基于新区域主义视角的我国地域主体功能区规划解读

第一篇：基于新区域主义视角的我国地域主体功能区规划解读

基于新区域主义视角的我国地域主体功能区规划解读

2009-12-14

摘 要：文章用新区域主义的发展理念和内涵来解读或考量我国的主体功能区规划，通过探讨新区域主义在区域发展、规划以及治理方面的主导思想，旨在给我国主体功能区规划的开展以及今后的治理提供相关的启示和建议。

关键词：新区域主义，主体功能区规划，政策启示

20世纪90年代以来，不断加深的全球化进程以及信息时代的来临、技术的创新，使得全球经济发展到了一个新的阶段，同时随之而来的是区域发展面临的一系列问题，如区域增长、城市化、可持续性等。以强调区域的整合功能、政府管制的灵活性和制度创新为主的新区域主义无疑成为解决这一系列问题的良方益药。经过近20多年的发展，新区域主义逐渐成为西方国家区域发展和规划的主流思想。

随着全球化和区域一体化发展的日趋深入，区域规划已步入了一个全面复兴的时代，并受到世界各国的普遍重视。在我国，区域矛盾的加剧使得传统体制下形成的区域规划理论难以解决当前区域发展所面临的一些重大问题。如何适应全球化、市场化，促进区域协调发展是新时期我国区域规划理论革新必须解决的关键问题（李广斌、王勇，2007）。为了解决我国区域发展中面临的一系列矛盾，我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，要推进形成主体功能区，即“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位，调整、完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”党的十七大报告中再一次强调要“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局，推进区域协调发展”。这是构建我国区域协调发展的新思路，是在资源环境和可持续发展新背景下的区域发展新举措，必将开创出我国国土空间开发的新格局，对今后很长时期内我国国民经济的整体发展和布局以及构建全新的人地关系产生重大的影响（李剑阁等，2008）。

用目前西方区域和城市规划领域最主流的新区域主义的规划和管制理念来解读或考量我国当下全国性的主体功能区规划，尝试探讨主体功能区规划的理念内涵是否科学，规划的结果是否能在全球化的背景下增强我国区域的整体竞争力，达到公平、生态可持续、人地和谐的发展目标，将具有非常重要的意义。

一、新区域主义的理念

（一）新区域主义的产生

新区域主义是相对于区域主义而提出的，区域主义兴起于20世纪中叶。二战后，为了复兴传统区域的经济发展，促进产业的合理布局以及解决日益突出的各种社会问题，许多西方国家的各级政府都制定了大量的区域或城市规划。此时，西方国家在凯恩斯国家干预主义思想的影响下，普遍采取了由政府主导的，自上而下的区域规划和经济发展规划工作。如英国的“大伦敦规划”，法国的大巴黎地区规划以及日本的第三次全综规划都是这一时期规划的典型代表。区域规划受到了前所未有的重视，各个国家纷纷成立专门负责区域规划的部门，如英国成立了统筹区域发展与规划的区域经济规划委员会，反映了中央政府负责区域规划的各个部门的整体目标和愿望。但是，这种完全自上而下的区域规划和管理方式，忽视了各地方的自主发展需求，导致区域规划和管理体系的僵化，越来越不适应当时经济和社会发展的需要。随着20世纪70年代后期里根——撒切尔主义在西方社会的流行并逐渐占据主导地位，自上而下的区域规划和管理受到了严峻的挑战，取而代之的是完全的自由市场主义以及以其为主导的空间规划思潮，强调市场经济和自由竞争的作用，新自由主义开始占据英美等国的主流经济学地位，并成为主导性的社会价值观。无论是撒切尔主义，还是新自由主义，均反对国家干预经济，认为由国家来计划经济、调节分配，破坏了经济自由，扼杀了“经济人”的积极性，只有让市场自行其事才会产生最好的结果。在这种发展思想的影响下，西方各国进入了区域规划的停滞期。很多西方国家甚至解散了之前成立的区域规划协调组织或部门。然而，这种过分强调“看不见的手”对经济发展的指导导致了区域规划的破碎以及社会和区域发展的不公平。在重视政府作用的凯恩斯主义和信奉市场至上的自由主义双双受挫以后，西方国家开始寻求“第三条道路”。20世纪90年代以来，在经济全球化和区域一体化双重作用下，对新产业区和区域竞争力的关注，使得区域成为主流社会科学的中心议题。西方各国对区域研究的兴趣迅速提高，并将区域看作是协调当今资本主义社会经济生活的一种最先进形式和竞争优势的重要手段（Stoper M，1997；李广斌、王勇，2007）。同时，随着可持续发展的理念的提出、区域管治思想的兴起，以及后福特主义和弹性专业化等概念的提出，并围绕其进行的争论和各种有关产业区和新产业空间研究的出现，在西方地理学和区域研究领域，出现了新区域主义的理论构建运动（苗长虹，2005）。从区域的整体利益出发，强调区域全面、协调、可持续发展成为西方区域规划的主流思想。这种以生产技术和组织变化为基础，以提高区域在全球经济中的竞争力为目标而形成的区域发展理论、方法和政策导向，就是目前西方盛行的“新区域主义”（New Regionalism）（苗长虹等，2002）。

（二）新区域主义的主要理论导向

虽然新区域主义既不同于完全自上而下的国家干预过程，也不同于完全自下而上的市场调节过程，但新区域主义并不完全否认“凯恩斯主义”和“新自由主义”政策在区域发展中的适度作用，只是对这两类政策能否促进劣势区域自我持续发展而持强烈的怀疑态度（张孝德，2007）。新区域主义使得各个利益主体的权利在区域内得到充分、合理的体现和合法保障，从而强化区域的整体实力。虽然无论是新区域主义还是旧区域主义其目的都是从区域的角度推动经济和社会的发展，但是新区域主义更强调不同部门在横向协作中自发地、开放性地形成区域本身，而旧的区域主义更强调不同部门在纵向指令中直接干预形成区域（Amin A&Thrift N，1994）。

纵观国内外学者对新区域主义的研究（Amin A，1999；Wilfred J Ethier，2001；李广斌，王勇，2007；张京祥等，2008），大多数学者认为，新区域主义的区域发展理念主要包括新区域主义强调区域不可或缺的价值，并认为其应该成为现代经济政策关注的焦点；各种区域政策的关键在于增强“合作网络”和集体的认知、行动与反应能力，加强区域的社会包容性和认同感；区域政策的重点应该是积累“区域财富”，动员区域内部力量，培育区域的竞争优势；改进区域发展的经济、社会与制度基础，培育区域的持续发展能力；新区域主义区域规划所要实现的目标是空间效益集约、环境可持续发展、社会公正、社会和文化网络交流与平衡。简而言之，新区域主义的区域发展目标与和平、发展、生态可持续的当代全球命题密不可分（张孝德，2007）。

二、国内对主体功能区规划的研究

改革开放以来，我国区域经济发展取得了巨大成就，但也积累了一些矛盾和问题，最为突出的表现在空间开发失序，资源和要素空间配置效率低下，人与自然和谐共处的关系遭到破坏等。因此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了主体功能区战略。主体功能区规划的思想自提出以来，成为国内学者关注的焦点，研究成果逐渐增多，主要的研究内容体现在三个方面。其一，探讨主体功能区规划的理论和实践意义。如姜安印（2007）认为，主体功能区对区域发展实践的影响就是在空间结构极化的情况下重构区域协调发展的空间秩序。邓玲、杜黎明（2006）认为，主体功能区建设能够解决区域的不协调发展问题，并提出了区域协调发展的政策建议。冯德显等（2008）结合河南人地关系发展现状，以构建和谐的人地关系为目标，对河南省主体功能区划分的基本构思进行了研究。其二，对国外区域规划实践的研究与借鉴。袁朱（2007）通过研究美国、欧盟以及巴西的区域划分案例，提出了我国主题功能区划分与政策制定中应该注意的问题。其三，探讨主体功能区规划方法和指标。樊杰（2007）在分析地域功能基本属性的基础上，提出了区域发展的空间模型。朱传耿等（2007）在对地域主体功能区划的理论依据与原则等进行深入分析的基础上，提出通过生态敏感性等级分区与经济社会发展综合潜力等级分区的空间叠置与地域聚类分析，进行地域主体功能区划的理论方法。赵永江、董建国等（2007）在全国主体功能区指标体系确定的思路和15项指标的基础上，提出了河南省的主体功能区规划指标体系。

由于主体功能区规划提出的时间短，国内关于主体功能区的研究也处于探索和初步的实践阶段，研究的焦点大多放在了如何进行实践操作和指标的建立上。对于这一区域发展理念是否科学、是否合乎全球化影响下的区域发展潮流，新区域主义和主体功能区规划作为同一时代的不同意识形态下的产物，两者有什么必然的联系等涉及较少。因此，本文试图用目前西方区域和城市规划领域占主流的新区域主义思想去解读或考量主体功能区规划，探讨其理念的科学性、前沿性和实用性。

三、主体功能区规划的内涵及剖析

随着全球化和信息时代的到来，区域或空间规划也被赋予新的历史使命。即既要解决社会和环境方面的冲突和问题，也要实现协调经济发展和提高公民的社会福利。国家、地区的竞争力愈来愈有赖于区域的竞争力。区域规划作为促进区域竞争力提升的一种积极、重要的措施，也因而被赋予了新的职能。

主体功能区规划是指依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑生态环境功能和经济社会发展方向，将区域划分为不同的具有特定主体功能定位类型的空间单元的过程。其目的是根据区域的资源环境承载力、发展现状和发展潜力，结合社会需求，协调整体与局部、短期和长期的关系，确定该区域的功能和／顷序，为指明区域发展方向、政策落实和区域管治工作提供科学依据，为国民经济和社会发展提供保障，以实现区域可持续发展（朱传耿等，2008）。主体功能区规划是我国在应对经济全球化带来的区域发展问题的重要举措。受我国政治体制的影响，主体功能区规划是一次自上而下的区域发展战略宣言。主体功能区的内涵主要表现在：着眼于人与自然的协调发展；旨在促进形成理想的空间开发结构的重要途径和空间治理理念与模式；强调区域辅助功能服从区域主体功能；追求分工协作和整体区域功能最大化；具有相对稳定性和动态可调整性；多层级和层级交错并行（李剑阁等，2008）。

主体功能区划旨在把全国的土地进行功能性的划分，这在国际上尚无先例，功能区的划分必然是以某一或某几项功能为主，势必导致在主体功能区规划中存在目标单一之嫌。而新区域主义正是放弃了旧区域主义在区域规划中追求单

一、狭隘的经济、政治或军事目标的基础上，强调区域规划的内容和目标的多样性和综合性。此外，虽然主体功能区规划和新区域主义均注重区域的生态可持续性，但是新区域主义更强调区域的社会公正、公平、交流和平衡。例如，在我国全国性的主体功能区规划中，限制开发区今后的发展要求是“加强生态修复保护和扶贫开发，建设成为保障国家生态安全的重要区域”，这对于本来就经济发展落后、生产力水平低下的西部地区来说无疑是雪上加霜，而且对于上亿处于限制开发区的人口的安置或迁移问题并未给出明确的安排，缩小区域发展差距和平衡发展的目标仍然是困扰我国区域经济发展和社会和谐的主要问题。因此，在主体功能区规划和治理中，必须考虑新区域主义的发展理念，让我国的新一轮的区域规划和管制政策保持科学化、人本化的特点。

四、新区域主义对我国主体功能区规划及政策的启示

（一）区域发展目标的多元化

新区域主义放弃了以往的区域发展规划局限于单一的、狭隘的安全和经济发展目标，其关注的内容和目标更具综合性和多元化。空间效益集约、环境可持续发展、社会公正、社会和文化网络交流与平衡等都是新区域主义关心的问题。尽管我国的主体功能区规划更多的是从资源和环境的承载力、以及现有的开发密度出发，但是要避免规划目标的单一性，在确定某个区域主体功能的基础上，也要考虑区域的社会公平和文化的建设和交流。

（二）重视自下而上的、动员内生发展潜力的发展模式

新区域主义强调区域发展与规划中的社会多极化，强调自上而下与自下而上的结合互动，重视针对区域的、长期的和基于多元行动主体的、能够动员内生发展潜力的政策行动。由于受我国政治体制的影响，无论是全国性或地方性的规划，都属于政府自上而下的政策指引，这种规划指导思想非常有利于中央政府从全局考虑，从整体出发统筹我国的区域发展和解决区域问题，但是也容易造成地方政府在区域发展和规划上的主动性不够、积极性不高的问题。同时，区域的发展应该更多地依赖地方的内生发展潜力，挖掘本

地的发展潜力，发挥地方优势，增强区域竞争力。在主体功能区规划中，中央政府在做了宏观性的调整和安排后，应该多鼓励地方政府从当地实情出发，积极参与到区域的发展和规划当中。

（三）合作网络的治理模式

新区域主义政策的关键在于增强合作网络和集体的认知、行动与反应能力。合作网络治理模式是目前西方区域发展、规划和治理的主要模式。合作网络的治理理论认为，在许多社会领域存在着政府和市场的同时失败，只有将“第三只手”——民间社会组织引入公共管理领域，才是解决各种危机的根本出路（Neil Brenner，2002；王瑞华，2007）。因此，新区域主义的合作网络治理模式认为，随着治理主体的多元化，多元主体之间的权利依赖和合作关系在运行机制上必然最终形成一种自主自治的网络，各治理主体可以通过对话来增进理解、提高对集体的认知度，各自发挥自己的资源优势，从而实现区域发展、规划和治理的良好合作。例如，新区域主义认为，非政府组织（NGO）应该成为影响区域发展的重要力量，区域发展不应过于重视边界和政府的作用。在主体功能区规划以及管治中，必须注重合作网络的治理模式，必须抛弃以前区域的发展和管治之属于政府的事的思想，具体的公共事务必须向个人和其他组织开放，鼓励个人或非政府组织参与区域发展和治理，通过协商合作的方式来实现共同管理。

五、小结

全球化竞争下的我国的主体功能区规划应该是符合新时期区域规划和发展特点的科学发展规划。目前，有关主体功能区规划的理论基础、实施和治理模式都尚在探讨中，主体功能区规划也相继在各个省份展开，为了让我国新一轮的区域规划更具科学性、人本化和实用性，更合乎全球化背景下的区域发展潮流，在主体功能区规划和治理中，充分考虑西方新区域主义区域规划和发展的理念及思想精髓，无疑具有非常重要的意义。而我国的学者更应该把握目前的全球化背景下新一轮区域规划和发展的契机，构建具有中国特色的、适合我国国情的区域发展与规划理论。

作者：西安外国语大学旅游学院人文地理研究所 孙鹏华 东师范大学资源与环境科学学院城市与区域经济系 曾刚 来源：《改

革与战略》2009年第11期

责任编辑：叶凡

第二篇：黑龙江主体功能区规划--区域划分

黑龙江主体功能区规划区域划分

一、重点开发区域

重点开发区域总面积4.90万平方公里，占全省的10.4%，除去基本农田后重点开发区域面积为3.58万平方公里，占全省总面积的7.58%。

（一）国家级重点开发区域：哈大齐地区和牡绥地区城市带及部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇。

该区域包括哈大齐地区和牡绥地区城市带及部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，共58个区（市）、镇（乡、街道办事处）。区域总面积2.70万平方公里，占全省的5.8%；除去基本农田后重点开发区域面积为1.95万平方公里，占全省总面积的4.13%。

功能定位：全国重要的能源、石化、医药和重型装备制造基地，区域性的农产品加工和生物产业基地，东北地区陆路对外开放的重要门户。

1、哈大齐工业走廊

构建以哈尔滨为中心，以齐齐哈尔、大庆为重要支撑，以主要交通走廊为主轴的空间开发格局。

（1）哈尔滨。

主要指哈尔滨市辖区，包括南岗区、道里区、道外区、香坊区、平房区、松北区、呼兰区和阿城区。

（2）齐齐哈尔。

主要指齐齐哈尔市辖区，包括建华区、龙沙区、铁锋区、昂昂溪区、富拉尔基区、梅里斯区和碾子山区。

（3）大庆。

主要指大庆市辖区，包括萨尔图区、龙凤区、让胡路区、大同区和红岗区。

（4）重点开发城镇

主要指哈大齐工业走廊毗邻的部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，包括宾县宾州镇、宾西镇和居仁镇、双城市双城镇、周家镇和新兴满族乡、巴彦县巴彦镇和兴隆镇、依兰县依兰镇和达连河镇、杜尔伯特蒙古族自治县泰康镇、林甸县林甸镇和花园镇、肇源县肇源镇和新站镇、肇州县兴城镇和肇州镇、讷河市雨亭街道办事处和拉哈镇、克山县克山镇、克东县克东镇和宝泉镇、拜泉县拜泉镇、泰来县泰来镇、龙江县白山乡和哈拉海乡、富裕县友谊乡和塔哈满族达斡尔族乡、依安县依安镇、肇东市五站镇和宋站镇、安达市任民镇和卧里屯乡等33个镇（乡）。

2、牡绥地区

以牡丹江市为中心，强化绥芬河综合保税区和绥芬河口岸功能，打造重要的国际贸易物流节点和对外合作加工贸易基地，建设全国沿边开放的重要桥头堡和枢纽站。

（1）牡丹江。

主要指牡丹江市辖区，包括东安区、阳明区、爱民区和西安区。

（2）绥芬河。

（二）省级重点开发区域：东部煤电化基地城市群、绥化市建成区及部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇。

该区域包括东部煤电化基地城市群、绥化市建成区及部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，共有51个区、镇（乡）。区域总面积2.20万平方公里，占全省的4.6%；除去基本农田后重点开发区域面积为1.63万平方公里，占全省总面积的3.45%。

功能定位：全省重要的能源、电力和煤化工基地，区域性的农产品加工和生物产业基地，东北对外开放的重要地区和物流基地，重要的绿色特色农产品生产及加工基地。

1、东部煤电化基地

以佳木斯、鸡西、双鸭山、鹤岗、七台河为区域中心城市，以能源与煤化工及其相关产业为主导，建设我省东部重

要经济增长极。

（1）佳木斯。

主要指佳木斯市辖区，包括前进区、向阳区、东风区和郊区。

（2）鸡西。

主要指鸡西市辖区，包括鸡冠区、恒山区、滴道区、梨树区、城子河区和麻山区。

（3）双鸭山。

主要指双鸭山市辖区，包括尖山区、岭东区、四方台区和宝山区。

（4）鹤岗。

主要指鹤岗市辖区，包括向阳区、工农区、南山区、兴安区、东山区和兴山区。

（5）七台河。

主要指七台河市辖区，包括新兴区、桃山区和茄子河区。（6）重点开发城镇。

主要指东部煤电化基地周边部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，包括宝清县宝清镇、朝阳乡和七星泡镇，集贤县福利镇和集贤镇，鸡东县永安镇和永和镇，勃利县勃利镇和青山乡等9个镇（乡）。

2、绥化

主要指绥化市建成区。

3、其他重点开发城镇

主要指国家农产品主产区中部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，包括桦南县桦南镇、桦川县悦来镇、汤原县汤原镇、友谊县友谊镇、萝北县名山镇和环山乡、绥化市北林区四方台镇和秦家镇、海伦市海伦镇和海北镇、望奎县望奎镇和先锋镇、兰西县榆林镇和兰西镇、明水县明水镇和双兴乡、青冈县青冈镇和柞岗乡等18个镇（乡）。

二、限制开发区域

（一）国家农产品主产区：是指具备良好的农业发展条件，从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，把增强农业综合生产能力作为发展首要任务的区域。该区域限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，重点建设“三区五带”优势农产品主产区。

该区域主要位于农业生产条件较好的松嫩平原、三江平原和中部山区，以松嫩平原、三江平原农业综合开发试验区为主体。主要建设以优质粳稻为主的水稻产业带，以籽粒与青贮兼用玉米为主的专用玉米产业带，以高油高蛋白大豆为主的大豆产业带，以肉牛、奶牛、生猪为主的畜牧产品产业带以及马铃薯产业带。主要包括宾县、双城市、巴彦县、依兰县、依安县、克山县、克东县、拜泉县、富裕县、讷河市、泰来县、龙江县、桦南县、桦川县、汤原县、林甸县、肇源县、肇州县、杜尔伯特蒙古族自治县、萝北县、宝清县、集贤县、友谊县、鸡东县、勃利县、绥化市北林区、安达市、肇东市、海伦市、兰西县、望奎县、青冈县、明水县等33个县（市、区）以及位于上述地区的农垦、森工系统所属场、局。该区域总面积10.30万平方公里，占全省的21.8%，耕地面积5.40万平方公里。

功能定位：以提供农产品为主体功能，保障农产品供给安全的重要区域。重要的商品粮生产基地、绿色食品生产基地、畜牧业生产基地和农产品深加工区、农业综合开发试验区、社会主义新农村建设的示范区。

（二）国家重点生态功能区：是指生态系统十分重要，关系全国或全省的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化和城镇化开发，以保持生态产品供给能力的区域。全省限制开发区域的国家重点生态功能区分为：水源涵养型，包括大小兴安岭森林生态功能区和长白山森林生态功能区；生物多样性维护型，包括三江平原湿地生态功能区。

该区域主要包括51个县（市、区）以及位于该区域内的森工、农垦系统所属局、场，总面积32.10万平方公里，占全省总面积的67.8%，功能定位：以提供生态产品为主，保障生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。

1、大小兴安岭森林生态功能区

该区域包括大兴安岭地区加格达奇区，呼玛县、塔河县、漠河县、大兴安岭地区呼中区、新林区、松岭区、伊春市市辖区、铁力市、嘉荫县、黑河市区（爱辉区）、北安市、五大连池市、嫩江县、逊克县、孙吴县、庆安县、绥棱县、甘南县、通河县和木兰县等35个县（市、区）及位于上述区域内的森工、农垦系统所属局、场，区域总面积21.40万平方公里，占全省总面积的45%。该区域森林覆盖率高，具有完整的寒温带森林生态系统，是我国寒温带针叶林、温带针阔混交林植被类型的重要分布区，是黑龙江、松花江、嫩江等水系及其主要支流的重要源头和水源涵养区。

2、长白山森林生态功能区

该区域包括五常市、尚志市、方正县、延寿县、海林市、宁安市、穆棱市、东宁县、林口县等9个县（市）及位于上述区域内的森工、农垦系统所属局、场，区域总面积5.90万平方公里，占全省总面积的12%。该区域拥有温带完整的山地垂直生态系统，是大量珍稀物种资源的生物基因库。

3、三江平原湿地生态功能区

该区域包括同江市、富锦市、抚远县、饶河县、虎林市、密山市、绥滨县等7个县（市）及位于上述区域内的森工、农垦系统所属局、场，区域总面积4.80万平方公里，占全省总面积的10%。该区域天然水域和原始湿地面积大，水生和湿地生态系统类型多样，在蓄洪防洪、抗旱、调节局部地区气候、维护生物多样性、控制土壤侵蚀等方面具有重要作用。

（三）点状开发城镇：为更好地进行生态建设和环境保护，在现有城镇布局基础上重点规划和建设资源环境承载能力相对较强的县城和中心镇，进一步集约开发，集中发展特色产业和经济，提高综合承载能力。引导一部分人口向城市化地区转移，一部分人口向区域内的县城和中心镇转移。

功能定位：重要的农林产业和产品生产加工基地，县域经济和特色优势产业发展的核心区，承接周边农业人口和林业生态人口转移的集中区。

1、大小兴安岭森林生态功能区点状开发城镇

该区域主要包括大兴安岭地区加格达奇区加北乡，漠河县西林吉镇，塔河县塔河镇，呼玛县呼玛镇，大兴安岭地区新林区塔源镇，黑河市爱辉区幸福乡和罕达汽镇，伊春市伊春区旭日街道办事处、东升街道办事处和前进街道办事处，伊春市翠峦区向阳街道办事处，伊春市西林区苔青街道办事处和新兴街道办事处，伊春市南岔区东升街道办事处和浩良河镇，铁力市铁力镇，嘉荫县朝阳镇，绥棱县绥棱镇，庆安县庆安镇和平安镇，北安市城郊乡和通北镇，五大连池市双泉镇，嫩江县嫩江镇、多宝山镇和双山镇，孙吴县孙吴镇，逊克县奇克镇，甘南县甘南镇和音河镇，通河县通河镇，木兰县木兰镇。

2、长白山森林生态功能区点状开发城镇

该区域主要包括五常市五常镇和牛家满族镇，尚志市尚志镇，海林市海林镇，东宁县东宁镇和三岔口镇，宁安市宁安镇，林口县林口镇和柳树镇，穆棱市八面通镇和下城子镇，方正县方正镇、伊汉通乡和松南乡，延寿县延寿镇。

3、三江平原湿地生态功能区点状开发城镇

该区域主要包括富锦市大榆树镇，同江市同江镇，抚远县抚远镇和通江乡，饶河县饶河镇，密山市密山镇和连珠山镇，虎林市虎林镇，绥滨县绥滨镇。

三、禁止开发区域

禁止开发区域是指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域以及其他需要特殊保护的区域，是国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。主要包括各级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、基本农田保护区、重要湿地和湿地公园、水源保护地、文物保护区、蓄滞洪区等区域。全省禁止开发区域共285处，包括国家级禁止开发区84处，省级禁止开发区201处。今后新设立的各类国家级和省级禁止开发区域，报规划编制部门列入禁止开发区域名录。

功能定位：保护自然文化资源的重要区域，点状分布的生态功能区域，珍稀动植物基因资源保护地和重要迁徙地，保护生物物种多样性的区域，基本农田、重要水源地和重要蓄泄洪区。

（一）自然保护区：国家和省级自然保护区是指经国务院或省政府批准设立，具有典型意义或有特殊科学研究价值的自然保护区。截至2010年年底，全省有国家级自然保护区23处、省级自然保护区80处，类型分为森林、湿地、珍稀野生动植物等保护区。该区域要依据《中华人民共和国自然保护区条例》和《黑龙江省自然保护区管理办法》、本规划和相关规划进行管理。

（二）风景名胜区：国家级和省级风景名胜区是经国务院或省政府批准设立，具有观赏、文化或科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。全省有国家级风景名胜区3处、省级风景名胜区29处，类型分为湖泊、火山等。要依据《风景名胜区条例》、本规划和风景名胜区相关规划进行管理。

（三）森林公园：国家级和省级森林公园是指国家或省级相关部门批准设立，具有重要森林风景资源，自然人文景观独特，观赏、游憩、教育价值高的森林公园。全省有国家级森林公园53处、省级森林公园47处，保护类型分为自然、历史及人文等。要依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国森林公园管理办法》、本规划以及相关规划进行管理。

（四）地质公园：地质公园是指国家或省级相关部门批准设立，以具有特殊地质科学意义，较高的美学观赏价值的地质遗迹为主体，并融合其他自然与人文景观而构成的一种独特的自然区域。全省有国家地质公园5处、省级地质公园17处。要依据《世界地质公园网络工作指南》、国土资源部地质环境司《关于加强世界地质公园和国家地质公园建设与管理工作的通知》（国土资环函„2007‟68号）、本规划以及相关规划进行管理。

（五）基本农田：全省共有基本农田1017.60万公顷。要依据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、本规划以及基本农田规划等进行管理，确保面积不减少、用途不改变、质量不降低。

（六）其他禁止开发区域：其他禁止开发区域包括国家级文物保护区、省级文物保护区以及蓄滞洪区、一类水源保护区等。根据相应的管理条例和管理办法实施严格管理。

第三篇：山西主体功能区规划

39个县(市、区)：重点开发区域

重点开发区域包括国家级重点开发区域、省级重点开发区域和其他重点开发的城镇。按县域面积统计，全省重点开发区域占省域面积的20.15%。未来的功能定位为，支撑全省乃至全国经济发展的重要增长极，提升综合实力和产业竞争力的核心区，引领科技创新和推动经济发展方式转变的示范区，全省重要的人口和经济密集区。

《规划》中，我省共有39个县(市、区)列为重点开发区域，主要包含在太原都市圈中重点开发区域、三大城镇群中重点开发区域。具体来讲，太原都市圈重点开发区域包含太原市杏花岭区、小店区、迎泽区、尖草坪区、万柏林区、晋源区、古交市、清徐县、阳曲县，晋中市榆次区、介休市、平遥县，忻州市忻府区，吕梁市孝义市、汾阳市、文水县、交城县17个国家级重点开发区域；吕梁市离石区，阳泉市城区、矿区、郊区4个省级重点开发区域；三大城镇群重点开发区域包含大同市城区、矿区、南郊区、新荣区、大同县，朔州市朔城区，运城市盐湖区、闻喜县、河津市、永济市，临汾市尧都区、侯马市、襄汾县，长治市城区、郊区、潞城市、长治县，晋城市城区18个省级重点开发区域。

我省将太原都市圈重点开发区域的功能定位为：资源型经济转型示范区，全国重要的能源、原材料、煤化工、装备制造业和文化旅游业基地，主要包含国家级重点开发区域(太原城市群)和省级重点开发区域(吕梁市区、阳泉市区)。

46个县：限制开发的重点生态功能区

46个限制开发的重点生态功能区包括国家级(18个县)和省级(28个县)两个层次，按生态功能分为水土保持型、水源涵养型、防风固沙型和生物多样型四种类型，总面积8万平方公里，占全省面积的50%以上。

我省限制开发区域重点生态功能区共有46个县，其中18个国家级限制开发的重点生态功能区包括：忻州市的神池县、五寨县、岢岚县、河曲县、保德县、偏关县，临汾市的吉县、乡宁县、蒲县、大宁县、永和县、隰县、汾西县和吕梁市的兴县、临县、柳林县、石楼县、中阳县。

28个省级限制开发的重点生态功能区包括：太原市的娄烦县；大同市的灵丘县、左云县；阳泉市的盂县；长治市的平顺县、黎城县、壶关县、沁源县；晋城市的沁水县、阳城县、陵川县；朔州市的平鲁区、右玉县；晋中市的左权县、和顺县、灵石县、榆社县；运城市的平陆县、垣曲县；忻州市的五台县、繁峙县、宁武县、静乐县；临汾市的古县、安泽县；吕梁市的岚县、方山县、交口县。

34个县(市、区)：限制开发的农产品主产区

34个县(市、区)为我省限制开发的农产品主产区，占全省面积的28.65%，共计4.49万平方公里。

农产品主产区的未来规划：着力保护耕地，稳定粮食生产，提高农业综合生产能力，增加农民收入，优化农业产业结构，着力提高品质和单产，保障农产品供给。

限制开发的农产品主产区，包括我省34个县(市、区)。其中，国家级限制开发的农产品主产区共22个，主体部分为汾河平原农产品主产区，包括长治市的屯留县、长子县、襄垣县、沁县；晋城市的高平市、泽州县；晋中市的太谷县、昔阳县、寿阳县、祁县；运城市的芮城县、临猗县、万荣县、新绛县、稷山县、夏县、绛县；临汾市的霍州市、曲沃县、翼城县、洪洞县、浮山县。

省级限制开发的农产品主产区共12个，其中包括大同市的阳高县、天镇县、广灵县、浑源县；阳泉市的平定县；长治市的武乡县；朔州市的山阴县、应县、怀仁县；忻州市的原平市、定襄县、代县。

2.22万平方公里：禁止开发区域

禁止开发区域主要包括各级自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、水产种质资源保护区、重要湿地(湿地公园)、重要水源地等。

目前我省境内共有国家层面的禁止开发区域共计42处，面积8246.72平方公里(含重叠面积)，占全省国土面积的5.26%。省级禁止开发区域956处(包括交叉重叠的)，面积16534.02平方公里(包括交叉重叠的，不含重点文物和水源地)，占全省国土面积的10.55%，扣除相互重叠的面积，全省各类禁止开发区域实际面积2.22万平方公里，占全省国土面积的14.20%。《规划》提出，今后新设立的自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、水产种植资源保护区、重要湿地(湿地公园)、重要水源地，自动进入禁止开发区域名录。○重点解读

四大战略格局预计2020年形成构建“一核一圈三群”为主体的城镇化战略格局

具体举措 按照“空间集聚、组群推进、城乡统筹、协调发展”的原则，引导人口和产业向发展条件好的河谷盆地相对集中，加快发展太原都市区和都市圈，培育壮大晋北(大同—朔州)、晋南(临汾—运城)、晋东南(长治—晋城)城镇群，构建“一核、一圈、三群、多点”的城镇化格局。构建以六大河谷盆地为主体的农业发展战略格局

具体举措 汾河平原形成优质小麦、玉米、特色杂粮、油料、蔬菜、优质畜禽、特色林果产品生产和加工的综合性农业发展区域，桑干河河谷盆地、滹沱河河谷盆地与寿(阳)—昔(阳)—平(定)形成以优质杂粮、蔬菜、玉米、薯类和优质肉乳产品为主的农业发展区域，漳河河谷盆地、沁河河谷盆地形成以优质杂粮、蔬菜、林果、中药材、草山草坡牧业为主的农业发展区域。构建以“一带三屏”为主体的生态安全战略格局

具体举措 建设以黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区和京津风沙源治理区为主体的生态治理带。建设以吕梁山为主体的黄河干流和汾河源区生态屏障带，以太行山为主体的海河主要支流源区生态屏障带，以太岳山、中条山为主体的沁河、涑水河与黄河干流源区屏障带。4 构建“点状开发”的生态友好型能矿资源开发格局

具体举措 能矿资源的集中开采区域必须以保护生态、清洁生产为前提，突出集约有序、高效开发，在煤炭、煤层气分布面积广的地区，应突出“小点上开发、大区域保护”，坚持资源开发与生态环境的保护、修复并重，坚持“开发一点、修复一点、保护一片”。其他矿产资源分布比较集中的地区，应坚持“点上开发、小区域保护”。

第四篇：城市主体功能区规划

城市主体功能区规划

伴随着经济社会的快速发展，安徽国土空间开发中存在的一些矛盾和问题逐步显现，主要是：物质积累不够丰富。全省物质积累指数介于0.08至0.72之间，总体水平较低。其中，14个县（市、区）物质积累指数大于0.45，23个县（市、区）物质积累指数介于0.27—0.45，68个县（市、区）物质积累指数介于0.08—0.27。高水平地区主要包括合肥、马鞍山、芜湖、铜陵等市辖区，低水平地区主要包括皖南山区和皖西大别山区的一些贫困县（区），其余地区物质积累为中下水平。物质积累水平不高是制约全省经济社会发展的重要因素之一。

——区域发展不够均衡。全省经济发展大体呈现南高北低、东高西低、中部凸起的空间格局。皖江地区经济实力较强，以皖江为轴、合肥和芜湖为“双核”、宣城和滁州为“两翼”的经济发展重心初步形成，皖北、皖西发展相对滞后。与经济格局相反，人口分布北多南少，经济发展滞后的皖北地区是全省人口比重最大的地区。城乡之间和不同区域之间公共服务及生活水平差距较大。

——开发利用效率不高。2010年，每平方公里建设用地二、三产业增加值为62.64万元/公顷，比全国的106.48万元/公顷低41.17%。城镇建设呈外延式扩张，农村居民点点多面广，导致建设用地规模偏大，局部地区超出资源环境的承载能力，空间利用效率较低。

——人口集聚水平较低。2010年，城镇化率43.2%，低于全国6.48个百分点。大城市数量少，特别是缺少带动性强的区域性特大城市，中小城镇发展相对不足，城市的规划建设和管理水平有待进一步提高，人口流动强度0.9%，远远低于沿海发达地区。

面临趋势，从现在到2020年，是安徽全面建设小康社会的关键时期，是工业化、城市化加速推进的重要阶段，是打造“三个强省”、建设美好安徽的重要战略机遇期。新的发展态势对国土空间开发提出了新的要求。

——人民生活水平提高，生活空间需求面临挑战。随着生活水平的提高，人们希望有更大的住房、更宽的马路、更大的广场、更宽敞的购物场所、更多的旅游景点，以及更多更好的教育、文化、医疗、体育等设施，对生活空间的需求越来越大。

——工业化、城市化速度加快，建设空间需求面临挑战。随着工业化、城市化进程加快，工业用地、基础设施建设用地以及居住用地将持续增加，国土空间资源的稀缺程度不断加剧。

——生态环境需要改善，生态空间需求面临挑战。一些地区在国土开发过程中，不顾资源环境承载能力，造成局部地区环境污染和生态退化。为了改善环境条件、加强水源涵养、保障生态安全和应对气候变化，需要加强环境保护和生态修复，扩大森林、草地、湿地等绿色生态空间。

——农产品供给安全存在隐患，农业空间需求面临挑战。安徽是农业大省，承担着国家农产品生产和供给安全的保障功能。随着工业化和城市化对国土空间的需求不断增加，保障农产品生产和供给安全需要的农业空间面临较大压力。

一、安徽主体功能区的概况 主体功能区建设的基本设想在统筹考虑各区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展能力、人口分布、经济布局、国土利用城镇化布局以及对内对外的经济联系的基础上将我国的国土面积在空间上划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大主体功能区，根据不同的功能区实施不同的区域政策。优化开发区是指国土开发密度已经很高，资源承载能力开始减弱的区域；重点开发区是指资源环境承载能力较强、经济和人口聚集条件较好的区域 ；限制开发区是指资源承载能力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域。

2013 年安徽省发改委正式发布《安徽主体功能区规划》，按照重点开发区、限制开发区和禁止开发区将各地划分主体功能，并为未来发展指明目标。将合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、池州、安庆、滁州和宣城八大地区作为国家重点开发区，作为承接全国产业转移的示范区；淮北平原主产区、江淮丘陵主产区和沿江平原主产区作为安徽省的“米袋子”被列为限制发区；皖西大别山区和皖南山区被定位生态功能区；自然文化保护区和重要水源地则被划上禁止开发红线。

二、安徽主体功能区公共服务均衡化的现实考察

安徽省三类主体功能区能否平稳有效地进行关键在于各区域的居民基本公共服务均衡化的程度。而安徽现有的基本公共服务存在很多问题，特别是公共服务均衡化问题尤为突出、而财政政策对于实现主体功能区公共服务均衡至关重要。

横向的财政失衡导致的主体功能区公共服务不均衡

横向的财政失衡是指同层级的地方政府的财政收入和财政支出之间的差异，这种差异的存在导致了地区间公共服务提供水平的差异。根据 2013《安徽统计年鉴》数据显示，合肥市、毫州市、宿州 市 的 财 政 收 支 差 额 分别为-182.79 亿 元、-129.58 亿 元、140.50 亿元，远大于淮北市-56.68 亿元、铜陵市-32.80 亿元、马鞍山市-62.55 亿元、池州市-60.35 亿元的财政收支差额；再比照各自的医疗卫生的机构数可以看出，合肥市、毫州市和宿州市的机构数分别为 2100 个、1532 个和 1774 个，这三个城市的机构数上了四位数，而其余四个城市的机构数则相对较少。很显然，财政收支差额对基本公共服务的提供有着一定 的影响，财政收入与财政支出差额较大的城市所提供的公共服务也相对较大。因此，为了实现基本公共服务均衡化的目标，要平衡同阶层区域政府的财政收支。

财政收支结构变化导致了主体能区公共服务非均衡

相比较传统的以行政区为单位的发展模式的划分，三大功能区的划分更能突破行政区划的界限，促进生产要素在区域间自由流动，从而促进区域协调发展。然而，主体功能区会

使区域受到功能性的制约，限制开发区和禁止开发区的产业发展受阻、资源开发受控，政收支结构改变，使得主体功能区的公共服务出现非均衡化的现象。主要表现在以下两个方面：1． 限制开发区和禁止开发区的主体功能主 要是生态建设和环境保护，成为了全国或者区域性的自然资源保护区，使得其相比于生态环境保护而言，经济发展就居于次要地位。经济发展受到限制会导致地方性的财政收入减少，同时再加上由于生态环境的保护和建设增加地方性政府的财政支出，使得财政投入公共服务的资金比重相对于重点开发区而言幅

度下降，从而产生提供基本公共服务水平的新差距。另据 2013《安徽统计年鉴》可知，黄山、池州的森林面积相对于淮北、淮南、毫州而言很高，甚至是它们的几十倍，森林覆盖率也同样如此，但是黄山、池州两个市区的 GDP 却比淮南、淮北、毫州的 GDP 低了很多。这也更加证明，由于黄山、池州为了生态环境的建设消耗了大量的资金，使得本地区的经济发展跟不上其他区域的脚步。限制开发区和禁止开发区开展生态建设和环境保护，对重点开发区有正外部效应。限制开发区和禁止开发区存在着因为放弃了经济效益而损失的公共服务效益的补偿需求。十八届三中全会提出实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，坚持谁受益谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿机制。

（三）财政转移支付制度的结构导致基本公共服务不均衡当前的财政转移支付主要形式有税收返还，一般性转移支付，专项转移支付三种，这三种形式分别存在一些问题。1.税收返还。其属于以税收优惠形式给予政府的一种补助，税收返还制度存在着财政收入越多的地区获得的税收返还越多，相反，财政收入较少的区域获得税收返还就越少，结果加重了横向的财政失衡，使得主体功能区公共服务均衡化的差距加大。2.一般性转移支付。一般性转移支付按照各地标准的财政收入和标准的财政支出差额以及转移支付系数来确定，因此，一般性转移支出有利于缩小地区间财力差距，逐步实现公共服务均衡化。但目前安徽省限制开发区和禁止开发区可获得的一般性转移支付资金匮乏，不足以提供与重点开发区大致相等的公共服务。3.专项转移支付。是对委托地方政府代理的一些具体项目进行补偿而设立的补助资金，主要用于促进各地协调发展和调整产业结构，一定程度上能解决了主体功能区公共服务均衡化的问题。而目前安徽省的专项转移支付并不规范，往往被层层截留，不能很好地提高限制开发区和禁止开发区基本公共服务水平。

三、提高基层政府的可用财力

目前的财政转移支付除了一些可以自由支配外，其余大部分是专项资金，具有专项用途，不能缓解基层政府可支配财力的不足。同时一些限制开发区域为了维持基层政权的运转，往往挪用用于生态建设等方面的专项资金，严重影响了限制和禁止开发区的生态环境建设。

四、完善财政预算管理制度

健全科学规范、注重绩效的预算管理制度，是完善公共财政体系的重要内容，从而对于公共服务均衡化的实现也有一定的导向作用。因此要进一步加强财政预算管理体制的公开性、透明性和完整性，完善预算公开制度，健全公开机制。安徽主体功能区的基本公共服务均衡化是一项长期的系统工程，必须在政府的主导作用下，把基本公共服务均衡化与其他政策目标相结合，通过改革各功能区的重点、绩效考核、转移支付形式，与功能区建设相辅相承，最终建立基本公共服务均衡化体系。

第五篇：区域发展应推进主体功能区形成（模版）

区域发展应推进主体功能区形成编辑:admin 时间:2007-12-1 17:55:00

国务院发展研究中心区域发展战略部原部长李善同在此间举行的“中国院士·红河论坛”上作的题为“发展模式转变和结构升级”主题发言时指出，制定地区协调发展战略要把握好三大关系，应推进主体功能区形成。这三大关系是：必须妥善处理抑制地区差距扩大的速度与提高国家整体实力和竞争力的关系；以市场作为配置资源的基础性手段与适当发挥政府作用的关系；支持地区之间展开合作与鼓励各地区积极融入全球价值链分工体系和参与不同层次的跨国区域合作的关系。

李善同说，落实区域发展总体战略，要积极推进形成主体功能区。在国家层面上已经从西部、东北、中部、东部四个区域启动实施了推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的战略。在落实区域发展总体战略的过程中，出现的实际问题是东、中、西和东北内部的区域差异仍然较大，区域政策的空间尺度偏大，针对性还不够强，一些重点生态功能区，开发与保护的关系难以处理好，由于对西部、东北和中部地区都有一些特殊的政策，往往导致互相之间的政策攀比。李善同指出，区域发展总体战略，应积极推进主体功能区形成。优化开发区域：是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。面临的任务是改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，提高增长的质量和效益，提升参与全球分工的层次和国际竞争力。从而继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。

重点开发区域：是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。面临的任务是充实基础设施，改善投资环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移。从而逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。

限制开发区域：是指环境承载能力较弱、不适宜大规模集聚经济和人口并关系到全国或较大范围生态安全的区域。面临的任务是保护环境、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移。从而逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。禁止开发区域：是指依法设立的各类自然保护区域。主要任务是依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。从而逐步成为保障全国生态平衡、改善区域生态环境质量的生态功能核心区。

记者：邓道勇 刘艳 李强

来源：《中国经济时报》