广州增城市规划建设三大主体功能区的实践与探索

第一篇：广州增城市规划建设三大主体功能区的实践与探索

广州增城市规划建设三大主体功能区的实践与探索

增城市位于珠江三角洲东北部，是广州市所辖的县级市，总面积1616平方公里，下辖6镇3街，户籍人口81.06万。近年来，我市在广东省委、省政府及广州市委、市政府的正确领导和关心支持下，认真贯彻落实科学发展观，努力探索县域经济科学发展模式，因地制宜将我市南部定位为重点开发的新型工业化区，中部定位为优化开发的文化产业城，北部定位为限制开发的都市农业与生态旅游区，以三大主体功能区建设大力推动经济发展方式的转变，实现产业和城镇布局的优化，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的发展格局，促进了经济社会又好又快发展。2006年，实现生产总值321.39亿元，是2000年的2.3倍，“十五”期间（下同）年均增长14.08％；财政总收入46.15亿元，是2000年的6倍，年均增长34.32%；地方财政一般预算收入16.06亿元，是2000年的4.2倍，年均增长27.76%。2007年，预计实现生产总值410亿元，比2006年增长18.1％，人均生产总值 6878美元，增长16.1％；工业总产值862.25亿元，增长23.54%；财政总收入77.22亿元，增长67.33%；地方财政一般预算收入20.66亿元，增长28.63%；全国县域经济基本竞争力评价，增城从第一届的31位跃升到第九届的9位，并连续五年居广东省首位。先后荣获联合国“世界和谐城市提名奖”、“全国绿化模范县（市）”、“全国绿色小康县”、“全国科技先进市”、“广东省文明城市”、“广东省教育强市”、“广东省卫生城市”和“广东省林业生态县（市）”等称号。广州教育城gzjyc.cc

一、因地制宜，科学分区

我市主体功能区的规划建设是随着对科学发展观认识的不断深化和对增城过去发展方式的总结、反思而逐步形成并大力推进的。过去由于缺乏科学规划指引，无序发展的现象一度较为突出，一些在全国很多地区发展过程中出现的问题如工业处处冒烟，企业散小乱，经济效益差，环境污染严重等在增城都有所表现。在实践中，我们深刻认识到，要实现一个地区的科学发展，必须克服急功近利的短期行为，立足长远，从战略和全局的高度，跳出增城谋划发展增城，坚持打基

北部地区以山区为主，好山好水加田园风光，旅游资源丰富，发展生态旅游和都市农业前景广阔。与从化、博罗、龙门相接，生态资源好，可实现四县（市）互动，共同打造广州东北部绿色生态屏障和生态旅游区。与河源、惠州相邻，也切合广东东部生态带的布局，是珠三角地区难得的翡翠绿洲，一小时车程范围内拥有数千万的旅游人口。据此，把北部定为限制开发区，以白水寨省级风景名胜区为龙头，严格保护生态环境，整合派潭、小楼、正果三镇等800多平方公里的生态和人文资源，加强生态文明建设，营造国际化乡村生态大公园，大力发展都市农业、生态旅游和会议休闲经济，形成都市农业与生态旅游圈。

二、规划引导，有序推进

明确了南中北三大主体功能区后，按照“总体规划、分步实施，政府主导、市场运作，龙头带动、协同推进”的思路，让主体功能区建设从设想变成现实。

（一）总体规划，分步实施。为使南中北三大主体功能区的建设符合科学发展观的要求，我们认真抓好“三划”（一是超前策划，二是科学规划，三是有重点有计划），严格把好“三关”（规划关、环保关和安全生产关），做到“三个结合”（群众的呼声、领导的思路、专家的意见），坚持“三师”（工程师、经济师、律师）而行，先后组织举办了增城科学发展论坛、增城市城市总体发展战略规划评审会、增城市绿色经济论坛等专题研讨会，邀请了国内外知名专家学者进行科学论证，高起点编制了《增城市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《增城市城市总体发展战略规划》、《广州增城片区发展规划》，以规划的形式确立了三大功能区的定位。在此基础上进一步细化，分别制定了《广州东部增城汽车产业基地总体规划》（南部）、《增城市中心城区总体规划（中部）、《白水寨风景名胜区总体规划》（北部）及相关区域的控制性详细规划等，并严格按照规划要求推进功能区建设。

在规划的指引下，按照有所为有所不为和梯度发展的原则，建设各类主体功能区。相对而言，增城南部基础好、发展空间和潜力较大、开发见效快。因此，我们坚持效益优先原则，大力实施“南部带动”

的生活与消费环境，引导本市人口到城区臵业安居，吸引广州、东莞、深圳等地市民到增城消费和休闲度假，发展城市经济。

北部牢固树立保护也是发展的理念，营造绿水青山，发展金山银山。2001年以来明确把北部地区定为不发展工业的生态保护区，始终坚持“政府主导、总体规划、重点保护、科学开发、市场运作、高效管理、永续利用”的原则，变资源优势为优势资源，变单一效益为综合效益，变农产品为旅游商品，变扶贫输血为创业致富，实施安居整治工程大行动，努力营造国际化乡村生态大公园。白水仙瀑、金叶子酒店、大丰门漂流、锦绣温泉城、小楼人家、正果湖心岛等一批生态旅游和都市农业项目，有的已经投入运营，有的正在加紧建设，旅游承载能力不断增强。建设了一批都市农业和观光农业基地，增城菜心、增城荔枝、增城丝苗米等已成为远近闻名的名优农产品，大大提升了农产品的附加值，形成了农民增收的长效机制。这样，既加快发展了经济，又有效保护了生态和环境，也为有效解决“三农”问题，让北部山区农民脱贫致富找到了新的出路。

（二）政府主导，市场运作。在推进主体功能区建设中，一方面发挥政府把关和引导的主导作用，另一方面发挥市场在资源配臵中的基础性作用，努力实现政府和市场“两轮驱动”。

一是严格把好产业发展规划关。按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业发展规划和措施，在南部重点开发区域，发展以汽车、摩托车及其零部件为主的先进制造业，增强自主创新能力，同时改造传统的牛仔服装产业，提升产业结构层次和竞争力；在中部优化开发区域，加强城市基础设施建设，完善公共服务，大力发展文化产业，以增强城市承载和聚集能力，引导邻近镇村、周边人口向中部城区集中；在北部限制开发区域，注重生态建设、环境保护，发展以都市农业和生态旅游业为主的特色产业，坚决不发展工业，限制不符合主体功能定位的产业进入。

在南部对于符合产业发展规划的企业和项目，大力给予扶持。目前，全市年产值超过30亿的项目就有20个。比如，上市公司福耀玻璃有意落户汽车产业基地，市领导专门组团到该公司总部实地考察，增城菜心节、万人驾车游增城、会议休闲产业招商会等活动，打响了荔乡仙境生态健康游及特色农产品品牌，形成了生态旅游业和都市农业互动发展的良好局面，促进了生态旅游和都市农业同步发展，有效地增加了农民收入。

三是充分发挥市场机制作用。通过大胆策划、科学规划，以有限的财政资金为杠杆，政府资金先行启动，创造条件吸引社会资金的投入，实现“借鸡生蛋”，破解资金、土地、人才、技术、管理等难题，更有效地实现资源的优化配臵。碧桂园凤凰城原地块因拖欠农民征地款等各种债务10多亿元被长期闲臵，2001年引进了碧桂园公司，既解决了历史遗留问题，又盘活了土地，取得了很好的效益，仅2006年，碧桂园凤凰城项目的税费贡献就达8亿多元。增城广场、挂绿广场、污水处理厂等一批重大市政设施，都是政府运用市场的手段，通过招商引资、商场换广场、企业捐助、BOT等方式建成的。在发展北部生态旅游业的过程中，政府主要是抓好基础设施建设，营造良好的发展大环境，其余则交由企业投入建设和经营。如白水寨风景名胜区交由广之旅进行经营的成功做法就是“政府搭台，企业唱戏”的典型，最终实现了政府与企业的双赢。近两年，市财政仅投入2亿多带动了10倍以上的资金投入到三大主体功能区的基础建设。

（三）龙头带动，协同推进。在主体功能区建设中，我们注重突出重点，培育龙头，以点带面，全面推进。南部以广州东部汽车产业基地为龙头推动工业组团集聚发展。就在南部工业区也规划建设了5万多亩的南香山森林公园，保留了万亩荔枝林，作为工业组团之间的生态隔离带，努力建设新型工业化集聚区，提高了招商引资的竞争力。几年来，共投入资金5亿多元进行汽车产业基地建设，招商引资承载能力不断增强，共引进项目30多个，投资总额超100亿元，预计产值可达1000亿元。中部以新城市中心建设为龙头，着力打造文化产业城。以新城市中心南移为重点，大力推进增城广场周边的文化产业设施和增江一河两岸建设，以广场公园为载体，以音乐文化为特色，逐步把“广场音乐文化节”等活动推向市场，打响广场音乐文化品牌，带动文化产业发展。进一步加大各项基础设施的建设力度，增江西岸长达

学善思练就一身本领，干事创业造福一方百姓，廉洁自律保己一生平安”。坚持按科学发展观的要求用干部，重点考察干部的能力、经历、公信力、学历和发展潜力，将一批积极推进主体功能区建设，干事创业、成绩突出的干部提拔到重要岗位。注重结合主体功能区的不同定位，科学选配好各镇街班子，统筹调配专业对口干部，在南部镇和中部镇街班子中侧重配备了工商管理和城市规划设计等专业的干部；在北部3个镇班子中侧重配备了接受过旅游专业、农学类专业高等学院教育的干部，这为推动我市南、中、北三大经济圈的形成和科学协调发展打下了组织基础。

（二）建立资源配臵机制。根据各主体功能区的定位，在财政投向、土地资源等方面实行有针对性的配臵，实现各类资源在各主体功能区的有效配臵，确保资源利用达到最优化。在空间资源配臵方面，于2004年对全市镇级行政区划设臵进行全面整合，把原来的15个镇1个街道办事处调整为6个镇3个街道办事处，其中新塘是五镇合一，石滩和中新分别是三镇合一，扩大了这三个南部中心镇的面积，拓宽了发展空间，优化了城镇空间发展格局和产业发展布局。我市划定南中北功能分区，打破了镇街区域界限，如南部功能区也包含了处于中部的中新镇和朱村街的一部分，而北部功能区也包含了中部荔城等三个街道的部分区域。由市一级统筹区域发展布局，整合优势资源，促进协调发展。在土地资源配臵方面，工业建设用地向南部集中，推动工业产业集聚发展；农田保护区和生态保护区向北部集中，促进都市农业和生态旅游业集聚发展。对属于重点开发的南部地区实行用地倾斜，2004年以来，全市新增建设用地南部三镇占了94.4%，促进南部加强工业基地建设，增强吸纳产业转移的承载力。在财政投向方面，进行分类投入：南部重点投向工业基地以及与工业发展相配套的基础设施建设，提升工业承载能力，如支持工业基地发展方面，自2006年起连续三年以每年6亿元借款额度的财政贴息支持汽车产业基地建设与发展；中部重点投向城市配套设施和公共服务设施建设，营造一流的创业和安居环境；北部重点投向农村基础设施以及生态环境保护和建设，先后投入近8亿元，修建了961公里村级水泥路和960公里

乡之间和三次产业之间的协调发展奠定了基础，又为统筹城乡发展，促进人口、经济、资源环境实现空间均衡找到了新路。“三圈”互动互补，推动增城走上工业发展、城市建设与生态环境保护良性融合的科学发展之路，取得了明显的成效。

（一）取得新型工业化和生态文明建设的双丰收。通过推进三大主体功能区建设，使增城在经济又好又快发展的同时，生态环境不断得到优化，资源环境承载力也不断得到增强，经济效益和生态效益实现双赢。一方面，综合经济实力明显增强，GDP、财政总收入、财政一般预算收入等每年都以较快的速度增长，汽车、摩托车、牛仔休闲服装三大支柱产业日益壮大。另一方面，经济质量效益也不断提升，广州本田增城工厂、福耀玻璃等优质龙头企业纷纷落户增城，年产值超亿元的企业由2000年的7家增加到2007年的71家。牛仔休闲服装业因产业结构调整，2007年1—11月完成工业产值118.47亿元，同比下降1.54%，但由于我们注重抓品牌，扶优扶强，推动传统产业改造升级，经济效益有所提高，国税收入不降反升，增加了11.41%。三次产业的比重由2000年的14.35:58.24:27.41变为2007年的8.54:58.78:32.68。与此同时，北部生态保护区因为人口的大量转移减少了对当地环境资源的压力，人均绿地面积从2000年的4.73平方米增加到2007年的15.8平方米，森林覆盖率达51%。全市东江、增江河、西福河等境内主要流域水质平均达到三类，南部的东江水质由2002年四类上升到三类，北部增江河上游水质已基本达到二类。全市空气质量全年都达到了优良标准。

（二）实现了全民共享发展成果。通过推进三大主体功能区建设，区域间公共服务的差距不断缩小，南、中、北各功能区人民的生活水平、生活质量和幸福指数不断提高。由于南部财力的反哺，推动城市公共设施和公共服务向中、北部农村不断延伸，农村的“六通”（通电、通水、通电话、通水泥路、通有线电视和通公共汽车）全面改善了我市农村、农民的生产生活条件。农村合作医疗、低保、社保等社会保障事业也有了充足财力的支持，2007年全市纳入低保人数达2.6万人，实现了“应保尽保”。有57.7万人参加了农村合作医疗，参合率达

1的不断提升，北部都市农业和生态旅游业的发展前景广阔，现在是南部反哺北部，也许在未来北部反哺南部将会成为现实。增城吸纳高素质人才聚力不断增强，全市现有中级职称以上人才9657人，比2000年翻了一番。在06上半年的一次公选中，11个职位共吸引了312名全国各地的优秀人才前来报考，其中有博士学历5人，硕士学历48人。优秀的人才团队，科学的规划指引，先进的产业支撑，良好的生态环境，发达的交通，优越的生活环境成为推动增城科学发展的永不枯竭的动力。

几年来我市在推动主体功能区建设上取得了一定成效，但目前仍然处于不断探索和完善阶段，下一步我们将按照省委、省政府和广州市委领导汪洋、黄龙云、朱小丹同志的重要批示要求，真抓实干，乘省主体功能区规划编制工作会议在我市召开的东风，认真落实省和广州市有关精神，不断完善主体功能区建设的“增城模式”，尤其是在制度安排、机制保障和实绩实效等方面取得更加突出的成绩，力争成为广东省甚至是全国建设主体功能区的试验田，推动我市进一步加快三大主体功能区又好又快地建设，争当实践科学发展观的排头兵。

第二篇：山西主体功能区规划

39个县(市、区)：重点开发区域

重点开发区域包括国家级重点开发区域、省级重点开发区域和其他重点开发的城镇。按县域面积统计，全省重点开发区域占省域面积的20.15%。未来的功能定位为，支撑全省乃至全国经济发展的重要增长极，提升综合实力和产业竞争力的核心区，引领科技创新和推动经济发展方式转变的示范区，全省重要的人口和经济密集区。

《规划》中，我省共有39个县(市、区)列为重点开发区域，主要包含在太原都市圈中重点开发区域、三大城镇群中重点开发区域。具体来讲，太原都市圈重点开发区域包含太原市杏花岭区、小店区、迎泽区、尖草坪区、万柏林区、晋源区、古交市、清徐县、阳曲县，晋中市榆次区、介休市、平遥县，忻州市忻府区，吕梁市孝义市、汾阳市、文水县、交城县17个国家级重点开发区域；吕梁市离石区，阳泉市城区、矿区、郊区4个省级重点开发区域；三大城镇群重点开发区域包含大同市城区、矿区、南郊区、新荣区、大同县，朔州市朔城区，运城市盐湖区、闻喜县、河津市、永济市，临汾市尧都区、侯马市、襄汾县，长治市城区、郊区、潞城市、长治县，晋城市城区18个省级重点开发区域。

我省将太原都市圈重点开发区域的功能定位为：资源型经济转型示范区，全国重要的能源、原材料、煤化工、装备制造业和文化旅游业基地，主要包含国家级重点开发区域(太原城市群)和省级重点开发区域(吕梁市区、阳泉市区)。

46个县：限制开发的重点生态功能区

46个限制开发的重点生态功能区包括国家级(18个县)和省级(28个县)两个层次，按生态功能分为水土保持型、水源涵养型、防风固沙型和生物多样型四种类型，总面积8万平方公里，占全省面积的50%以上。

我省限制开发区域重点生态功能区共有46个县，其中18个国家级限制开发的重点生态功能区包括：忻州市的神池县、五寨县、岢岚县、河曲县、保德县、偏关县，临汾市的吉县、乡宁县、蒲县、大宁县、永和县、隰县、汾西县和吕梁市的兴县、临县、柳林县、石楼县、中阳县。

28个省级限制开发的重点生态功能区包括：太原市的娄烦县；大同市的灵丘县、左云县；阳泉市的盂县；长治市的平顺县、黎城县、壶关县、沁源县；晋城市的沁水县、阳城县、陵川县；朔州市的平鲁区、右玉县；晋中市的左权县、和顺县、灵石县、榆社县；运城市的平陆县、垣曲县；忻州市的五台县、繁峙县、宁武县、静乐县；临汾市的古县、安泽县；吕梁市的岚县、方山县、交口县。

34个县(市、区)：限制开发的农产品主产区

34个县(市、区)为我省限制开发的农产品主产区，占全省面积的28.65%，共计4.49万平方公里。

农产品主产区的未来规划：着力保护耕地，稳定粮食生产，提高农业综合生产能力，增加农民收入，优化农业产业结构，着力提高品质和单产，保障农产品供给。

限制开发的农产品主产区，包括我省34个县(市、区)。其中，国家级限制开发的农产品主产区共22个，主体部分为汾河平原农产品主产区，包括长治市的屯留县、长子县、襄垣县、沁县；晋城市的高平市、泽州县；晋中市的太谷县、昔阳县、寿阳县、祁县；运城市的芮城县、临猗县、万荣县、新绛县、稷山县、夏县、绛县；临汾市的霍州市、曲沃县、翼城县、洪洞县、浮山县。

省级限制开发的农产品主产区共12个，其中包括大同市的阳高县、天镇县、广灵县、浑源县；阳泉市的平定县；长治市的武乡县；朔州市的山阴县、应县、怀仁县；忻州市的原平市、定襄县、代县。

2.22万平方公里：禁止开发区域

禁止开发区域主要包括各级自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、水产种质资源保护区、重要湿地(湿地公园)、重要水源地等。

目前我省境内共有国家层面的禁止开发区域共计42处，面积8246.72平方公里(含重叠面积)，占全省国土面积的5.26%。省级禁止开发区域956处(包括交叉重叠的)，面积16534.02平方公里(包括交叉重叠的，不含重点文物和水源地)，占全省国土面积的10.55%，扣除相互重叠的面积，全省各类禁止开发区域实际面积2.22万平方公里，占全省国土面积的14.20%。《规划》提出，今后新设立的自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、水产种植资源保护区、重要湿地(湿地公园)、重要水源地，自动进入禁止开发区域名录。○重点解读

四大战略格局预计2020年形成构建“一核一圈三群”为主体的城镇化战略格局

具体举措 按照“空间集聚、组群推进、城乡统筹、协调发展”的原则，引导人口和产业向发展条件好的河谷盆地相对集中，加快发展太原都市区和都市圈，培育壮大晋北(大同—朔州)、晋南(临汾—运城)、晋东南(长治—晋城)城镇群，构建“一核、一圈、三群、多点”的城镇化格局。构建以六大河谷盆地为主体的农业发展战略格局

具体举措 汾河平原形成优质小麦、玉米、特色杂粮、油料、蔬菜、优质畜禽、特色林果产品生产和加工的综合性农业发展区域，桑干河河谷盆地、滹沱河河谷盆地与寿(阳)—昔(阳)—平(定)形成以优质杂粮、蔬菜、玉米、薯类和优质肉乳产品为主的农业发展区域，漳河河谷盆地、沁河河谷盆地形成以优质杂粮、蔬菜、林果、中药材、草山草坡牧业为主的农业发展区域。构建以“一带三屏”为主体的生态安全战略格局

具体举措 建设以黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区和京津风沙源治理区为主体的生态治理带。建设以吕梁山为主体的黄河干流和汾河源区生态屏障带，以太行山为主体的海河主要支流源区生态屏障带，以太岳山、中条山为主体的沁河、涑水河与黄河干流源区屏障带。4 构建“点状开发”的生态友好型能矿资源开发格局

具体举措 能矿资源的集中开采区域必须以保护生态、清洁生产为前提，突出集约有序、高效开发，在煤炭、煤层气分布面积广的地区，应突出“小点上开发、大区域保护”，坚持资源开发与生态环境的保护、修复并重，坚持“开发一点、修复一点、保护一片”。其他矿产资源分布比较集中的地区，应坚持“点上开发、小区域保护”。

第三篇：城市主体功能区规划

城市主体功能区规划

伴随着经济社会的快速发展，安徽国土空间开发中存在的一些矛盾和问题逐步显现，主要是：物质积累不够丰富。全省物质积累指数介于0.08至0.72之间，总体水平较低。其中，14个县（市、区）物质积累指数大于0.45，23个县（市、区）物质积累指数介于0.27—0.45，68个县（市、区）物质积累指数介于0.08—0.27。高水平地区主要包括合肥、马鞍山、芜湖、铜陵等市辖区，低水平地区主要包括皖南山区和皖西大别山区的一些贫困县（区），其余地区物质积累为中下水平。物质积累水平不高是制约全省经济社会发展的重要因素之一。

——区域发展不够均衡。全省经济发展大体呈现南高北低、东高西低、中部凸起的空间格局。皖江地区经济实力较强，以皖江为轴、合肥和芜湖为“双核”、宣城和滁州为“两翼”的经济发展重心初步形成，皖北、皖西发展相对滞后。与经济格局相反，人口分布北多南少，经济发展滞后的皖北地区是全省人口比重最大的地区。城乡之间和不同区域之间公共服务及生活水平差距较大。

——开发利用效率不高。2010年，每平方公里建设用地二、三产业增加值为62.64万元/公顷，比全国的106.48万元/公顷低41.17%。城镇建设呈外延式扩张，农村居民点点多面广，导致建设用地规模偏大，局部地区超出资源环境的承载能力，空间利用效率较低。

——人口集聚水平较低。2010年，城镇化率43.2%，低于全国6.48个百分点。大城市数量少，特别是缺少带动性强的区域性特大城市，中小城镇发展相对不足，城市的规划建设和管理水平有待进一步提高，人口流动强度0.9%，远远低于沿海发达地区。

面临趋势，从现在到2020年，是安徽全面建设小康社会的关键时期，是工业化、城市化加速推进的重要阶段，是打造“三个强省”、建设美好安徽的重要战略机遇期。新的发展态势对国土空间开发提出了新的要求。

——人民生活水平提高，生活空间需求面临挑战。随着生活水平的提高，人们希望有更大的住房、更宽的马路、更大的广场、更宽敞的购物场所、更多的旅游景点，以及更多更好的教育、文化、医疗、体育等设施，对生活空间的需求越来越大。

——工业化、城市化速度加快，建设空间需求面临挑战。随着工业化、城市化进程加快，工业用地、基础设施建设用地以及居住用地将持续增加，国土空间资源的稀缺程度不断加剧。

——生态环境需要改善，生态空间需求面临挑战。一些地区在国土开发过程中，不顾资源环境承载能力，造成局部地区环境污染和生态退化。为了改善环境条件、加强水源涵养、保障生态安全和应对气候变化，需要加强环境保护和生态修复，扩大森林、草地、湿地等绿色生态空间。

——农产品供给安全存在隐患，农业空间需求面临挑战。安徽是农业大省，承担着国家农产品生产和供给安全的保障功能。随着工业化和城市化对国土空间的需求不断增加，保障农产品生产和供给安全需要的农业空间面临较大压力。

一、安徽主体功能区的概况 主体功能区建设的基本设想在统筹考虑各区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展能力、人口分布、经济布局、国土利用城镇化布局以及对内对外的经济联系的基础上将我国的国土面积在空间上划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大主体功能区，根据不同的功能区实施不同的区域政策。优化开发区是指国土开发密度已经很高，资源承载能力开始减弱的区域；重点开发区是指资源环境承载能力较强、经济和人口聚集条件较好的区域 ；限制开发区是指资源承载能力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域。

2013 年安徽省发改委正式发布《安徽主体功能区规划》，按照重点开发区、限制开发区和禁止开发区将各地划分主体功能，并为未来发展指明目标。将合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、池州、安庆、滁州和宣城八大地区作为国家重点开发区，作为承接全国产业转移的示范区；淮北平原主产区、江淮丘陵主产区和沿江平原主产区作为安徽省的“米袋子”被列为限制发区；皖西大别山区和皖南山区被定位生态功能区；自然文化保护区和重要水源地则被划上禁止开发红线。

二、安徽主体功能区公共服务均衡化的现实考察

安徽省三类主体功能区能否平稳有效地进行关键在于各区域的居民基本公共服务均衡化的程度。而安徽现有的基本公共服务存在很多问题，特别是公共服务均衡化问题尤为突出、而财政政策对于实现主体功能区公共服务均衡至关重要。

横向的财政失衡导致的主体功能区公共服务不均衡

横向的财政失衡是指同层级的地方政府的财政收入和财政支出之间的差异，这种差异的存在导致了地区间公共服务提供水平的差异。根据 2013《安徽统计年鉴》数据显示，合肥市、毫州市、宿州 市 的 财 政 收 支 差 额 分别为-182.79 亿 元、-129.58 亿 元、140.50 亿元，远大于淮北市-56.68 亿元、铜陵市-32.80 亿元、马鞍山市-62.55 亿元、池州市-60.35 亿元的财政收支差额；再比照各自的医疗卫生的机构数可以看出，合肥市、毫州市和宿州市的机构数分别为 2100 个、1532 个和 1774 个，这三个城市的机构数上了四位数，而其余四个城市的机构数则相对较少。很显然，财政收支差额对基本公共服务的提供有着一定 的影响，财政收入与财政支出差额较大的城市所提供的公共服务也相对较大。因此，为了实现基本公共服务均衡化的目标，要平衡同阶层区域政府的财政收支。

财政收支结构变化导致了主体能区公共服务非均衡

相比较传统的以行政区为单位的发展模式的划分，三大功能区的划分更能突破行政区划的界限，促进生产要素在区域间自由流动，从而促进区域协调发展。然而，主体功能区会

使区域受到功能性的制约，限制开发区和禁止开发区的产业发展受阻、资源开发受控，政收支结构改变，使得主体功能区的公共服务出现非均衡化的现象。主要表现在以下两个方面：1． 限制开发区和禁止开发区的主体功能主 要是生态建设和环境保护，成为了全国或者区域性的自然资源保护区，使得其相比于生态环境保护而言，经济发展就居于次要地位。经济发展受到限制会导致地方性的财政收入减少，同时再加上由于生态环境的保护和建设增加地方性政府的财政支出，使得财政投入公共服务的资金比重相对于重点开发区而言幅

度下降，从而产生提供基本公共服务水平的新差距。另据 2013《安徽统计年鉴》可知，黄山、池州的森林面积相对于淮北、淮南、毫州而言很高，甚至是它们的几十倍，森林覆盖率也同样如此，但是黄山、池州两个市区的 GDP 却比淮南、淮北、毫州的 GDP 低了很多。这也更加证明，由于黄山、池州为了生态环境的建设消耗了大量的资金，使得本地区的经济发展跟不上其他区域的脚步。限制开发区和禁止开发区开展生态建设和环境保护，对重点开发区有正外部效应。限制开发区和禁止开发区存在着因为放弃了经济效益而损失的公共服务效益的补偿需求。十八届三中全会提出实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，坚持谁受益谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿机制。

（三）财政转移支付制度的结构导致基本公共服务不均衡当前的财政转移支付主要形式有税收返还，一般性转移支付，专项转移支付三种，这三种形式分别存在一些问题。1.税收返还。其属于以税收优惠形式给予政府的一种补助，税收返还制度存在着财政收入越多的地区获得的税收返还越多，相反，财政收入较少的区域获得税收返还就越少，结果加重了横向的财政失衡，使得主体功能区公共服务均衡化的差距加大。2.一般性转移支付。一般性转移支付按照各地标准的财政收入和标准的财政支出差额以及转移支付系数来确定，因此，一般性转移支出有利于缩小地区间财力差距，逐步实现公共服务均衡化。但目前安徽省限制开发区和禁止开发区可获得的一般性转移支付资金匮乏，不足以提供与重点开发区大致相等的公共服务。3.专项转移支付。是对委托地方政府代理的一些具体项目进行补偿而设立的补助资金，主要用于促进各地协调发展和调整产业结构，一定程度上能解决了主体功能区公共服务均衡化的问题。而目前安徽省的专项转移支付并不规范，往往被层层截留，不能很好地提高限制开发区和禁止开发区基本公共服务水平。

三、提高基层政府的可用财力

目前的财政转移支付除了一些可以自由支配外，其余大部分是专项资金，具有专项用途，不能缓解基层政府可支配财力的不足。同时一些限制开发区域为了维持基层政权的运转，往往挪用用于生态建设等方面的专项资金，严重影响了限制和禁止开发区的生态环境建设。

四、完善财政预算管理制度

健全科学规范、注重绩效的预算管理制度，是完善公共财政体系的重要内容，从而对于公共服务均衡化的实现也有一定的导向作用。因此要进一步加强财政预算管理体制的公开性、透明性和完整性，完善预算公开制度，健全公开机制。安徽主体功能区的基本公共服务均衡化是一项长期的系统工程，必须在政府的主导作用下，把基本公共服务均衡化与其他政策目标相结合，通过改革各功能区的重点、绩效考核、转移支付形式，与功能区建设相辅相承，最终建立基本公共服务均衡化体系。

第四篇：主体功能区建设财政政策论文

一、针对不同开发区的财政政策选择

（一）针对重点开发区实施激励型财税政策

重点开发区已经具备了一定的经济快速发展的基础，需要一定的激励机制来刺激其经济潜能的发挥，财税政策应当通过特定的作用方式和工具组合，注重以经济杠杆来重新调度和倾斜配置一部分经济利益，起到引导、激励和约束当地政府和企业加快经济起飞和形成新兴中心区域的作用。对于国家鼓励的产业和投资领域，实施税收优惠、投资补贴、加速折旧、贴息等优惠措施；全面推进增值税转型，实施消费型增值税。

（二）针对限制开发区实施支持补偿型财税政策

限制开发区的开发潜力不大，重点应落在生态修复和环境保护上来，财税政策应当对这类区域加大转移支付的支持力度，并发展生态补偿机制。减免税收主要用于发展限制开发区的特色产业；设立专门的生态效益补偿基金，用于限制开发区域的生态修复和维护；对于直接受益主体收取适当费用来充实相应生态补偿基金，考虑采用从水资源费、水电费、旅游收入等渠道筹集受益者补偿资金，加快建立按照生态环境资源开发利用量征收的生态环境补偿费征收机制。

（三）针对禁止开发区的保障———补偿型财税政策

禁止开发区必须杜绝各种开发活动，但地方行政职能的执行需要必须得以满足，对此类区域，财税政策的定位是以转移支付等保障地方政府的运转和基本公共服务，同时加大生态补偿的力度。财政拨款主要用于保障公共服务和生态环境补偿的转移支付，加强生态修复。

二、构建与我国主体功能区发展建设相适应的财政政策体系

（一）优化税制结构，促进经济发展方式的根本转变

1、改革现行税制，使财政收入规范和稳步增长。第一，通过税费改革，理顺税费关系第二，将中央与地方财政税收收入分配方式转换为大多采用共享税方式的形式，以有利于调动各省建设主体功能区的积极性。第三，适时开征新税种，扩大财源。

2、优化税制结构，建立促进生态环境管理的税收体系。第一，利用增值税和消费税的调节导向，引导人们的消费结构。第二，调整资源税，开征环境税，加大环境污染惩处力度。第三，积极推进适合各主体功能区的财税体制改革试点。

（二）构建与主体功能区相协调的财政转移支付制度

1、科学合理确定财政转移支付目标。进一步规范政府与市场、中介组织、企业之间的关系，切实转变政府职能。

2、构建与主体功能区相适应的纵向转移支付制度。

3、构建针对主体功能区的地区间横向转移支付机制。可通过多种形式，向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然资源保护区倾斜。

4、进一步完善省以下转移支付制度。

（三）构建与主体功能区政策相适应的预算投入和横向生态补偿机制

1、进一步完善我国现行的对口支援制度。改革和创新传统的对口支援制度，加大东部沿海等省份对中西北部省份的技术、资金、劳动力资源对口支援。

2、逐步加大对生态补偿的公共预算投入比例。中央和地方财政对环境保护的支出应加大投入生态恢复的比例。

3、探索建立跨地区和跨领域的生态补偿机制，构建财税生态补偿机制，建立区际生态基金模式的横向生态补偿制度。

第五篇：黑龙江主体功能区规划--区域划分

黑龙江主体功能区规划区域划分

一、重点开发区域

重点开发区域总面积4.90万平方公里，占全省的10.4%，除去基本农田后重点开发区域面积为3.58万平方公里，占全省总面积的7.58%。

（一）国家级重点开发区域：哈大齐地区和牡绥地区城市带及部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇。

该区域包括哈大齐地区和牡绥地区城市带及部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，共58个区（市）、镇（乡、街道办事处）。区域总面积2.70万平方公里，占全省的5.8%；除去基本农田后重点开发区域面积为1.95万平方公里，占全省总面积的4.13%。

功能定位：全国重要的能源、石化、医药和重型装备制造基地，区域性的农产品加工和生物产业基地，东北地区陆路对外开放的重要门户。

1、哈大齐工业走廊

构建以哈尔滨为中心，以齐齐哈尔、大庆为重要支撑，以主要交通走廊为主轴的空间开发格局。

（1）哈尔滨。

主要指哈尔滨市辖区，包括南岗区、道里区、道外区、香坊区、平房区、松北区、呼兰区和阿城区。

（2）齐齐哈尔。

主要指齐齐哈尔市辖区，包括建华区、龙沙区、铁锋区、昂昂溪区、富拉尔基区、梅里斯区和碾子山区。

（3）大庆。

主要指大庆市辖区，包括萨尔图区、龙凤区、让胡路区、大同区和红岗区。

（4）重点开发城镇

主要指哈大齐工业走廊毗邻的部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，包括宾县宾州镇、宾西镇和居仁镇、双城市双城镇、周家镇和新兴满族乡、巴彦县巴彦镇和兴隆镇、依兰县依兰镇和达连河镇、杜尔伯特蒙古族自治县泰康镇、林甸县林甸镇和花园镇、肇源县肇源镇和新站镇、肇州县兴城镇和肇州镇、讷河市雨亭街道办事处和拉哈镇、克山县克山镇、克东县克东镇和宝泉镇、拜泉县拜泉镇、泰来县泰来镇、龙江县白山乡和哈拉海乡、富裕县友谊乡和塔哈满族达斡尔族乡、依安县依安镇、肇东市五站镇和宋站镇、安达市任民镇和卧里屯乡等33个镇（乡）。

2、牡绥地区

以牡丹江市为中心，强化绥芬河综合保税区和绥芬河口岸功能，打造重要的国际贸易物流节点和对外合作加工贸易基地，建设全国沿边开放的重要桥头堡和枢纽站。

（1）牡丹江。

主要指牡丹江市辖区，包括东安区、阳明区、爱民区和西安区。

（2）绥芬河。

（二）省级重点开发区域：东部煤电化基地城市群、绥化市建成区及部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇。

该区域包括东部煤电化基地城市群、绥化市建成区及部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，共有51个区、镇（乡）。区域总面积2.20万平方公里，占全省的4.6%；除去基本农田后重点开发区域面积为1.63万平方公里，占全省总面积的3.45%。

功能定位：全省重要的能源、电力和煤化工基地，区域性的农产品加工和生物产业基地，东北对外开放的重要地区和物流基地，重要的绿色特色农产品生产及加工基地。

1、东部煤电化基地

以佳木斯、鸡西、双鸭山、鹤岗、七台河为区域中心城市，以能源与煤化工及其相关产业为主导，建设我省东部重

要经济增长极。

（1）佳木斯。

主要指佳木斯市辖区，包括前进区、向阳区、东风区和郊区。

（2）鸡西。

主要指鸡西市辖区，包括鸡冠区、恒山区、滴道区、梨树区、城子河区和麻山区。

（3）双鸭山。

主要指双鸭山市辖区，包括尖山区、岭东区、四方台区和宝山区。

（4）鹤岗。

主要指鹤岗市辖区，包括向阳区、工农区、南山区、兴安区、东山区和兴山区。

（5）七台河。

主要指七台河市辖区，包括新兴区、桃山区和茄子河区。（6）重点开发城镇。

主要指东部煤电化基地周边部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，包括宝清县宝清镇、朝阳乡和七星泡镇，集贤县福利镇和集贤镇，鸡东县永安镇和永和镇，勃利县勃利镇和青山乡等9个镇（乡）。

2、绥化

主要指绥化市建成区。

3、其他重点开发城镇

主要指国家农产品主产区中部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，包括桦南县桦南镇、桦川县悦来镇、汤原县汤原镇、友谊县友谊镇、萝北县名山镇和环山乡、绥化市北林区四方台镇和秦家镇、海伦市海伦镇和海北镇、望奎县望奎镇和先锋镇、兰西县榆林镇和兰西镇、明水县明水镇和双兴乡、青冈县青冈镇和柞岗乡等18个镇（乡）。

二、限制开发区域

（一）国家农产品主产区：是指具备良好的农业发展条件，从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，把增强农业综合生产能力作为发展首要任务的区域。该区域限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，重点建设“三区五带”优势农产品主产区。

该区域主要位于农业生产条件较好的松嫩平原、三江平原和中部山区，以松嫩平原、三江平原农业综合开发试验区为主体。主要建设以优质粳稻为主的水稻产业带，以籽粒与青贮兼用玉米为主的专用玉米产业带，以高油高蛋白大豆为主的大豆产业带，以肉牛、奶牛、生猪为主的畜牧产品产业带以及马铃薯产业带。主要包括宾县、双城市、巴彦县、依兰县、依安县、克山县、克东县、拜泉县、富裕县、讷河市、泰来县、龙江县、桦南县、桦川县、汤原县、林甸县、肇源县、肇州县、杜尔伯特蒙古族自治县、萝北县、宝清县、集贤县、友谊县、鸡东县、勃利县、绥化市北林区、安达市、肇东市、海伦市、兰西县、望奎县、青冈县、明水县等33个县（市、区）以及位于上述地区的农垦、森工系统所属场、局。该区域总面积10.30万平方公里，占全省的21.8%，耕地面积5.40万平方公里。

功能定位：以提供农产品为主体功能，保障农产品供给安全的重要区域。重要的商品粮生产基地、绿色食品生产基地、畜牧业生产基地和农产品深加工区、农业综合开发试验区、社会主义新农村建设的示范区。

（二）国家重点生态功能区：是指生态系统十分重要，关系全国或全省的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化和城镇化开发，以保持生态产品供给能力的区域。全省限制开发区域的国家重点生态功能区分为：水源涵养型，包括大小兴安岭森林生态功能区和长白山森林生态功能区；生物多样性维护型，包括三江平原湿地生态功能区。

该区域主要包括51个县（市、区）以及位于该区域内的森工、农垦系统所属局、场，总面积32.10万平方公里，占全省总面积的67.8%，功能定位：以提供生态产品为主，保障生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。

1、大小兴安岭森林生态功能区

该区域包括大兴安岭地区加格达奇区，呼玛县、塔河县、漠河县、大兴安岭地区呼中区、新林区、松岭区、伊春市市辖区、铁力市、嘉荫县、黑河市区（爱辉区）、北安市、五大连池市、嫩江县、逊克县、孙吴县、庆安县、绥棱县、甘南县、通河县和木兰县等35个县（市、区）及位于上述区域内的森工、农垦系统所属局、场，区域总面积21.40万平方公里，占全省总面积的45%。该区域森林覆盖率高，具有完整的寒温带森林生态系统，是我国寒温带针叶林、温带针阔混交林植被类型的重要分布区，是黑龙江、松花江、嫩江等水系及其主要支流的重要源头和水源涵养区。

2、长白山森林生态功能区

该区域包括五常市、尚志市、方正县、延寿县、海林市、宁安市、穆棱市、东宁县、林口县等9个县（市）及位于上述区域内的森工、农垦系统所属局、场，区域总面积5.90万平方公里，占全省总面积的12%。该区域拥有温带完整的山地垂直生态系统，是大量珍稀物种资源的生物基因库。

3、三江平原湿地生态功能区

该区域包括同江市、富锦市、抚远县、饶河县、虎林市、密山市、绥滨县等7个县（市）及位于上述区域内的森工、农垦系统所属局、场，区域总面积4.80万平方公里，占全省总面积的10%。该区域天然水域和原始湿地面积大，水生和湿地生态系统类型多样，在蓄洪防洪、抗旱、调节局部地区气候、维护生物多样性、控制土壤侵蚀等方面具有重要作用。

（三）点状开发城镇：为更好地进行生态建设和环境保护，在现有城镇布局基础上重点规划和建设资源环境承载能力相对较强的县城和中心镇，进一步集约开发，集中发展特色产业和经济，提高综合承载能力。引导一部分人口向城市化地区转移，一部分人口向区域内的县城和中心镇转移。

功能定位：重要的农林产业和产品生产加工基地，县域经济和特色优势产业发展的核心区，承接周边农业人口和林业生态人口转移的集中区。

1、大小兴安岭森林生态功能区点状开发城镇

该区域主要包括大兴安岭地区加格达奇区加北乡，漠河县西林吉镇，塔河县塔河镇，呼玛县呼玛镇，大兴安岭地区新林区塔源镇，黑河市爱辉区幸福乡和罕达汽镇，伊春市伊春区旭日街道办事处、东升街道办事处和前进街道办事处，伊春市翠峦区向阳街道办事处，伊春市西林区苔青街道办事处和新兴街道办事处，伊春市南岔区东升街道办事处和浩良河镇，铁力市铁力镇，嘉荫县朝阳镇，绥棱县绥棱镇，庆安县庆安镇和平安镇，北安市城郊乡和通北镇，五大连池市双泉镇，嫩江县嫩江镇、多宝山镇和双山镇，孙吴县孙吴镇，逊克县奇克镇，甘南县甘南镇和音河镇，通河县通河镇，木兰县木兰镇。

2、长白山森林生态功能区点状开发城镇

该区域主要包括五常市五常镇和牛家满族镇，尚志市尚志镇，海林市海林镇，东宁县东宁镇和三岔口镇，宁安市宁安镇，林口县林口镇和柳树镇，穆棱市八面通镇和下城子镇，方正县方正镇、伊汉通乡和松南乡，延寿县延寿镇。

3、三江平原湿地生态功能区点状开发城镇

该区域主要包括富锦市大榆树镇，同江市同江镇，抚远县抚远镇和通江乡，饶河县饶河镇，密山市密山镇和连珠山镇，虎林市虎林镇，绥滨县绥滨镇。

三、禁止开发区域

禁止开发区域是指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域以及其他需要特殊保护的区域，是国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。主要包括各级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、基本农田保护区、重要湿地和湿地公园、水源保护地、文物保护区、蓄滞洪区等区域。全省禁止开发区域共285处，包括国家级禁止开发区84处，省级禁止开发区201处。今后新设立的各类国家级和省级禁止开发区域，报规划编制部门列入禁止开发区域名录。

功能定位：保护自然文化资源的重要区域，点状分布的生态功能区域，珍稀动植物基因资源保护地和重要迁徙地，保护生物物种多样性的区域，基本农田、重要水源地和重要蓄泄洪区。

（一）自然保护区：国家和省级自然保护区是指经国务院或省政府批准设立，具有典型意义或有特殊科学研究价值的自然保护区。截至2010年年底，全省有国家级自然保护区23处、省级自然保护区80处，类型分为森林、湿地、珍稀野生动植物等保护区。该区域要依据《中华人民共和国自然保护区条例》和《黑龙江省自然保护区管理办法》、本规划和相关规划进行管理。

（二）风景名胜区：国家级和省级风景名胜区是经国务院或省政府批准设立，具有观赏、文化或科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。全省有国家级风景名胜区3处、省级风景名胜区29处，类型分为湖泊、火山等。要依据《风景名胜区条例》、本规划和风景名胜区相关规划进行管理。

（三）森林公园：国家级和省级森林公园是指国家或省级相关部门批准设立，具有重要森林风景资源，自然人文景观独特，观赏、游憩、教育价值高的森林公园。全省有国家级森林公园53处、省级森林公园47处，保护类型分为自然、历史及人文等。要依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国森林公园管理办法》、本规划以及相关规划进行管理。

（四）地质公园：地质公园是指国家或省级相关部门批准设立，以具有特殊地质科学意义，较高的美学观赏价值的地质遗迹为主体，并融合其他自然与人文景观而构成的一种独特的自然区域。全省有国家地质公园5处、省级地质公园17处。要依据《世界地质公园网络工作指南》、国土资源部地质环境司《关于加强世界地质公园和国家地质公园建设与管理工作的通知》（国土资环函„2007‟68号）、本规划以及相关规划进行管理。

（五）基本农田：全省共有基本农田1017.60万公顷。要依据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、本规划以及基本农田规划等进行管理，确保面积不减少、用途不改变、质量不降低。

（六）其他禁止开发区域：其他禁止开发区域包括国家级文物保护区、省级文物保护区以及蓄滞洪区、一类水源保护区等。根据相应的管理条例和管理办法实施严格管理。