面各个社会领域的全方位变革”［34］。农村市场经济培育和造就了独立于国家权力之外的新型力量———农村市场主体。农村市场经济的发展使传统农村以行政权力为核心的管理体系转变为以市场主体的权利为核心的治理体系。它是“建立在传统的社会格局的打破，旧的文化意识形态的消失以及新的社会格局与理念的形成之基础上”［35］。因此“强调传统力量与新的力量，具有同等的重要性是必要的”［36］。这是决定农村现代化进程最终命运和经济社会转型成功与否的关键因素。农村法治是农村市场经济构建的制度基础，也是基层治理宪政化建设的基本框架。农村经济社会转型过程事实上是调控、协调各种利益冲突，进行价值判断和理性抉择的现代化过程，在此过程中，农村法治的健全和完备，具有不可取代的重要作用。法治是一系列原则与制度，是一种现代的秩序模式与文明类型，是一种生活实践和认知的过程，是一种社会关系评价与社会秩序治理的基本框架。它既指健全的法律体系，良好的法律运行状态，更进一步意味着整个社会成员对法律发自内心的遵守和由此而形成的良好的法律秩序和状态。健全的农村法治是转型期乡村社会一股崭新的权威力量，它能调整和规范政治国家与农村社会之间的关系、把国家意志有效地贯彻到乡村社会、使国家能够对农村基层实行有效的规范和规制。有学者［37］认为法治是人类作为自由意志主体和道德主体对社会作出的一种负责任的行为实践，是一种实现人类自由的行为过程，是一种遏制权势的最佳选择。法治是通过权利与权力的价值配置和理念规范来实现两者的和谐稳定与平稳格局，以达其最核心的本质特征制约权力［38］。由此看来，法治是“人们提出的一种应当通过国家宪政安排使之得以实现的政治理想”［39］，以控权为核心的宪政便是实现法治的制度选择。因此，法治不仅是国家层面的制度选择，也应该是基层治理宪政化建设的价值导向与基本框架。基层法治的健全能够为转型期农村基层权力结构确立起新的合法权威。我国农村基层的法治实践，是民众对各种农村社会资源进行发现、重组及良性互动的过程，其本质是对农村社群各种制度运用国家意识去引导、控制和规范，以维持基层公共秩序，增进乡村社会公共利益的过程。“任何法律制度的根本目标都不应当是为了建立一种权威化的思想，而是为了解实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，达到一种制度上的正义。”［40］我国历来高度重视农村基层治理的法治建设，改革开放以来特别注重结合农村改革发展的实际情况，从保障和促进农村基层改革、发展和稳定大局出发，始终按照依法治国的要求，积极推进农村的民主法治建设。农村基层治理的宪政化建设，即以基层群众性自治为核心的治理体系的变革以及农村社会中自治治理空间不断拓展和明确化，始终应以国家法律的规范为前提。因为乡村基层群众性自治本来就是在缺乏民主法制传统的乡村社会推行，亟需国家提供健全的法律体系为其运作的规范化提供保证，这不但能够保证基层群众性自治的合法性，而且也是维护国家法律统一和制度权威的需要。乡村社会法治对基层治理变革起着主导和推动作用，基层治理组织就主要是注重通过法治的制度化优势来保障基层农民的民主选举权和民主管理权，基层治理宪政化建设的根本目的在于农村基层治理的真正和广泛实现。“一个社会制度的成功，主要取决于它是否能够将人们在经济事物等方面的追求未被耗尽的过量精力引入合乎社会需要的渠道。”［41］农村法治的建构必须立足于乡村社会二元格局的现实，既要重点建构起农村基层政权的法治化权威，又要建构起乡村社会自治的法治化秩序，更要建构起二大领域秩序规则之间的良性互动局面。在农村经济社会转型期，基层治理的法治化是农村法治的重点，是农村法治最重要的政治基础，也是国家在推进农村基层法治进程中实现农村社会有序管理的首要任务。在基层治理宪政化建设的发展视野里，法治不仅是一种制度，具有可操作性，在法治的框架和维度下，村民自由、平等、权利才能真正实现。法治也是一种文化和观念，属于意识形态的范畴，具有凝聚人心的作用;同时法治更应是一种境界和追求，成为基层治理的核心价值和精神灵魂，深藏于基层治理制度的价值深处，深深植根于全体村民的思想内涵。

转型期农村政治发展的文化理念:以人为本———基层治理宪政化建设的基本精神

社会主义政治始终是以人民为主体的，社会主义政权具有人民主权性质，这就注定以人为本是中国政治经济体制发展的政治理念，注定以人为本是市场经济发展的本位立场、发展原则和价值主张，是社会主义各项事业建设的根本出发点和基本思路。发展的目的是“以促进该共同体每个个别成员的个性全面发展”，“普遍地重视人则是一个社会能够正常运行和保持稳定的关键之一。”［44］以人为本是改革开放经济建设取得巨大成功的历史和逻辑起点，也是包括农村基层群众性自治在内的社会主义政治文明建设的实践原点和理论支撑。农村经济社会转型是市场化经济运行条件下基层社会结构的变迁，是农村基层政治、经济、文化和社会体制及其运行机制的变革组合与选择更新。经济社会转型使乡村基层生活发生巨大变化，其中最为明显的表现是乡土利益的重新配置以及由此引致的社会分层化、利益多元化、生活方式多样化。基于乡村经济转型和社会背景的变迁，农民政治参与作为维护和实现自身利益的重要方式呈现出新的态势和特点。在利益多元和分化的条件下，保障农民有序的政治参与，以实现农村基层真正的自治治理，是保证农场市场化改革深入进行、政治局面稳定、社会生活常态及经济社会可持续发展的前提基础，特别是尊重和实现人的全面发展，保障农民的发展利益和自治权利，已成为我国基层治理实践中面临的一个重大问题。“宪法旨在维护具有尊严和价值的自我，因为自我是宪法的首要价值。”［45］以人为本与立宪主义的指向具有同一性。“宪政理论试图通过降低政治的地位和限制政治权力来减少和防范其侵犯个人自由与尊严的风险。”［46］“真正民主制的真谛是对个人价值的尊重和对个人权利的保障。”［47］宪政本身就是以人为中心展开的，它承认人是具有独立利益、独立追求的个体，尊重人的尊严和保障人的利益。“个人的生活和福利以及他的权利的定位都同众人的生活、福利和权利交织在一起，它们只能建立在这种制度的基础上，同时也只有在这种联系中才是现实的和可靠的。”［48］“离开主体自由自觉的活动，离开人类意识，人的价值尊严和人类本质，一句话，离开人的主体性，来谈论应有权利的问题，那是不可思议的。”［49］宪政是保障权利的最好制度设计，它建立的基础是对人的价值的尊重，说明的是对人的价值的认可，表明的是人在社会中的价值实现程度，主张的是人本主义本位的权利价值模式。“关于权利的语言是一种特别有力的表达方式，它表达的是尊重个人，尊重他人的尊严和价值，以及尊重他作为自主的道德行为者的地位。”［50］“形成某种政治制度离不开一定的政治文化在其中的作用，维持政治稳定、促进政治发展，同样需要建立相应的政治文化，并使之符合政治体系一体化的要求。”［51］农村市场化的发展带来利益的分化与组合、权利的博弈与重组，需求更加成熟理性的政治参与模式，要求更加稳健凝重的人本制度文化。“现有制度安排总会有些不能满足人们已经内化了的价值观所预期的报酬，当人们得不到满意的报酬时会产生失落感，会千方百计去寻找新的制度安排来代替现行的制度安排。”［52］农村经济社会转型期，对人本理念、人本文化、人本思维、人本制度提出了新的更高要求。市场经济改革与基层治理体制的融合应当尽可能寻求两者之间的共同要素逐步展开，以避免被动整合产生的机理排斥而造成的社会振荡，因此，寻求两种不同规则之间的共同价值所指成为基层治理宪政化建设的核心重点。这就需要在基层治理的宪政化建设中，整合基层政治文化发展的理性思维、价值观念和伦理道德，将以人为本的宪政精髓纳入基层治理的现有体系，坚持以人为本的政治发展取向，倡导和构建一种人本的基层治理精神、人文的基层治理体系，为基层治理的宪政化建设提供一个可以为农村社会所普遍接受的政治规范。2010年10月26日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条中鲜明的增加了“维护村民的合法权益”的内容。“维护村民的合法权益”在农村基层群众性自治制度中的确认，意味着基层群众性自治已经通过法律的形式将自治制度本身追求的以人为本的终极目标更加明确化了。人本文化理念指导下的基层治理的宪政化建设就是“要充分发挥人民群众的主观能动性和伟大创造精神，保证人民群众依法管理好自己的事情，实现自己的愿望和利益。继续推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，保证人民充分行使民主选举、民主抉择、民主管理、民主监督的权利”［53］。农村基层治理的宪政化建设应当要显示人本的政治情怀，形成政治参与中农民与政府关系的互惠、互动、互控机制，真正实现农民的民主选举和自治管理权利。实行基层治理的宪政化建设，实现经济社会转型期基层自治和政治参与从工具理性向价值理性的政治变革，形成农村基层治理和政治文明现代化发展的双赢局面。

第五篇：村庄治理主体从乡镇干部到乡村精英

村庄治理主体从乡镇干部到乡村精英

李万忠

“现在村干部根本不听我们驻村干部的了，你（指乡镇干部）多管一点村里的事，他们（指村党支部书记、村委主任）就不高兴。”驻村乡镇干部们说。从1980年代到2006年取消农业税前，驻村乡镇干部是村庄治理主体或者至少是其中一个重要的成员，而现在仅仅起到上传下达的作用。取消农业税后，村庄治理主体很快演变成乡村精英。这标志着乡镇的行政权力从村庄治理中大步退出，乡村地方势力的权力日益增大，其代表人物——乡村精英不仅是村庄治理的主体，而且其影响也正在不断延伸到整个乡镇区域内，他们也许将成为未来乡镇区域内的治理主体。

为什么“农业税费时代”村庄治理的主体是乡镇干部？

一是从1983年建立乡镇人民政府到2006年全面取消农业税时期，向农民收粮、收款、计划生育是乡镇政府也是乡镇干部的三大主要任务。这个时期农民不富裕，向农民征收税费是件比较困难的事。这类得罪人的差事，世世代代生活在此的村干部是不愿做的。在此种情况下，村干部甘愿当配角，于是乡镇干部成了治村主体。同时驻村乡镇干部要负责完成收粮、收款的任务，也必须成为治村主体，这样就能够把一切可以利用的资源集中在自己手中来完成任务。如发放民政救济钱物与收粮、收款结合起来，村民参军、办结婚证、办各种证件都得先过驻村干部这一关。

二是当时村干部的选拔任用制度。村委会干部本来应该由村民选举，可那时的选举还不太规范，由谁当村干部主要取决于乡镇党委意图，也就是说其权力实际来源于乡镇党委、政府授权。为了开展工作，乡镇党委非常注重选用能与自己保持一致的村干部。这样的村干部一般会听命于驻村乡镇干部，驻村乡镇干部自然也就成为了治村主体。

为什么后农业税时期乡村精英能够成为治村主体？

取消农业税后，乡镇干部减少了与村民直接打交道的机会。加之当前的村委会选举是一种竞争性选举，选举法规有严格规定，乡镇党委、政府不能操纵，也不好再为自己寻找那种代理人一类的村干部。这为有政治欲望的乡村精英进入村级政治舞台提供了制度性的通道。各种实力人物（包括宗族家族势力、灰色势力、黑恶势力的代表人物）纷纷通过竞争性选举登上村级政治舞台。此外，虽然村党支部书记的任命权还在乡镇党委手中，但也得综合考虑任命有实力的村民党员当村党支部书记，不然，即使有乡镇党委支持，一般村民党员也当不成。因此，现在无论村委会还是村党支部的负责人大都是地方权威人士，这样一来乡村精英就成为了村庄治理主体。

为什么后农业税时期乡村精英非常渴望当村干部，掌控村庄呢？

政治因素：一是取消农业税以后，村干部工作量减少，不像以前那样得罪人了。现在村干部的任务主要是为老百姓办实事、做好事，如修路等公共事务，这些工作村民支持，又可以获得好名声。二是现在推行村民自治，乡镇行政权力大幅度退出村庄，村干部对村里的事务有了决定权。部分村干部同时还是乡镇、县、市人大代表或者政协委员，有了这层身份，也就能更多地参与当地政治。三是现在农村社会情况复杂，乡镇的各项工作必须得到村干部支持才能正常开展，乡镇领导在很多事情上都会给村干部面子，以换取他们对乡镇工作的支持。现在的村干部备受乡镇党委、政府重视，可以说，村党支部书记、村委主任在乡镇党委书记心目中的地位不低于副乡（镇）长，这样就提高了村干部在村民中的权威。这为乡村精英施展自己的政治抱负提供了宽松的政治环境。

经济利益：一是村干部工资待遇大为提高。县里发一份工资，有的村里还会发一份工资，数额的多少根据村集体经济强弱决定。二是有调控村级资源的权力。当上村里的党支部书记、村委主任也就拥有了支配村内资源的权力，从而获取更大的经济利益。此外，不少乡村精英也是经济能人，有自己的经济实体，当上村干部，在与乡镇、县市政府有关部门打交道时更方便，也可以更好地保护自己的经济利益。

乡村精英治村的利与弊

乡村精英，是指那些有政治头脑、家庭经济条件较好、交际圈广、在村子里有一定势力（也就是有一定数量的铁杆支持者）、热心村里的公共事务、在村庄乃至乡域内有一定威信的人。从正面意义上来讲，如果他们与乡镇党委、政府合作，能帮乡镇政府解决不少棘手的问题；从负面意义上来讲，他们有能量给乡镇政府制造麻烦，把一些简单的事情弄复杂。当前农村群体性事件幕后大都有他们的影子。

乡村精英治村的好处：

一是改变了农业税时代乡镇党委、政府与村党支部、村委会之间那种“命令——服从”的乡村关系，但没有形成“法治——遵守”的模式，而是形成了符合农村政治经济现状的“协商——合作”的新乡村关系（具体体现在乡镇主要领导与村党支部书记、村委主任之间的关系）。

乡镇党委、政府面对乡村精英型村干部，以前那种科层制的“命令——服从”已经不灵了。现在村委主任等村委会成员的权力来源于选民的选举而非乡镇党委的授予。村党支部书记虽然还是乡镇党委任命，但必须先在村党支部选举中选上党支部委员才有机会，其权力可以说更多来自农村党员的选举。谁授权，对谁负责这条基本的政治运行规则在这里同样适用。因此，乡村精英在接受乡镇党委、政府安排工作时会更多地考虑村庄与村民的利益，不再像原来农业税时代村干部事事无条件服从乡镇党委、政府的领导。现在乡镇领导的话不再是不可违抗的，摒弃了原来那种唯上是从的弊端。现在村里的钱大多数乡镇无法管到，甚至无法监督。虽然推行村财乡管，但那只是形式而已。因此，现在乡镇党委、政府只有采用政治上关怀、生活上关心、工作上协商的办法，注重听取村干部的意见，以协商的方式让村干部接受乡里布置的工作，才能获得村干部的支持，从而形成“协商——合作”的新乡村关系。

二是乡村精英比乡镇干部有更多的治村资源、更好的群众基础、更熟悉情况。乡镇干部治村主要靠乡镇党委、政府赋予的行政权力，而乡村精英除行政权外，还可以利用村集体经济支配权也就是财权，调控村级资源权，宗族、家族、亲朋好友等熟人社会的种种资源进行治理。一项工作也许乡镇干部要动用行政权力强

制执行才能办成，而乡村精英可能几句话就能搞定。毕竟是熟人社会，抬头不见低头见，村民今后还有用得着乡村精英的地方。乡村精英作为本村人，比乡镇干部在熟悉村情方面有天然的优势。

三是乡村经济精英在发展村级经济方面确实比乡镇干部有利。这是因为经济精英本身经营成功，在村民中有威信，推动经济发展有独到的优势。2008年，笔者所在的湖南省郴州市北湖区鲁塘镇新屋背村，经济能人夏明益担任村党支部书记后，根据本地优势动员村民养鱼。在发展之初，村民顾虑重重，但通过他本人说服并带头投资，进展得很顺利。

乡村精英治村的弊端：

一是乡村精英治村后乡镇党委、政府在村庄治理中的影响力大为下降，在一些影响农村社会稳定的事件中控制力大为减弱。平常的工作都是通过村干部，乡镇干部与村民之间隔着村干部这一层关系，结果与村民是互不熟悉，使得驻村乡镇干部失去了在村民中的直接影响力。在一些重大事件中难以直接向村民做工作，不得不求助于村干部。村干部因此身价倍增，不少人借此向乡镇主要领导提出种种有理或者无理的要求，以谋取村庄或个人的利益。这一点在农村群体性事件中尤为明显。可以说，绝大多数群体性事件幕后都有在任村干部及乡村精英的影子。但是，乡镇干部明知道这种情况，却不得不求助于他们去平息事件，对策划这些事件的乡村精英本人却无可奈何，表面上还得尊重。

二是对乡村精英治村缺乏有效监督。目前很多农村还无法做到《村民委员会组织法》所规定的“四个民主”，尤其在村级财务管理、村内资源调控方面，由于乡村精英对利益的追求而难以做到民主决策、民主管理和民主监督。当前的村集体经济是乡镇干部管不到，普通村民管不了。虽然说是集体财产，实际上是几个主要村干部说了算，普通老百姓无权参与，资金使用过程无人监督，集体经济成了村干部经济。

三是乡村精英治村导致一个村庄长期处于一个或者几个家族（宗族）的控制之下，这些家族缺乏优秀人才时，宁愿推出德才都差的人出任村干部，也不愿别的家族的人上任，结果出现“劣绅”治村现象。当然“劣绅”并不是那种一看就

面目可憎的人，他们在乡镇干部尤其是领导干部面前，多数时候表现得很好，非常注意融洽与领导的关系，在村民面前也有其伪善的一面，只有面对重大利益时才会显示出“青面獠牙”的一面。非局中人很难体会到这一点。

怎样应对乡村精英治村？

在乡村精英治村的过程中，乡镇党委、政府应该起到指导、支持和保障作用。一是严把村干部的入口关，保证让合格的乡村精英也就是“良绅”出任村干部。村党支部书记是村庄治理的第一把手，乡镇党委要对村党支部书记人选认真考察，掌握好选举。严格按照有关选举法律法规，规范村委会选举，严把候选人资格审查关，严厉打击贿选等不良行为，阻止乡村灰色、黑恶势力也就是 “劣绅”登上村级政治舞台。

二是驻村乡镇干部要监督乡村精英治村过程，制约乡村精英治村的负面作用。由于普通村民的力量根本无法与乡村精英抗衡，尤其在村级财务上，靠老百姓自己监督村干部比较难，这就需要驻村乡镇干部形成监督团，以保证多数村民的合法利益不受侵犯。然而这要赋予乡镇干部及监督团相应的权力。

三是政治上领导好、业务上指导好、社会秩序保障好。乡镇党委要通过对村党支部的领导，保证村庄治理在大政方针上与党保持一致，确保党的农村政策在乡村广泛实施。乡镇政府要对农业生产等工作进行指导，开展村干部教育活动，提高村干部的整体素质。同时对乡村黑恶势力、地痞地霸依法进行打击，保障村庄治理的良性发展。