第一篇：论区域竞争下地方政府低价出让土地问题
论区域竞争下地方政府低价出让土地问题
中国是一个地大物博的国家但人口众多人均所占有的资源相对较少，对中国而言如何合理利用资源，成为一个十分重要的问题。如今改革开放30多年来，中国特色社会主义市场经济不断发展，各地方政府为获得更多的财政收入与获取晋升激励越来越注重地方经济的发展特别是经济的增长速度，为此想尽了各种办法在最大程度上吸引外资与企业的进驻。在各地政府激烈的竞争中，运用低价出让土地作为招商引资的重要手段成为了一种常态。在运用低价出让土地进行竞争的过程中，土地资源是否得到了最优配置，若没有如何进行改进便成了这边文章研究的核心问题。
一、地方政府低价出让土地的行为形成原因
（1）分税制度改革带来的财政压力
1978年中国开始了由计划经济向中国特色社会主义市场经济的改革。这一时期对于各地方政府而言，在20世纪90年代中期前，地方政府的财政收入主要来源于当地众多的国有企业和乡镇企业，作为很多国有企业及乡镇企业的所有者，地方政府往往采取设置贸易壁垒等方式来保护企业所已经占有的市场，从而获得稳定的财政收入。而1994年开始，国家进行了以 财政收入权力集中但财政支出责任不变为特征的分税制度改革。分税制度改革明确区分了中央独享税种类如消费税, 地方独享税种类如营业税、所得税, 以及中央-地方共享税种类如增值税等。同时还建立起了独立国税和地税的税收体系, 前者负责征收中央独享税和中央-地方共享税, 后者只负责征收地方独享税。国税系统的建立强化了税收监管, 大大压缩了地方政府原来通过转移收入来扶持本地企业的空间。上述税制和征税方式两方面的调整, 与同一时期逐渐展开的地方国有企业、乡镇企业改制一起, 使地方政府难以继续沿用之前转移本地的国有企业与乡镇企业的收入避免中央集中的做法。在国有企业与乡镇企业纷纷转制的情况下，大量的下岗员工的生活保障成为地方政府所需负担的财政支出大大增加。各地政府在财政收入大量减小，而财政支出日益增加的状况中，寻找出解决财政收支不平衡问题的出路就成了各地政府最关心的问题。
（2)不完善的土地征用制度
各地政府可以轻易将土地作为竞争筹码也源于中国的土地制度。就土地征用制度来看, 1986和1998年的土地管理法6明确指出: “国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业, 可以征用集体所有的土地, 而且征用的土地, 所有权属于国家, 用地单位只有使用权并且任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地, 依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地。”上述规定虽然明确了地方政府征用土地的必要条件是为了公共事业, 但在法律法规上, 对公共事业或者公共利益的范围却没有明确规定, 这样便为地方政府滥用土地征用权利,留下了缺口。就土地征用补偿方案来看, 中国现行的土地管理法确定的农村征地补偿范围主要包括征地补偿费、劳动力安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费, 前两项的补偿标准分别为该地前3年平均产值的6至10倍和4至6倍, 两项之和, 低限是10倍, 高限是16倍, 特殊情况下最高也不得超过30倍。相关法律规定, 第一项给集体经济组织, 第二项给安置单位, 农民个人只能得到数量最少的第三项, 即土地附着物和青苗补助费, 而土地自身升值部分, 则没有列入补偿范围。这使农民获得的土地补偿不仅可能无法保障农民未来生活水平的提高, 而且有时甚至难以维持现有生活水准。正是因为在土地征用上地方政府可以以相对低廉的价格从农民那里获得土地, 才使得地方政府用土地的低价出让来吸引企业成为可能。
（3）低价出让土地能获取的巨大利益
各地方政府低价出让土地以吸引以制造业为主的工业企业进驻，是在权衡获取一次性土地出让金收入或损失土地出让金而获取稳定税收收入、产业集聚及制造业溢出效应带来的其他收益之间的结果。在现实中不难看出各地政府显然都更倾向于后者愿意用低价出让土地的方式吸引企业投资。产生这种选择结果的原因主要由于改革开放以来，要素在区域之间的流动性日益增强，而中国处于并将在很长一段时间内处于社会主义的初级阶段工业水平较低工业主要以中低端制造业为主，对于这些中低端制造业其对于成本的控制十分严格且缺乏区位性特质有较强生产区位调整的可能性，低廉的土地价格会成为其选择生产地的重要参考。因此各地政府在竞争激烈的情况下不惜低价出让工业用地或零地价出让，也是基于以上考虑。对于一个经济人来讲，舍弃一定是为了获取，地方政府愿意舍弃土地出让金并承受征用农民土地所需事先花费的征地费用和开发该片土地的费用，是基于对于工业企业进驻带来的后续回报的看重。对于制造业而言, 从土地出让到企业形成生产能力虽然需要比较长的时间, 但一旦生
产能力形成, 增值税收入就会增加, 而且往往会保持稳定乃至上升的势头。事实证明地方政府在制造业投资竞争中所获好处不仅限于制造业投产后产生的较稳定增值税收入,还包括本地制造业发展产生的集聚效应以及其对服务业的推动产生与之相关的营业税和土地等收入的增加或称为制造业发展的溢出效应。因此, 如果能通过提供廉价土地等优惠政策吸引到更多制造业投资, 将不仅可带来增值税收入, 也会间接增加地方服务业部门的营业税收入, 并增加服务业用地需求,从而带来更高商住用地出让金收入。因此, 地方在工业用地出让上的盘算,是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对服务业推动后间接带来的营业税收入流贴现值, 以及土地出让金收入能超过地方的土地征收和建设成本, 那么低价出让土地给工业企业就是有利可图的。当然，对于地方政府而言吸引工业企业投资所带来的不仅仅是财政收入，其所带来的政绩激励也是我们不容忽视的。
二、低价出让土地产生的问题
第二篇：论地方政府财政竞争效率
[摘要] 目前我国理论研究不足阻碍财政竞争问题的有效治理，为此，本文通过对财政竞争理论综述，结合我国地方政府财政竞争现状分析，提出了提高地方政府财政效率的政策措施。
[关键词] 地方财政竞争；财政监督；制度外税收竞争
随着财政联邦主义理论的不断发展和成熟，建立财政分权体系已经成为各国政府改善政府效率实践的重点。地方财政竞争与我国以前高度集中财政管理体制相比，代表着各级政府自主理财意识的复苏，它意味着我国财政分权已经使各级政府存在着潜在和现实的竞争代写论文。随着地方财政体制改革和税制环境的改善，我国地方财政竞争将进一步规范，效率将得到进一步发挥。
一、分权体制下财政竞争：一个理论综述
最早在理论上阐述地方财政竞争思想是美国经济学家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的纯粹理论》提出了“以足投票”理论。他认为人们愿意在地方政府周围是由于他们想在全国寻找地方财政支出与税收的一种精确组合，使自己的效用最大化，人们之所以在某一区域工作和居住，接受当地政府的管辖，是因为政府服务与税收符合自己效用最大化的原则。正如施蒂格勒指出的，与中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同时在一个国家内代写硕士论文，不同的人们有权利对不同数量的公共品服务投票选择①。
蒂博特之后，对于财政竞争的研究多从财政支出和税收竞争两线展开。其中比较著名的是“扑向底层的竞争”理论。从世界范围来看，各国和各地区广泛采取积极财政政策鼓励投资，为了吸引资本的流入，各个地区政府主动减少自己应得的投资收益，这种税收竞争的最后结果就是使得地方服务的产出水平低于有效率的产出水平。为了吸引企业投资而采取的低税率，地方政府需要维持一个低于边际收益与边际成本相等时的支出水平，特别是在提供那些不能为企业提供直接收益的项目上。奥茨（W.Oates）认为在各个地方政府税收竞争中，没有谁可以获得好处，最终都会陷入非合作博弈的囚徒困境之中。
高登和威尔森（GordonandWilson，2001）也认为，人员和资源流动或者流出某一地区，不仅仅取决于该地区的低税率，而且要看该地区的公共支出状况和社会福利水平，即便税率相对较高，但如果本地的公共服务更好，也可以吸引人才和资源的流入。他们的研究还得出了一个重要的结论代写经济论文，就是随着人员和资源在地区的流动性的增强，分权制将强化在地方政府财政支出方面的竞争，从而有助于提高资源配置的效率。
对于财政支出竞争效率问题，公共选择学派从另一个角度进行了分析，他们认为作为地方政府决策主体的官员，分权化导致地方官员作为中央政府的代理人在财政支出决策中易产生道德风险，企业与地方官员的寻租和腐败行为的结果不是福利最大化而是政府预算最大化。但是税收竞争可以增进福利，限制政府预算消费，因此税收竞争被看成一种有效的，旨在对高税率的内在压力的制约不充分的制度性约束的补充，这种税收竞争促进了税收制度的趋同，降低了公共服务的成本。诺贝尔经济学家加里。贝克尔更是指出税收竞争是“扑向顶层的竞争”，是限制了特殊利益集团的利益，而且不是以损害大多数人的利益为代价的。
二、我国地方财政竞争现状及问题
1994年分税制改革以后，地方政府财政竞争在税收竞争基础上，又通过提供优质公共产品和公共服务来吸引外来资源，扩大税基，从而使地方财政竞争逐步转向税收竞争和支出竞争并存的新阶段。随着我国积极财政政策的推行，财政支出在地方政府财政竞争中占到了主导地位，一方面促进了地方经济发展，但是另一方面其问题也不容忽视。
1.财政支出比重过大，监督不力
改革开放以来，我国财政支出结构从总体而言是不合理的，资源配置效率低下的问题越来越突出。地方财政支出占全国总财政支出的比重逐步上升，地方财政支出的高比重反映出地方财政资源配置的自主程度提高，但是从一个侧面反映了中国财政体制存在着内在矛盾，地方政府承担了过多公共品供给责任，虽然分税制改革以后，经济权限似乎得到了明确划分，然而社会责任主要采取中央与地方分担方式，中央把支出责任给地方，地方则向中央要钱，正常的转移支付被轻视；地方利用信息优势欺上瞒下，通过预算外收支及体制外收支来满足自身利益要求。
长期以来，我国财政监督存在重收入、轻支出的现象。受传统计划体制影响，我国财政支出管理中，财政支出预算约束软化问题十分严重。很多地方根本不按《预算法》行事，实行赤字预算或随意追加预算支出。缺乏真正有效的管理制度和办法，资金使用中的浪费现象比较普遍。在支出项目决策方面，我国历来缺乏一套科学合理的决策机制，支出预算基本上是按照基数法加增长的方法编制而成的，这种方法由于是在承认既得利益的基础上进行的，容易把以前决策的错误进一步累积，影响了支出安排的有效性和合理性。较之西方发达国家的项目专家决策的成本收益分析方法、最低费用选择法等等，我国常常由长官意志决定，无法反映公众的真实需求，造成支出的低效率或无效率。
2.制度外税收竞争有欠公平
地方政府税收竞争是财政资金来源基础，也通常作为地方政府招商引资的手段之一。目前，我国地方政府税收竞争现象普遍存在，既有因中央差别性税收及地方合法税收权限引起的制度内税收竞争，也存在制度外税收竞争。
制度外税收竞争是税法规定的税权范围内，制定的差别税收政策。使用的手段主要包括差别税率（额）、减免税、不同的起征点、个别税种是否开征、差别税目、不同的纳税期限等。制度外税收竞争形式灵活，因此决定和影响其效率的制度外因素十分复杂，如税收征管力度、征管人员素质、税收计划、地方行政干预、办税服务水平等都可能。此类竞争形式隐蔽且多样，性质上也存在较大差别，既有合理、合法的竞争，又有不合理甚至非法的竞争，如擅自减免税、有意放松税收征管力度、包税、买税、税收“先征后返”、税收奖励、减免费等。税收竞争不易监督，容易产生地方政府官员的道德风险，滋生腐败，严重损害了地方政府和税务部门的形象。而且各地在不规范的税收竞争的执行与操作中存在很多盲区，难以保证财政收入合理使用。
三、提高地方财政竞争效率的对策
根据财政联邦主义理论对地方财政竞争效率的分析，地方政府的财政竞争有利于为经济的发展提供良好的制度基础（钱颖一，魏加特，1995）。但是这个结论有三个理论前提：（1）地方政府在财政方面拥有自主权，中央政府对地方政府的财政不进行干预；（2）各种生产要素可以充分流动，允许“以足投票”；（3）地方政府面临预算的硬约束，即不可以发行货币和无限制贷款。
随着市场经济改革的深入，我国财政的分权实际造成的地方政府的财政竞争和要素的流动性增强，在一定程度上为经济发展提供了好的制度前提。但是我国财政体制的分权受到集权政治体制的影响，对企业和地方金融机构还存在直接和间接的控制关系。正如Bird（1998）指出的，地方政府的企业家行为产生了极大的危害，一方面，政府过多地直接介入微观经济活动并过多地依赖企业税源阻碍了民间投资和创新，这反过来又制约了政治体制的分权；另一方面，地方政府对地方企业的所有权必然导致沉重的企业补贴，因为中小企业的破产率总是很高，地方政府不得不承担其经营风险。
1.地方财政远期目标：适度收权
我国地方财政竞争不仅造成了大量的财政资源浪费，而且给腐败及政府决策的低效率提供了温床。因此，改革地方政府的财政收支体制成为当前非常迫切的课题。
之所以地方政府经济上适度收权，是要求地方政府退出微观经济活动领域，主要是放弃对企业和金融机构的直接控制，从企业家式政府转变成市场维护型政府。这样做可以为财政体制的改革创造良好的制度条件，从而在一定程度上能够优化地方的财政支出结构，提高财政资源的配置效率。相应地要逐步切断地方政府对增值税和企业所得税的依赖，逐步培育地方自有税基。但是，经济上过度分权对经济造成的危害并不意味着回归集权体制是可行的。适度收权的提出是相对于过度的地方经济自主与集权的政体之间的矛盾而言的，所以在经济权利收缩的同时，逐步推进政治的分权化也是必要的，政治分权化可以塑造最终的政府监督人，从而解决财政监督的缺位问题。委托代理理论已经证明，在委托人缺乏监督效力或存在委托人缺位时，代理成本会非常高，以致于整个体制长期处于低效率状态。因此，财政支出改革的核心在于塑造一个最终监督人群体，对政府财政预算有强有力的决定权，这要求有相应的政体改革措施，即适当的人事任免权的下放是必要的。
财政支出管理体制改革的重要目标就是地方财政有明确的财权和事权。因此在分税制的基础上，应该赋予地方政府一定的税收立法权，使地方人大具有开征地方税种和安排地方税税率的权利，以法制化、程序化的税收竞争代替制度外税收竞争。另一方面，让纳税人真正行使监督权利，利用地方人大会对地方政府的财政收支行为进行合法监督，并实施奖惩，更进一步的是通过地方直选来真正落实纳税人的监督权。
2.地方财政改革近期对策
政治分权作为一种远期目标是必需的，但近期内还缺乏实施的条件，这不仅是因为路径依赖的约束，更重要的在于政体改革涉及到权利变更，存在很大的改革成本，因此采取渐进式的改革思路是必要的。通过政府职能和财政监督体制的逐步调整，来提高政府的财政资源配置效率。
（1）调整地方政府的职能范围，把地方政府定位在地方公共品的供给角色上。近期内在不调整现有的事权政府间配置结构的前提下，改革地方政府的事权结构，即鼓励或强制地方政府逐步退出地方国有企业和集体企业。可以先由国有资产管理部门和审计局对各地的国有和集体企业进行清产核资，然后由国有资产管理部门制定政府所有权拍卖名单、价格、次序与规则，在各地产权交易所对政府所有权进行拍卖，购买者必须承担该企业的债务及就业责任。拍卖资金纳入地方财政预算，用于当地社会保障支出。（2）改革财政监督体制，加强财政预算管理。财政支出管理的薄弱在一定程度上是由财政监督的不到位造成的，尽管改革以来我国逐步建立起了以财政部门为主体的财政监督体系，但在实际运作中却得不到足够的重视。财政监督缺位是纳税人没有真正行使监督权利，政府部门的行为规范很大程度上依靠关于自律，而这已经被证明是不可行的。一个有效的政府离不开人民的约束，政府官员必须对人民负责。所以，财政监督制度的改革必须围绕财政公开化原则，从纳税人监督和财政体系内部监督两方面着手，加强对政府行为的约束。
参考文献
[1]王加林。地方财政———跨世纪改革与发展[M].经济科学出版社，1999.[2]徐斌。财政联邦主义理论与地方政府竞争[J].当代财经，2003，（12）。
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第三篇：成片土地开发及出让中存在的问题和对策
成片土地开发及出让中存在的问题和对策
据统计，1992年上海市出让土地201幅，计2010公顷；广东省1992年出让土地2503幅，计7374公顷。其中成行成片综合开发占极大比重，如大亚湾4个综合开发项目，面积达500公顷；香港新世界集团公司在佛山投资10亿港元，对300万平方米土地进行住宅、旅游、商业等综合开发。到1993年初为止，地处内陆的重庆市，在9．3平方公里的土地上，有7大开发区．180多个工地，正在施工的建筑面积达100余万平方米。据比较保守的估计，至1992年底，全国共有各类开发区2000多个，规划面积约1．5万平方公里。成片土地开发区的面积一般为1—2平方公里．其中最大的是福建元洪投资开发区50平方公里．其次是洋浦开发区30平方公里。成片土地开发区有独资、合资、合作等投资开发形式；有工业开发区、高科技开发区、旅游经济开发区、农业试验区以及综合开发区等开发经营类型。几年来的实践证明，鼓励外商投资开发经营成片土地，改善了开发区所在地的基础设施，加快了我国吸引外资的步伐，进而促进了区域面貌改观和区域经济发展。但是，由于一些地区急于想改变落后面貌，放松对国家政策的把握和执行，加之有关法规、政策不完善，相应的监督措施不力，因而在开发经营成片土地及土地出让上出现了一些盲目性等问题。
不进行科学规划论证，盲目圈地，开发区设置过多
一些地区不看条件，不分地段，盲目圈地，形成省、地、县、乡都竞相兴办开发区的局面。一些开发区的兴建没有根据区域经济发展的要求与自然地理条件进行充分地规划论证，而是互相攀比，在形式和数量上赶浪潮，形成围地热、批地热、炒地热。要建成前面说的面积达1．5万平方公里的2000多个开发区，需30万个亿的投资，相当于1992年全国固定资产完成投资的40倍；也就是说，即使所有资产者投向开发区，至少也要40年才能建成这些开发区。
土地出让供大于求，价格偏低，国土收益大量流失
土地出让的数量过多，供过于求。不少地方超越国家规定的权限自行制订优惠政策或变相减税让利，靠低地价吸引外商，超优惠出让土地使用权。有资料表明，成片土地出让地价，沿海地区一般每亩(0．066公顷)一万元左右，高的数万元，低的仅几千元。内陆地区地价更低，有的甚至低于土地开发的成本价格。为争外资竞相压低地价，无疑是对地产市场的冲击，是严重违背经济规律的行为，它使国家在未来的土地增值中流失了大量的收益，不利于地产市场的培育完善。
大量良田沃土被占用，或者闲置，建设用地严重超计划 1991年全国各类建设占用耕地达58万公顷，比上年增加约30%，耕地净减少23．3万公顷。1992年全国绝大多数省市区非农建设占用耕地大大突破计划，成片土地开发占地80是耕地开发区的兴建是我国耕地面积锐减的主要原因之一。以湖南省汉寿县太子庙经济开发区为例，该开发区规划面积107公顷，其中占用耕地69公顷，是汉寿县以往每年三项建设占用耕地面积的3—5倍。一些地区生产力水平不高，基础设施难配套，造成开发区土地资源闲置荒芜；或者大量土地被用地单位和外商长期掌握，政府通过土地供应调控房地产市场的能力大大削弱。
土地出让后监控手段不力，管理薄弱，土地市场投机现象多
随着经济的发展，土地会自然增值，有的用地户获得土地使用权后，不按合同要求进行开发，而是坐等土地增值炒地皮；有的仅进行少量开发，未真正达
到转让条件就开始转让土地；有的迟迟不动工开发建设。不少经济开发区招商进度慢，开发资金到位率低。对于这些问题．政府缺乏有力的监控手段，正常管理显得十分薄弱。
成片土地开发经常还存在一些其他问题，如忽视环境保护，引进项目雷同化、低水平，产业结构同构化等。
上述问题在成片土地开发及土地出让中已不鲜见，在许多地方普遍存在。今后，开发区兴建和土地出让工作应从追求数量、疏于管理转变到注重质量、强化管理上来。具体说来，解决这些问题应从下面几个方面入手。
第一，加强宏观控制，做好规划工作。
从全国总体战略高度出发，为将来发展留出适当的空间，做到经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。在一定的时期，政府出让的土地总面积不要超过10年内可能的开发量。做好成片开发土地的规划工作：(1)成片开发区的兴建，包括地块数、用地面积、利用方向等，要纳入统一的开发规划，做到有计划出让外商要投资开发的地块应是事先纳人规划的地块。(2)成片土地开发区的发展规划和小区建设规划要接受区域国土规划、土地利用总体规划、基础设施建设规划和城镇规划的指导，并与之相衔接。
第二，合理确定土地出让价格，提高国有土地资产收益率。鼓励外商投资开发经营成片土地，是政府有偿有限期出让土地、促进土地商品化的切实步骤。政府通过出让土地使用权收取一定的出让金，招商引进外资项目进行区域开发，这是一种‚引鸟筑巢‛和‚以外引外‛的对外开放形式。为增加土地开发的透明度，提高国土资产的收益，必须研究和制定合理的土地出让价格合理的地价标准至少满足三个条件：一是体现以地聚财，为政府增加财政收人；二是满足征地补偿；三是符合级差地租原理。出让土地做到优质高价，劣质低价。政府要加强对土地出让价格的宏观引导规范化管理，可由国土、计划、建设、财政、物价等部门组成土地价格评估委员会，对成片土地出让价格实行统一评估．合理确定基准地价。并把行政区内土地分等划级分成若干基准地价档次，再根据每幅出让土地的区位、使用性质、容积率、供求状况等因素浮动，进而确定每幅出让土地的地价，以此作为外商合同和有关主管部门审批成片土地立项的依据。
第三，垄断土地出让一级市场，强化政府对出让土地的控制权。土地所有权和使用权分离，允许土地使用权依法进人市场，这是我国土地使用制度的重大改革。我们允许外商获取土地使用权后进行投资开发，并可以依法经营土地，对土地使用权实行再转让。但土地使用权的出让，是建立在国家拥有所有权及地面地下重要资源控制权基础上的。强调政府垄断成片土地出让一级市场，掌握出让土地控制权，有四个方面的要求：一是不仅对城镇国有土地，而且对城镇郊区榘体土地、农村成片土地和过去无偿划拨的土地一级市场，都实行高度垄断，井采取积极措施，实施‚五统一‛(统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理)。正如邹家华副总理指出的：‚土地出让必须经土地管理部门办理手续‛，‚政府对土地出让的垄断，要体现在对土地开发实行‘五统一’上‛。二是成片土地属国家所有，各类房地产公司不能拥有所有权，出让土地使用权的收入不能转化为公司利润。三是各级政府出让土地后，即使是合同出让期限内，因为重大基础设施建设的需要，可以按原出让价收回土地使用权。在成片土地出让合同及立项批文中应明确写上这一条。四是要重视资源保护。如成片土地开发原则上不得占用基本农田保护区，更不得占用一级(永久)保护区；不得占用或破坏永久性的测绘标志；不得占用出让土地范围内的地下矿产资源等。
第四，鼓励开发‚生地‛，严格控制占用耕地，扭转建设用地失控局面。如何协调好外资用地与农业用地的关系，是一个十分重要的问题。为了进一步扩大改革开放．吸引外资，发展外向型经济，成片开发用地必须充分保证；为了认真贯彻土地基本国策，强化农业基础地位，考虑中华民族子孙后代的长远利益，耕地面积必须保持稳定。因此，应采取经济的、行政的、法律的多种调控手段，鼓励外商成片开发经营荒山、荒坡、荒滩，提高土地资源的利用率。具体措施：
1、划定基本农田保护区，设立保护标志，制定和落实保护措施。
2、加强成片土地出让的计划性，分期下拨非农业建设占用耕地指标。
3、在收取土地出让金(包含造地费)时，对开发‚生地‛者给予一定优惠。
4、划入开发区规划范围内但久未动用的土地，要组织农民复耕．避免土地闲置。
5、严格执行环境保护总量控制目标，促进成片开发区经济建设与环境保护同步。
第五．土地出让中以招标、拍卖方式为主，减少协议批租。
协议出让的方式主要适用于非营业性单位用地，如行政、科教、文卫等部门用地，福利商品房用地，高科技项目用地等。从1989年12月1日深圳首次采用公开拍卖方式，出让国有土地使用权(面积8588平方米，拍定价525万元)开始，广州、珠海、上海、厦门以及内陆许多地方都相继敲响了地改的锣声。但是，广东、上海、重庆、黑龙江、深圳、北京等地资料显示，土地使用权招标、拍卖出让难。以这两种市场竞争方式出让土地使用权的数量，一直难以突破建设用地总量的百分之十。用拍卖和招标的方式出让土地，能杜绝‚条子地‛、‚关系地‛等不正常地获取土地的方式，地价较合理，资金易到位。目前，要让招标、拍卖‚唱主角‛，关键是做好两方面的工作：一是按照社会主义市场经济的规律，禁止权力进入土地市场，不以行政干预、长官意志阻碍土地真正走进市场的进程；二是对近期需出让的土地，按城镇建设总体规划的要求，有关部门密切配台，超前做好分区控制性详细规划。
第六，成片土地开发既要依法审批叉要提高办理效率，要切实加强土地出让后的管理。
各地为了调动外资参与土地出让的积极性，在审批用地时不断改进工作作风，提高办事效率，增强服务意识，减少了外商经营管理的外部成本。但有的地方无视国家税法和土地法，超越权限擅自制订发布税费减免办法，对外造成了不良影响；有的盲目下放审批权限．放松正常的行政监督和执法行为，对土地出让后用地者履行合同情况管理不力。目前要做好以下几个方面的工作：
一、实行分级分类审批以减少层次，实行联合会审制度以减少环节，实行项目立项和可行性研究报告～次性报批以减少重复。
二、按中共中央关于加强宏观调控的意见和国发(1993)33号文件精神，继续对现有开发区的设立审批权和土地审批手续进行认真清理、整改。
三、加强土地出让合同管理非县以上国土部门鉴定的出让合同一律无效。政府要定期检查出让合同执行的情况，发现不履行合同的现象及时处理。
四、对出让后的土地进行清理检查。未按时招商的要促成尽快招商；两年内未动工建设的应由政府收回土地使用权；对未达到开发进度要求而进行土地转让的，增收土地增值税。
第七，加强立法工作，把土地资产管理纳入法制轨道。我们要借鉴国外的成功经验，制定完善的地产法，保障土地使用权交易双方的合理权益，使土地资产管理有法可依，有章可循。比如香港制定有《拍卖地产条例》、《地产转让及物业条例》、《土地注册条例》、《土地回收条例》等。在我国现今土地出让过程中，却缺乏市场机制和法律规范，人为因素多。为促进土地使
用制度改革走向深入，建立和发展规范化的地产市场，当务之急是国家要尽快颁布土地市场和土地资产方面的法律法规《地产管理法》或《地产交易法》，及与之相配套的规章制度。
第四篇：关于到期出让土地使用权年限续期和出让金收取问题的探讨
关于到期出让土地使用权年限续期和出让金收取
问题的探讨
摘要：自1989年1月1日《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）实施，至今已22年，国有出让土地相继面临到期问题，到期土地续期问题也逐渐引起了各专家和人们的广泛关注，在今年的两会上，关于土地使用年限续期的问题也一度成为政协代表们讨论的焦点。本文从土地资源管理的角度，对不同类型的土地到期应如何处置，如何合理收取土地出让金等问题进行研究和探讨，为解决土地使用权续期问题提供参考。
关键词：土地使用年限
自动续期
土地出让金
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十二条规定：“土地使用权出让的最高年限按下类用途确定：
（一）居住用地七十年；
（二）工业用地五十年；
（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；
（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；
（五）综合或者其他用地五十年”，自1989年1月1日该条例实施以来，至今已22年，国有出让土地相继面临到期问题，不同用途的土地到期后应如何续期，如何补交土地出让金？这一系列的问题亟待解决。现行土地制度中关于土地续期问题的规定
1.1 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的规定
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六章土地使用权终止，第四十条：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记”；第四十一条：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”。1.2 《中华人民共和国城市房地产管理法》中的规定
《中华人民共和国城市房地产管理法》第二章房地产开发用地，第二十一条规定；“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至少于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续 期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”。
1.3 《中华人民共和国土地管理法实施条例》中的规定
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二章土地的所有权和使用权，第七条规定：“土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。”。1.3 《中华人民共和国物权法》中的规定
《中华人民共和国物权法》第十二章建设用地使用权，第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”。
从以上我国现行的土地制度中可以看出，到期土地续期问题在相关的法律条文下均有涉及，但是具体的到期土地该如何续期，怎样收取土地出让金等问题尚无明确规定。到期土地是否应给予续期
根据我国现行土地制度的规定，土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，应当至少于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。从该规定可以看出，土地续期存在两方面的限制，一是土地使用者的申请，二是土地使用者使用的土地是否影响到社会公共利益的需要。
从土地使用者的角度来看，至少应在土地使用年限届满前一年提出申请，相关土地管理部门对其使用的土地进行核查，在不影响社会公共利益的前提下应准予其续期要求。另外，对于土地使用者而言，应根据自身对土地的需要提前做好规划，如果需要继续使用该宗土地应提前提出申请，延长使用年限。土地使用者可根据当时的土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用计划、区域规划等相关资料对自己使用的土地是否符合续期使用标准进行判断。
对于延期土地使用的申请，相关土地管理部门应根据土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用计划、区域规划等规划土地利用资料进行判断，是否给予续期，及时作出明确回复。3 不同用途土地续期的出让金收取
《物权法》规定住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期，对于其他用途的土地续期问题，《物权法》只明确“依照法律规定办理”，而其他相关法律法规度该问题却未作出明确的续期规定，对于出让金的收取也无明确规定。在此，深圳市于2004年下发的<深圳市人民政府关于印发《深圳市到期房地产续期若干规定》的通知>（深府[2004]73号）对全国使用年限届满土地的续期问题和土地出让金收取标准起到了一个示范作用。
但是土地出让金到底该如何收取？不同用途的土地续期土地出让金收取标准是否应一致？这些问题还值得我们进一步探讨。3.1 土地出让金与地价
土地出让金是指各级政府土地管理部门将一定用途一定年期土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用权期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。准确地说，是土地使用权的交易价格。城市的土地，属于国家所有。国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，土地使用者应当向国家支付的一定土地价款，这是国家作为土地所有者应有权益的体现。
土地出让金不等于地价，地价是获取土地权利的价格，指土地所有者向土地需求者让渡土地所有权所获得的收入，是买卖土地的价格。我国土地所有权归国家，不得买卖，实际上“买卖”的是有一定使用期限的国有建设用地使用权，所以人们通常所讲的地价，是出让或都转让国有建设用地使用权的价格，是国家一次性出让若干年的国有建设用地使用权或者土地使用权转让国有建设用地使用权所获得的收入，一次性收取的若干年的地租，土地价格相当于一笔资本的价值，若将其存入银行，每年的利息收入相当于这块土地地租的收入。因此，地价是未来若干年（或无限年期）地租的折现，其本质是地租的资本化。
土地出让金根据地块的条件，可以分为以下两种：一种是“熟地价”，即提供“七通一平”的地块，出让金包括土地使用费和开发费；另一种是“毛地价”或“生地价”，即未完成“七通一平”的地块，出让金仅为土地有偿使用的部分，投资者需自行或委托开发公司进行受让土地的开发工作。对于地价的构成，一般来说，熟地出让时，地价由支付给被征地农民或原城镇国有土地使用者作为补偿的土地取得费用，基础设施、公用设施、开发配套和土地平整等土地开发费用，耕地占用税、征地管理费、耕地开垦费等相关税费和土地出让收益 组成。其中，土地取得费用和开发费用是地价的主要组成部分；毛地出让或生地出让时，土地取得费用、土地开发费用等往往由用地者自行投入，政府只按照地价的一定比例收取土地出让金作为土地出让收益。
3.2 不同用途土地续期的出让金收取
我国的土地制度规定城市土地属国家所有，土地市场上的交易指的是土地使用权的出让、转让、出租、抵押，地价是在一定年期下的土地使用权价格。尽管年期有限，但是从地价评估的角度来看，法定最高年期的出让土地使用权价格与无限年期的使用权价格相差不大。以商业用地为例，依据预期收益折现的原理，当还原利率取8%时，40年商业用地土地使用权价格接近无限年期价格，前者约占后者的95%。那么，在土地续期问题上，到期土地是不是应当缴纳全额土地出让金呢？以下观点仅代表作者的见解。3.2.1 居住用地
《物权法》规定住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期，并未提及有关续期费用问题。有些专家认为，法律条文中的“自动”二字提示“自动”应该意味着住宅产权人根本不必采取任何行为（包括支付土地出让金行为），土地使用权的期限就会自行续延，这意味着土地使用权期间届满自动续期是无偿的，无偿续期也就是无偿使用。在此，笔者认为，《物权法》并未明确规定自动续期就是无偿续期使用，居住用地到期土地续期是否需要缴纳土地出让金需法律条文的进一步明示。
随着土地市场的进一步规范，大部分居住用地土地使用权取得方式已为出让，房地产开发商通过出让方式取得土地，在进行土地开发和房屋建成后，通过销售方式把地价和房价转嫁到购买者身上，那么在若干年后，土地的使用主体就变成了业主，土地使用年限到期，继续使用土地的土地使用者不再是房地产开发商，而是业主，以户为单位缴纳土地出让金不但给国土资源管理部门带来很大的管理弊端，也给居民造成一定的困扰。国土资源管理部门收取土地出让金应依据土地估价报告，以户为单位的土地出让金收取不具可操作性。在此，对于居住用地，国家及相关部门应考虑免除收取或者以居住区、居住组团为单位通过物业管理相关部门统一收取。对于收取标准，建议在原出让金的基础上按百分比适当制定收取标准。3.2.2 工业用地
对于准予续期的工业用地，根据现行土地相关制度，考虑到工业用地产出效益较低，以及招商引资，大力发展产业链等各方面的政策优惠，工业用地土地出让金在收取时有一定的政策扶持，土地出让金收取比例较低，在到期工业用地土地续期时应酌情收取土地出让金，以促使土地的更合理利用，发挥土地的能动效应，加强国土土地资源的管理。工业用地续期土地的出让金收取标准应高于住宅用地的收取标准。
3.2.3 教育、科技、文化、卫生、体育（以经营为目的的）用地
教育、科技、文化、卫生、体育用地作为社会服务基础设施用地，在到期土地续期问题上应酌情考虑减免收取土地出让金。首先，作为社会服务设施用地，其用地性质本身带有一定的公益性，为社会大众服务；其次，作为科教文卫体用地，虽然也存在一定的收益，但是相对商业用地该类用地收益较低，而地上建筑维护需要较大投入，以保证社会和公民的使用安全，其建筑物在使用年限上也比一般建筑的使用年限要长，土地的使用期限相对较短，适时延长土地使用期限有利于社会资源的合理配置和节约利用。3.2.4 商业、旅游、娱乐用地
在土地利用分类中，商业、旅游、娱乐用地的收益是最大的，该类用地的法定最高出让年限也最短，在各类用地中，该类用地面临的土地年限届满到期问题也是最亟待解决的。此类用地在当前的土地出让金收取中相对工业用地而言政策优惠较少。鉴于其收益较大，在到期商业、旅游、娱乐用地土地续期时，为保证国有土地资源的合理集约利用，避免国有资产的流失，应合理收取土地出让金，商业、旅游、娱乐用地续期土地的出让金收取标准应高于其他类用地的收取标准。3.2.5 综合或者其他用地
该类用地涉及范围较大，在续期土地出让金收取上应参照相应类型土地，综合考虑其土地收益、社会效益等各方面的因素制定收取办法和收取标准。结论
综上所述，在到期土地续期问题上，相关部门要以国家相关土地制度为依据，及时出台有效的法律法规，在土地利用总体规划、城市总体规划的指导下进行土地资源的合理配置，及时解决面临到期土地的土地使用权续期问题。到期土地续期，土地出让金的收取应按照不同土地利用类型进行规定，有梯度的制定出让金收取标准，以达到土地资源合理配置和土地收益合理分配的目的。
参考文献：
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[12] 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）； [13] 《中华人民共和国物权法》（中华人民共和国主席令第62号）；
[14] 付智.《土地有偿与无偿收回的界定》.《中国国土资源报》2005年10月12日。
第五篇：城镇化背景下的土地闲置问题
城镇化背景下的土地闲置问题
土地资源是人类社会生存和发展的基础，是一切生命生存和再生产的基本条件，因此在社会发展过程中应当以可持续发展观为指导，合理运用政策、经济及技术手段，促进城镇化背景下土地闲置问题得以有效解决，从而推进整个社会的稳定持续发展。
一、城镇化及土地闲置概述
（一）城镇化
城镇化是一个系统性过程，就是指随着工业化进程的不断加快，社会经济飞速发展，经济结构发生明显变化，农业活动减少，而非农活动增多，城镇面积逐渐扩大，城镇人口迅速增长，社会群体为获取更多的经济收入而投身于城镇长，放弃对土地的使用。
（二）土地闲置
我国幅员辽阔，人口众多，总体来看土地资源丰富，但人均耕地面积较少，因此土地资源在社会生产生活中具有巨大的价值。人们可以在土地上实现多种目的，因此土地是整个社会赖以生存的重要基础。受到土质特点以及土壤环境等因素的影响，当前我国土地资源并未得到全部利用，甚至部分有耕作能力和生产能力的土地也正趋向于贫瘠，原本应当种满庄稼的农田被杂草所掩盖，难以发挥其实际使用价值，土地闲置问题严重。
二、城镇化背景下土地闲置问题的产生原因
（一）国家制度方面的因素
在社会主义国家之前，科学技术以及社会经济发展落后，其他行业尚未兴起，并且在统治者的政策要求下，农业始终是发展的重中之重，土地资源利用率较较高。在改革开放以后，社会经济不断发展，工商业得以发展，科学技术不断创新，并得到广泛应用，其他行业也逐渐兴起。此种经济条件下，国家取消农业税以减轻农民负担，并给予一定的土地相关补贴，只要是有土地就给予补贴，并不注重土地处于种植状态还是闲置状态，此种情况下，导致土地资源出现闲置问题。
（二）经济的原因
农业种植是一项辛苦长久的事情，特别是对于很多南方的地区来说。因为大都是丘陵山地，使得土地的种植更是难上加难。很多南方的土地过于贫瘠，道路也艰险难走，种植粮食作物十分的不易。特别是一些交通不便的地方，很多的种植的原材料，肥料，水，还有成熟的粮食作物，都要靠人力去搬运，这就使得种植的成本大大增加。而农业还存在着很多不确定的因素，一般来说，因为很多的地区水利工程等的不是特别发达，使得农业成了一项靠天吃饭的产业。只要出现干旱或者洪涝等的灾害，就会导致颗粒无收，造成严重的经济损失。一方面是高成本低收益和高风险的农业生产活动，一方面是低成本高收益和较低风险的进城打工，面对这两个选择农民要继续从事农业生产实在困难。
（三）思想观念的改变
我国是一个农业大国，中华儿女对土地都有一份特殊的感情，迫于生活的压力，人们放弃耕种土地去城市谋求生生活。受传统文化的影响农民又不会放弃土地，把土地作为今后的养老保障，哪怕是土地处于常年闲置的状态。
农业在全国经济中的比重在逐渐下降，人们对农业的重视也在不断的下降。很多人的思想观念也受到了巨大的冲击，人们期望摆脱农民这个身份，也希望自己的后代能够走出农村然后飞黄腾达。同时，现在许多的人们对于农民有着错误的看法，甚至对其带有一种歧视。而教育的发达使得很多的人们可以有学上，而对于许多从农村出来的学生，在完成自己的学业后就不会再回到农村去种植农田，而是选择留在城镇，去干那些所谓的“高尚”的职业。然而，农业涉及到人们的吃穿住行，它是其他产业无法代替的，它的地位也是无法撼动的。不能对农民存有职业歧视，每一个人只要为这个社会做出贡献，根据自己的劳动来获得所得，那么这份职业就是高尚的。
三、解决城镇化背景下土地闲置问题的具体策略
（一）建立健全闲置土地管理制度
在城镇化背景下，为促进土地闲置问题得以有效解决，应当积极建立健全农村闲置土地管理制度，为闲置土地资源的管理提供可靠的制度依据。对农村地区闲置土地情况进行全面调查，将闲置的土地使用权交回国家，由国家重新规划土地使用，充分做好土地资源保护工作，交由耕种意愿强烈切具备耕种能力的农民使用。在此基础上，积极落实农村土地补助政策，依据土地耕种标准和耕种环境适当调整土地补助，加大资金投入，切实提高闲置土地管理效率。在此基础上，建立科学化的闲置土地管理机制，从数量、质量和资金等方面加强城乡一体化土地管理，推进城乡经济、社会、文化及生态的协调发展。
（二）充分发挥政府土地管理职能
为促进城镇化背景下土地闲置问题得以有效解决，政府部门应当充分发挥自身土地管理职能，加大土地法律法规宣传力度，并落实相关政策，全面开展土地闲置问题的监督与管理工作，强化农民对土地资源的保护意识，确保土地资源得到最优化利用。在此基础上，政府部门应当积极依照市场监管和社会管理等标准，建立健全农村土地承包经营权流转市场，充分发挥政府职能，确保土地闲置问题得到有效解决。
（三）加强闲置土地的技术管理
在城镇化背景下，土地闲置问题严重，导致土地资源在社会生产生活中的实际应用价值难以得到有效的发挥，因此在闲置土地管理过程中应当依据不同质量水平的土壤采取科学化的管理和救助措施，改良土壤性能，优化土地资源生产力，准确把握闲置土地的利用潜力，进而加强农业基础设施建设，合理设置闲置土地使用手册，确保土地闲置问题得到妥善解决，提高土地资源利用率。
（四）加大经济与人力投入
在閑置土地管理过程中，应当结合城市化发展趋势，增加农民收入，缩小城乡差距，从民生角度出发，积极加强农村基础设施建设，全面提高三农的社会地位，促进土地闲置问题得到科学有效的解决。
（五）转变社会群体的认知
在城镇化背景下，政府部门应当加大土地资源保护的宣传力度，确保社会群体充分认识到土地资源的重要价值，强化其对土地资源重要性的认知，以促进土地闲置问题得以顺利解决。政府部门应当将闲置土地管理工作落到实处，从实际出发，从而强化农民对土地的重视，从而实现土地资源的科学化利用。
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