地方政府绩效管理（五篇范例）

第一篇：地方政府绩效管理

中国地方政府绩效评估管理比较

摘 要：我国地方政府在行政管理和服务中承担着广泛和重要的职能，地方政府的绩效如何对当地的社会经济发展起着至关重要的作用。准确地考核地方政府绩效是促进地方政府改善、提升绩效的基础，有利于引导、促进地方干部树立科学的发展观；有利于促进地方政府转变职能，提高办事效率和服务质量，提高政府信誉和形象。因此，对我国地方政府绩效评估模式进行深入研究，具有重要的理论价值和现实价值。本文选取福建省、甘肃省和青岛市两省一市的绩效评估实践进行比较分析，对政府绩效评估主体、评估内容和方式进行比较研究，最后在实际调查的基础上提出了合理化建议及对策。

关键词：绩效评估；地方政府；对策

政府绩效评估是将政府及其各职能部门的实际工作结果与绩效目标相比较，评估政府组织实际工作的成果，从而对政府组织的绩效进行全面的评估。具体地说，就是通过政府部门自我评估、专家评估、公民及舆论评估等多重评估体制，运用科学方法和程序，对政府组织这一行为主体的业绩、实际作为及其所产生的影响作尽可能准确的评估，诊断组织中存在的问题，从而推动政府效率和服务质量的提高。

一、政府绩效评估发展概述

（一）西方国家绩效评估的实践

在当今世界，西方个国家都很重视对政府机构进行绩效估测量。美国政府组织绩效评估最早起源于20世纪30年代，当时美国地方政府就开始了对好政府的追求并且以效率为核心对政府的运作进行测量与评估。20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”发展了社会公平的理论，主张“公平至上”，强调公共行政的顾客导向。另外，历任美国总统也都很关注政府部门的绩效管理问题，政府绩效评估甚至成为克林顿政府行政改革的主导思想。1993年7月，美国国会通过了《政府绩效和结果法》，将政府绩效评估制度化法定化；布什政府于2003年开始推行部门绩效“报告卡”制度，设立绩效基准和等级评估标准制度。总体说来，美国政府绩效研究基于涉及内容广泛、事实与数据而颇具说服力，研究和实践水平相对较高，成为了绩效评估领域的佼佼者。

英国政府绩效评估始于1979年的“雷纳评审”。雷纳评审是对政府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评价活动，评审的重点是政府机构的经济和效率水平。后来又发展到由社会进行对政府工作的评估。此后，在英美国家的带动下，政府绩效评估在其他国家也广泛的发展开来，在澳大利亚、新西兰、加拿大等国家先后引入类似政府绩效评估体制。

（二）目前我国地方政府绩效管理的探索

在改革开放30余年来，我国的社会主义市场经济体制不断巩固完善，市场经济的发展特别是加入wto，使现有的经济体制要与国际接轨，这就要求建立起适应全球化、与市场机制相协调的行政体制。近年来，地方政府在变革观念、转变职能、改革行为方式的同时，借鉴和引进国际流行的新的管理技术和方法，根据地方的具体情况，进行了独特的优化与创新。其中比较典型的绩效评估模式有： 1.福建的机关效能建设。切实转变了政府机关工作作风和提高为人民服务质量，建设更加廉洁、勤政、务实、高效的政府机关。2.珠海模式——珠海市率先启动“万人评政府”活动。2002年，珠海市向社会发放了民意调查问卷，考核各被测评单位的工作情况以及社会满意程度。3.青岛模式--目标责任制。从2002年开始，青岛就开始实施学习型、创新型、竞争型、服务型政府机关建设，由机关、社会形成多层次的督查体系，利用目标管理考核软件系统对各单位重点工作目标进行监管和调控，并加强社会舆论和媒体的约束力。4.甘肃模式——甘肃省将评价工作委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施，开创了我国第三方评价政府绩效的先河。5.哈尔滨2009年10月1日起施行的《哈尔滨市政府绩效管理条例》是将绩效管理上升到了法制化的高度，成为全国第一个地方政府绩效评估立法。目前，我国个地方政府都不同程度地开展了政府绩效评估工作，取得了一定成效，但是，我国目前的地方政府绩效评估无论在理论上还是实践上还存在许多问题和不足，有待于进一步完善。

二、我国地方政府绩效评估模式比较

目前，我国大部分省、区、市不同程度地开展了政府绩效评估工作，在借鉴西方政府绩效评估成功经验的基础上，结合自身实际，勇于探索、大胆创新，形成了各具特色的绩效评估模式。本文选取福建省、甘肃省以及青岛市作为研究对象，分析比较了几个典型的政府绩效评估模式。

（一）福建省的效能建设模式 1.评估方法及内容

福建省是2000年在全省范围内开展的效能建设，在政府的领导下有计划、有目的地针对福建省行政管理的效率、效能以及国有企业生产经营管理的效果、效率、效益等情况进行检查监督的“效能建设”活动，同时，着力改变机关作风、提高效率、提升对企业和公民的服务质量和水平的“勤政建设”活动，还成立了的福建省机关效能建设领导小组，负责统筹规划。评估主要包括三种形式：

（1）指标考核。福建省直机关绩效评估指标紧紧围绕“业务工作实绩”和“行政能力建设”两方面进行设置。其中，业务工作实绩方面根据各机关部门的特点由各单位的职能职责及年度工作任务自行设定，报省效能办审核。行政能力建设方面基本上确定“科学民主行政、依法行政、高效行

政和廉洁行政”四个指标。

（2）公众评议。公众评议每年开展两次，即中期评议和年终评议，中期评议占评议总分值30%，年终评议占70%。公众评议委托福建省统计局民意调查中心具体实施。参加公众评议的人员为省人大代表、省政协委员、相关部门和基层单位、管理相对人和服务对象。中心针对不同对象设置不同的测评表和问卷调查表，采用分层配额、随机抽样方法进行考评。

（3）察访核验。由福建省效能办带头，由效能监督人员及相关部门人员组成的察访小组具体实施。通过现场察访、单位暗访、现场拍摄、听取报告、核查数据与资料、电话暗访等方法不定期对被评估单位工作作风、办事效率、依法行政的实际状况进行调查。

2.福建模式的特点

福建省的绩效模式是“效能建设”，是在党委、政府的领导下，提高工作效率，管理效率和社会效果为目标，以制度建设、作风建设、廉政建设等为内容，改进机关的运作方式，建设廉政、务实的机关综合活动。其主要有两种方式：

第一，要素之间的内在联系。以岗位责任制来明确工作职责；以公开评议来强化民主监督；以公示制来推行政务公开；以承诺制来明确管理和服务要求；以失职追究制来严肃工作纪律。

第二，一体化的推行机制。主要表现是各级政府所建立的效能建设领导部门及其办事机构，其特点是在政府的统一领导下，党政齐抓共管，纪检监察组织协调，部门各负其责，群众广泛参与一体化的推行机制，有利于统筹规划，确保各要素之间的有机联系，可以说是效能建设“整合性”的组织保障。

（二）甘肃的“第三方评估”模式 1.评估方法及内容

为了树立科学发展观，进一步改善政府工作作风，为全省发展营造一个规范合理的法制环境、优质高效的服务环境，从2004年起，甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对全省14个市、州政府和所属的39个职能部门进行绩效评估，这是我国首例将政府绩效评估委托给第三方评估机构进行科学、规范的评价。主要做法包括几个方面：

（1）全权委托第三方独立组织实施绩效评价。从2004年8月起，受甘肃省政府的委托，兰州大学中国地方政府绩效评价中心开展了对甘肃省14个市（州）政府及39个所属职能部门的绩效评价活动。作为一家非营利性的学术中介机构，兰大评价中心完全是站在第三方的角度上公平、公正、科学的开展评价工作，从评价活动方案的设计、调查问卷印制、调查表发放和回收、专家选择、调查分析、以及终评价结果的形成完全独立完成，不受政府影响，较为真实地反映

了评价主体的意见。

（2）评价主体呈现多元化。兰大评价中心从不同领域、不同层面选择评价主体，其中既有企业代表，又有学术界专家学者，以及省政府工作人员组成的政府评价小组，多元化的评价主体使得评价更加规范和全面。

（3）运用科学综合的评估指标考察。由于政府绩效评价工作的复杂性和对评估对象掌握的数据信息不够完全和详尽，兰州大学评价中心在评价工作中采取问卷调查、综合绩效指标考核，现场考察相结合，使评价结果更具科学性。

2.甘肃模式的优点

第一，由第三方机构进行政府绩效评估，是我国地方政府绩效评估跨出的重要一步。兰州大学绩效评价中心有专业性的评估专家团队运用先进的评估分析方法和工具，进行专业化地方政府绩效评价，更加客观公正。

第二，政府绩效评估的规范化和科学化。传统的评估强调的是经济和效率，缺乏对效益和顾客满意度的重视。而甘肃评估模式形成系统的经济、效率、效益和公正得指标体系，充分体现了这四者的统一性。

第三，甘肃模式的政府绩效评估打破了传统自上而下的评估方式，让公众参与评估，做到政府与公众互动，使得评估透明化，并且体现以人为本，以公众为中心，公众是政府

服务的对象，因此，必须让公众参与到政府绩效评估中来，让其对政府服务做出及时反馈，同时参与评估也增强公众的社会责任感，对建设和谐社会也有重要的影响。

（三）青岛的目标责任考核模式 1.评估方法及内容

青岛市也是全国较早实行绩效评估的城市之一。近年来，青岛市政府围绕建设现代化国际城市战略目标，坚持把政府绩效评估作为推进经济社会发展的主导向标，积极构建和完善科学发展观要求的绩效评估体系，不断加大评估监督力度，有效促进了青岛市经济社会又好又快的发展。

在评估对象和范围上，既有政府部门又有党政部门，既对市直党政部门又对区县乡级党委政府，实现党政评估联动、部门职能评估与区县综合评估联动。在评估内容上，体现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的总体布局，体现业务指标与内部管理指标的协调，体现长期目标与短期目标的统一。

青岛市改进了内部评估，加大民意调查和社会评议的力度，逐步实现由“内考内”、“官考官”向“外考内”、“民考官”转变，建立多元化开放性评估主体体系。实行日常评估与年度评估相结合，抓好目标制定、过程监控、绩效评估等关键环节。综合运用评优、物质奖励、公开通报等手段。实行单位主要领导政绩评估与单位评估结果直接挂钩，公务员

年度评估与本单位评估结果挂钩的办法，形成了层级评估、层级责任、层级惩罚、覆盖全员的激励链条，保持评估的严肃性和权威性。

2.青岛市政府绩效评估的特点

第一，建立了符合科学发展观要求的评估体系。青岛市政府的绩效评估工作体现了市委、市政府对全市工作的总体要求和布局，构建了以经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设为核心的目标绩效考核体系，既评估经济发展速度，更评估经济与社会、人与自然和谐发展，具有很强的针对性和操作性。突出开放评估和外部评估，提高民意调查权重。

第二，创新了评估方式充分发挥评估组成员一的作用。选派人大代表、政协委员、专家学者、群众代表、机关人员参加年终评估和日常监督工作，他们到被评估单位全面了解情况，掌握工作进度，加强监督，真正做到有效的外部评估方式。同时，注重民意调查的形式，在采取问卷调查、走访调查的同时，扩大群众参与面，完善了对市直部门尤其是涉及民计民生部门的社会评议。

三、对我国地方政府绩效评估发展的建议

目前，我国地方政府绩效评估尚处于探索阶段，无论在理论上还是实践上都还不够成熟。虽然部分省市构建地方政府绩效评估体系在探索中获得了一定的成功，但实践中仍然

存在诸多问题，如评估方法过于单一，缺乏有效地绩效改善手段等。基于上文的分析比较，对地方政府绩效评估建议如下：

1.借鉴并吸收西方主要发达国家的政府绩效管理的实践经验。吸收优秀研究成果, 有利于我国政府在绩效管理研究领域开辟新的理论视野。把国外的先进管理理念及管理技术与方法同我国的实际情况结合起来, 形成具有我国特色的绩效评估体制。

2.加快我国政府绩效管理的相关立法工作, 使之进入一个受法律约束的程序。建立完善的法律体系, 并明确的规定政府绩效管理, 健全法律监督机制以及事后救济制度,只有以相关的法律法规作为保障, 才能使政府绩效管理系统科学有效地运转；用一套规范的法律体制进行指导不同地方政府的绩效管理及评估工作, 以建立政府绩效管理的长期有效机制。

3.完善我国地方政府绩效评估机制。（1）完善我国地方政府绩效评估的指标设计体系。在设定评估指标时根据政府的职责范围进行设定, 区分主次, 并确定出关键指标以便直观地对政府绩效作出评价。（2）评估主体多元化是民主的一个重要表现形式。当公众能够自觉且广泛地参与政府的绩效评估过程的时候,这将有助于提升公民对政府绩效的认同度,使公众的意愿能够顺利反馈到政府职能部门, 其评估的成效也更具有可信性,建立信息传播渠道,这有利于保证绩效信息的真实性, 增进公众与政府之间有效的双向沟通。

参考文献：

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[2]卓越.公共部门绩效评估[m].北京：中国人民大学出版社，2004．

[3]胡税根.公共部门绩效管理：迎接效能革命的挑战[m].杭州：浙江大学出版社，2005．

[4]蔡立辉.政府绩效评估现状与发展前景[j].中山大学学报，2007，（5）．

[5]盛科明．服务型政府绩效评估体系的基本框架与构建方法[j]．中国行政管理，2009，（4）．

第二篇：浅谈地方政府目标绩效管理问题

浅谈XX区目标绩效管理

内容提要：由于受长期计划经济体制的影响，我国政府部门存在着机构臃肿、效率不高等问题。随着体制改革的进一步深入，政府职能正在进行重大调整。政府绩效管理作为行政管理制度创新和有效管理工具，其重要性不断彰显。绩效管理在我国政府部门中的存在的问题、提出解决问题的对策、总结绩效管理的意义，对我们理解和实践政府部门绩效管理有着重要现实意义。主题词：政府 目标管理 绩效管理

浅谈XX区目标绩效管理

随着政府与社会的关系角色定位的不断变化,单纯把效率作为政府评估的综合性最终尺度具有很大的局限性,与政府的行为价值取向也已经大相径庭,确立什么样的政府管理理念,成为当今政府管理与改革的核心问题。现今，中国各级政府都热衷于搞脱离实际劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”,为追求一时的经济增长速度而盲目上项目搞投资,片面地追求GDP的增长,造成大量低水平重复建设,诸多决策失误诸多问题的产生,大都源于绩效管理考核评价标准的不科学不准确不全面或不完善“科学发展观” 和“正确政绩观”的提出。所以说正确的目标绩效管理体系是改变我国各级政府现存问题的主要方法，建立健全对政府部门及其领导干部绩效管理评估体系,靠机制和体制发挥作用在新的历史时期,对政府绩效进行评估是整个政府管理创新的一部分,关系到政府职能和运行机制转变,有利于提升政府管理能力,提升管理水平,提高政府效能。

一、绩效、绩效管理的概念

所谓“绩效”, 是一个组织或个人在一定时期内的投入产出情况，投入指的是人力、物力、时间等物质资源，产出指的是工作任务在数量、质量及效率方面的完成情况。

所谓“绩效管理”，是指将企业的远景、战略目标分解到组织和个体，并通过绩效沟通、绩效计划、绩效考核和绩效反馈四个环节完成，其注重的是员工未来绩效的改善和提高，从而有助于推动组织战略目标的实现。

二、政府绩效管理的概念

所谓“政府绩效管理”，是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程。政府绩效管理又可分为多个具体分支，如目标管理绩效考核、部门绩效考核、机关效能监察、领导班子领导干部考核、公务员考核等等。在西方也被称为“公共生产力”“国家生产力”“公共组织绩效”“政府业绩”“政府作为”等,泛指政府 所做的成绩和所获得的效益其内涵非常丰富,既包括即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现,又包括政府在行使职能过程中的绩效表现因此,政府绩效的评估,就是根据管理的效率能力服务质量公共责任和社会公众的满意度等方面的判断,对政府公共部门管理过程中投入产出中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级

政府目标绩效管理就是为了更好的促进政府效能建设，不断提高政府在经济、效率、效果、和公平方面的绩效，已塑造服务民众、是民众满意的高效政府。

绩效管理并不一个单一的概念,它的内涵也不仅仅是传统意义上的直接行为结果,它应该也是行为过程绩效型政府管理应该包括新公共管理目标管理绩效评估绩效审计等等各种理念的综合和实践即以政府绩效为本,以公共责任的实现程度效果服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准,降低政府成本做大政府业绩,通过一整套完整的评估体系,最终实现政府管理的经济、效率、效益、公平。

随着科技的发展时代的进步,以及信息化时代的到来,政府能力变得越来越重要,传统行政管理模式因此受到巨大挑战,以英美为代表的西方发达国家采用新公共管理思想,适时提出了绩效管理理念绩效管理的引入大大推动了政府改革的大趋势,取得了很好的效果,建立绩效型政府已成为当今世界政府行政改革的一种趋势和潮流

三、XX区概况

XX区位于四川省北部，全区共有1个省级经济开发区、22个乡镇、2个街道办、1个园区。全区以工业为主导，农业为基础，走以农促工、工农相结合的发展道路。截止2010年底GDP达到XX亿元，同比增长XX%；实现规模工业增加值XX亿元，总量位居全市第X位，同比增长XX%；财政总收入突破XX亿元，达到XX亿元，同比增长XX%；社会固定资产投资完成XX亿元；城镇居民人均可支配收入达到XX元；农民人均纯收入增加XX元达到XX元。随着完成灾后重建三年任务两年完成的目标，XX区的经济水平得到了长足的发展。

四、XX区目标绩效管理现状 1.目标绩效管理的原则

XX区本着以科学发展观为指导，着力建立“科学有效、简便易行，具有激励性、导向性、可操作性”的目标绩效管理体系。坚持“实事求是、科学合理、客观公正、突出重点、分级负责、奖惩分明”的原则，突出“加快发展”主题，深入贯彻“五个坚持”，全面推进“三化联动”，大力实施“规划项目产业投资突破年”，整体推进经济强区“四大战略”，强力抓好灾后重建、重点项目建设、民生工程、创建文明城市暨城乡环境综合治理等重点工作，促进全区经济社会事业又好又快发展，社会稳定和谐。

2.目标绩效管理的体系

XX区，通过对全区22个乡镇、2个街道办、1个园区，52个 4 区级部门，9个市区共管部门开展目标管理和绩效管理，可以动态的反应责任部门的工作现状，以便跟踪查找工作中的薄弱环节，大力提高对各项经济指标、共同指标、党务政务指标的督办事项，促进各项指标按进度要求顺利推进，完成。真实、全面的反映了经济社会发展状况，为工作中的监督提供了信息支持和依据，从而提高了各部门之间的沟通协调能力，提高了效能。

目标绩效管理体系就领导、部门各自所担负的责任进行了明确的划分。根据职责不同XX区把52个区级部门和9个市区共管部门共划分为党群、政府办、财金、农、教卫、政法、发改7个大口，根据工业农业所占比例大小，把22个乡镇划分为A、B、C三类，有效的避免了因工农业分布不均所带来的不公平现象。

3.目标的制定

根据市委、市政府下达区级的经济社会发展目标和区委、区政府制定的重点工作，所制定的经济社会发展目标、党务政务目标、共同目标、否定目标进行绩效管理切实做到定量目标数据化、定性目标具体化，为绩效管理提供有效依据。

4.目标绩效管理结果的运用

目标绩效考核的奖惩是为了更好的反应目标绩效管理的过程。区级各部门，经济试验区、各乡镇、街道根据目标绩效考核的结果进行奖惩，直接反应出各个单位在一年的工作的得失。

具体的奖惩办法包括，以分记奖：各被考核单位的目标绩效奖励按考核得分以分计奖，考核得分高于90分（含90分），具有 5 评奖资格；低于90分，取消奖励；“点球”奖励：获得省部级及以上表彰的单位，经区委、区政府审定后，另行“点球”奖励；重点单项奖励：对经区委区政府确定的重点单项工作目标实行单独奖励；实行问责制：对目标绩效考核得分低于90分的单位，责令其向区委、区政府写出书面检查，并视其情况追究单位主要领导和相关责任人的责任；考核结果通报制：各单位目标绩效考核结果全区进行通报，市级延伸部门的考核结果由区目标督查办向市级主管部门通报。

5.综合测评（社会评价）体系

政府目标绩效管理过程中吸引广泛的公民参与。公民是政府部门绩效管理评估的主题之一，因为从公共行政的角度来看，政府部门的支出必须获得公民的认可并按合理程序进行，公民有权评价政府部门是否为他们提供了优质的服务。

将综合测评（含社会评价）考核纳入综合目标绩效考核体系，是XX区在2010年开始对各乡镇、园区、街道和区级部门目标管理考核办法的新举措。通过综合测评和社会评价考核，不仅可以广泛征求到各方面对各级各部门工作开展情况的意见，更重要的是可以促使各级各部门进一步落实科学发展观，切实改进工作作风，每年都实实在在为群众办几件看得见摸得着的好事和实事，避免考核走过场和平均主义。

对乡镇、街道办、试验区重点突出农业、农村以及民生工作等方面的内容；对区级部门和市区共管部门重点突出工作作风和 6 工作实绩。

综合测评以区级领导，区级部门（含市区共管部门）主要负责人，经济试验区、乡镇、街道办党政主要领导和人大主席（或专职副主席），对被考核单位的工作以无记名投票方式量化打分。

社会评价以区内部分省市区非科级以上领导干部的党代表、人大代表、政协委员、基层干部代表、窗口服务单位被服务对象代表等对被考核单位的工作以无记名投票方式进行量化打分。

综合测评（含社会评价）考核结果按目标绩效考核总分的30%计入被考核单位目标绩效考核总分。

五、当前XX区目标绩效管理存在的问题 1.目标制定不够科学合理，欠缺可行性

XX区在目标设定上一直是依据上级指示设定目标，有些目标的设定没有考虑到XX区的实际情况，缺乏针对性，对目标设定缺乏过程控制，使得目标量化程度较低，不利于具体操作实施。如XX区只有少数几个乡镇有工业，而这几个乡镇被划分为一类进行考核，虽然避免了与农业乡镇的不公平考核，但是这几个乡镇的工业分布及其不均，企业实力差距很大，而在经济指标的制定上却采取一碗水端平的方式进行，公平考核被破坏。

2.分解方式单一，没有真正落实相关责任人

目标分解变成了目标分摊，在目标分解到部门后，都采取签署目标责任书的方式来落实责任，以确保目标完成，但是由于目标责任不清晰，随意性很大，最终落实情况不够理想。如XX区在 7 年初的经济工作会上对安全工作、经济工作等等签订目标书，但是签订的目标责任书上没有具体的目标任务和具体负责人，这就给之后的工作推进带来诸多不便。

3.目标绩效考核形式化

目标绩效考核形式化严重。人情分日趋严重，这也是中国政府所共有的通病，人情在考核中占了很大的比重，这也是目标绩效考核越来越走向形式化。

六、完善政府绩效考核的对策

1.制定符合实际的目标。采取科学的分解方法

目标分解形式不应局限于一种，应该形成网络体系，形成系统的考核指标体系，要进行科学的实证分析，与政府的使命要建立紧密的关联性；要符合当地社会经济发展实际状况，既着眼当前，又注重长远发展；既要考虑经济发展，又重视社会全面进步。

2.考核主体的重构，加入监督审计环节

政府目标绩效考核存在“先天不足”，没有专业的目标绩效管理人员，给考核带来不足。将指标考评与效能监测有机结合，合而为一，并在人大、纪委（监察局）和审计部门的组织下进行。人大对政府中心工作熟悉且具有实践经验，纪委（监察局）对考核人员和考核过程进行监督，审计部门对随机采集的数据有更为科学的分析机制。

3.考核数据的完善，确保数据真实性

数据的客观和全面是科学考核的基础，社会经济发展有关的 8 硬指标，由有关职能部门提供，考核机构经调查核实后予以认定；群众满意度等大众性指标的数据来源由客观数据和评判数据组成，客观数据即客观的工作与服务产生的数据，评判数据主要通过效能即时监测、明察暗访、抽样调查等方式获得。尽量扩大样本容量和增加考核频率，以避免行政干预。

4.引入电子政务作为改善政府目标绩效管理的新载体 电子政务是现代政府有效行使职能的强有力的工具，其代劳的开放性大大加强了行政的透明度和民主化进程，为政府绩效考核提供了可利用的载体。一方面，电子政务的信息网络使得行政信息的传递更加迅速及时，反馈渠道更加通畅；另一方面，电子政务为政府目标绩效考核朝科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面的支持，为整个政府目标绩效考核的开展创造了良好的物质基础和制度环境。

七、总结

通过本文对政府目标绩效管理的分析，政府目标绩效考核制度建设是一个系统的、渐进的工程，需要我们在理论上不断研究，寻求其规律，更需要在实践中不断探索和完善。总之，只要我们善于总结经验，汲取教训，认真分析，科学对待，就一定能找到适合当地具体情况的政府绩效考核模式。

注：区名、涉及到的重要经济指标略去。

第三篇：浅谈地方政府投资绩效审计

浅谈地方政府投资绩效审计

摘要：目前我国正处于改革开放的深水区，市场经济体制的各项规章制度还未完全建立，各项投资制度也很不完善，地方政府投资出现了不少“政绩工程”、“形象工程”,决策不民主、不科学导致了地方政府投资效率低下，严重地影响了财政资金的使用效益。作为监督财政资金有效使用的重要方式之一的地方政府投资审计，在促进积极财政政策的有效实施，深化投资体制改革，维护财经法纪方面发挥了重要、积极的作用。面对新的公共财政框架体系的建立，地方政府投资审计必需切实把握地方政府投资存在的实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，在真实性、合法性、经济性审计的基础上，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。

一、地方政府投资现状、存在问题及原因分析

（一）地方政府投资现状

1.政府投资受政绩影响的冲动。改革开放以来，地方官员的选拔标准由单纯的政治指标变成了经济绩效指标，地方GDP增长更是居于核心地位。因此，参与竞争的地方政府官员为免于在博弈中处于下风，往往都会有强烈的动机选择尽力刺激当地的投资需求，通常也都会以冲动的地方政府投资拉开竞争的序幕。例如，目前各地政府逐年加大招商引资的力度，随之产生了经济开发区的盲目扩张和与之配套的基础设施、标准化厂房等项目的盲目建设等现象。

2.地方政府投资债务负担较重。基层地方政府为了加大关系民生的市政和基础设施建设的投入，只能举债建设，重大市政建设更是“重点举债”。审计署在2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》中指出地方债务问题：

一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54 亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

二是部分地方政府债务负担较重。截至2012 年底，有3个省级、99 个市级、195 个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。

（二）地方政府投资存在的问题 1.政府投资决策方面

前期工作不实，政府投资无科学决策依据。根据现行的基本建设程序，基本建设项目前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行规划设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。事实上，为了确保项目尽快批准，原本在投资决策中起到举足轻重作用的可行性研究报告大多成了“可批性研究报告”，造成项目决策走过场，项目建成后效果不理想。如某县招商引资的某新能源项目，在国内外销售形势由于过热投资及反倾销等原因造成急转直下的情况下，仍然高姿态、大规模盲目引进，政府投资数亿元为该项目新建厂房、宿舍等厂区项目，项目建成投产不到一年就因市场萎缩而面临停产的窘境，投资决策失误。

2.政府投资项目管理方面

一是缺乏投资责任和风险约束机制，超预算投资严重。由于对各级政府投资主体缺乏有效的监督、制约机制和责任追究机制，在项目规划中盲目追求“大而全、小而全”的规模，立项时采取“钓鱼”手法，实施中通过擅自更改设计扩大规模，导致建设超规模、装饰超标准、决算超预算等现象，投资控制成了一句空话。如某县实施的内河环境治理工程，招标时采用费率招标，合同价款暂定5000万元。实施过程中边设计边施工、边施工边变更，工程管理混乱、投资控制缺失，造成工程竣工后结算造价达2亿元之多。

二是招投标管理薄弱。主要表现为：⑴将投资项目化整为零逃避公开招投标，从而采取邀请招标或直接发包；⑵以项目融资为由以BT、BOT等方式抬高项目招投标门坎，排斥潜在投标人。如超标准设置巨额投标保证金和履约保证金、脱离项目规模提高施工企业资质要求、无依据限定投标人及项目负责人在设定期限内的相关工程施工业绩等；⑶施工单位“挂靠”投标、围标，几家施工企业参加投标，而幕后真正的施工队伍就是一个；⑷以项目建设工期在急为由压缩公开招标时间，走所谓的“绿色通道”，缩小竞争范围。

三是合同管理混乱。不重视施工合同的签定，有的合同基本要素不全，合同双方责任不明确，极易产生合同纠纷；有的在中标价外擅自增加费用，导致不正当竞争；有的单位财务部门不掌握施工合同，仅凭领导签字支付项目工程款，导致工程款多付或超前支付。

3.政府投资建设效果方面

目前，地方政府建设项目中不计成本、不计风险、花钱不负责任的现象仍存在，地方政府投资没有发挥应有的作用，浪费现象严重。如某县级市人武部办公训练区项目，工程设计变更不合理、不经济，存在重复、浪费现象：⑴墙体材料变更方案不合理。外墙原设计采用粉煤灰加气混凝土砌块（不具备自保温功能）及1CM厚保温层，后变更采用具备自保温功能的石英砂加气混凝土砌块及2.5CM的保温层，经审计该方案造成重复投资近35万元；⑵建设标准过高，浪费投资。该工程外墙涂料采用档次较高的金属氟碳漆，如当时采纳跟踪审计建议使用中档的外墙弹性涂料，可节约政府投资近80万元。

（三）地方政府投资问题原因分析 1.投资项目监督力度不够。目前地方政府投资的规模大、领域宽，实际管理中，责权划分不明确、部门之间配合不协调，加之专业人才缺乏，很难做到全方位、全过程监管，监督没有形成合力，降低了监督效果。

2.对权力的制约和监督不力。权力监督不力导致决策不当、盲目决策、轻率决策，从而造成严重的损失浪费等问题。在现行体制下，地方政府不仅拥有对人、财、物的决策权和执行权，而且拥有监督检查权。这就造成行政部门自己监督自己，既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，在越位的同时又存在着缺位，没有一套科学有效的监督体系去制约。在政府投资公共项目中，“首长项目”较为普遍，即政府领导或有关部门领导以成立项目建设指挥部的形式利用权利干预项目建设活动：有的违反招投标法的规定干预工程承发包；有的以领导视察效果不明显、不理想，需着力提升的方式要求工程超标准建设、超规模“变更”。

3.重建设轻管理，重工期管理轻投资控制。一些地方政府为争取上级部门的资金支持，眼光只盯着资金。项目、资金争取下来后，不重视项目建设的规范管理，出现损失浪费甚至质量问题。

二、开展地方政府投资绩效审计的必要性和可行性

政府投资中出现的问题并非个别和偶然，它正在侵蚀着政府的廉政形象，影响到市场经济建设进程和秩序稳定。

（一）开展政府投资绩效审计的必要性

1.实施政府投资绩效审计是完善投资管理体制的需要。政府投资是否达到了预期效益，投资效果如何等问题都需要通过绩效审计予以客观评价，绩效审计可以揭示投资建设过程中存在的问题，深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经济发展的方面和环节，从而不断完善投资管理体制。

2.开展政府投资绩效审计是政府投资审计工作转型升级的需要。绩效审计着眼于管理的计划、控制和决策过程，强调对未来的改进，把重点放在经济性、效率性、效果性方面。开展政府投资绩效审计是时代的需要，是提升投资审计层次，真正发挥投资审计作用的一个重要途径。传统的投资审计对事前的决策失误无能为力，对“重复建设”、“政绩工程”、“形象工程”毫无办法。而政府投资绩效审计是一种综合性审计，突出了效益和效果，确定投资项目所占用的经济资源以及所带来的收益，评价项目决策部门的决策是否正确，继而考核其经济责任的履行情况。

（二）开展政府投资绩效审计的可行性

1.审计工作经验为投资绩效审计奠定了基础。近年来，在开展本级预算执行和其他财政收支审计、领导干部经济责任审计中对政府投资项目的效益进行审计，为绩效审计打下基础。一些地方政府审计机关积极投身于绩效审计的实践，如扬州市邗江区审计局《某区国家级科技企业“孵化器”运行绩效审计调查》等，均为政府投资绩效审计的开展奠定了一定的基础。

2.我国政府高度重视并积极推动政府投资绩效审计的开展。2010年4月12日，刘家义审计长在北京开幕的“世界审计组织第六届效益审计研讨会”上表示：“到2012年，我国所有的审计项目都将开展绩效审计，绩效评价指标体系必不可少。”

3.政府投资绩效审计的外部环境正在形成。投资审计的外部环境正发生着快速的变化：首先，政府职能的转变要求政府强化宏观管理和公共服务，提高政府工作效能；其次，公共财政框架体系逐渐完善，政府投资的重点转向了公共投资领域中的非竞争性项目——政府公共工程；第三，民主法制建设进程加快，公众对政府行为的民主监督意识得到增强，人们常要求政府尽量多做事、少花钱，对公共资金精打细算。

三、现阶段开展地方政府投资绩效审计的方式方法

在贯彻审计署全面开展绩效审计过程中，地方政府投资绩效审计的推进面临困难。只有从实际出发，寻找方法分步实施，才能深入开展绩效审计。个人认为：在真实性、合法性审计向经济性、效率性、效果性转变中，要有重点、有步骤地实施。现阶段还不能做到经济性、效率性、效果性三者并重审计和评价，因为科学的审计评价标准体系还未建立。面对新的公共财政框架体系的建立,投资体制改革的深化，必需切实把握地方政府投资存在的管理水平不高、制度建设不健全、真实性较差、操作不合规等实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，主要采取以制度审计、管理审计为主，以工程审计为辅，在政府投资的真实性、合法性、经济性审计的基础上，逐步向效率性、效果性审计过渡，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。

四、开展地方政府投资绩效审计的建议

（一）加快绩效审计法律体系和评价体系的建立

通过法律体系的建立和完善，保证绩效审计的合法地位，明确监督范围，清楚界定与其他相关职能。如在《中华人民共和国审计法》中增加绩效审计工作的内容，并相应修改《中华人民共和国审计法实施条例》，对绩效审计的具体内容、审计程序、评价体系等做出规定。

（二）优化投资审计队伍专业结构，整合中介机构审计力量

开展政府投资绩效审计需要审计机关储备更多的专业人才。一方面，广泛吸纳具有工程经济、投资经济方面高素质的人才加入到审计行业；另一方面，审计机关也可以组织审计人员到绩效审计开展较好的地区学习投资绩效审计的方法和经验。在审计机关自身审计力量不足的情况下，应整合中介机构审计力量，利用外部人力资源为审计服务。

（三）大力推进地方政府投资项目审计公告制度 加大对政府投资项目特别是公共项目审计结果的公告力度，一方面让社会公众了解审计结果，另一方面也是对审计质量最有效的监督。有利于提高审计工作的透明度，对审计机关内部规范化建设也是一种促进。

（四）建立和强化投资决策责任追究制度

在政府投资审计中，往往存在着责任不追究、问题屡查屡犯、法不责众的问题。投资领域损失浪费依旧，这和没有切实履行问责机制有很大关系。为了防止政府投资绩效审计成为一种形式化的程序，应该建立和完善政府投资决策责任追究制度，明确法律责任，真正建立“谁决策，谁负责”的责任机制，对投资浪费问题一查到底，坚决依法追究责任单位及其责任人的直接责任。

五、结语

随着国务院《关于加强审计工作的意见（国发〔2014〕48号）》的出台，审计监督的作用不断强化，审计工作机制的逐渐完善，审计发现问题的狠抓整改落实，审计能力的逐步提升和审计组织领导的加强，审计工作面临新的挑战压力和发展机遇。政府投资审计作为审计机关发挥审计监督作用的重要方式之一，也面临着同样的压力和机遇，也必将对地方政府投资审计从真实性、合法性、经济性审计的基础上逐步向效率性、效果性的绩效审计发展过渡起到积极的推动和促进作用。

参考文献：

⑴乔德全.关于开展政府投资建设项目效益审计的探讨[J].上海农村经济,2008(4).⑵罗发淦.政府投资建设项目审计监督现状及对策[J].审计月刊,2004(5).⑶姚和平.投资效益审计目标及内容研究[J].财会通讯,2005(6).⑷审计署.2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》.⑸徐涛.新时期地方政府投资审计研究.等。

第四篇：中国地方政府绩效管理的制度环境分析

中国地方政府绩效管理的制度环境分析

方雷李明

（山东大学政治学与行政管理学院，山东济南250100）

[ 摘要] 地方政府绩效管理是提高政府绩效水平的有效工具，发达国家的绩效管理实践对于中国地方 政府是有益的启示，要在中国地方政府中引入绩效管理就要考核中国地方政府所处的制度环境与发达 国家的区别，从而为更好的发挥绩效管理的作用提供依据。

[ 关键词] 地方政府；绩效管理；行政生态；制度世纪60 年代以来，以英美为代表的发达国家开始了以提高行政效率为中心的政府绩效 管理改革运动。这场改革因其深度和广度被称为“政府的革命”。改革为发达国家政府管理提供了全新的视野，建立了新的行政管理模式，发达国家借此完成了政府的现代化转型。根据里格斯的行政生态学理论，任何行政制度的产生都有其深刻的行政生态背景，任何 制度也只有在一定的行政生态中才能有效的确立和发挥作用。发达国家推行绩效管理的制度 环境与中国显著不同，政府绩效管理作为一种管理工具在发达国家的运用是有效的，但是，绩效管理在发达国家的成功有其得天独厚的制度条件。在制度安排上，发达国家的政府享有中国地方政府无法比拟的优越条件。如果不研究中国地方政府的制度环境，不探索这些制度和地方政府绩效管理之间的互动关系，那么研究成果是不能运用到实践中的。所以，必须深入研究中国地方政府绩效管理的制度环境，以期在制度方面为地方政府推行绩效管理提供改进的建议。

一、中国推行地方政府绩效管理的制度阻碍世纪90 年代以后，中国的地方政府绩效管理实践开展起来，比如，2001 年南京市政府开展的连续数年的万人评议机关活动；2000 年厦门市政府推行的机关效能建设；厦门思明区历经四年时间开发的“公共部门绩效评估”系统等等。从总体上看，中国地方政府绩效管理实践活动收到了一定的成效，促进了政府管理观念的转变，提高了政府的公共管理水平和公共服务质量。但是在中国地方政府绩效管理推行过程中出现了严重的运动化、形式化特征和科学化、法制化水平不高等问题，阻碍了绩效管理向更深层次发展。这是因为就制度环境来说，中国地方政府绩效管理的推行还存在着诸多障碍，具体表现在以下几个方面：

1.对上负责的层级结构是地方政府绩效管理的首要障碍

中国的地方政府一般面对两个主体：一个是官僚制度下层层的上级政府，一个是它治理区域 内的广大民众。由于普遍的直接选举的缺乏和人民代表大会制度的不完善造成所有的地方政府都是“对上负责”的，政府绩效评估的主体是上级政府。中国的地方政府往往不能做到发达国家地方政府的独立性，正如里格斯所言，绕射型社会的特点就是各种职能的纠缠不清，中国地方和中央的关系还不能达到一种“在市场的基础上的相互制约的良性互动”①。对上负责的层级制造成地方政府服务意识的淡漠，地方政府的首要任务是完成上级政府交办的事务，政府绩效管理停留在政府内部的编制、流程的修补。这种“绩效管理”虽然也可以取得一定的成果，但是这种停留于表面的“效率”不仅难以持久，更与绩效管理的要求相去甚远。中国的社会变革是由政府推动的，作为一个“后发型”的国家，政府主导了社会的发展变革。在而在政府内部，一般来讲，强有力的中央政府最先感受到变革的需要并制定一系列的制度由上而下的推行之，地方政府往往是受命于上一级政府，推行上一级政府的政策方针，较少自觉性。对于地方政府来说，前进的主要动力来源于上级。虽然随着改革的步步深入，中央政府在不断的给予地方种种自主性权力，但是在整个社会过渡期内，中央政府的权威仍需要维持，对于地方的控制不能过分削弱。这就决定了至少在社会的转型期间，这种对上负责的层级机制现在是不会改变的，由此造成的对绩效管理的负面影响短期内也不会消失。

2.政府、政党和人大之间的权力界限不清造成地方政府绩效管理外部监督的缺失

不同于发达国家，中国的政党是现代转型过程中组织化程度最高的，中国的政党不仅仅 要在制度化的环境中争取执政权力，而且主导了整个国家的现代化进程所有的制度设计和推行，由此也使得“党政不分”成为中国政治的一大特色。虽然政府一直强调党政分开，指出党的领导是间接领导、是政治思想与方针政策的领导。但时至今日，党政分开仍然是中国政府要着力解决的重大问题。政党权力的过分扩张还影响到了权力机关，政党习惯性的把人民代表大会作为政党政策获得合法性的工具。权力机关至高无上的地位受到了冲击。同时，由于行政国家的发展，行政力量膨胀，愈发挤占了权力机构的空间，使得中国的人民代表大会面临前所未有的尴尬，其独立性和职能的发挥受到了很大的挑战。人大一度成为“橡皮图章和表决机器”。政党与政府权力的过分扩张造成了中国的政府绩效管理必须由政党自上而下的推动，绩效管理的集权性、内部推动性特征明显。这样的推动方式一方面可以造成绩效管理依靠政党的力量迅速的在全国范围内铺开，但是更容易造成地方政府绩效管理在没有外力监督的情况下迅速走向形式化和运动化。

3.中国地方政府独特的官僚化不足造成绩效管理推行的基础缺失

理性官僚制度是由韦伯提出的，韦伯认为理性官僚制是建立在法理性权威基础上的最有 效的组织形式，是“最纯粹的”组织形式。理性官僚制度在设计之初被认为是最完美的—— “精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。”②但是到了上世纪70 年代，发达国家的新公共管理运动兴起，开始了对理性官僚制口诛笔伐，新公共管理理论甚至认为，政府管理所有的低效率的根源就在于理性官僚制。这实在是对理性官僚制的误解与苛求。理性官 僚制在解决组织内部效率的问题上还是颇具成效的；金字塔型的层级结构也是有效的组织形式，在当今的工商组织和政府部门中，最基本的组织形态仍然是理性官僚制；官僚制所提倡的科学、法制和理性精神在当今时代也是必须的。新公共管理学派的偏颇在于把理性官僚制的过度发展等同于理性官僚制本身，把官僚主义和理性官僚制一同否定了。当然，也不是说理性官僚制毫无缺陷，理性官僚制所要保证的是一种工具性效率，“政治”层面的人性关切并不为理性官僚制所涉及。所以，当理性官僚制过度发展的时候就会走向它的反面，为了追求效率而导致无效率。政府绩效管理就是承袭了理性官僚制科学化、法制化的精神并运用市场化和民主化的力量对其进行修正，使政府部门更具有回应性、灵活性。发达国家不是摒弃了官僚制而是在官僚制的基础上对其进行了修改和补充。从这个意义上说，官僚制其实就是绩效管理的基础。实践证明，传统农业社会的“人治”是不可能获得长久的高效率的，理性官僚制就是为了解决“人治”的低效率而设计的。理性官僚制的基础和核心在于法治化，崇尚法的权威取代传统和个人的权威，但在中国的地方政府中，往往存在着个人权威取代法的权威，法律不受尊重，即是所谓的“上有政策、下有对策”。有的学者提出一个“非制度化生存”③的概念，就是我们虽然有完整的法律制度可以规范日常行为并进行个人权利的自我保护，但是这些制度是脆弱的，并没有落实到现实生活之中。我们解决日常生活的诸多问题不是依赖于正式的规章制度，而是传统和习惯。这是因为我们由于正处于传统社会向现代社会的转型过程中，我们还没有完成个人权威向法理性权威的转化和机构功能的分化。领导者个人对政治活动的影响很大，也就是说我们还有很强的人治传统，我们所面对的问题不是官僚制过度发展而是官僚制的相对不足。

4.精英政治下的官僚队伍导致地方政府绩效管理人员准备不足

从传统政治制度开始，中国的政治制度设计就是典型的精英政治，官僚作为政治精英，主宰了政治制度设计、行政实施、社会利益协调甚至是社会道德共识的实现等等任务。相应的，这套政治制度对于官僚的执政水平、道德水准要求非常高，官僚必须受过良好的教育，有政治远见和娴熟的行政技能，在道德上更是要臻于完美无缺。总之，是社会的典范，是“贤者”。在这种贤人政治中，官僚如父母，人民如子女。人民一般很少主动参与行政，行政系统的有效运转依靠高素质的官僚对于民情的体察，即所谓“为民做主”。这样，在官僚队伍整体素质较高，政治清明的情况下，整个行政机构就会比较注重减轻人民负担，增加人民福利；在官僚队伍整体腐败，道德水准降低的情况下，官僚机构蜕变为奴役人民的工具，导致行政无效率或负效率。长期以来，新中国政治在一定程度上仍然是一种精英政治模式，秉承“工人阶级是先进生产力的代表，共产党是工人阶级先锋队组织”的理论前提，官僚队伍获得了精英身份，并在以阶级斗争为社会主题的时代中维持了精英地位。但是，在社会转型时期，这种依靠战争和革命建立的精英身份受到了极大的挑战。政治精英普遍面临着现代管理方法手段和社会服务建设经验的缺乏的尴尬，政治精英内部的腐败现象又进一步动摇了精英的纯洁性。与此同时，现代的文官制度虽然开始推行，但是由此产生官僚队伍还没有完全成长起来并占据从中央到地方各级政府的所有管理岗位。鉴于中国地方政府绩效管理的政府推动特征，绩效管理在地方政府的推行就变得十分困难，原因很简单绩效管理的推动者们本身就不掌握绩效管理所要求的现代科学管理方法和手段。比如，对于政府绩效管理来说，制定合乎需要的绩效评估的指标体系尤为重要，但是，官僚队伍中往往缺乏这方面专门人才。“政府组织通常不能很好的找出它们提供的产品和服务、现有的资源水平和预算水平与他们期望取得的结果之间的关系”。④导致政府并不了解通过何种措施才能改善政府的绩效。由于人才流动的马太效应，行政层级越低，地区经济越落后，官僚队伍的整体素质越低。所以，尽管绩效管理可能获得较高层级政府的认可，相关技术的缺乏和绩效管理立法的缺位却使得地方政府官僚在社会管理过程中倾向于绕开绩效管理方法而使用传统的管理手段。官僚队伍的低素质还造成官僚对绩效管理改革本身的抵制，绩效管理实施过程中必然要进行一系列的机构调整、人员精简和加强预算控制，我们知道，政府并不是完全理性的，地方政府官僚也在追求自身利益的最大化，这样地方政府的官僚可能会本能地反对在本区域内推行政府绩效管理。

二、发达国家地方政府绩效管理的制度优势

里格斯把世界上主要国家的行政生态按照社会的专业化程度大致分为三类：农业行政生 态或称融合型公共行政生态，过渡社会的行政生态也叫棱柱行政生态，最后是工业社会的行政生态，亦称绕射型的行政生态。这些不同的行政生态下催生的行政制度是根本不同的，所以在引入一项新的制度的时候必须充分考虑不同行政生态的特点，审慎进行。“在一个绕射的社会中，必然有一个专业化的机构或者组织来担负起公共行政的任务” ⑤在一个高度专业化的社会中进行政府绩效管理改革可以享受到诸多先天的优越条件——“工业型的社会具有普遍而成形的规范、高度的社会流动、平等的阶级制度和发展良好的职业制度”，⑥具体来说，就是地方自治制度、公民参与机制和社会和政府行为的高度法治。

1.发达国家自治的地方制度有利于绩效管理的开展

与中国的地方政府显著不同，发达国家的地方制度很有特点，以美国为例，除了联邦政府和联邦成员政府（州）之外，所有的政府都是地方政府，一般都实行直接选举。发达国家的地方政府一般没有十分明显的层级，一个很大的市和一个很小的镇可能同样都是同一级别的地方政府都直接隶属于州政府，而不是相互统属。城市或者市镇的形成不是行政管理的区域划分而是由于传统和历史的因素。比如，“同样是地方政府，波士顿市有60 万人，剑桥市有10 万人，塞勒姆市不足5 万人，艾莫斯特镇只有3.5 万人，与艾莫斯特相邻的Pelham、Shtesbury 和Leverete 等地方都是人口不超过2000 的小镇，也是地方政府。”⑦，地方政府在地方事务上有很大的自主权，中央对于地方政府的控制是通过财政和预算制度，很少直接插手地方的具体事务。也就是说，与中国金字塔式的任命制不同，发达国家的地方是自治的，权力是自下而上的而不是自上而下的，政府的权力来自于公民的让与，上一级政府的权力来自于下级政府的让与。在宪法的范围之内，地方的大多数事务都由公民自主，地方拥有广泛的权利。发达国家地方自治机构，可以使地方政府直接面对州政府和区域内的公民，对公民负责。这样的好处是显而易见的，首先，由于比较少的行政层级，由州政府到地方政府之间政令传递迅速而较少失真。其次，由于实行直接选举，地 方政府较少面对上级政府的压力，而是直接对区域内的民众负责，更能够保证地方政府的公共行为是符合区域内的公民的利益，政府提供的公共产品和公共服务更能够符合需要。再次，地方自

治制度保障了公民对于决策过程和公共服务的民主参与，最大限度的保证行政的效率。

2.发达国家政府的科学管理减少了地方政府绩效管理的阻力

发达国家绩效管理运动在某种程度上是科学管理主义的继续和深化发展，无论是科学合理的指标体系的设立、计算机和网络技术的应用，还是将理性追求转化为法律制度等的设计，都体现了科学管理主义的传统。自从将管理学成为一门科学的泰罗时代开始，发达国家政府管理的精细、科学追求就从未停止过，如果仔细观察就可以发现理性官僚制度实际上也是科学管理的继续。在保证机械效率的层面上，理性官僚制无疑是成功的，它也是科学管理主义发展的产物。正是由于“管理主义的思想一直潜藏在政府活动中”⑧，管理主义的基本观点——“公共与私营部门在管理上无本质区别；私营部门的管理更优越”⑨促成了企业管理的方法在公共部门的大规模使用。

对于政府绩效管理来说，科学管理主义一方面有利于政府直接方便的采用工商企业的管 理方法，推动政府管理方法手段的创新，其次，还可以保证制度的创立和被尊重。虽然最初发达国家的绩效管理改革是由行政命令推动的，但是在改革发展到一定程度的时候，发达国家都及时地推出了绩效管理的法律，从而把绩效管理用制度的形式确定下来。发达国家的科学管理传统为政府绩效管理奠定了基础，使得政府绩效管理可以较为顺利地实现与原有政府制度机制的衔接，减少了改革的阻力。

3.社会和政府行为的高度法治化为政府绩效管理走向深入提供保障

发达国家的法治程度相对比较高，这种高度法治不仅仅体现在法律制度制订本身，更体 现在法律被遵从的程度。汉密尔顿认为“政府是必要的邪恶”，国家的政治制度设计都是为了制政府的无限扩张，以免造成对公民个人自由的伤害。“不信任是每个立法者首要的任务，法律不是针对善，而是针对恶制订的。”⑩政府的行为都必须合乎法律的规定的范围、方式和程序。在绩效管理运动广泛开展的时候，绩效管理立法引起越来越多的重视，美国于1993 年颁布了《政府绩效与结果法案》，（government performanceand result act，简称GPRA）GPRA 是世界上第一部政府绩效管理的立法，其后，美国的《以绩效为基础的政府典范法》、荷兰的《市政管理法》等以立法的形式肯定了政府的绩效管理制度。对政府绩效管理的战略规划、绩效报告制度、审计和财政监督制度、绩效评估的方式方法等做出了规定。建立在良好的法治基础之上，这些政府绩效管理的法律规范在转变政府管理观念，提高绩效管理重视程度中起到了重要作用从而最终把绩效管理作为一项制度长期固定下来并推动了绩效管理运动向深远的层次发展。

三、构建中国地方政府绩效管理的良性制度环境

1.利用现行制度中绩效管理的有利因素

鉴于整个中国改革的渐进性质，地方政府的绩效管理不仅仅要着眼于未来，设计理想的 制度蓝图，也要着眼于现在，利用现有制度中的有利因素，探索绩效管理和中国地方政府改革的良性互动机制。

中国地方政府的制度设计中虽然有许多不利于地方政府绩效管理推行的制度阻碍，但同 时也蕴含着绩效管理的有利因素，我们要做的就是改革地方政府制度中的不利方面而把有利的因素发挥出来。第一，虽然是相对的，在中国统一的中央集权制度之下，仍然有部分地区如

经济特区、民族自治地方和较大的城市享有部分立法权力。而且，改革开放之后，中央政府在不断的进行着权力的下放。所以，中国的地方政府还是享有部分地方事务的自治权力的，问题的关键是如何使这些权力不是滞留在政府内部而是为区域内的公民所享有。第二，人民代表大会制度至少从理论上保障了公民的政治参与和对政府的行政监督。如果能够真正发挥人大的立法和监督作用，必然能够有力的推动地方政府绩效管理改革。第三，政党制度中民主党派的监督作用，民主党派在中国政府中有参政的功能，可以向地方政府提出绩效管理的建议并充当地方政府绩效管理测评的“第三方力量”。第四，基层自治制度的广泛铺开对整个地方政府的影响和渗透作用。基层自治制度改变了长期以来乡镇政府对农村的过度控制局面，通过农村自治制度，村民获得部分农村事务的自主权力，以往仅仅贯彻上级政府意志的乡镇政府转变成为农村和上级政府的纽

带，在其政策和管理活动必然更多的考虑农民的利益要求。虽然，中国目前的自治制度仅仅局限于农村和城市中的居委会。但是，这毕竟打破了中国地方政府过度集权的坚冰，对于整个地方制度的改革有一定的渗透作用。

2.持续扩大地方自治权力，完善地方民主制度

发达国家的绩效管理运动是在市场化和科学管理的基础上持续地扩大公民政治、行政权利。发达国家地方政府绩效管理的推行有赖于其良好的地方自治制度和民主机制。绩效管理的核心理念在于民主化。虽然，现在还不能确定一种适合中国地方政府特色的民主模式，而且，地方民主制度的构建还涉及到中央和地方关系这个棘手的问题，但有一点是确定不疑的，就是民主的本质在于参与。地方政府绩效管理需要扩大地方权力但是也需要扩大公民的民主权力，也就是说地方民主制度的建构上是需要两个维度的，一是中央权力的不断“下放”一个是政府权力的“外放”，真正把政府权力转变为公民权利。以往历次中央对地方的权力下放，其实只是中央与地方在政府内部的权力切割。地方政府绩效管理的长远的动力不在于政府自身而在政府之外。推行地方政府绩效管理，必须把扩大地方自治权力和完善地方民主制度结合起来，不断的拓宽公民政治参与的内容和渠道。无论什么样的地方民主制度，必须要保证公民在以下三个层面的政治参与：一是通过选举决定地方的最高领导和重要部门负责人，二是对具体公共事务处理和公共政策制定的参与，三是对行政部门的绩效监督。

3.重塑中国地方政府行政体制

中国社会正处于从传统农业社会向工业社会的转变之中，官僚化不足成为困扰政府效率 提高的重要问题，所以许多学者主张建立以效率为目标的理性管理制。然而，在全球化的今 天，发达国家正在极力的批判官僚制，新公共管理、善治理论等都提出要重新构建新型的政府行政范式。而且，官僚体制过度发展的弊端也在中国局部的地区显现出来。因此，在建立地方政府理性官僚制度的同时，必须用新公共管理的相关理论对理性官僚制进行重塑，使之更加适合中国地方政府需要，更有时代的特征。

第一、构建地方政府理性官僚制度基础，这是重塑中国地方政府行政体制的第一步。理性、科学和法治是官僚制的根本要义，也是效率的基本保障。首先要在地方政府中推行职位分

类管理，对不同部门、不同岗位的责、权、利进行清晰的界定，严格定岗定编。其次，要在地方政府中树立法律的权威，严格执行《公务员法》和《行政程序法》以及其他法律制度，严格执法，不能迁就行政中的违法行为。真正使法律成为公共行政的最高准则。最后，健全公务员制度。

第二、用新公共管理等相关理论重塑理性官僚制。首先，将理性官僚制的效率追求和公平正义理念结合起来，上文说过，理性官僚制只能保证官僚机构的内部效率，而政治层面的民 主、公平理念并不为理性官僚制度涉及，一味追求机械效率的结果是整个行政的最终无效率。所以，要把理性官僚制度和新公共管理的公平正义观念结合起来，以人为本，构建服务型政府。其次，将官僚制层级机制与新公共管理的责任性要求结合起来，官僚制的典型特征在于金字塔型的层级机制，强调上级的权威，而对上负责的层机制是推行绩效管理的重要阻碍之一，所以，在保证政府权威基础上，必须增强政府的责任意识，强调对民众负责，建立责任政

府。

最后，将理性官僚制的专业管理和民众参与结合，也就是上文说的扩大公民的政治参与渠道和内容，建立以公示制度、听证制度、评议制度为核心阳光行政。

注释：

①金太军：《中央与地方关系建构与调谐》，广东人民出版社，2005 年版，第165 页。

②〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》(下卷)，商务印书馆1997 年版，第296 页。

③孟宪平：《论非制度化生存的负面效应及其治理》，大连大学学报，2007 年第4 期

④（美）凯瑟琳· 纽科默：《迎接业绩导向型政府的挑战》，中山大学出版社2003 年版，第34 页。⑤⑥彭文贤：《行政生态学》，台湾三民书局，1988 年版第67 页。

⑦高新军：《美国地方政府治理案例调查与制度研究》，西北大学出版社2005 年版，第3 页。

⑧国家行政学院国际合作交流部：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998 年版，第76 页。⑨孟华：《政府绩效评估：美国的经验与中国的实践》，上海人民出版社2006 年版，第58 页。⑩（德）拉德布鲁赫：《法学导论》，中国大百科全书出版社1997 年版，第2 页。

⑩胡德平：《善治语境下中国政府再造的路径选择》，四川行政学院学报，2006 年第1 期。

参考文献：

[1]张国庆.行政管理学概论[M]．北京大学出版社，2000．

[2]欧文·休斯．公共管理导论[M]．中国人民大学出版社，2001．

[3]彭文贤．行政生态学[M].台湾三民书局，1988．

[4]俞可平．治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000．

第五篇：地方政府预算绩效管理的工作总结

市人大财经办、预算工委组织预算绩效管理全过程跟踪监督工作组成员一行18人，在市人大常委会委员、财经委副主任委员赵巨鹏的带领下，在北京高技术创业服务中心召开了预算绩效管理全过程跟踪工作总结会。会议由市人大财经委副主任委员陈婷主持，专题听取了市科委、市卫生局、市医管局等试点部门2012年预算绩效管理工作情况的汇报和市财政局市级财政预算绩效管理工作的汇报。

市科委郑焕敏副主任将一年多以来市科委在预算执行、绩效目标落实、管理工作、问题和体会及下一步工作等方面进行了详细介绍,重点将近年市科委在推进科技体制改革、优化整体创新环境方面的做法和成果做了汇报。市卫生局张建枢副巡视员、市医管局顾晋副局长分别汇报了本单位的预算绩效管理试点工作情况。市财政局相关处室负责人汇报了我市近年以来预算绩效管理的总体工作情况及下一步主要工作安排。

市人大预算绩效管理全过程跟踪监督工作组对试点部门的工作总体上比较满意。工作组还现场问询了绩效管理工作的具体做法，并从加强预算编制、提高预算效果等方面提出了宝贵的意见和建议。如有代表建议在具备完善的组织体系基础上，进一步加强绩效管理技术体系的研究，在目标管理和奖惩制度上有所突破;有代表认为试点部门项目微观绩效目标很明确，但微观目标与部门的宏观目标、中观目标的对应关系还有待进一步明晰;针对部分项目执行周期较长绩效评价较难实施的问题，有人大代表建议绩效评价工作分阶段实施，将项目中间阶段的绩效评价重点放在实施进度上或者暂时不进行预算绩效评价、待项目执行期满后再进行绩效评价。

市人大财经委副主任委员赵巨鹏做了总结发言：认为我市预算绩效管理工作取得了很大的成绩，相关部门采取了针对性很强的措施，预算绩效管理的意识有很大的提高，预算实施效果较为显著;各个部门根据不同业务特点采取了有针对性的管理措施和办法，保障了试点工作顺利开展;市人大代表及相关工作同志高度重视，积极建言献策，充分发挥了人大的监督和指导作用，促进了我市预算绩效管理工作的推进;希望市财政局、市科委、市卫生局、市医管局等部门要进一步加强对试点工作经验的总结和凝练，为今后在全市全面推广打下坚实基础。

市科委办公室、法规处、计划处、条财处、审计处以及市卫生局、市医管局相关负责同志参加了本次总结会。