论中国地方政府绩效管理应用的问题及改进的措施

第一篇：论中国地方政府绩效管理应用的问题及改进的措施

论中国地方政府绩效管理应用的问题及改进的措施

摘要：政府绩效管理是全新的政府管理模式。政府绩效管理对我国地方政府的发展起到了重要作用。政府绩效管理是政府人力资源管理的重要环节之一，自我国开始实行政府绩效管理以来，有了初步的成果，但依然处于探索与改进阶段。在实际操作过程中出现了不少问题，有待于理论研究的进一步完善，以及实践的检验。因此，分析地方政府绩效管理存在的问题，探索改善绩效管理的对策，是当前我国社会主义市场经济建设和政府管理改革的客观要求，具有重要意义。

关键词：绩效管理地方政府对策

一、中国政府绩效管理的实践探索

一是20世纪80年代初到90年代初的实践起步阶段。其特点是粗放型的部门考评。当时，组织绩效还没有成为政府部门的行政理念，对部门进行考评的目的往往与完成某项重要任务挂钩，没有固定的评估模式与评估指标，评估实践具有很大的随意性，往往与干部考评混合在一起。上世纪80年代的大检查、大评比、专项调查等就是这一阶段的主要形式。二是20世纪90年代初到90年代中后期的实践探索阶段。这时开始出现了普适性的政府绩效评估模式，其特征是绩效评估作为特定管理机制的一个环节，在很多政府机关、事业单位甚至企业开始普遍应用。具体包括目标考核责任制、社会服务承诺制、效能监察、行风评议等。

三是20世纪90年代末至今的实践完善阶段。这一阶段，绩效评估作为一种有效的管理工具已经为大多数政府部门所接受。理论界开始大量介绍西方国家政府绩效管理的经验和做法，国内一些地方政府和部门开始借鉴西方国家的经验，并结合自身地区和部门的特点，探索绩效评估体系的构建。

二、我国政府绩效管理中有着的不足

随着我国社会政治经济的进展,绩效管理在论述和实践两方面都取得了一定成效。但以总体上看尚处于起步阶段,实践中还有着许多不足,主要体现:

2.1 政府绩效管理制度方面没有保障

当前我国的政府绩效管理采用的绩效管理和评估活动,多数都处于自发状态和半自发状态。缺乏统一的规划和指导,评估的内容设计和评估构建等没有客观的衡量标准,更没有形成制度化。

2.2 政府绩效管理的系统不完善

首先,评估主体不齐全。以评价的参与者来看,政府绩效评价有着评价主体缺位的误区,即只重视自我评价,漠视社会评价。其次,科学的评估指标系统尚未建立。我国目前的绩效评估有着片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标指标单

一、缺乏科学性。最后,评估方式有着误区。以评估手段上来看,我国对政府部门的评估主要是定期进行评估,缺乏严格的监督制度

2.3 政府绩效管理的信息化程度不高

政府绩效管理的信息化程度低,给政府绩效管理带来沟通和交流的障碍。目前,我国大多数省市甚至连信息公开的法规都没有制订,这就为政府绩效管理带来障碍,很难推进政府绩效管理健康快速进展。

三、完善地方政府绩效管理的对策

1、更新地方政府绩效管理观念

地方政府行政的主要任务就是为公共利益服务，为促进社会的快速发展和进步服务，为人民群众日益增长的精神和物质文化需要服务。首先，地方政府管理要把为社会、为公民服务作

为政府管理的主要职责和基本理念，树立服务观念。其次，树立责任观念，突出强调公民参与对公共责任保障的意义和作用，必须有一套健全的行之有效的责任机制，将公民参与作为公共责任落实的基础。

2、改善绩效管理的制度环境

首先，构建绩效管理的法律制度。绩效管理改进绩效的过程是一个缓慢的持续改进过程，要保证绩效管理改革不断深入发展，就必须把绩效管理改革纳入制度化、法制化的轨道，以确保改革的连续性和延续性。地方政府可以根据当地实情制定科学的法律、法规，用法律约束地方政府绩效管理，以法的力量来推动地方政府行政管理改革。

其次，完善公务员制度。地方政府要以《公务员法》为基本出发点，进行配套法律、法规的制定、修改与完善

再次，完善信息公开制度，充分利用现代科技手段，例如建设政府网站、业务信息系统、政府数据资源库等内容，提高政府信息化水平，要确保信息传播的及时、畅通与公开，及时公布与公民利益相关的信息。

3、完善政府绩效评估体系

建立健全合理有效的评估体系是推进绩效管理事业发展的关键

首先，建立必要的绩效评估机构，把专门评估和日常评估结合起来。

其次，设置客观合理的绩效评估指标。政府绩效评估相对企业绩效评估和公务员个人的评估而丙，涉及面广、因素众多、工作量大，是项复杂的系统工程，因此，全面实施政府绩效管理，就必须要从当地实际出发，从职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政和政府创新等方面合理设置评估指标，建立公民、企业、专家学者、上级政府共同参加的政府评估体系。再次，运用科学的评估力法。政府绩效评估是一项系统工程。不仅要进行定性分析和评价，更重要的是引进现代管理学和统计学的科学方法，对政府绩效进行定量分析和考核，从而真正使政府绩效管理走向科学化。

结语

目前我国正处于创建服务型政府的进程之中，服务型政府这一理念对政府绩效提出了更高的要求。建立一个有中国特色的高效的政府绩效管理体系是一个长期而艰巨的过程，这就要求政府转变职能、转变政府公职人员观念、增强民众社会个体意识及提高民众参与意识和参与能力。所以，在创建服务型政府的过程中，我们必须结合我国的实际国情，借鉴国内外先进的绩效管理方式，来建设我国政府绩效管理体系，从而提高我国政府管理能力与行政效率，更好地促进我国服务型政府建设。

参考文献：

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第二篇：浅谈地方政府目标绩效管理问题

浅谈XX区目标绩效管理

内容提要：由于受长期计划经济体制的影响，我国政府部门存在着机构臃肿、效率不高等问题。随着体制改革的进一步深入，政府职能正在进行重大调整。政府绩效管理作为行政管理制度创新和有效管理工具，其重要性不断彰显。绩效管理在我国政府部门中的存在的问题、提出解决问题的对策、总结绩效管理的意义，对我们理解和实践政府部门绩效管理有着重要现实意义。主题词：政府 目标管理 绩效管理

浅谈XX区目标绩效管理

随着政府与社会的关系角色定位的不断变化,单纯把效率作为政府评估的综合性最终尺度具有很大的局限性,与政府的行为价值取向也已经大相径庭,确立什么样的政府管理理念,成为当今政府管理与改革的核心问题。现今，中国各级政府都热衷于搞脱离实际劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”,为追求一时的经济增长速度而盲目上项目搞投资,片面地追求GDP的增长,造成大量低水平重复建设,诸多决策失误诸多问题的产生,大都源于绩效管理考核评价标准的不科学不准确不全面或不完善“科学发展观” 和“正确政绩观”的提出。所以说正确的目标绩效管理体系是改变我国各级政府现存问题的主要方法，建立健全对政府部门及其领导干部绩效管理评估体系,靠机制和体制发挥作用在新的历史时期,对政府绩效进行评估是整个政府管理创新的一部分,关系到政府职能和运行机制转变,有利于提升政府管理能力,提升管理水平,提高政府效能。

一、绩效、绩效管理的概念

所谓“绩效”, 是一个组织或个人在一定时期内的投入产出情况，投入指的是人力、物力、时间等物质资源，产出指的是工作任务在数量、质量及效率方面的完成情况。

所谓“绩效管理”，是指将企业的远景、战略目标分解到组织和个体，并通过绩效沟通、绩效计划、绩效考核和绩效反馈四个环节完成，其注重的是员工未来绩效的改善和提高，从而有助于推动组织战略目标的实现。

二、政府绩效管理的概念

所谓“政府绩效管理”，是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程。政府绩效管理又可分为多个具体分支，如目标管理绩效考核、部门绩效考核、机关效能监察、领导班子领导干部考核、公务员考核等等。在西方也被称为“公共生产力”“国家生产力”“公共组织绩效”“政府业绩”“政府作为”等,泛指政府 所做的成绩和所获得的效益其内涵非常丰富,既包括即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现,又包括政府在行使职能过程中的绩效表现因此,政府绩效的评估,就是根据管理的效率能力服务质量公共责任和社会公众的满意度等方面的判断,对政府公共部门管理过程中投入产出中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级

政府目标绩效管理就是为了更好的促进政府效能建设，不断提高政府在经济、效率、效果、和公平方面的绩效，已塑造服务民众、是民众满意的高效政府。

绩效管理并不一个单一的概念,它的内涵也不仅仅是传统意义上的直接行为结果,它应该也是行为过程绩效型政府管理应该包括新公共管理目标管理绩效评估绩效审计等等各种理念的综合和实践即以政府绩效为本,以公共责任的实现程度效果服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准,降低政府成本做大政府业绩,通过一整套完整的评估体系,最终实现政府管理的经济、效率、效益、公平。

随着科技的发展时代的进步,以及信息化时代的到来,政府能力变得越来越重要,传统行政管理模式因此受到巨大挑战,以英美为代表的西方发达国家采用新公共管理思想,适时提出了绩效管理理念绩效管理的引入大大推动了政府改革的大趋势,取得了很好的效果,建立绩效型政府已成为当今世界政府行政改革的一种趋势和潮流

三、XX区概况

XX区位于四川省北部，全区共有1个省级经济开发区、22个乡镇、2个街道办、1个园区。全区以工业为主导，农业为基础，走以农促工、工农相结合的发展道路。截止2010年底GDP达到XX亿元，同比增长XX%；实现规模工业增加值XX亿元，总量位居全市第X位，同比增长XX%；财政总收入突破XX亿元，达到XX亿元，同比增长XX%；社会固定资产投资完成XX亿元；城镇居民人均可支配收入达到XX元；农民人均纯收入增加XX元达到XX元。随着完成灾后重建三年任务两年完成的目标，XX区的经济水平得到了长足的发展。

四、XX区目标绩效管理现状 1.目标绩效管理的原则

XX区本着以科学发展观为指导，着力建立“科学有效、简便易行，具有激励性、导向性、可操作性”的目标绩效管理体系。坚持“实事求是、科学合理、客观公正、突出重点、分级负责、奖惩分明”的原则，突出“加快发展”主题，深入贯彻“五个坚持”，全面推进“三化联动”，大力实施“规划项目产业投资突破年”，整体推进经济强区“四大战略”，强力抓好灾后重建、重点项目建设、民生工程、创建文明城市暨城乡环境综合治理等重点工作，促进全区经济社会事业又好又快发展，社会稳定和谐。

2.目标绩效管理的体系

XX区，通过对全区22个乡镇、2个街道办、1个园区，52个 4 区级部门，9个市区共管部门开展目标管理和绩效管理，可以动态的反应责任部门的工作现状，以便跟踪查找工作中的薄弱环节，大力提高对各项经济指标、共同指标、党务政务指标的督办事项，促进各项指标按进度要求顺利推进，完成。真实、全面的反映了经济社会发展状况，为工作中的监督提供了信息支持和依据，从而提高了各部门之间的沟通协调能力，提高了效能。

目标绩效管理体系就领导、部门各自所担负的责任进行了明确的划分。根据职责不同XX区把52个区级部门和9个市区共管部门共划分为党群、政府办、财金、农、教卫、政法、发改7个大口，根据工业农业所占比例大小，把22个乡镇划分为A、B、C三类，有效的避免了因工农业分布不均所带来的不公平现象。

3.目标的制定

根据市委、市政府下达区级的经济社会发展目标和区委、区政府制定的重点工作，所制定的经济社会发展目标、党务政务目标、共同目标、否定目标进行绩效管理切实做到定量目标数据化、定性目标具体化，为绩效管理提供有效依据。

4.目标绩效管理结果的运用

目标绩效考核的奖惩是为了更好的反应目标绩效管理的过程。区级各部门，经济试验区、各乡镇、街道根据目标绩效考核的结果进行奖惩，直接反应出各个单位在一年的工作的得失。

具体的奖惩办法包括，以分记奖：各被考核单位的目标绩效奖励按考核得分以分计奖，考核得分高于90分（含90分），具有 5 评奖资格；低于90分，取消奖励；“点球”奖励：获得省部级及以上表彰的单位，经区委、区政府审定后，另行“点球”奖励；重点单项奖励：对经区委区政府确定的重点单项工作目标实行单独奖励；实行问责制：对目标绩效考核得分低于90分的单位，责令其向区委、区政府写出书面检查，并视其情况追究单位主要领导和相关责任人的责任；考核结果通报制：各单位目标绩效考核结果全区进行通报，市级延伸部门的考核结果由区目标督查办向市级主管部门通报。

5.综合测评（社会评价）体系

政府目标绩效管理过程中吸引广泛的公民参与。公民是政府部门绩效管理评估的主题之一，因为从公共行政的角度来看，政府部门的支出必须获得公民的认可并按合理程序进行，公民有权评价政府部门是否为他们提供了优质的服务。

将综合测评（含社会评价）考核纳入综合目标绩效考核体系，是XX区在2010年开始对各乡镇、园区、街道和区级部门目标管理考核办法的新举措。通过综合测评和社会评价考核，不仅可以广泛征求到各方面对各级各部门工作开展情况的意见，更重要的是可以促使各级各部门进一步落实科学发展观，切实改进工作作风，每年都实实在在为群众办几件看得见摸得着的好事和实事，避免考核走过场和平均主义。

对乡镇、街道办、试验区重点突出农业、农村以及民生工作等方面的内容；对区级部门和市区共管部门重点突出工作作风和 6 工作实绩。

综合测评以区级领导，区级部门（含市区共管部门）主要负责人，经济试验区、乡镇、街道办党政主要领导和人大主席（或专职副主席），对被考核单位的工作以无记名投票方式量化打分。

社会评价以区内部分省市区非科级以上领导干部的党代表、人大代表、政协委员、基层干部代表、窗口服务单位被服务对象代表等对被考核单位的工作以无记名投票方式进行量化打分。

综合测评（含社会评价）考核结果按目标绩效考核总分的30%计入被考核单位目标绩效考核总分。

五、当前XX区目标绩效管理存在的问题 1.目标制定不够科学合理，欠缺可行性

XX区在目标设定上一直是依据上级指示设定目标，有些目标的设定没有考虑到XX区的实际情况，缺乏针对性，对目标设定缺乏过程控制，使得目标量化程度较低，不利于具体操作实施。如XX区只有少数几个乡镇有工业，而这几个乡镇被划分为一类进行考核，虽然避免了与农业乡镇的不公平考核，但是这几个乡镇的工业分布及其不均，企业实力差距很大，而在经济指标的制定上却采取一碗水端平的方式进行，公平考核被破坏。

2.分解方式单一，没有真正落实相关责任人

目标分解变成了目标分摊，在目标分解到部门后，都采取签署目标责任书的方式来落实责任，以确保目标完成，但是由于目标责任不清晰，随意性很大，最终落实情况不够理想。如XX区在 7 年初的经济工作会上对安全工作、经济工作等等签订目标书，但是签订的目标责任书上没有具体的目标任务和具体负责人，这就给之后的工作推进带来诸多不便。

3.目标绩效考核形式化

目标绩效考核形式化严重。人情分日趋严重，这也是中国政府所共有的通病，人情在考核中占了很大的比重，这也是目标绩效考核越来越走向形式化。

六、完善政府绩效考核的对策

1.制定符合实际的目标。采取科学的分解方法

目标分解形式不应局限于一种，应该形成网络体系，形成系统的考核指标体系，要进行科学的实证分析，与政府的使命要建立紧密的关联性；要符合当地社会经济发展实际状况，既着眼当前，又注重长远发展；既要考虑经济发展，又重视社会全面进步。

2.考核主体的重构，加入监督审计环节

政府目标绩效考核存在“先天不足”，没有专业的目标绩效管理人员，给考核带来不足。将指标考评与效能监测有机结合，合而为一，并在人大、纪委（监察局）和审计部门的组织下进行。人大对政府中心工作熟悉且具有实践经验，纪委（监察局）对考核人员和考核过程进行监督，审计部门对随机采集的数据有更为科学的分析机制。

3.考核数据的完善，确保数据真实性

数据的客观和全面是科学考核的基础，社会经济发展有关的 8 硬指标，由有关职能部门提供，考核机构经调查核实后予以认定；群众满意度等大众性指标的数据来源由客观数据和评判数据组成，客观数据即客观的工作与服务产生的数据，评判数据主要通过效能即时监测、明察暗访、抽样调查等方式获得。尽量扩大样本容量和增加考核频率，以避免行政干预。

4.引入电子政务作为改善政府目标绩效管理的新载体 电子政务是现代政府有效行使职能的强有力的工具，其代劳的开放性大大加强了行政的透明度和民主化进程，为政府绩效考核提供了可利用的载体。一方面，电子政务的信息网络使得行政信息的传递更加迅速及时，反馈渠道更加通畅；另一方面，电子政务为政府目标绩效考核朝科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面的支持，为整个政府目标绩效考核的开展创造了良好的物质基础和制度环境。

七、总结

通过本文对政府目标绩效管理的分析，政府目标绩效考核制度建设是一个系统的、渐进的工程，需要我们在理论上不断研究，寻求其规律，更需要在实践中不断探索和完善。总之，只要我们善于总结经验，汲取教训，认真分析，科学对待，就一定能找到适合当地具体情况的政府绩效考核模式。

注：区名、涉及到的重要经济指标略去。

第三篇：中国地方政府绩效管理的制度环境分析

中国地方政府绩效管理的制度环境分析

方雷李明

（山东大学政治学与行政管理学院，山东济南250100）

[ 摘要] 地方政府绩效管理是提高政府绩效水平的有效工具，发达国家的绩效管理实践对于中国地方 政府是有益的启示，要在中国地方政府中引入绩效管理就要考核中国地方政府所处的制度环境与发达 国家的区别，从而为更好的发挥绩效管理的作用提供依据。

[ 关键词] 地方政府；绩效管理；行政生态；制度世纪60 年代以来，以英美为代表的发达国家开始了以提高行政效率为中心的政府绩效 管理改革运动。这场改革因其深度和广度被称为“政府的革命”。改革为发达国家政府管理提供了全新的视野，建立了新的行政管理模式，发达国家借此完成了政府的现代化转型。根据里格斯的行政生态学理论，任何行政制度的产生都有其深刻的行政生态背景，任何 制度也只有在一定的行政生态中才能有效的确立和发挥作用。发达国家推行绩效管理的制度 环境与中国显著不同，政府绩效管理作为一种管理工具在发达国家的运用是有效的，但是，绩效管理在发达国家的成功有其得天独厚的制度条件。在制度安排上，发达国家的政府享有中国地方政府无法比拟的优越条件。如果不研究中国地方政府的制度环境，不探索这些制度和地方政府绩效管理之间的互动关系，那么研究成果是不能运用到实践中的。所以，必须深入研究中国地方政府绩效管理的制度环境，以期在制度方面为地方政府推行绩效管理提供改进的建议。

一、中国推行地方政府绩效管理的制度阻碍世纪90 年代以后，中国的地方政府绩效管理实践开展起来，比如，2001 年南京市政府开展的连续数年的万人评议机关活动；2000 年厦门市政府推行的机关效能建设；厦门思明区历经四年时间开发的“公共部门绩效评估”系统等等。从总体上看，中国地方政府绩效管理实践活动收到了一定的成效，促进了政府管理观念的转变，提高了政府的公共管理水平和公共服务质量。但是在中国地方政府绩效管理推行过程中出现了严重的运动化、形式化特征和科学化、法制化水平不高等问题，阻碍了绩效管理向更深层次发展。这是因为就制度环境来说，中国地方政府绩效管理的推行还存在着诸多障碍，具体表现在以下几个方面：

1.对上负责的层级结构是地方政府绩效管理的首要障碍

中国的地方政府一般面对两个主体：一个是官僚制度下层层的上级政府，一个是它治理区域 内的广大民众。由于普遍的直接选举的缺乏和人民代表大会制度的不完善造成所有的地方政府都是“对上负责”的，政府绩效评估的主体是上级政府。中国的地方政府往往不能做到发达国家地方政府的独立性，正如里格斯所言，绕射型社会的特点就是各种职能的纠缠不清，中国地方和中央的关系还不能达到一种“在市场的基础上的相互制约的良性互动”①。对上负责的层级制造成地方政府服务意识的淡漠，地方政府的首要任务是完成上级政府交办的事务，政府绩效管理停留在政府内部的编制、流程的修补。这种“绩效管理”虽然也可以取得一定的成果，但是这种停留于表面的“效率”不仅难以持久，更与绩效管理的要求相去甚远。中国的社会变革是由政府推动的，作为一个“后发型”的国家，政府主导了社会的发展变革。在而在政府内部，一般来讲，强有力的中央政府最先感受到变革的需要并制定一系列的制度由上而下的推行之，地方政府往往是受命于上一级政府，推行上一级政府的政策方针，较少自觉性。对于地方政府来说，前进的主要动力来源于上级。虽然随着改革的步步深入，中央政府在不断的给予地方种种自主性权力，但是在整个社会过渡期内，中央政府的权威仍需要维持，对于地方的控制不能过分削弱。这就决定了至少在社会的转型期间，这种对上负责的层级机制现在是不会改变的，由此造成的对绩效管理的负面影响短期内也不会消失。

2.政府、政党和人大之间的权力界限不清造成地方政府绩效管理外部监督的缺失

不同于发达国家，中国的政党是现代转型过程中组织化程度最高的，中国的政党不仅仅 要在制度化的环境中争取执政权力，而且主导了整个国家的现代化进程所有的制度设计和推行，由此也使得“党政不分”成为中国政治的一大特色。虽然政府一直强调党政分开，指出党的领导是间接领导、是政治思想与方针政策的领导。但时至今日，党政分开仍然是中国政府要着力解决的重大问题。政党权力的过分扩张还影响到了权力机关，政党习惯性的把人民代表大会作为政党政策获得合法性的工具。权力机关至高无上的地位受到了冲击。同时，由于行政国家的发展，行政力量膨胀，愈发挤占了权力机构的空间，使得中国的人民代表大会面临前所未有的尴尬，其独立性和职能的发挥受到了很大的挑战。人大一度成为“橡皮图章和表决机器”。政党与政府权力的过分扩张造成了中国的政府绩效管理必须由政党自上而下的推动，绩效管理的集权性、内部推动性特征明显。这样的推动方式一方面可以造成绩效管理依靠政党的力量迅速的在全国范围内铺开，但是更容易造成地方政府绩效管理在没有外力监督的情况下迅速走向形式化和运动化。

3.中国地方政府独特的官僚化不足造成绩效管理推行的基础缺失

理性官僚制度是由韦伯提出的，韦伯认为理性官僚制是建立在法理性权威基础上的最有 效的组织形式，是“最纯粹的”组织形式。理性官僚制度在设计之初被认为是最完美的—— “精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。”②但是到了上世纪70 年代，发达国家的新公共管理运动兴起，开始了对理性官僚制口诛笔伐，新公共管理理论甚至认为，政府管理所有的低效率的根源就在于理性官僚制。这实在是对理性官僚制的误解与苛求。理性官 僚制在解决组织内部效率的问题上还是颇具成效的；金字塔型的层级结构也是有效的组织形式，在当今的工商组织和政府部门中，最基本的组织形态仍然是理性官僚制；官僚制所提倡的科学、法制和理性精神在当今时代也是必须的。新公共管理学派的偏颇在于把理性官僚制的过度发展等同于理性官僚制本身，把官僚主义和理性官僚制一同否定了。当然，也不是说理性官僚制毫无缺陷，理性官僚制所要保证的是一种工具性效率，“政治”层面的人性关切并不为理性官僚制所涉及。所以，当理性官僚制过度发展的时候就会走向它的反面，为了追求效率而导致无效率。政府绩效管理就是承袭了理性官僚制科学化、法制化的精神并运用市场化和民主化的力量对其进行修正，使政府部门更具有回应性、灵活性。发达国家不是摒弃了官僚制而是在官僚制的基础上对其进行了修改和补充。从这个意义上说，官僚制其实就是绩效管理的基础。实践证明，传统农业社会的“人治”是不可能获得长久的高效率的，理性官僚制就是为了解决“人治”的低效率而设计的。理性官僚制的基础和核心在于法治化，崇尚法的权威取代传统和个人的权威，但在中国的地方政府中，往往存在着个人权威取代法的权威，法律不受尊重，即是所谓的“上有政策、下有对策”。有的学者提出一个“非制度化生存”③的概念，就是我们虽然有完整的法律制度可以规范日常行为并进行个人权利的自我保护，但是这些制度是脆弱的，并没有落实到现实生活之中。我们解决日常生活的诸多问题不是依赖于正式的规章制度，而是传统和习惯。这是因为我们由于正处于传统社会向现代社会的转型过程中，我们还没有完成个人权威向法理性权威的转化和机构功能的分化。领导者个人对政治活动的影响很大，也就是说我们还有很强的人治传统，我们所面对的问题不是官僚制过度发展而是官僚制的相对不足。

4.精英政治下的官僚队伍导致地方政府绩效管理人员准备不足

从传统政治制度开始，中国的政治制度设计就是典型的精英政治，官僚作为政治精英，主宰了政治制度设计、行政实施、社会利益协调甚至是社会道德共识的实现等等任务。相应的，这套政治制度对于官僚的执政水平、道德水准要求非常高，官僚必须受过良好的教育，有政治远见和娴熟的行政技能，在道德上更是要臻于完美无缺。总之，是社会的典范，是“贤者”。在这种贤人政治中，官僚如父母，人民如子女。人民一般很少主动参与行政，行政系统的有效运转依靠高素质的官僚对于民情的体察，即所谓“为民做主”。这样，在官僚队伍整体素质较高，政治清明的情况下，整个行政机构就会比较注重减轻人民负担，增加人民福利；在官僚队伍整体腐败，道德水准降低的情况下，官僚机构蜕变为奴役人民的工具，导致行政无效率或负效率。长期以来，新中国政治在一定程度上仍然是一种精英政治模式，秉承“工人阶级是先进生产力的代表，共产党是工人阶级先锋队组织”的理论前提，官僚队伍获得了精英身份，并在以阶级斗争为社会主题的时代中维持了精英地位。但是，在社会转型时期，这种依靠战争和革命建立的精英身份受到了极大的挑战。政治精英普遍面临着现代管理方法手段和社会服务建设经验的缺乏的尴尬，政治精英内部的腐败现象又进一步动摇了精英的纯洁性。与此同时，现代的文官制度虽然开始推行，但是由此产生官僚队伍还没有完全成长起来并占据从中央到地方各级政府的所有管理岗位。鉴于中国地方政府绩效管理的政府推动特征，绩效管理在地方政府的推行就变得十分困难，原因很简单绩效管理的推动者们本身就不掌握绩效管理所要求的现代科学管理方法和手段。比如，对于政府绩效管理来说，制定合乎需要的绩效评估的指标体系尤为重要，但是，官僚队伍中往往缺乏这方面专门人才。“政府组织通常不能很好的找出它们提供的产品和服务、现有的资源水平和预算水平与他们期望取得的结果之间的关系”。④导致政府并不了解通过何种措施才能改善政府的绩效。由于人才流动的马太效应，行政层级越低，地区经济越落后，官僚队伍的整体素质越低。所以，尽管绩效管理可能获得较高层级政府的认可，相关技术的缺乏和绩效管理立法的缺位却使得地方政府官僚在社会管理过程中倾向于绕开绩效管理方法而使用传统的管理手段。官僚队伍的低素质还造成官僚对绩效管理改革本身的抵制，绩效管理实施过程中必然要进行一系列的机构调整、人员精简和加强预算控制，我们知道，政府并不是完全理性的，地方政府官僚也在追求自身利益的最大化，这样地方政府的官僚可能会本能地反对在本区域内推行政府绩效管理。

二、发达国家地方政府绩效管理的制度优势

里格斯把世界上主要国家的行政生态按照社会的专业化程度大致分为三类：农业行政生 态或称融合型公共行政生态，过渡社会的行政生态也叫棱柱行政生态，最后是工业社会的行政生态，亦称绕射型的行政生态。这些不同的行政生态下催生的行政制度是根本不同的，所以在引入一项新的制度的时候必须充分考虑不同行政生态的特点，审慎进行。“在一个绕射的社会中，必然有一个专业化的机构或者组织来担负起公共行政的任务” ⑤在一个高度专业化的社会中进行政府绩效管理改革可以享受到诸多先天的优越条件——“工业型的社会具有普遍而成形的规范、高度的社会流动、平等的阶级制度和发展良好的职业制度”，⑥具体来说，就是地方自治制度、公民参与机制和社会和政府行为的高度法治。

1.发达国家自治的地方制度有利于绩效管理的开展

与中国的地方政府显著不同，发达国家的地方制度很有特点，以美国为例，除了联邦政府和联邦成员政府（州）之外，所有的政府都是地方政府，一般都实行直接选举。发达国家的地方政府一般没有十分明显的层级，一个很大的市和一个很小的镇可能同样都是同一级别的地方政府都直接隶属于州政府，而不是相互统属。城市或者市镇的形成不是行政管理的区域划分而是由于传统和历史的因素。比如，“同样是地方政府，波士顿市有60 万人，剑桥市有10 万人，塞勒姆市不足5 万人，艾莫斯特镇只有3.5 万人，与艾莫斯特相邻的Pelham、Shtesbury 和Leverete 等地方都是人口不超过2000 的小镇，也是地方政府。”⑦，地方政府在地方事务上有很大的自主权，中央对于地方政府的控制是通过财政和预算制度，很少直接插手地方的具体事务。也就是说，与中国金字塔式的任命制不同，发达国家的地方是自治的，权力是自下而上的而不是自上而下的，政府的权力来自于公民的让与，上一级政府的权力来自于下级政府的让与。在宪法的范围之内，地方的大多数事务都由公民自主，地方拥有广泛的权利。发达国家地方自治机构，可以使地方政府直接面对州政府和区域内的公民，对公民负责。这样的好处是显而易见的，首先，由于比较少的行政层级，由州政府到地方政府之间政令传递迅速而较少失真。其次，由于实行直接选举，地 方政府较少面对上级政府的压力，而是直接对区域内的民众负责，更能够保证地方政府的公共行为是符合区域内的公民的利益，政府提供的公共产品和公共服务更能够符合需要。再次，地方自

治制度保障了公民对于决策过程和公共服务的民主参与，最大限度的保证行政的效率。

2.发达国家政府的科学管理减少了地方政府绩效管理的阻力

发达国家绩效管理运动在某种程度上是科学管理主义的继续和深化发展，无论是科学合理的指标体系的设立、计算机和网络技术的应用，还是将理性追求转化为法律制度等的设计，都体现了科学管理主义的传统。自从将管理学成为一门科学的泰罗时代开始，发达国家政府管理的精细、科学追求就从未停止过，如果仔细观察就可以发现理性官僚制度实际上也是科学管理的继续。在保证机械效率的层面上，理性官僚制无疑是成功的，它也是科学管理主义发展的产物。正是由于“管理主义的思想一直潜藏在政府活动中”⑧，管理主义的基本观点——“公共与私营部门在管理上无本质区别；私营部门的管理更优越”⑨促成了企业管理的方法在公共部门的大规模使用。

对于政府绩效管理来说，科学管理主义一方面有利于政府直接方便的采用工商企业的管 理方法，推动政府管理方法手段的创新，其次，还可以保证制度的创立和被尊重。虽然最初发达国家的绩效管理改革是由行政命令推动的，但是在改革发展到一定程度的时候，发达国家都及时地推出了绩效管理的法律，从而把绩效管理用制度的形式确定下来。发达国家的科学管理传统为政府绩效管理奠定了基础，使得政府绩效管理可以较为顺利地实现与原有政府制度机制的衔接，减少了改革的阻力。

3.社会和政府行为的高度法治化为政府绩效管理走向深入提供保障

发达国家的法治程度相对比较高，这种高度法治不仅仅体现在法律制度制订本身，更体 现在法律被遵从的程度。汉密尔顿认为“政府是必要的邪恶”，国家的政治制度设计都是为了制政府的无限扩张，以免造成对公民个人自由的伤害。“不信任是每个立法者首要的任务，法律不是针对善，而是针对恶制订的。”⑩政府的行为都必须合乎法律的规定的范围、方式和程序。在绩效管理运动广泛开展的时候，绩效管理立法引起越来越多的重视，美国于1993 年颁布了《政府绩效与结果法案》，（government performanceand result act，简称GPRA）GPRA 是世界上第一部政府绩效管理的立法，其后，美国的《以绩效为基础的政府典范法》、荷兰的《市政管理法》等以立法的形式肯定了政府的绩效管理制度。对政府绩效管理的战略规划、绩效报告制度、审计和财政监督制度、绩效评估的方式方法等做出了规定。建立在良好的法治基础之上，这些政府绩效管理的法律规范在转变政府管理观念，提高绩效管理重视程度中起到了重要作用从而最终把绩效管理作为一项制度长期固定下来并推动了绩效管理运动向深远的层次发展。

三、构建中国地方政府绩效管理的良性制度环境

1.利用现行制度中绩效管理的有利因素

鉴于整个中国改革的渐进性质，地方政府的绩效管理不仅仅要着眼于未来，设计理想的 制度蓝图，也要着眼于现在，利用现有制度中的有利因素，探索绩效管理和中国地方政府改革的良性互动机制。

中国地方政府的制度设计中虽然有许多不利于地方政府绩效管理推行的制度阻碍，但同 时也蕴含着绩效管理的有利因素，我们要做的就是改革地方政府制度中的不利方面而把有利的因素发挥出来。第一，虽然是相对的，在中国统一的中央集权制度之下，仍然有部分地区如

经济特区、民族自治地方和较大的城市享有部分立法权力。而且，改革开放之后，中央政府在不断的进行着权力的下放。所以，中国的地方政府还是享有部分地方事务的自治权力的，问题的关键是如何使这些权力不是滞留在政府内部而是为区域内的公民所享有。第二，人民代表大会制度至少从理论上保障了公民的政治参与和对政府的行政监督。如果能够真正发挥人大的立法和监督作用，必然能够有力的推动地方政府绩效管理改革。第三，政党制度中民主党派的监督作用，民主党派在中国政府中有参政的功能，可以向地方政府提出绩效管理的建议并充当地方政府绩效管理测评的“第三方力量”。第四，基层自治制度的广泛铺开对整个地方政府的影响和渗透作用。基层自治制度改变了长期以来乡镇政府对农村的过度控制局面，通过农村自治制度，村民获得部分农村事务的自主权力，以往仅仅贯彻上级政府意志的乡镇政府转变成为农村和上级政府的纽

带，在其政策和管理活动必然更多的考虑农民的利益要求。虽然，中国目前的自治制度仅仅局限于农村和城市中的居委会。但是，这毕竟打破了中国地方政府过度集权的坚冰，对于整个地方制度的改革有一定的渗透作用。

2.持续扩大地方自治权力，完善地方民主制度

发达国家的绩效管理运动是在市场化和科学管理的基础上持续地扩大公民政治、行政权利。发达国家地方政府绩效管理的推行有赖于其良好的地方自治制度和民主机制。绩效管理的核心理念在于民主化。虽然，现在还不能确定一种适合中国地方政府特色的民主模式，而且，地方民主制度的构建还涉及到中央和地方关系这个棘手的问题，但有一点是确定不疑的，就是民主的本质在于参与。地方政府绩效管理需要扩大地方权力但是也需要扩大公民的民主权力，也就是说地方民主制度的建构上是需要两个维度的，一是中央权力的不断“下放”一个是政府权力的“外放”，真正把政府权力转变为公民权利。以往历次中央对地方的权力下放，其实只是中央与地方在政府内部的权力切割。地方政府绩效管理的长远的动力不在于政府自身而在政府之外。推行地方政府绩效管理，必须把扩大地方自治权力和完善地方民主制度结合起来，不断的拓宽公民政治参与的内容和渠道。无论什么样的地方民主制度，必须要保证公民在以下三个层面的政治参与：一是通过选举决定地方的最高领导和重要部门负责人，二是对具体公共事务处理和公共政策制定的参与，三是对行政部门的绩效监督。

3.重塑中国地方政府行政体制

中国社会正处于从传统农业社会向工业社会的转变之中，官僚化不足成为困扰政府效率 提高的重要问题，所以许多学者主张建立以效率为目标的理性管理制。然而，在全球化的今 天，发达国家正在极力的批判官僚制，新公共管理、善治理论等都提出要重新构建新型的政府行政范式。而且，官僚体制过度发展的弊端也在中国局部的地区显现出来。因此，在建立地方政府理性官僚制度的同时，必须用新公共管理的相关理论对理性官僚制进行重塑，使之更加适合中国地方政府需要，更有时代的特征。

第一、构建地方政府理性官僚制度基础，这是重塑中国地方政府行政体制的第一步。理性、科学和法治是官僚制的根本要义，也是效率的基本保障。首先要在地方政府中推行职位分

类管理，对不同部门、不同岗位的责、权、利进行清晰的界定，严格定岗定编。其次，要在地方政府中树立法律的权威，严格执行《公务员法》和《行政程序法》以及其他法律制度，严格执法，不能迁就行政中的违法行为。真正使法律成为公共行政的最高准则。最后，健全公务员制度。

第二、用新公共管理等相关理论重塑理性官僚制。首先，将理性官僚制的效率追求和公平正义理念结合起来，上文说过，理性官僚制只能保证官僚机构的内部效率，而政治层面的民 主、公平理念并不为理性官僚制度涉及，一味追求机械效率的结果是整个行政的最终无效率。所以，要把理性官僚制度和新公共管理的公平正义观念结合起来，以人为本，构建服务型政府。其次，将官僚制层级机制与新公共管理的责任性要求结合起来，官僚制的典型特征在于金字塔型的层级机制，强调上级的权威，而对上负责的层机制是推行绩效管理的重要阻碍之一，所以，在保证政府权威基础上，必须增强政府的责任意识，强调对民众负责，建立责任政

府。

最后，将理性官僚制的专业管理和民众参与结合，也就是上文说的扩大公民的政治参与渠道和内容，建立以公示制度、听证制度、评议制度为核心阳光行政。

注释：

①金太军：《中央与地方关系建构与调谐》，广东人民出版社，2005 年版，第165 页。

②〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》(下卷)，商务印书馆1997 年版，第296 页。

③孟宪平：《论非制度化生存的负面效应及其治理》，大连大学学报，2007 年第4 期

④（美）凯瑟琳· 纽科默：《迎接业绩导向型政府的挑战》，中山大学出版社2003 年版，第34 页。⑤⑥彭文贤：《行政生态学》，台湾三民书局，1988 年版第67 页。

⑦高新军：《美国地方政府治理案例调查与制度研究》，西北大学出版社2005 年版，第3 页。

⑧国家行政学院国际合作交流部：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998 年版，第76 页。⑨孟华：《政府绩效评估：美国的经验与中国的实践》，上海人民出版社2006 年版，第58 页。⑩（德）拉德布鲁赫：《法学导论》，中国大百科全书出版社1997 年版，第2 页。

⑩胡德平：《善治语境下中国政府再造的路径选择》，四川行政学院学报，2006 年第1 期。

参考文献：

[1]张国庆.行政管理学概论[M]．北京大学出版社，2000．

[2]欧文·休斯．公共管理导论[M]．中国人民大学出版社，2001．

[3]彭文贤．行政生态学[M].台湾三民书局，1988．

[4]俞可平．治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000．

第四篇：主要问题和改进措施

德阳市华山路学校艺术教育发展报告

之主要问题和改进措施

在我校，美术教育得到了学校的高度重视，也被作为学校素质教育的主要内容在落实。但仍然存在着一些问题：

一、美术课程建设：

在我校的美术课程设置中，就最常规的每个班每周两节美术课。还有在每周二的下午有一节美术兴趣班的课。我们的美术课程基本上都在按照教学大纲进行！这个并没有什么非议。每周二的美术兴趣班也分为了书法班、摄影班、绘画班和手工班。相对于之前的全部都是美术班来说已经有了很大的改善，各个班有了各个班的特色而不是都一样。这样的设置丰富了学生的美术兴趣班活动，也充分发挥了各个美术教师的特长。我在想，在此基础上可不可以有一个更好更和谐的安排，让每一位美术老师都可以更充分的发挥自己的特长的空间。

二、美术教师配备：

在我校，六个年级每个年级六个班，再加上幼儿园四个班，总共就是四十个班级。在小学部的三十六个班的美术教学共五名专职美术教师和一名书法教师。每一个美术老师承担两个年级的的美术教学任务。相对于之前的由四个专职美术教师承担三十五个班的美术教学来说已经算是轻松了很多了！但感觉美术组的老师仍然还是很忙。因为学校的各项活动、各种任务还是很多！美术教师除了要承担美术课程的教学之外还要承担一些其他的工作。所以我们需要再更多的专业发展方向的优秀美术教师。值得一提的就是我们学校的专职书法教师只有刘通老师一名，书法课也只有三、四、五三个年级开设了。是不是可以考虑在书法老师的配备上做一些适当的调整。

另一方面，我们也应该加强教师队伍的建设。俗话说：活到老！学到老！只有不断的学习，我们才能够开阔自己的眼界让自己不断的进步！作为新时代的美术教师，我们尤其要多参加各种培训学习，从能跟得上时代发展的步伐！

三、美术教育管理及特长生的培养：

我校的美术教育做得很好！每一个美术课都是专职的美术教师和专门的美术功能室上课！每一项有条件开设的美术课程都已开设齐全！对学生的审美意识和审美能力的培养，还有鉴赏能力绘画能力动手能力等综合素质的培养都较为完善。

对于部分对美术特别有天赋的特长生，我们应该加强对他们的培养。比如周二的兴趣班就是一个很好的平台。

四、美术教育经费投入：

我校对于美术教育中经费的投入如果条件允许的话可以加大力度。现在的美术课主要的工具材料都是学生自己要用的自己准备，这样娃娃才知道爱惜和珍惜工具材料！但有一个小小的建议：举一个小小的例子，今天的美术课中美术作品的画纸就有比较薄，娃娃在画画的过程中就很容易把纸画烂，涂好颜色之后整幅作品的效果也不是很好！这个对于后面环节中的作品展示与保存造成了一定的影响。所以在这方面，是不是可以稍微改善一下？至于其他的投入，还是那句话，在条件允许的情况下可以适当调整一下。

五、美术功能室设施设备配备：

我校共五名美术教师，现有四个美术功能室。有四位老师的美术课在美术室内完成，还有一位美术教师在学生教室内完成美术教学。美术功能室里面都配备了美术桌椅讲台及多媒体设备，但功能室的网络总是很容易出问题。另外就是比如说美术作品展示架之类的配备还不是很充足。另外值得一提的是还没有美术展厅以及具备特殊功能展现学校美术教学特色的美术室，比如说专业的陶艺室、手工制作室等展示学校美术教学特色的功能室。

六、课外美术活动：

在我校，各种美术活动还是比较多。但形式比较单一，大多数都是学校内部或者区上或者市上有个什么比赛或者作品展，然后大家一起来创作一些美术作品来参加比赛。相对来说美术的活动就比较单一，我们还是应该多渠道、多形式的做好学校课外的各种美术活动。比如来一些现场的绘画，做一些亲子活动或者做一些义卖等等。

七、校园文化艺术环境：

在我们学校，校园内的文化艺术环境还已经具备一定的水准，教室外的过道有学生的优秀作品，玻璃展厅里面有科幻画的展示，楼道大厅里面都有一些美术书法作品的展示。这些都很好的装饰了我们的校园，让校园环境更有文化气息。但，我们还可以做得更好，做得更多，让校园里的文化气息更浓！让学校的艺术环境更好！

第五篇：问题及改进措施

当前信贷管理工作中存在的问题及改进措施

为有效规避信贷风险，提高信贷资产质量，近年来，省联社制定出台了多项信贷管理制度和办法，各县级联社立足自身实际，也实行了严格的信贷管理考核办法，全体信贷人员认真执行各项制度，信贷管理日趋规范、信贷质量不断提高。然而，在近期省联社组织的信贷专项检查中，发现基层社信贷管理方面仍存在着诸多问题，致使信贷潜在风险增加，不良贷款持续反弹。笔者对在检查中发现的问题进行概括总结，并提出改进措施。

一、信贷管理中存在的问题

（一）制度办法学习不透，做不到融汇贯通。

基层信用社未组织信贷人员对省联社印发的各种信贷制度进行学习讨论，没有吃透文件精神，许多新东西不能充分理解和认识，只凭原有经验办理业务，致使执行中总是存在这样或那样的问题。各级联社虽举办过多次信贷业务培训，但信贷员把培训看作是只写写笔记而已，没有真正掌握新的业务要领，更不能做到理论联系实际，甚至个别信贷员连借款合同与担保合同都不会规范填写。

（二）“三查”制度执行不严，做不到真实有效。

一是在贷前调查工作中未能按照调查内容进行调查。信贷人员仅凭借款人口述与报告为依据，主观臆断发放贷款。审批贷款中，仅知道借款人的手机号码，其它情况一概不知。二是个别社到现在仍未执行贷款双人调查、办理制度。只是由一个信贷员前去办理各项贷款手续，回来由另一个信贷员进行签字，致使贷款手续和借款合同存在风险。三是贷后检查不真实。部分信用社主任与信贷员认为贷后检查只是应付差事而已，主要体现在贷后检查报告内容简单、空洞，有的信用社甚至没有贷后检查。四是贷款催收通知书签发不及时，未能较好执行半年签发一次通知书的规定。

（三）信贷档案管理不当，做不到规范完整。

一是信贷档案归档不及时。信贷员在办理完业务登记后，未及时交信贷内勤存档保管。二是信贷档案资料不全。信贷内勤不能按照档案清单内容进行资料整理，存放混乱，造成档案缺项或少项。三是未能执行定时对帐制度。未对信贷档案帐实按照会计原则进行对帐。有的社两个月未对信贷档案帐实进行核对。四是档案要素不全。签章、签字不全，日期填写不规范等。

（四）不良贷款责任不清，做不到管理连续。

部分社借款没有认定好责任人，造成不良贷款管理脱节。特别是信贷人员工作调动原因，造成老贷款无人问津，新的信贷员对不良贷款的管理只是从表面上对超过诉讼时效的向联社申请诉讼。由于责任不明，造成信贷员不是千方百计清收不良贷款，清收措施过于单一，只是把起诉判决做为清收手段，没有按省联社提出的如债权拍卖、委托清收、招标清收、打包处理等方式进行清收。

二、信贷管理的改进措施

鉴于上述存在的问题，笔者立足信用社实际，提出如下改进措施：

（一）强化信贷制度学习，做到学以致用。

基层社要制定信贷学习制度，每月必须组织一次信贷员集中学习，对各种信贷知识达到真正掌握、熟练运用。县级联社每年要组织3-4次全体信贷人员集中培训，训后通考，不合格的取消信贷员资格。通过学考、考学，使全体信贷员熟谙各种信贷政策和管理要求，做到融会贯通，学以致用。

（二）强化“三查”制度落实，做到执行到位。

一是各县级联社要从岗位职责入手，完善“三查”制度，每一岗位必须对制度承担落实责任，让制度真正落到实处。二是贷款贷前调查必须由双人实地调查办理，共同签字负责，决不允许出现单人办理的情况。三是贷后检查不但要对正常贷款进行检查，重要的是对不良贷款进行贷后检查，对落实岗位责任的贷款要求岗位信贷员对岗位贷款作出真实的评价，出具借款形成不良的原因、现状、担保状况、今后处置方式及采取措施，要写出一份完整的贷后调查报告存档并交联社资产保全部。四是做好贷款日常检查。对于公司类贷款要每季度全面检查一次，首次跟踪检查后不足一个月，可免当季检查；低风险（质押贷款、承兑汇票贴现）借款到期后，未归还的要进行日常检查；个人类客户50万元以下，按照借款到期前、延期后及发生不按期结息的客户要进行催收和日常检查。

（三）强化信贷档案管理，做到归整有序。

一是更新观念，落实责任。提高档案员对信贷档案工作重要性的认识，使其认识到做好档案管理工作是依法收贷，降低信贷风险程度和减少信贷资产损失法律依据。同时，落实信贷档案管理员的管理责任，对玩忽职守者进行严肃处理。二是加强对档案员规范化操作、法律意识和法律知识的培训，化被动为主动，提高档案管理员的业务素质和工作责任心，加大对信贷档案资料收集的力度，确保信贷档案的齐全完整。主管主任对其工作定期进行检查，保证做到信贷档案资料整理的及时、完整及连续性。三是做好在贷款本息按期收回后和逾期贷款相关资料的及时立卷归档工作，提高信贷档案管理水平。

（四）强化不良责任认定，做到定责追究。一是对旧贷款实行“谁在岗谁负责”的管理方式，落实岗位责任人，承担管理、收回、保全资产的责任，彻底杜绝“新官不理旧帐”的问题。二是严格实行借款责任认定。首先，对所有贷款进行一次全面认定。按着时间划分确定岗位责任人及贷款清收责任人。其次对落实岗位清收的贷款，由信用社将借款落实到每一位信贷员名下，并与县联社签定岗位借款管理责任书，对岗位借款的管理、收回、盘活与保全措施做出管理责任承诺。第三，认定责任人的责任贷款，信贷员及信用社与县级联社资产保全部签订贷款清收责任书，负责贷款的收回。已调离本社，由岗位信贷员及责任人与资产保全部共同签订管理与清收责任书。三是严格落实责任追究。根据省联社李志国理事长在4月17日电视电话会议讲话要求，对不良贷款一定要按照不良贷款责任追究办法进行严格追究。对经过认定责任的责任人除按照“省联社不良贷款责任追究办法”进行追究外，还要对责任人按照认定责任贷款的额度每月按金额的千分之十进行外罚。对数额较大或严重违规的贷款按照在岗清收及离岗清收原则进行处罚。

贷款担保中存在的风险

贷款担保是银行降低信贷风险的重要手段，如果担保是有效的，当债务人不能还款时，银行可以通过向保证人追偿或处置抵、质押物来收回贷款，从而维护信贷资金的安全。但实际工作中，许多贷款只是形式上具有保证和抵押，实际上保证和抵押能力不足，不能有效抵御贷款风险，导致贷款风险不断发生。所以提高贷款保证和抵押的有效性，是银行经营管理中需要加强的一个重要方面。

一、关于贷款保证

(一)贷款保证中存在的主要问题

贷款保证中存在的主要问题是：

1、行政机关和以公益为目的的事业单位以及企业法人的分支机构在没有授权的情况下提供担保，因为不具备保证资格，导致担保无效。

2、有些保证单位财务状况很差，明显没有代偿能力。这样的保证虽然在法律上有效，但实际上形同虚设。这种问题的担保中，有些是企业之间的相互担保或循环担保，各企业连自己的贷款都还不了，为他人的担保更履行不了。

3、有些企业对外提供保证的总额比自身资产总额大很多，导致其保证的贷款有很大部分将无法获得追偿，这种担保从形式上看就存在很大问题。

4、有些保证单位从表面上看，经营活动正常，各项财务分析指标也比较好，但其担保额度超过了其偿债能力，实际上也不能足额代偿银行贷款。

(二)保证单位保证能力的确定

在保证单位不具备保证资格，或明显没有保证能力，或在已有大量对外保证的情况下，银行仍接受其担保，这是信贷人员贷款不负责任，属于操作风险，银行可以通过加强管理、落实制度来解决，除此之外，在贷款保证方面，银行的确还有一些需要加强理论研究和制度建设的方面。

从银行的信贷管理制度上讲，大多数银行只是要求信贷人员定性地分析评价担保企业有无偿债能力，而较少要求信贷人员定量地测算保证人担保能力的大小。任何企业，不管其经营状况有多好，既使其信用评级为3A级的企业，其偿债能力也是有限度的，超过这个限度的担保都是不能获得追偿的。在没有明确规定的情况下，人们通常会把保证人具有一定的偿债能力理解为具有保证能力，而不是把“具有保证能力”严格地界定为“具有能够全部代偿债务的能力”，因此在不认真测算保证人偿债能力的数值并把该数值与具体担保金额进行比较的情况下，很难准确地判断保证人是否能够足额偿还贷款，即是否具有严格意义上的保证能力。许多贷款不能获得追偿都是因为银行贷款额度超过了保证人的代偿能力而造成的。因此定量地分析测算保证人的偿债能力，对于银行贷款的安全来说，要比定性地判断保证人有无保证能力更为重要。

现在银行的贷款管理制度中还没有测算保证人保证能力的规定，只是要求信贷人员从若干方面定性地分析判断企业有无保证能力，这是很不够的。如《中国工商银行贷款担保管理办法》 中规定，“贷款行对保证担保应当审查如下事项：保证人是否具有合法的保证人资格；保证人的资信状况、财产权属和代偿能力；其他需要审查的事项。”规定得很宽泛，没有对如何判断代偿能力做出规定。《中国农业银行贷款担保管理办法》对担保人资格的规定是“资产负债结构合理，资产负债率不高于７０％，经营状况良好；累计保证总额不超过其资产总额。采用抵押保证方式的，贷款一般不超过抵押物变现值的８０％。”没有对保证人的保证能力进行测算的要求，对保证人保证额度的限制是不超过其资产总额。审慎地讲，接近企业资产总额的保证肯定超过了其偿债能力，因为企业不可能没有负债，大多数企业的资产负债率都在50%以上，即使有全部依靠自有资金创建的企业，其在经营过程中也必然要发生应付工资、应付账款、应交税金等负债，企业的自有负债加上接近资产总额的担保，偿债率肯定低于100%, 而且企业的全部资产不可能都按面值获得变现，而是要打一个折扣，折合成货币的偿债率就更低。这就决定了以此为限设定担保，肯定有一部分担保无法获得追偿。而交通银行对担保限额规定的更宽，《交通银行担保贷款办法（试行）》中规定，“保证人提供的保证额度不得超过其所拥有净资产的若干倍减去已为他人提供保证、抵押、质押的差额。上述倍数由各分支行根据具体情况核定，但最高不超过五倍，超过五倍的要报经总行批准。”按银行可以接受的企业资产负债率的上限70%来进行分析，则净资产占资产的比例为30%，净资产的5倍就是总资产的150%，即担保总额限制为总资产1.5倍，比农业银行的限制还宽松。此项分析中，资产负债率取值越低，则得出的担保总额对总资产的倍数就越高。有的银行以信用评级结果来规定担保条件，如《中国建设银行贷款担保办法》规定保证人必须符合下列条件：

1、具有代为清偿债务能力、达到或者相当于《中国建设银行企业信用等级评定管理暂行办法》规定的ＡＡ级以上企业信用；２、经国家工商行政管理机关（或其主管机关）核准登记并办理年检手续；３、无重大的债权债务纠纷。信用评级是定性地评价保证人保证能力高低的一种方法，不能定量地说明企业担保能力的大小。

(三)对保证人保证能力的测算

关于对保证人保证能力的测算，目前在理论上还缺乏深入的探讨，在此，笔者尝试性地做一些粗浅的分析。

笔者认为，保证人的保证能力应是银行容易得到实现的保证人的偿债能力，而不是纯粹理论上的偿债能力。从理论上讲，固定资产是企业资产的重要部分，应该纳入企业偿债能力的范畴，但实际上，除非对企业进行破产清算，企业的基本固定资产是不可能用于变现和清偿债务的，而企业破产涉及到众多复杂的因素，并不是债权人向法院提出就可以实现的，因此企业的基本固定资产一般不宜纳入保证人偿债能力的范畴，在实践中，也极少有银行因向保证人追偿债务而申请债务人破产的。企业的基本固定资产指房屋、土地、机器设备等，运输工具等不需要建筑安装的、容易变现的单项固定资产可以从基本固定资产中扣除，纳入企业偿债能力的范畴。企业可以用于清偿债务的资产主要是流动资产，流动资产从来源上讲有一部分是由流动负债形成的，这部分资产要用于归还自身债务，也应从企业的偿债能力中扣除，流动资产减去流动负债后的资产即企业的营运资金，尚不是企业实际可以用于清偿债务人的资产，企业流动资产中有相当一部分不是以货币形式存在的，如存货、应收账款、应收票据等，其中部分存货可能已经盘亏或损耗，有些产成品等可能因为不适销对路而无法售出，或必须降价销售，也可能有一些库存材料因为质量、规格问题而不能投入生产，不能顺利实现价值从实物形态向货币形态的转变，一些应收账款可能因为客户财务状况差而不能收回，对应收账款账龄在3年以上的，应慎重确定其可变现值。因此对企业的存货和应收账款类资产要通过实际调查评估确定其资产价值。从动态来看，企业的偿债能力并不限于此，折旧是企业经营过程中价值从实物形态转变为货币资金的部分，应作为企业偿债能力的一部分，企业实现的净利润是企业通过经营而获得的收益，可以增加企业的偿债能力，也应作为企业偿债能力的一部分。笔者认为企业的偿债能力应由以下几部分组成，即：流动资产－流动负债－无效流动资产＋容易变现的不需要建筑安装的单项固定资产＋贷款期限内可以提取的折旧＋贷款期内预计可以实现的净利润。

有的银行在贷款保证合同中规定了对保证人的履约强制条款，约定银行在借款人不能如期还款时，可以从保证人账户中扣划其所担保的款项，保证人申明放弃抗辩权。采取这种措施，银行可以扣划的只限于保证人资产中的货币资金部分。

当保证人不履行保证义务时，银行可以向法院提起诉讼，并申请法院强制执行。《民事诉讼法》规定法院可以采取的强制执行措施包括：冻结、划拨被执行人的应当履行义务部分的存款；扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入；查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产等。在实际执行中，法院通常采取的执行措施是冻结、划拨被执行人的存款，查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人的财产一般仅限于流动资产中的存货和运输工具等，极少对企业的土地、房屋、机器设备等采取拍卖、变卖等措施。

从银行和法院实际采取的清收措施看，一般都不包括对保证人基本固定资产的清收，所以在测算企业的偿债能力时，一般不应将基本固定资产计算在内。

分析测算企业的保证能力，不能简单地通过分析企业的财务报表来实现。企业为了获得贷款，往往会报送一些财务状况优良的不实报表。银行信贷人员在分析企业的保证能力时，首先要分析企业会计报表的真实性，有时可以从不同会计报表之间的衔接和不同会计科目之间的联系上发现问题。人们衡量企业的会计报表是否真实，往往先看其是否经过了会计师事务所的审核，其实这是不够的，经过审核的会计报表真实性要大一些，但未必就一定可信，因为中介机构为了拉业务，往往曲意迎合委托人的意志，出具不负责任的审核报告。上市公司的会计报表都要经过会计师事务所审核，但财务造假的丑闻仍时有报道。国资委对大中型国有企业财务报表的一项调查结果表明，80%的国有企业财务报表不实！所以，信贷人员一定要有充足的财务分析能力并要深入了解企业的经营状况，对企业会计报表的真实性做出负责任的判断。

企业的财务报表既使是没有问题的，也不能简单地通过其分析测算企业的保证能力。因为从财务报表上并不能直观地看出企业资产的质量状况。资产负债表账面资产金额大并不代表其保证能力强，要看其资产负债率的高低，而从报表数字计算的资产负债率，往往不能反映企业真实的偿债能力，企业实际的偿债能力常常与报表数据相去甚远。金融资产管理公司在追究保证单位还款责任时，往往要聘请中介机构对企业的偿债能力进行评估，经过评估，企业的实际资产价值往往要大大缩水，因为存货中的部分资产可能已经严重贬值，多数应收账款可能已经不能收回，对外投资可能实际上已经损失，机器设备可能已经出现较大的功能性贬值等等，使企业实际的资产价值大为减少；评估后的实际负债又往往会大幅增加，如有些企业的报表遗漏某些负债项目，一些应付款项没有计提，将这些项目进行修正后，企业的负债就会大为增加；在分析企业偿债能力时，还要将对外担保纳入负债总额，这就使企业的资产负债率发生很大变化，债务保证能力大为降低。但这还不能确定企业最后的偿债能力，因为当企业的大额债务被强制执行时，常常会引发债务人的破产，所以实践中比较常用的偿债能力分析方法是破产清算法，按照这一方法，先要变卖企业的资产，企业的变现价值一般比评估价值要低；在对变现价值在债权人之间分配前，还需要先行扣除清算费用、职工安置费、税金等优先支付款项，这使银行实际能够得到的资金更加减少。所以远不能以企业的资产负债表直观地分析其实际的保证能力。资产管理公司对中介机构评估的担保债权价值，往往也不能从保证单位收回，而要通过债权拍卖来实现，拍卖时以评估值确定拍卖底价，常常会流拍，经过降低拍卖底价后，实际成交价又会比评估值低。所以银行信贷人员不能简单地从企业提供的财务报表分析企业的保证能力，而要深入企业，认真调查研究其生产经营状况和资产质量状况，获得其真实的财务数据。然而一些银行的贷款管理制度规定：贷款人接到保证人的有关资料后，应当对保证人的资格和偿债能力进行审查，必要时应当对保证人进行实地考察。这种规定显然不够审慎，如果不是信贷人员已经足够了解的企业作担保，应该必须到企业进行实地考察。对大额贷款还应该组织对借款人和保证人的资产进行评估。

银行接受企业提供保证，一定要对其保证能力做出正确的分析测算，以其担保能力确定保证额度。如果银行不接受没有保证能力的企业作为保证人，贷款的风险就会减少，互保和循环保证中出现的问题也就不会发生了。超出保证人的担保能力发放担保贷款，贷款就增加了损失的风险。因为银行在对保证人的保证能力测算方面存在的制度性欠缺，致使发放了很多超过保证人保证能力的贷款，加大了贷款风险。

二、关于贷款抵押

（一）贷款抵押中存在的问题

贷款抵押中存在的问题主要包括以下方面：

1、抵押贷款的抵押物不办理登记，导致抵押无效。

2、一些抵押登记不完善，导致抵押无效，如以土地使用权办理抵押，没有同时对其地上附着物办理抵押登记；以房屋建筑物办理抵押，没有同时对其所附着的土地使用权办理抵押登记；借款人以他人财产作抵押，却没有出具财产所有者同意抵押的证明，银行也没有与该财产所有者签订抵押合同。

3、一些形式上的有效抵押实际上起不到保障作用，这是贷款抵押中存在的主要问题。一些企业以其全部资产或主要资产作为抵押，但实践中银行很难将这些抵押资产处置，或根本就处置不了。这种抵押也容易发生法律风险，根据最高法院的司法解释，债务人在有多个债权人的情况下，将其全部财产抵押给其中一个债权人，丧失了履行其他债务的能力，侵犯了其他债权人的合法权益，因而这种抵押行为是无效的。

4、一些抵押财产在确定抵押价值时，评估作价严重偏离实际，银行处置抵押资产时，所得处置金额比贷款金额小很多，贷款大部分形成损失。2005年上半年某大型商业银行处置抵押资产7.39亿元（其中大部分是房地产），收回现金2.99亿元，变现率只有40.4%。

（二）关于抵押物的选择

企业以其全部财产或主要资产例如土地使用权、房屋建筑物和机器设备作为抵押的，往往实现不了。从法律上讲，当企业不能按期还款时，银行可以处置其抵押财产，但实践中往往会遇到很大困难而无法进行。银行如果与企业协商处置抵押物，企业一般不会同意；银行向法院提起诉讼，法院常常会在地方政府干预下，拖延审理和执行；有些情况，法院虽然判决以抵押物抵债，但地方政府部门拒不为抵债资产办理过户，使银行处置不了；有的可以办理过户，但要缴纳大额的过户费用，成为实际上的障碍。有的国有企业在银行向法院起诉后，就向法院申请破产，按照现行的国家关于试点城市国有企业破产的规定，企业破产财产（包含已经被抵押的财产）处置所得首先用于安置职工。破产工作由法院组织地方各职能部门组成的清算组负责，清算组在地方政府的主导下，往往对破产财产低价评估，然后在拍卖和变卖企业财产过程中又进行暗箱操作，人为贱卖，使本来具有较高价值的资产，处置所得甚少，破产资产处置所得还要首先要用于安置职工，职工安置费用往往占去处置所得的大头。减去职工安置费用后，可以清偿银行的金额就很少了，不少为零。所以企业以全部财产或主要财产作为抵押的，往往都难以实现抵押权，银行发放抵押贷款，一定要慎重选择抵押物，要选择容易处置的资产作为抵押。这方面并不是银行没有规定，而是对处置抵押物的可操作性不容易把握。

（三）关于抵押物抵押价值的确定

抵押物抵押价值的确定，也是一个很重要的问题。通常办理抵押贷款，抵押财产的价值，以借款人提供的财务资料显示的抵押资产的净值作为定价依据，或由借款人聘请中介机构对资产进行评估，以评估值作为定价依据。这两种方法都容易出问题，企业自己提供的财务资料往往不真实，抬高抵押资产的价值；借款人委托中介机构进行评估，中介机构往往迎合委托人的意思，高估抵押资产的价值。最后当贷款出现风险时，抵押资产的处置价值经常远远低于贷款金额，贷款大部分形成损失。要改变这一状况，银行信贷人员就不能轻信企业提供的财务资料，要有足够的资产评估方面的知识，并认真对企业的资产状况进行深入调查。必须改变由借款人委托中介机构进行资产评估的作法，改由银行委托中介机构评估。2006年初，建设部、人民银行、银监会《关于规范与银行信贷相关的房地产抵押估价管理有关问题的通知》中规定，房地产抵押估价原则上由商业银行委托。房地产以外的其他抵押资产价值的评估还没有这种规定，但银行可以自主做出这样的选择。这样做虽然会增加银行的经营成本，但会提高抵押物价值的评估质量，降低贷款风险，是很值得的。但是企业为了多贷，很可能会采取各种方式来影响评估机构，如果评估机构受到了企业的利益诱惑，在选择某些评估参数时，就会在制度规定的裁量区间内，做出有利于被评估对象的选择，从而影响评估值的公允性。银行如果不对此采取防范措施，评估值脱离实际的问题仍会很容易发生。

三、政策建议

（一）银行必须切实加强经营管理，提高内部控制的有效性。银行在贷款担保中存在的一些明显问题，如在保证单位不具备保证资格、不具有保证能力的情况下接受担保，对抵押物不办理登记或由于抵押登记不完善，导致抵押无效，这些问题多发生在一些银行的分支机构身上，反映出一些银行的经营管理尚没有真正得到加强，对此各银行必须切实加强监督检查制度，加强责任追究力度，使各项规章制度真正得到落实，提高信贷资产的安全性，提高经营效益。

（二）加强对保证人保证能力测算方法的理论研究，改变粗略地定性地判断保证人保证能力的方法，使保证人的担保额度不超过其实际担保能力，提高保证担保的有效性。

（三）加强对抵押物选择的管理，拒绝接受以企业全部或主要资产作抵押，避免以难以估价、难以清偿、难以变现的物品办理抵押，尽可能选择定期存单、国家债券、金融债券、银行汇票等易保值易变现的有价证券作为抵押物，以切实减少贷款风险。

（四）建立贷款担保评估制度，改变由借款人聘请中介机构对抵押物进行评估或以借款人财务资料确定抵押物价值的方法，在发放大额贷款时，聘请中介机构对抵押物的价值和保证人的保证能力进行评估，以有效防范贷款风险。

（五）各家银行类金融机构要总结贷款担保中出现的各种问题，对贷款担保制度进行修订和完善，建立风险防范控制措施，提高执行的有效性，加强监督和考核，切实降低贷款担保风险的发生。