我国现行医疗责任保险的作用与缺陷

第一篇：我国现行医疗责任保险的作用与缺陷

【摘要】近年来医疗责任保险已经逐渐在我国各级医院开展。尽管该险种在我国仍处于起步阶段，但已显现

出化解医患矛盾、分散医疗责任风险、缓和医患矛盾等积极作用。但与此同时，医疗责任保险亦存在参保医疗机构无

法完全从医疗纠纷中解脱、保费过高且赔偿限额过低、医疗责任保险合同条款缺乏对保险公司的约束力、调解中心

调处工作需进

一步规范等诸多缺陷。只有克服这些不足，完善医疗责任保险服务，才能使其真正有利于医患关系和

谐和社会稳定。

【关键词】医疗责任保险；医疗纠纷；缺陷

【中图分类号】d922．182．

3【文献标识码】b

【文章编号】1007—9297(2007)02—0115—03

目前，医疗责任保险作为医学领域的一种职业

保险，已经逐渐在全国各级医疗机构实施，并越来越

受到社会各界的关注。在近几年医疗纠纷明显增多、医疗机构赔付金额不断增加的情况下，医疗责任保

险更被期待成为缓解医患矛盾和分担医疗责任风险的一剂良方。尽管医疗责任保险在其整体设计、保险

费率、保险服务方面还存在诸多不足之处，但是，不

可否认的是，医疗责任保险的实施，尤其医疗纠纷调

解中心的积极介入，在一定程度上缓解了医疗机构

处理医疗纠纷的巨大压力，减轻了其经济负担。客观

审视医疗责任保险的积极作用，分析和总结其存在的不足之处，即是本文写作之主要目的。

一、医疗责任保险在解决医疗纠纷中的积极作用

(一)有利于化解医患矛盾、分散医疗责任风险

et渐增多的医疗纠纷已严重影响了医患关系和

[作者简介] 王寿余(1945一)，男，汉，北京市人，本科，首都医科大学附属宣武医院医患办主任；

tel：+86-10-83 162250；e-mail：ytb@sina．tom。

· 116 ·

社会和谐，同时亦给医疗机构造成了巨大经济损失。

部分患者及家属的各种非理性维权行为，例如在医

院聚众闹事、围攻和打砸医院、侮辱殴打医务人员、索要巨额赔偿等，已给医疗机构及其工作人员的正

常工作、生活秩序造成了极大的影响。医患双方的合法利益均为此遭受不同程度的损害，社会资源被无

谓的消耗，医学的发展受到制约。与此同时，我国现

有的医疗纠纷解决机制尚难以有效解决各种形式的医疗纠纷，因此，寻找新的解决机制及第三方介入争

议解决，就成为了医疗机构管理者普遍关心的问题。

绝大部分参保医疗机构体会到，医疗责任保险

是分散医疗责任风险、缓解医患矛盾的一种重要手

段。借助于医疗责任保险，一方面保障了患者可以及

时得到应有的赔偿，另一方面可以使医疗机构和医

务人员从繁杂的医疗纠纷处理中解脱出来，节约有

限的医疗资源为更多的患者服务。因此，医疗责任保

险这一举措，是社会进步的必然要求，是保障医疗安

全的需要，也是医疗机构必然的选择。

(二)调解机构的介入有利于缓和医患矛盾

医疗纠纷调解处理机构是保险公司委托并经卫

生行政部门批准，专业从事医疗争议的调查、处理及

医疗风险防范等工作的社会中介机构，是相对意义

上的第三方。现实中。大部分医疗纠纷是通过医患双

方协商解决的。但是，医患双方因利益冲突而难以达

成一致，耗费了双方大量的时间和精力。在医疗责任

保险实施后，在医疗机构与患方耐心的说服与沟通

后，大部分患者及其家属同意通过第三方即医疗纠

纷调解中心(以下简称“调解中心”)解决争议。在患

方情绪激动、医患双方矛盾极度紧张的情况下，调解

中心工作人员及时到现场，通过耐心、细致的说服教

育和法制宣传，使患方了解到调解中心是相对的第三方，可以帮助患方合理合法并有效地解决医疗纠

纷。在这种情况下，出于对调解中心的信任，患方一

般都愿意接受其意见。因此，调解中心对于及时化解

矛盾，将患方引人正常解决纠纷途径，起到了其他第三方无法到达的效果。

另外，据统计，我国平均医疗事故的发生率在5％左右嘲，说明绝大部分医疗纠纷不构成医疗事故。

很大一部分医疗争议属于病人及家属对医院工作认

识上的差距和误解．对医学领域及疾病的发生发展

规律缺乏认识。患方普遍认为只要治疗效果不好即

是医院之责任。虽经医院反复耐心解释，但患方仍心

存疑惑，难以和解。在参加医疗责任保险后，患方对

法律与医学杂志2007年第14卷(第2期)

以独立第三方身份出现的调解人员充满信任，对其

说服解释更易接受，有利于尽快解决争议。

(三)医院与保险公司风险共担

医疗责任保险，是依据相应的保险条款，在保险

期限或追溯期及承保区域范围内，医疗机构作为投

保人和被保险人，向保险公司缴纳一定数额的保险

费，从而将被保险人在从事与其资格相符的诊疗护

理工作中，因医疗事故或医疗意外而应承担的民事

赔偿责任转由保险公司承担的一种

保险业务。医疗

责任保险在医院与患者之间架起了一道屏障，将医

院和医务人员从繁杂的医疗纠纷中解脱出来。保险

公司介入医疗纠纷处理并承担部分赔偿责任，不仅

可以杜绝医院“私了”过程中的不规范行为，还可以

化解医院及医务人员的执业风险，减轻其执业压力。

另外，医疗责任保险具有风险管理和防范的职能。医

疗责任保险费率设计的一个重要原则是风险激励，年度内发生保险事故多，次年就会相应增加保费，而

事故少的，则可以降低保费。虽然经济上有了赔偿来

源和渠道，在调解处理上有了专门机构，但参加保险

并不能从根本上杜绝医疗纠纷的发生。因此，因为风

险激励机制的存在，使得医务人员更加注意规范其

医疗行为，严格遵守诊疗规范，保证病人安全。

二、医疗责任保险在实施过程中存在的缺陷

参保医疗机构在深刻感受医疗责任保险带来的益处时，亦普遍感受到该医疗责任保险存在的不足。

只有认识其不足之处。才能不断完善医疗责任保险

制度，使其真正成为解决医患争议的有效途径，最终

达到协调医患关系、构建和谐社会的目的。

(一)参保医疗机构无法完全从医疗纠纷中解脱

医院参加医疗责任保险的初衷之一，是希望能

够从繁杂的医疗纠纷处理中解脱出来。但是，医疗责

任保险实施并未达到医院的期望。在医疗纠纷发生

后，患方仍然习惯到医院讨说法，医院为此需进行反

复、多次的接待，付出极大的精力做患方的工作。同

时，繁杂的保险和索赔手续，使医院感到投保后的工

作不少于甚至多于医院自己单独处理医疗纠纷的工

作。最使医院感到尴尬的是，相当一部分病人及家属

对治疗有异议，已经具备出院条件拒绝交纳住院费

用，却因等待调解中心解决而滞留医院，对医院正常

医疗秩序及声誉造成了不良影响。某些经过医疗纠

纷调解中心已经完结的案例，患者得到赔付还需要

经历相当冗长的过程。医疗机构并未从医疗纠纷中

脱身出来[31，其结果必然使医院及患者对医疗责任保

法律与医学杂志2007年第l4卷(第2期)

险的作用及保险公司的诚信产生质疑。

(二)保费过高且赔偿限额过低，严重影响医院

续保积极性

虽然医院面临医疗责任赔偿风险，但对许多医

院，尤其是拥有上千张床位和众多医务人员的医院

而言。其责任风险也逐渐稳定于一个较为确定的水

平，医疗机构在参保前全年用于解决医疗纠纷所

需的赔付金额。远远低于向保险公司交纳的保费。例

如。某三级甲等医院在2005年全年交纳保费59余

万元，而保险公司全年理赔总额仅8万多元，且包括

医院仍需支付的免赔额。当医院在诊疗护理活动中

发生执业过失责任后。真正需要经过保险公司进行

理赔时，保险公司还是不能把全部责任承担下来，这

对高风险的医务人员来说，即使医疗单位购买了高

额医疗责任保险，也未能完全减轻医疗责任风险带

来的经济压力。[4】

(三)医疗责任保险合同条款缺乏对保险公司的约柬力

目前，医疗责任保险条款是由保险公司自行拟

定后报保监会核准的格式合同。尽管这是保险行业的惯例，但合同应是各方的合义，只有经过充分协商

一致订立的合同才符合市场原则。我国各保险公司的医疗责任保险条款从各方面规定了医疗机构应承

担的义务，但却找不到约束保险人的对等义务。譬如

在处理赔偿事务过程中保险公司不能按时赔付、出

现损害医方利益等，在保险合同中均未列出。保险合同的制定过程并无医方参与，单方制定的合同必然

影响其公正性。另外，医疗责任保险是在政府及医疗

行政部门的参与下的商业保险。医疗行政部门对医

院的参保做了大量工作，但在医院参保后对保险公

司执行合同的监管力度却不够。

(四)调解中心调处工作需进一步规范

医疗纠纷调解机构参加医疗纠纷处理。提出纠

纷的快速解决方案，避免医患双方漫长而无休止的协商，在解决医疗纠纷中具有不可忽视的作用。但

· 11’7 ·

是，目前解决医疗纠纷的相关法律尚存在不协调、不

完善之处，而调解中心的调处结论直接对医院、患者

利益具有重大影响。在医院对调解中心的结论难以

接受时，虽然医院的赔偿可以由保险公司负担，但该

赔偿将会对医院当年及下年度保险费率总额造成影

响。调处中心人员的临床医学、卫生法学、沟通能力

等综合素质及处理问题的能力参差不齐也直接影响

调处案件的质量。调处中心由于人员紧张，案件积压

过多，调处时间过长，难以应付当前诸多案件的局

面。使患者脱离调处中心而找医院继续纠缠。

(五)保险公司的性质限制了其作用的发挥

保险公司推出医疗责任保险是本着“保险原理”

和“不追求利益最大化”，但其性质仍然是商业性的，是以赢利为目的。由于医疗责任保险的商业性，加之

当前医疗经营风险难以估计和控制，保险公司很难

掌握国内医疗机构每年医疗纠纷的确切数据。嘲缺

少基础性数据的支持，保险公司推广医疗责任保险

险种的积极性自然会受到影响，不敢贸然扩大市场，亦必然限制保险公司作用的发挥。

医疗责任保险在国内外都已被证实既能降低医

院风险又能保障患者利益。但在实施过程中，由于多

种因素的影响，该险种还存在诸多缺陷。只有在实践

中不断完善使其逐渐成熟，制定与其相关的法律、法

规，为医疗责任保险的发展创造良好的氛围，才能有

利于建立和谐的医患关系和社会的稳定。

参考文献

[1】刘宇．关于医疗责任保险的探讨【j】．中华医院管理杂志，2005，21：296

f2] 余艳莉，朱少铭等．关于医疗责任保险的探讨[j]．中国卫生

质量管理，2003，6：56

[3】李成修，丁伟芳，尹爱田等．医疗责任保险的潜在的缺陷与

发展建议[j1．中华医院管理杂志，2005，21：584

『41 严敏婵，李鲁，柯雪芹，等．我国医疗责任保险存在的问题

及对策，中国农村卫生事业管理．2004，5：19

f5】鞠金涛，钟连海，连斌等．浅析医疗责任保险的难点和对策

[j】．解放军医院管理杂志，2005，12：144

(收稿：2006一o8—15；修回：2006—11-10)

第二篇：浅论我国现行劳动法缺陷

浅论我国现行《劳动法》的缺陷

内容摘要: 本文从我国现在社会经济中比较突出的劳动争议问题为切入点，引出现行 《劳动法》中存在的缺陷问题。文章先从《劳动法》产生的背景说明了劳动法已不适应现在的社会经济发展，而后分别从《劳动法》的法律冲突、劳动争议处理机制不完善、对弱势群体的保护不够和其他一些法律需要补充的地方来分析现行《劳动法》中存在的缺陷。最后文章提出了针对缺陷的解决办法。

关键词： 《劳动法》、缺陷、法律冲突、劳动争议处理机制、涉外劳动关系 序言： 去年年底，温家宝总理帮农民工讨薪成为社会热点话题，一方面我们为总理关心百姓疾苦而感动，另一方面我们也看到当前因为劳动关系引发的争端已经成为一个越来越突出的社会热点问题，媒体不时可以看到相关的报道。在当前大力提倡依法治国的环境下，我们不禁要问，我国不是有《劳动法》来保护劳动者的权益吗，为什么类似问题要通过政府以各种规定或命令的政治手段去解决矛盾，而《劳动法》这个本来的主角却会缺席呢？本文正是针对这一社会现象从法律的角度分析现行《劳动法》的缺陷，并提出个人的解决问题的建议。

一、现行 《劳动法》的立法背景

说起我国现行《劳动法》的缺陷要从它产生的背景说起（注释一）。自改革开放以来，党和政府关心广大劳动者的劳动权益，出台了多项相关的的法律和规定。其中，1986年10月《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》明确规定改革用工制度，扩大企业用工自主权，作为国营企业改革的配套措施，劳动用工方面将传统的固定工制度向劳动合同制度转变。1994年，《中华人民共和国劳动法》诞生，从此广大劳动者有了法律武器来保护自己的切身权益，也为社

主义经济建设发挥了重要作用。《劳动法》制定颁布时，我国刚进入市场经济初期，刚确立社会主义市场经济体制的改革目标，社会保障体系建设处于起步阶段，积极的就业政策尚在探索之中，劳动关系调整方式正由行政管理向依法调整转变。《劳动法》的立法依据还是计划经济下的劳动关系调整准则，对市场经济下将出现 的问题缺乏处理经验。在这种特殊的历史背景下，《劳动法》对社会保障、促进就

业、企业工资宏观调控的规定比较原则、简略，对劳动关系的规范比较单一，对法律责任设定较轻。10年后的今天，我国社会主义市场经济体制已经基本建立；中国成功加入世界贸易组织，更深地参与到经济全球化进程中，结构调整和经济转型正在进行；城乡协调发展已经提上日程，农民进城就业规模越来越大。由此影响到经济成份、就业方式、用工形式越来越多样化，劳动关系远比10年前复杂，维护劳动者权益的任务远比10年前艰巨。由于我国劳动关系发生巨变，变得

复杂化、法律化；非公有制劳动关系不断加重，出现性质多元化的局面；在劳动关系中，劳动者与用人单位相比更处弱势。因此，《劳动法》存在薄弱环节，其中的 一些现行规定在实际工作中出现无法调整或难以有效调整的尴尬局面，迫切要求尽快进行修改和完善。再加上当前及今后一段时期，我国仍处于体制转轨和经济转型过程中，各种过去长期积累的深层次矛盾和随着改革深化出现的新问题交织在一起，都直接或间接地影响到劳动保障工作，使《劳动法》的贯彻实施面临着一些亟待解决的问题。

二、现行 《劳动法》的主要缺陷

（一）法律冲突问题

我国《劳动法》和现行的其他法律法规和地方的法律法规之间存在冲突，使得《劳动法》在执行中援引法律存在困惑。

1、在司法实践中《劳动法》和我国制定的其他法律法规之间存在冲突。比如，2004年北京首例工会主席被炒案引发了许多的社会争论。大致情况是：2004年8月30日，北京市三环相模新技术有限公司以“工作严重失职”为由解除了公司工会主席唐晓东的劳动合同，而唐晓东则认为这是公司借机报复自己为工人争取合法权益的行为，他以“公司违反《工会法》及不支付工会经费”为由，向法院提起诉讼。目前二审终审，法院均裁定驳回“违反《工会法》”的起诉，口 头通知不受理“不支付工会经费”的起诉。在此案中，三环相模新技术有限公司正是依据《劳动法》第25条第3款的规定，认为唐晓东工作严重失误，据此解除唐晓东的劳动合同。然而，根据2001年修改的《劳动法》第17条规定除非在任的工会干部在工作中出现重大过失或者达到法定退休年龄，公司不能解除工会干部的劳动合同。在企业解除与工会干部的劳动合同问题上，《劳动法》与《工会法》出现了交叉，在究竟应该依据哪一门法律出现了争议。（注释二）类似的情况还存在于多项其他法律中。

2、我国除了1994年颁布的《劳动法》外，各省还制定了地方性的劳动法规和劳动规章。从法律效力上说，《劳动法》是由国家立法机关依据宪法制定的调整劳动关系的规范性文件，其法律效力仅次于宪法而高于其他法规。但是在具体的司法实践中，由于存在《劳动法》和地方性劳动法规的冲突，使得《劳动法》在执行中援引法律存在困惑，也使得有些法官在司法判决时无所适从。例如： 2001年12月24日，北京市政府以第91号令发布了《北京市劳动合同规定》。根据最高法院的司法解释规定，如果劳动合同期限届满，而仍存在事实劳动关系，没有续延劳动合同，应按原来的条件履行，用人单位终止劳动关系的，法院应予以支持。而北京的规定却明确在这种情况下用人单位不得终止劳动关系。二者存在着冲突。（注释三）

（二）劳动争议处理机制不完善

现行的劳动争议制度已不能适应目前日趋复杂的劳动关系，主要是“仲裁前置程序”的不合理性、劳动争议处理时间过长、仲裁水平有待提高、劳动争议仲裁缺乏有效监督等一系列问题。

根据我国相关的法律规定，目前的劳动争议处理是采取“一调一裁二审”的单轨体制。仔细考虑，发现在实践中此体制存在如下的弊端（注释四）：

1、“仲裁前置程序”的不合理性。

它妨碍了劳动争议当事人行使解决劳动争议权利的自由，不利于切实维护当事人的合法权益。当事人之间发生争议或者权利受到侵害时，其享有法律赋予的不可剥夺、不可让予的请求中立的司法机关给予公正裁判的权利。而我国的“仲裁前置程序”却妨碍了劳动争议当事人行使解决劳动争议权利的自由。

2、劳动争议处理时间过长，“一调一裁二审”的处理制度在一定程度上使劳动者“有冤有处申”，但事实上，我国现行的劳动争议处理机制从调解，到仲裁，再到人民法院的两级审理，此程序的完成，正常情况下所需时间为一年左右。从实践来看，这一处理机制程序过多，时间过长，不利于案件及时了结。

3、仲裁水平有待提高，仲裁员的素质普遍偏低，与法律职业共同体目标之建立相背

4、劳动争议仲裁缺乏有效监督。虽然我国《劳动法》和《劳动争议处理条例》规定了劳动争议仲裁的基本制度，但对劳动争议仲裁如何监督却缺乏必要的和有效的机制。

（三）现行《劳动法》对弱势群体的保护不够

对于在劳动关系双方中明显处于劣势的劳动者一方来说，劳动法律提供的保护不够。由于劳资双方在经济地位、信息获取、供求关系等方面的不平等，从而使得劳动者一方处于明显的弱势，这在农民工、私营企业工人、低收入阶层表现尤为明显。现行的《劳动法》规定过于笼统，劳动监察力度也不够，从而未能给劳动者提供的有力的法律保护。主要表现在：

1、劳动双方在签订劳动合同时的不平等地位。由于在就业市场上资方处于有利的地位，就在劳动合同上大做手脚，主要表现在：拒绝或拖延签订劳动合同、在合同中任意延长试用期限、对工资标准制定模糊等。尤其是农民工进城务工人员，更是极少有签订用工合同的，这使得在劳动纠纷中劳动者处于十分不利的地位。

2、任意侵犯劳动者合法权益。主要表现在：任意延长劳动者工作时间、不按照国家正常假期休假、工作环境不达标、不按照国家规定为劳动者交纳保险金、强迫劳动者抵押现金或证件等。

3、正因为劳动争议被当做民事案件审理，举证责任也要按照民事诉讼“谁主张、谁举证”的原则来分配，这对劳动者来说，显然是勉为其难。在劳动诉讼中，因物证一般为用人单位或雇主掌握（如考勤记录、加班加点手续、工资发放凭证等），劳动者不能举证。在诉讼费用方面，劳动者与用人单位在诉讼过程中的优劣态势则显而易见。因此，多数国家设立专门的劳动法院或者劳动法庭来审

理劳动案件，在举证责任和诉讼费用上都明显体现出保护劳动者的倾向。

（四）其他一些法律需要补充的地方

1、涉外劳动关系的法律适用空白。非常遗憾的，《劳动法》作为一个基本法律，未设立涉外劳动关系的法律适用一章。

涉外劳动关系的适用是指劳动关系的主体、客体、内容具有涉外因素时对于法律的选择，是冲突法律规范。近年来，涉外劳动关系的问题日显突出，尤其是外国人到中国工作和中国人到外国工作的数量增多。《劳动法》要确定准据法，还要考虑不同劳动法律规范对于劳动者权利的影响。

2、对于企业违反劳动合同的处罚不够严厉。在现行的《劳动法》中，对于企业违反劳动合同的处罚规定比较笼统或处罚过轻，比如现行《劳动法》 第十二章第八十九条和第九十条规定明显规定过于笼统，对企业的违法行为的认定和赔偿责任没有细化。我国《劳动法》对有关法律责任的规定中，用人单位出现违反规定情况时，绝大数情况下就是由劳动行政部门给予警告，责令改正，只有在延长劳动时间、使用童工、暴力侵害劳动者人身三种情况下可能被处以罚款或吊销营业执照。吊销营业执照后用人单位完全可以重新注册继续经营；罚款和赔偿等后果出现的前提是被裁判或被查处，而劳动者由于在劳动关系中的弱势地位，大多会忍气吞声，并且由于劳动监察不到位等原因，使得这些后果的出现概率少之又少。这样用工单位违法成本实在是很低，这样就造成了一些企业的侥幸心理，从而造成更多的对劳动者的侵权行为。（注释五）、另外《劳动法》中一些法律条文规定比较含糊。比如《劳动法》第二十条规定：“劳动合同的期限分为有固定期限、无固定期限和以完成一定的工作为期限。劳动者在同一用人单位连续工作满十年以上，当事人双方同意续延劳动合同的，如果劳动者提出订立无固定期限的劳动合同，应当订立无固定期限的劳动合同。”这一条的规定就比较含糊了，站在不同的立场上可以各取所需、任意解释。劳动者可以理解为：我在同一单位连续工作十年了，就有权力签订无固定期限的劳动合同。用人单位却认为，前提是“当事人双方同意续延劳动合同的”，如果我根本不同意和你续延劳动合同，连短期合同都不和你签，哪里谈得上无固定期限的合同？我马上就要解除你的劳动合同，你又能怎么样？这样就会造成理解上和法律执行中的困惑。（注释六）

三、针对现行《劳动法》缺陷的一些建议

综上所述，我国现行的《劳动法》存在一些缺陷和不足，已不能适应我国新形势下复杂的劳动关系特点了，建议的解决对策包括：

（一）统一法律规定，对于现行《劳动法》和现行的其他法律法规和地方的法律法规之间存在冲突的进行统一规定，确定在现行《劳动法》和其他现行的法律法规关于劳动争议有冲突的地方，建议以现行《劳动法》为依据；地方的劳动法律法规在具体条款上和现行《劳动法》有不一致的地方，遵从地方服从中央的原则，尊重《劳动法》的在调整劳动关系方面的权威性,对于一些地区为了在劳动制度上的进行新的探索，出台的更加严格的保障劳动者权益的地方法律法规，如果确有冲突的可以考虑以地方的法律法规优先考虑，这样也可以在一定程度上弥补现行《劳动法》的缺憾。

（二）完善劳动争议处理机制。这是现行《劳动法》改革的重点。鉴于现行的劳动争议处理机制越来越不适应劳动争议处理工作的要求，对其进行修改就显的比较迫切。我国应借鉴国外的做法，实行“裁审分离，各自终局”的新的劳动争议处理机制，即劳动争议双方当事人在未能和解，而又不愿或调解机构调解不成时，对于仲裁和诉讼只能选其一适用，对首次裁决（判决）结果不服的，可在规定的期限内申请上一级仲裁机构（法院）重新审理，第二次裁决（判决）是最终结果，发生法律效力。

另外建议建立劳动基层法院，将劳动争议案件集中由其管辖，并规定全部适用简易程序，取消劳动争议仲裁，其理由如下：

1、有利于及时、有效地保护劳动者的利益，节省诉讼资源。

出现了劳动争议，当事人直接向法院提起诉讼，减少仲裁的环节。而且法院可以适时地采用查封、扣押和先于执行财产等措施，有利于保障当事人的合法权益，保证诉讼活动的顺利进行。业内部规章制度以及各种保险费用交纳、财务等情况都由用人单位掌握，一旦发生争议，劳动者在证据取得与占有上往往处于被动地位。设立劳动法院后，人民法庭可以依当事人的申请进行调查取证，以弥补劳动者举证能力较差的欠缺。

3、有利于当事人诉权的保护。

根据《劳动法》规定，当事人必须在知道自己的合法权益遭到侵害的60日内向仲裁委员会提起仲裁申请，超过60日的，不予受理。根据2001年3月22日最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第三条规定：“劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第八十二条的规定，以当事人的仲裁申请超过60日为由，作出不予受理的裁决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或其他正当理由的，依法驳回其诉讼请求。”那么如果当事人超过60日才提起仲裁申请的，将永远不能获得司法保护。相反，如果设立了劳动法院，在处理劳动案件时则可依民法通则的规定为两年的诉讼时效，从一定程度上讲，更有利于保护劳动者的利益。

（三）强化对弱势群体的保护。

针对劳动关系双方的特点和我国的现阶段现实情况，《劳动法》除了要发挥维护劳动者和用人单位的合法权益、协调劳动关系的基本作用外，应体现向弱势群体倾斜的原则，这在国外的立法实践中也是广为采取的。具体来讲，主要是加强《劳动法》的普及和监查工作，使得弱势群体懂得用《劳动法》这个最有力的武器来维护自身的合法权益，并在相关的法律规定中加强对弱势群体利益维护的条款，并加以细化。在国外的劳动法律中，对于劳动者的权益进行了非常详尽的描述，比如关于劳动者在性别、宗教、政治派别等方面不得进行歧视，劳动者工伤标准的确定十分的详细，关于劳动者尤其是从事危险职业的劳动者在职业保护方面的规定很严格等等。这些都很值得我们借鉴。

（四）对法律中其他不完善的地方进行补充和修改。比如：对涉外劳动关系进行专门的规定，这也与我国入世后涉外经济交往日益频繁的背景有关；对于企业违劳动合同的处罚更加严厉一些，规定更为详细，加大监查力度。对于《劳动法》中条文规定比较含糊的地方进行细化。

第三篇：医疗责任保险的潜在缺陷及其弥补

【摘要】 医疗责任保险作为分散和化解医疗职业风险的重要制度．其功能和价值已为我们所认识，但其运行过程

中可能出现的潜在缺陷和弊端却为我们所忽视。本文在借鉴保险理论和对国内外有关医疗责任保险实践分析的基础上，总结了医疗责任保险存在的缺陷，并提出了相关的应对措施。

【关键词】医疗责任保险；损害赔偿；保险费

【

中图分类号】 f840．684； r0

5【文献标识码】a

【文章编号】 1007—9297(2004)04—0260—0

4the drawbacks and improvements of medical liability insurance．chen shao-hui． economy and ~ ement department，jiangx university oftraditionalchinese medicine，330006

【abstract】 medical liability insurance is an important system for diffusing and resolving the risk of medical profession．

its function and value have been recognized，but its drawback which may occur during operation has also been ignored．on the

basis of analyzing insurance theory an d liability insurance practice，the author summarized the drawbacks of medical liab ility in—

suranee，and suggested measures to cope these problems．

【keywords】medical liability insurance，compensation for damage，insurance premium

医疗行为的特殊性、疾病的复杂性和人类认识能

力的有限性以及医学技术的局限性，必然造成医疗职

业具有其他职业所没有的高风险性。过高的职业风险

会促使人们采取过度的预防措施。或者干脆放弃某种

危险活动—— 尽管这种活动对社会是有益的、必不可

少的。在实践中，医生为规避风险越发倾向于采取保守

治疗或预防性治疗措施，做各种昂贵、复杂，有时甚至

是不必要的检查，从而导致医疗资源的浪费，也阻碍医

疗技术的发展。因此，不管从医生的利益还是从公共利

益出发，建立医疗职业风险防范和化解机制具有紧迫

性和必然性，而医疗责任保险无疑是较好的制度选择

之一。

医疗责任保险具有分散责任的功效。即将集中于

一个医院的侵权赔偿责任分散于社会，做到损害赔偿

社会化，以降低医院的赔偿压力。同时．责任保险以收

取廉价的保险费而不过分加重医生个人或医院财务负

[作者简介] 陈绍辉，助教，主要从事卫生法研究。曾在<中国卫生政策>、《中国卫生法制>、<江西中医学院学报>等杂志发表论文数篇。

te1：+86—791—7118861 e-ma11：1 aowe1 3375@s1 na．com．cn

[基金项目] 江西省高校人文社会科学研究“十五”规划课题(04fx13)。

法律与医学杂志2004年第ll卷(第4期)

担的形式，使得受害人获得补偿，将损失分散于社会，消化于无形，对双方当事人、对整个社会都是非常有利的【n。同时，我们也有必要认识到医疗责任保险在运行

过程还存在一些潜在的弊端，如果不采取相应的应对

措施，其必将影响医疗责任保险制度功能的发挥。本文

通过借鉴保险理论和国内外有关医疗责任保险的实践

分析，尝试对医疗责任保险制度的潜在缺陷进行分析，以引起理论和实务界对该问题的关注。

一、医疗责任保险可能会引起的道德风险及其弥补

医疗机构在诊疗过程中因其过错致患者人身损害的，应承担相应的法律责任，这种责任的性质属于侵权

责任。在医疗诉讼中适用侵权来解决责任的承担问题，首先在于该责任形式能够更好的弥补受害人的损失和

维护受害人的利益：同时侵权责任是以责令责任人支

付赔偿金的方式威慑行为人，使之采取更为谨慎的行

动，防止损害的发生，从而起到预防事故发生之作用。

具体到医疗实践中，医院

为避免承担损害赔偿责任必

然会采取诸~n／jtj强内部管理措施、提高医疗技术水平

等措施以减少和避免医疗事故的发生。在责任自负的情况下．侵权责任的这种威慑作用还是能得以发挥并

在一定程度上促使医院和医生恪尽职守、谨慎行为以

防止事故的发生。但是，医疗责任保险制度的存在却在某种程度上削弱了侵权

责任制度的这种预防作用。因

为，责任保险的实施，使加害人的赔偿责任转由保险公

司承担．行为结果对加害人而言．仅仅意味着增加一定的保险费支出：而且对被保险人而言这笔费用不论事

故发生与否都要支出，因而也不会把它看做责任压力。

侵害人对自己的侵权行为不直接承担后果，致使侵权

责任的道德评价和警示教育作用也就失去了依托。具

体而言，如果医院购买了责任保险，医生和医院因赔偿

压力的减轻，可能就不会去努力避免医疗事故的发生．

因为即使发生医疗损害事故，医院也并不直接承担赔

偿责任，而是由保险公司代为赔偿。这就使得医疗责任

保险制度在运行过程中可能面临着一定的道德风险。

对于医疗责任保险可能引发的道德风险并非杞人

忧天。我们不排除的某些人在缺乏外在压力和内在约

束的情况下，疏于其注意义务和勤勉忠诚义务。不去防

范和避免损害的发生。但我们也不应夸大这种负面作

用，对于医疗责任保险可能引发的道德风险我们应如

此认识和解决：

首先，侵权责任的预防作用也并不是我们想象中

那样大，尤为特殊的是医疗风险是客观存在的。即使医

生再为谨慎也不能完全避免某些不利后果的发生。更

何况医护人员在行为过程中难免会因为失误、疏忽、缺

· 261 ·

乏注意和不能预见等原因而出现错误，导致事故的发

生。损害赔偿责任存在并不会防止所有侵害行为发生，因而侵权责任的预防作用是有限的。而且过高的损害

赔偿会导致过度防范行为的出现，如医疗领域内出现的预防性医疗和保守治疗等，这从根本上并不利于保

护患者的利益

其次，事实和经验也表明侵权责任只是整个事故

预防体系中的一个因素。还有许多其他机制起着更为

重要的预防事故的功能，其中既包括道德规范、对个人的安全考虑和经济压力等非法律因素．也包括刑事制

裁、政府行政管理等法律因素。尤其是我们不能忽视职

业道德在医疗事故预防中的作用。医生、律师、会计师

等专业领域的职业荣誉感和价值认同感远远高于其他

职业。对医生而言，他们最担心的就是其执业形象和名

誉被毁坏，而医疗事故的发生对一个医生的执业形象

和社会评价的影响将是致命的。因此，医生一般都会倍

加珍惜自身的职业荣誉和社会形象，而最基本就是要

尽可能地避免医疗事故的发生。可以说，加强医生的职

业道德建设是防止医生出现道德滑坡的根本手段。

最后，责任保险制度本身还能起到预防事故发生的作用，如保险公司可以将保险费与事故记录相联系．

依投保前的事故率来确定保险费率。即保险公司可以

依据医院或医生的事故发生率来确定其投保费率，以

促使被保险人提高注意义务减少事故的发生。

因此，只要建立相应的机制减少和遏制医疗责任

保险在运行过程中可能带来的弊端，该制度的优越性

还是能充分体现出来。

二、医疗损害赔偿与保险费的互动关系与恶性循环

医疗责任保险重要功能就是将医院的赔偿责任转

移给保险公司，由保险公司赔偿患者因医疗损害行为

所造成的损失。因此，医疗责任保险在很大程度上增强

了医院的损害赔偿能力。从而增加了患者获得高额赔

偿的可能性，其必然提升了患者胜诉和获得赔偿的预

期。从这个角度而言。医疗责任保险将推动侵权责任的赔偿范围和数额在医疗诉讼中的扩张和增长．促使医

疗侵权诉讼朝着更有利于受害人的方向发展。

从理论上说，医疗责任保险通过赋予第三人(患者)的障碍。只要医院的医疗侵害行为构成医疗事故且符合保险合同约定的保险事故，保险人就应该向患者支付

损害赔偿金。尤其是随着责任保险的普遍化，在诉讼

中，法官也越来越积极的看待责任保险的作用，把它看

做是受害人获得赔偿的保障．从而在判决中做出更有

利于患者的判决；甚至将侵害人是否购买责任保险作

为确定损害赔偿金的因素之一。[21可见，责任保险的存

· 262 ·

在降低了患者获取赔偿的成本，也增强了其通过诉讼

解决争议的信心。

医疗责任保险的以上功能，将共同促使医疗诉讼的增长和医疗损害赔偿数额的增加。赔偿的增加当然

有利于保护受害人的利益，但其弊端也不容忽视。首

先，医疗损害赔偿的增加将直接导致保险费率的上升，并进一步影响整个医疗责任保险市场。医疗损害赔偿

金额的攀升，使得保险公司的赔付率和赔付金额直线

上升，保险公司为追求经济效益，在该险种面临亏损的情况下，要么退出市场，要么减少保险的覆盖范围和提

高保险费率。例如，20世纪70年代美国医疗事故诉讼

大量增加，保险公司大幅度提高保险费，使许多开业医

生无力投保，引发了“医疗事故危机”。在70年代之前，医疗损害赔偿的数额有限，保险公司没有机会获取制

作调整保险费所必需的可靠统计数据．从而导致保险

公司在后来面临巨额赔付时十分被动。在这种情况下，到1972年底，保险公司每收取100美元保险费，就需

赔付超过150美元赔偿金，整个责任保险市场处于巨

额亏损状态，这就动摇了整个医疗责任保险市场。以当

时美国加利福尼亚州的情况为例，在巨额赔付的压力

下，1975年1月，两家主要保险公司宣布放弃南部加

州的医疗保险市场．另外一家保险公司将加州北部医

疗责任保险费提高了380％。由于保险费用的增加，数

千名医生宣布停止执业，医疗责任保险市场也遇到了

寒冷的冬天。f3】尤其是对于产科和神经外科等职业风险

十分大的医生，保险公司为了规避风险都不愿承保。其

直接导致这些医生由于无力承担保险费或找不到保险

公司，而不得不放弃执业。其次，致使医疗成本和医疗

费用的增加。损害赔偿和保险费用的无疑是医疗成本的组成部分，而这些成本最终都要以医疗费用的方式

转嫁到患者头上。医院作为理性人，为减少医疗成本实

现利益的最大化，提高医疗费用是必然的选择。如果医

院或医生不能够通过提高医疗费来转移高额费用，那

么医生会选择放弃某些类别的医疗服务。例如，在以

前，美国大部分家庭医生把产科作为他们服务的一部

分，但由于产科医疗诉讼的泛滥，很多家庭医生放弃了

这一部分服务。到1985年底，有10％的产科医生放弃

了这一职业，导致农村地区缺乏助产医疗。f2】不管是医

疗费用的增加，还是医疗服务的放弃．最终受害的还是

公众。

可见，医疗损害赔偿和保险费的关系，如果处理不

当，很有可能形成一种恶性循环。一方面，医疗责任保

险的存在会或直接或间接的推动医疗损害赔偿范围和

数额的增加；另一方面，医疗损害赔偿数额的增加也将

法律与医学杂志2004年第11卷(第4期)

直接导致保险费用的提高，而这进一步导致医疗成本

和医疗费用的高涨或出现医生无力投保的局面，并间

接推动患者索赔金额的提高。因此，我们要慎重处理好

损害赔偿与保险费之间的关系，尤其是要防止两者之

间形成恶性循环，而美国医疗损害赔偿和医疗责任保

险的困境则是我们的前车之鉴。

从我国的情况看，医疗责任保险刚刚处于起步阶

段。200o年1月，中国人民保险公司在全国范围内推

出医疗责任保险，之后平安、太平洋、天安等保险公司

也相继开办了此项保险。尽管该险种推出近四年，从其

实际运营情况看，效果并不十分明显，医院投保的积极

性不是很高。其存在的突出问题是保费偏高，影响了医

院投保的积极性。值得注意的是，在中国导致保费偏高的原因不是由于医疗损害赔偿金和赔付率过高所导致的，相反是由于保险公司收费标准过高所致导致医疗

保险保费过高的原因主要是：第一，我国医疗保险市场

缺乏竞争，保险公司在很多地区仍处于垄断地位，垄断

性的经营导致保险公司有能力单方面的决定和维持较

高的费率水平：第二，医院对医疗责任保险的冷淡反应

和投保的不积极导致医院没有兴趣和能力与保险公司

谈判，从而出现由保险公司单方面厘定保险费率，而不

是由市场决定费率的现象。现在，许多医院对自己的医

疗水平比较自信，认为不太可能发生医疗事故，即使发

生纠纷被判定为医疗事故的概率十分小，而且对于数

额不是十分巨大的赔偿，医院还是有能力承担．因而没

有必要白白花这么一笔冤枉钱。当医疗责任保险还没

有成为医院或医生的普遍需求时．作为该保险产品的需求方也就难以形成市场抗衡力量与供给方共同决定

该产品的价格及相关因素；最后，作为一种新的保险产

品，由于缺乏确定保险费率及其标准的有关实证资料

和统计数据，保险公司从经营的安全性、稳健性角度出

发，厘定偏高保险费率也是可以理解的。当前，保险费

率和赔付率的严重失衡，赔付率基本上不超过20％(在美国，保险公司的赔付率达80％)，保险公司的利润空

间十分巨大。以中国人民保险公司某分公司的统计为

例，2000年医疗责任保险保费收入l1 1．34万元，赔款

支出0．22万元，赔付率0．20％ ；2001年医疗责任保险

保费收入107万元，赔款支出19万元，赔付率17．7％。

可见，保险公司的这项业务收入和支出严重失衡。过

高保险费率抑制了医院投保的积极性，从培育市场出

发，保险公司适当降低保险费率也是符合其长期利益的。

从我国目前的经济发展水平和医疗诉讼实践．尤

其是医疗责任保险发展的实际出发，短期内．我国医疗

法律与医学杂志2004年第l1卷(第4期)

领域内还不会出现类似美国等西方国家所面临的困

境。但是，随着侵权责任在医疗诉讼领域的扩张以及法

律和司法越发倾向于对受害人的保护，医疗损害赔偿的范围和数额必将大为扩张，而损害赔偿的增加必然

引起一系列的连锁反应．如医院负担的增加、保险费率的提高等。如果处理不当，我们也会陷入医疗损害赔偿

与保险费之间的恶性循环。因此，我们必须未雨绸缪，事先采取有效措施防止该问题的出现。

为了防止保险费用过快的增长，我们应在源头上

限制医疗损害赔偿金额的过度增长，尤其是要防止层

出不穷的巨额赔偿。鉴于医疗的公益性、医疗侵权行为的特殊性和损害赔偿费用的转嫁性，应对医疗损害赔

偿实行限额赔偿．尤其是对于精神损害赔偿的数额应

有一个明确的上限。从实践来看，限额赔偿是遏止保险

费用过快增长的有效措施。因此，这项措施也为美国等

西方国家改革医疗损害赔偿制度所采纳并将之作为改

革的方向．即通过对非财产损害赔偿金额的限制来防

止医疗损害赔偿和保险费无限制的上升以及两者的恶

性循环。[

31三、医疗责任保险作用的有限性

医疗责任保险作为一种保险产品．保险公司必须

事先确定该险种的承保对象、保险范围、赔偿限额、除

外责任等，保险范围决定了医院投保范围和发生损害

时请求赔偿范围，赔偿限额决定了保险事故的最高理

赔金额，而除外责任规定了不赔事项。这些要素都是保

险公司在险种设计中根据特定保险的性质、风险系数、损失额度、赢利水平等因素予以确定，因而具有一定的科学性和合理性。但正是这些要素决定了医疗责任保

险的保险范围和赔偿数额不可能囊括医疗机构在提供

医疗服务过程中发生的一切的损害赔偿．从而导致医

疗责任保险在责任分担方面效果的有限性。

从现有情况看，医疗责任保险的范围一般仅限于

医疗事故和医疗差错，对于医疗意外所造成的损失，如

被保险人(医院)营业场所之建筑物、电梯、仪器或其他

设施，因设置、保管、管理有缺陷或使用不当而发生之

意外事故所造成的损失，一般都不在承保范围内，对于

这些损失医院仍然要单独承担责任。同时，责任限额的存在也使医疗责任保险在抵御风险方面的作用大为降

低，对于责任限额之外的赔偿和费用，尤其是动辄几十

· 263 ·

万甚至上百万的赔偿，保险公司的理赔并不能从根本

上缓解医疗机构的赔偿压力。

为提高医疗责任保险的运行效果，保险公司当然

可以扩大医疗责任保险的范围和提高责任限额，但这

也只是在相对程度上缓解矛盾而不可能从根本上解决

问题。可以说，这种矛盾的出现是由保险这种制度的内

在性质所决定的。作为一种保险产品其承保对象和承

保范围是特定的，而不可能无限制的扩张；同时，保险

公司为实现其赢利也必然对其保险产品的承保范围和

赔偿金额进行限制。

因此．医疗责任保险内在局限性决定了其功能和

作用是相对有限的．尤其是在化解决医疗职业风险方

面，责任保险仅仅是其中的一项制度，我们不能期待一

个保险就能解决全部的问题，而问题的解决还有赖于

其他配套制度的建立。如医院与医院之间可以建立医

疗赔偿基金或开展互助保险以弥补医疗责任保险在损

害赔偿方面的不足，以进一步建立健全医疗责任的分

散机制：完善医疗责任的分担机制，包括建立医疗赔偿

限额制度、举证责任的合理分配以及责任豁免制度的完善等，以减轻医院的赔偿压力。总之，应建立一整套的医疗职业风险的防范和化解机制．从而在制度层面

上防范和降低医疗职业风险．从而为医疗活动和医学

创新创造良好的制度环境。

任何一项制度都不可能完美无缺，医疗责任保险

也不例外。揭示和分析医疗责任保险制度缺陷的目的．

并不在于否认该项制度的价值．而恰恰是为了更好的在实践中通过对该项制度缺陷的弥补来实现其价值的最大化。国内外的实践已经证明医疗责任保险是防范

和化解医疗职业风险、减轻医院赔偿压力的有效制度．

但其存在的弊端也不容忽视．我们有必要采取有效措

施防范促使该项制度在运行过程中发挥最大效用．这

就是我们研究该问题的出发点。

参考文献

[1】邹海林．责任保险论[m】．北京：法律出版社，1999．36

[2】薛虹．演变中的侵权责任和人身伤亡事故问题的解决[a】．见：梁慧星．

民商法论(第5卷)[m】．北京：法律出版社．1996． 718

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侵权行为法评论(第2辑)[m】．北京：人民法院出版社，2003．154

[4】胡海滨．对医疗责任保险的分析与建议[j】．保险研究，2002，(8)：53

(收稿：2004—05一l1；修回：2004—09—28)

第四篇：我国现行的医疗保险制度

我国现行的医疗保险制度：

目前，我国应用最广泛、覆盖人群最广、绝大多数城乡居民能够共同享有的医疗保险制度主要有三种，分别是：

一、2001年起实施的城镇职工基本医疗保险制度，覆盖辖区所有党政群机关、企事业单位；

二、2005年起实施的新型农村合作医疗制度，覆盖辖区农业人口（含外出务工人员）；

三、2007年起实施的城镇居民基本医疗保险制度，覆盖辖区未纳入城镇职工基本医疗保险的非农业户口城镇居民。

1城镇职工基本医疗保险：1)其原则： 基本医疗保险的水平要与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应；城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理；基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担；基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合。2）其覆盖范围和缴费方法：城镇所有用人单位，包括各类企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由各省、自治区、直辖市人民政府决定。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。3)其目的：在矫正城镇职工基本医疗保险的制度性缺陷的基础上，实现对城镇正式部门就业人员的全面覆盖。要为个体劳动者参保提供激励，鼓励那些有稳定工作、除了户口身份之外与城镇就业人口并无区别的农民工群体纳入城镇职工基本医疗保险，扩大城镇职工基本医疗保险的覆盖面，逐步使城镇职工基本医疗保险制度能够覆盖所有正式部门就业人口、退休职工以及愿意参加职工医保的个体劳动者，成为城镇筹资能力最强、保障范围最广的医疗保障制度。

2新型农村合作医疗：农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。在矫正新农合的制度性缺陷的基础上，扩大新农合的覆盖面，实行强制性参加，实现对农村居民的全面覆盖，以避免逆选择。同时对低收入群体提供缴费方面的补贴。对于那些季节性打零工性质的农民工群体，在制度上保证其参加新农合的重要前提是改变目前报销时的种种障碍。有两种可供选择的方法：一是探索多种途径与农民工输入城市合作，设立或委托更多农民工定点“医保”医院，为所有参加新农合的农民工提供基本诊疗服务，同时按规定报销部分医疗费用，从而解决农民工带“新农合”进城的“医保”问题；二是降低农民工在城市看病回乡报销医疗费用的门槛。如此，新型农村合作医疗将覆盖所有农村居民，提高低收入农村居民对卫生服务的可及性，在一定程度上保护他们免遭疾病导致的贫困，提高现有保障制度的公平性，增强风险分担能力

3城镇居民基本医疗保险：1）遵循的原则：一是低水平起步；二是坚持群众自愿。不搞强制，而是在制度设计上注重政策的吸引力，引导群众参保，并鼓励连续缴费；三是明确中央和地方政府责任；四是坚持统筹协调。要统筹考虑各种保障制度和政策的衔接，地区之间的平衡，新制度的出台对其他人群的影响，以及医疗保障体制和医疗卫生体制的配套改革。2）主要保障的范围：主要包括三类人群：一是尚未参加城镇职工基本医疗保险或尚未参加公费医疗的达到退休年龄的老年人。二是尚未参加城镇职工基本医疗保险或公费医疗的学生。三是尚未参加城镇职工基本医疗保险或公费医疗无业人员。城镇居民医疗保险仅保障居民花费的住院医疗费用，不保障门诊医疗费用。3）缴费标准和报销比例：城镇居民基本医疗保险实行了政府补助的政策。政府对所有参保居民给予不少于人均40元/年的补助，并对城镇低保家庭的未成年人再给予不少于人均10元/年的补助，对城镇低保对象、低收入家庭60岁以上老年人和丧失劳动能力的重度残疾等特殊困难群体的参保缴费再给予不少于人均60元/年的补助。城镇居民基本医疗保险起付标准和报销比例按照就医类别、医院级别和参保人员的类别确定不同标准。4）目的：探索和完善城镇居民基本医疗保险的政策体系，鼓励在非正规部门就业、收入较低、但常年居住在城镇的农民工群体参加城镇居民基本医疗保险计划。如此，城镇居民基本医疗保险制度将覆盖城镇原来无法纳入城镇职工基本医疗保险的所有人口，形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制，逐步建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。

第五篇：我国现行“校长负责制”的缺陷与对策分析

摘要：在人们批判目前中小学校长权力过大时，校长们却觉得自己又处处受限。形成这一矛盾的原因是：校内权力分配不当，权力结构失衡；而同时学校发展仍处于外控状态所致。化解这一矛盾应改变现行校长遴选制度，理清教育主管部门与学校的关系，完善校内权力分配结构。关键词：校长负责制；缺陷；对策校长负责制是目前我国中小学实行的校内领导体制。这一领导体制的确立是在经历多次变更和反复之后，才逐渐得以确立的。1952年，政务院批准，由中央教育部颁布的《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》规定：中小学实行“校长负责制，设校长一人，负责领导全校工作”，校长由政府委派，直接对人民政府负责。但随着国内政治形势的变化，中小学的领导体制又几经变更。1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中再次提出：“有条件的学校，逐步实行校长负责制”，指出了在中小学逐步实行校长负责制的改革方向，并给定了校长负责制的大致框架。随后，国家的一系列文件和法规都对校长负责制作了肯定。一直到现在校长负责制走过了多年的历程，为中国教育的发展做出了贡献，但在实际运行中暴露出的缺陷也为人所诟病。

一、校长负责制的缺陷人们对校长负责制的批判集中的一点就是校长的权力过大，甚至有作者称校长负责制就是“一长制”，是福特主义，是计划经济的产物。虽然有些批判或许过于激进，但无不反映了我国现行校长负责制存在的一些缺陷。

（一）简单的权力转移，制造出权力“中心”校长负责制在当初之所以重新成为许多学者呼吁的理想的学校领导体制，是与当时国内环境分不开的。“文革”之后，我国中小学实行的校内领导体制为党支部领导下的校长分工合作制。这一体制反映了我国长期以来在学校重视政治教育的传统，但同时也给学校的管理带来了很大的混乱。其中最关键的一点就是校长和党支部书记之间权力和责任范围不明，往往出现党政不分、以党代政或领导与责任割裂的现象，既违背了管理常理，也不利于学校事务的管理，阻碍了学校的发展。因此，对这一体制进行改革是非常必要的，但是具体怎样改革，为什么偏偏引入“校长负责制”而非其他领导体制，与中国当时的政治背景无不相关。十一届三中全会以后，党的中心工作由阶级斗争转向以经济建设为主，在行政领域呼吁由专业人士管理专业工作，从而诞生了行政管理工作的“首长负责制”。这一转向体现在教育领域，就要求学校的工作也应以教学为中心，由专业人士来管理学校，也就是由校长而非党委书记对学校进行领导，从而“校长负责制”成为当时最为方便的选择。这在当时来说是具有开创意义的，而且在学校开初的转型时期也需要一个中心人物来对学校进行领导，事实证明这确实推动了中国学校教育的发展。但当初实行“校长负责制”的主要着眼点是完成党政之间权力的转移，把权力由党政两点收并为校长一人领导，这种简单的权力转移和合并，就为校长的一人“专权”留下了隐患。

（二）法律建制不全，内控无力遗憾的是，在完成党支部书记与校长权力的转移后，一直没有致力于学校内部民主机制的建立，使校长的权力难以得到有效的制约，从而为校长的专权，甚至腐败，提供了条件。在提出校长负责制的时候许多学者也提出过校长负责制并不是校长个人说了算，而是包括“上级机关领导，校内决策指挥，党委保证监督，教工民主管理”四个互相联系、不可分割的完整体制。但在具体的法律法规中，对监督和民主管理这两方面都只有宏观的概念意义，却并没有具体的操作指导。如，1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立校长主持的，人数不多的，有威信的校务委员会，作为审议机构，要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”作为最初的“校长负责制”产生的依据，虽然也提出了设立校务委员会作为审议机构，但对其设立却没有明确的规定。如“有条件的学校”条件是什么？“人数不多”应包括哪些人？“审议机构”有哪些权限？“校长主持”会不会使审议机构为校长所操纵，主持的含义是什么？等等。在民主管理上“建立健全教职工大会”，但对其权利也没有做出说明，而在民主管理中，除了教师外，家长、社区等因素并没有提及。这些问题在随后的各类法律法规中也没有得到解决。如，1991年，国家教委颁发的《全国中小学校长任职条件和岗位要求》中指出：“校长要全面主持学校工作”。1993年《中国教育改革和发展纲要》第17条规定：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职工办好学校。”1995年《中华人民共和国教育法》第30条规定：“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或者其他教育机构的管理体制。学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”1996年，原国家教委在《小学管理规程》第8条中规定：“小学实行校长负责制，校长全面负责学校的行政工作。”都没有对校长的权力及责任范围做出明确的说明，对于校务委员会的审议职责，党支部的监督职能，教代会的民主管理等都没有具体的权力和程序性说明。这就使“校长负责制”成为最抢眼的字眼，而其他组织机构都流于口号和形式。如许多学校并没有建立校务委员会，而校长兼任党支部书记的现象也较普遍。据孙锦明对山西校长负责制的实施现状的调查，在其调查的学校中，有34.5％的校长兼任书记，即使没有兼任，许多党支部书记也坦言“有监督责任而无监督程序”虚多实少。而许多学校的教代会、工会却成为了“福利机构”，与其应有的职能相去甚远。

（三）管理机制僵化，外控形式化就在大家一致批判校长“专权”的同时，许多校长却自认很冤枉，认为自己的权力“太小”，上面的婆婆太多。这些校长的抱怨不是没有道理，而形成这一悖论的一个主要原因就是，虽然在校内，校长可以一言九鼎，但是学校的发展在很大程度上却要受制于教育行政部门的领导，因而在很多事情上，校长又不得不唯上级教育主管部门马首是瞻，出现唯上不唯下的现象。首先，校长的任职是由上级教育主管部门授权的，但在授权过程中上下级的管理权限却没有很好的理清。在《<中华人民共和国教育法&释义》中对校长的权力做了说明：“校长全面负责学校的行政管理包括人事管理、教学管理、科研管理和总务管理”。但对具体包括哪些内容却没有明确界定，如人事管理是包括学校所有人员的招聘、解聘吗？还是只是其中一些人员？或者只有招聘权而无解聘权？都没有明确界定，这也就为上级主管部门随意变更授权范围和权限提供了条件，使许多校长认为自己的权力往往有名无实。既然校长的任职是由上级教育行政部门授权的，那么上级教育行政部门对这种授权自然拥有监督的权力和责任。但目前这种监督却形式多于内容，比较僵化。如在山西，每年由教育局有关职能部门对各校长从“德、能、勤、绩”等方面，运用自我述职、座谈法、民意测验、财务审计等方式进行考核。这些方法固然能起到一定的监督作用，但大多是形式重于内容，使许多校长抱怨自己整天被包围在各种评审，表格，检查中，而不能致力于学校的教学发展。而且这些考核大多是针对校长个人，而非学校的整体发展，因而使一些校长只为逢迎上级领导，却并不关心学校的实质发展。

（四）民主思想和民主机制的长期缺乏在我国由于长期的封建专制体制，素有“父母官”之说，对于广大民众来说，民主思想比较缺乏。谢金青认为中国单位组织中的员工有依赖倾向：组织的领袖拥有家长般的权力以决定组织的一切。他不像西方的管理者需要为决定做广泛的说明，许多决定、标准和方法无须经过公开、周密的检验、也认为是合法的，而不会期待去参与重要的决定。而据陈大超、刘兴春对普通中小学教师参与学校决策的调查研究表明教师参与学校决策的机会很少，程度很低，而在问道“您认为影响教师实际参与程度不高的因素有哪些时”，32.5％的人回答“校长的民主管理意识不够，有专制作风”，有20％的人回答“教师的参与意识弱”，有17.5％的人认为“校长负责制局限了这种参与”，10％的人认为“没有建立奖惩制度。”需要建立奖惩制度由外力来强制推动参与学校决策的教师实际上也是缺乏参与意识的表现。而认为校长专制无法参与实际上反映的是参与途径缺乏的问题。因而总的来说可以归结为两个因素，即教师缺乏民主参与意思，参与意识淡薄（约占30％);体制不健全，缺乏参与民主机制（约占50％)。因此，可以说，对于广大教师而言本来民主参与意识不足，而在现行校长负责制下由于民主机制的缺乏，其参与机会、程度更是大打折扣。教师作为学校的重要组成群体尚且没有“发言权”，那么，学生家长、学校社区对学校的管理参与就更少了，甚至可以说基本没有参与。