第一篇：预算绩效视角下地方政府债务管理研究
预算绩效视角下地方政府债务管理研究
在社会经济全面快速发展的今天，地方政府债务管理是非常核心的内容，科学全面优化地方政府债务管理的整体成效，不断优化地方政府债务管理的水平，更好的推动地方政府债务管理工作的科学持续开展，应该充分全面依托于预算绩效视角来全面审慎的把握地方政府债务问题。基于预算绩效视角，研究发现预算绩效管理对落实好地方政府债务管理起着积极作用。因此，必须随着预算绩效改革的推进，通过健全相关绩效法律法规，引入权责发生制，加强地方政府债务评估体系的构建，科学建立政府官员的政绩考核机制，进一步实现预算绩效与债务的结合，完善地方政府债务管理。
在社会经济高速发展的今天，为充分全面的发挥地方政府的宏观调控作用，为更好的提升地方政府的运行能力，地方政府常依赖于一定的债务来开展管理运营工作。特别是在一系列税费改革的背景下，地方政府的财政收入有所减少，为更好的发挥运行机制，为更好的提升运行成效，地方政府的债务问题逐渐显露出来。自 2013 年预算改革开展以来，新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等政策文件相继出台，使地方政府拥有了举债自主权，同时也逐步将地方政府债务分类纳入预算管理，尤其完善了预算信息，推进了对地方债借用还三流程的监控，规范、约束了地方政府债务管理。
一、我国地方政府债务管理中存在的问题
在一系列税费改革的背景下，地方政府的财政收入有所锐减，地方政府为充分发挥财政的杠杆作用，为充分全面的发挥宏观调控的核心作用，可能需要依赖于一定的举债，以此来更好的满足运行发展的资金。债务问题已经成为地方政府持续运营的重要掣肘，若缺乏科学精细化的债务管理，若缺乏明确细致的债务管理流程，势必在很大程度上影响着债务管理的整
体成效。为此，科学全面的分析现阶段地方政府债务管理中突出存在的问题，能够为地方债务管理的优化提供明确的思路和方向。
1.1 1 债务规模持续增长
近年来，伴随着财政税费改革的不断推进，地方政府的财政运行压力不断增大，地方政府的财政运行负担也日益加重。为满足社会公用事业的发展，地方政府不得不通过举债的方式来保障相关事业的正常开展。这些公用事业的建设投入，在很大程度上增加了地方政府的债务规模，也增加了地方政府财政压力。同时，游离于预算管理的地方政府隐性债务，像借助地方融资平台的城投债、地方政府隐性担保的银行贷款等，也对地方政府债务规模施加了压力。较之于隐性债务，地方政府的显性债务可以通过每年的报表来进行显现。同时，受显性债务限额的影响，地方政府的显性债务的增长速度得到了进一步的放缓。但隐性债务的增长速度则比较快，若不注重规范和引导，极容易增加地方政府的债务风险。1.2 举债融资机制存在问题
在地方政府债务管理的过程中，举债融资机制是非常重要的内容。科学全面的优化债务管理的成效，避免产生较为严重的债务风险，地方政府应该不断创新举债融资机制，以标准规范来强化举债融资的科学发展，更好的提升地方政府的整体运行能力，全方位优化地方政府的整体运行水平。但现阶段，在地方政府债务管理的过程中，尤其是在举债融资机制的运行过程中，尚存在着较为突出的问题。第一，地方政府举债融资的形式较为复杂。在地方政府通过融资方式获得发展保障资金时，它可以选择的融资方式是较为多元化的，各种不同的融资方式存在着显著的差异，也存在着较大的区别，若地方政府不注重把握这些融资方式的差异，若不注重把握这些融资机制的特点，势必容易造成比较严重的融资失败问题。第二，PPP模式存在着较大的缺陷。近年来，PPP 模式逐步大行其道，这在很大程度上降低了地方政府的财政压力。但在实际运行的过程中，尚存在着较大的问题，比如地方政府过度重视起融资功能但缺乏对其的科学管理，导致在对项目的选择上存在着盲目与懈怠的问题。第三，政府举债缺乏规范化的管
理。在地方政府发挥宏观调控的过程中，举债是它们常用的发展手段，是它们常用的运行机制。为更好的提升地方债务管理的成效，有效防范可能存在的债务风险，应该在举债过程中践行科学的管理机制，以此来更好的提升管理成效。但现阶段，在债务管理的过程中，尚存在着较大的问题，尤其是举债机制管理不够科学。
二、预算绩效对地方政府债务管理的实际作用 在地方政府充分全面发挥作用的过程中，科学精准的债务管理始终发挥着关键性的影响。为更好的发挥地方政府的作用，为全面优化地方政府的效能，应该充分全面的注重债务管理工作。当前，地方政府债务管理中尚存在着较为突出的问题，这在很大程度上影响着地方政府债务管理工作的整体水平。为充分全面的提升地方政府债务管理工作的成效，应该积极采用科学的预算绩效方式。立足于预算绩效视角来充分全面做好债务管理工作，更好的提升债务管理的工作力度。2.1 利于地方政府债务风险的规避
受经济下行压力以及公共事业建设投入等影响，地方政府为更好的发挥自身的宏观调控作用，往往需要通过一定的债务来维持自身的运行，保障各个机构的高效配合，以此来更好的发挥服务监管等诸多职能。在债务管理的过程中，若地方政府始终采用传统的管理方式以及手段，不仅难以提升债务管理工作的整体成效，也可能会滋生不同程度的债务风险。为此，在实践过程中，为充分全面的发挥地方政府的宏观调控作用，为更好的优化地方政府的职能以及作用，应该积极采用科学的预算绩效的方式，全方位加强地方政府债务风险的管理以及防范，更好的提升地方政府债务的防控能力以及运行方式。实践证明，在地方政府债务风险的防范过程中，预算绩效的方式具有非常突出的作用。一方面，依托于这一科学的方式，能够从绩效和预算两个方面来约束地方政府债务，明确地方政府债务的使用方向以及使用途径，更好的实现债务的管理管控。另一方面，通过将绩效理念融入到地方政府债务预算管理的整个过程中，将债务项目的举债动机、资金用途、项目结果等都纳入到预算绩效评估体系中，利于地方政府对其
债务项目进行有效的认知，从而做出正确的决策与规划。此外，在地方政府债务管理的过程中，充分全面的依托于这一科学的考核以及评估方式，还能够充分全面的量化领导干部的考核，继而更好的提升考核成效。2.2 规范地方政府举债融资机制
在地方政府的运行发展过程中，债务管理是非常重要的管理内容。整体优化地方政府的债务管理成效，不断提升地方政府的债务管理水平，应该充分全面完善地方政府举债融资机制，更好的提升地方政府举债融资成效。当前，在地方政府债务管理的过程中，举债融资机制中还存在着较为突出的问题，这在很大程度上影响和制约着地方政府的运行效率和运行水平。为此，在实践过程中，应该充分全面的规范地方政府举债融资机制，更好的创新和发展举债融资方式，从源头上来规避和防范可能产生的地方政府债务风险。一方面，在举债融资的过程中，可以通过科学的预算绩效管理方式来做好精细化的绩效评估以及管理等工作。尤其是在重大事项或者重大财政投入的过程中，完全可以通过预算绩效管理的方式来进行充分全面的评估与判断，以此来判断项目举债的成效以及未来的收益。若通过预算绩效的分析与判断，发现这部分举债的成效是不够明显的，或者这部分举债的投资不够显现，或者发现是无效举债，则应该予以否决。同时，在举债融资机制的创新过程中，还可以将债务项目的事前评估与事中、事后评估相结合，以债务资金使用结果为导向，决定项目是否继续运行，举债是否有效，这样能够在很大程度上提升地方政府举债的科学化以及理性化。2.3 全面提升地方政府的公信力
在地方政府的运行过程中，债务管理是至关重要的。为更好的提升地方政府的公信力，确保地方政府债务可以得到有效及时的偿还，同样应该立足于预算绩效的视角下，以此来更好的提升地方政府的整体信誉度。地方政府在进行举债的过程中，其过程如同于民间借贷，需要还本付息。这就要求地方政府在项目开展的过程中，必须依托于科学的预算绩效的考核方式以及评估标准，全方位加强对项目的收益周期、投入成本、未来回报
等进行充分全面的衡量与判断，继而更好的提升项目的管控成效，优化项目的管控力度，确保项目资金的及时回收，以此来及时清偿相关贷款等。因此，在实践过程中，地方政府要充分发挥预算绩效的科学作用，更好的研判与分析债务偿还的方式以及路径，卓有成效的提升地方政府的整体公信力。
三、预算绩效视角下地方政府债务管理的科学措施
在地方政府的运行过程中，债务管理是非常核心与关键的。为更好的发挥地方政府的运行能力，不断优化地方政府的运行水平，更好的防范与管控地方政府的债务风险，应该充分全面的依托于预算绩效视角，科学精准的做好债务管理工作，更好的提升地方政府的运行能力，更好的优化地方政府的运行成效，全面保障各项事业的持续快速开展。3.1 通过立法规范来保障预算绩效的科学实施
在地方政府债务管理的过程中，充分全面的发挥预算绩效的核心作用，应该注重从法律法规的完善等着手，充分全面做好法律保障工作，更好的规范和指导预算绩效管理的方式方法。一方面，在预算绩效管理的实施过程中，应该从立法角度和层面来探讨它的可行性，充分全面保障它的整体规范性以及流程化，确保预算绩效管理得以真正的发挥，确保预算绩效管理得以充分的体现。在新《预算法》的基础上，健全、完善现有的关于预算绩效管理的相关规定。另一方面，在地方政府债务管理的过程中，预算绩效管理是否具备清晰标准的流程，始终是人们关注的焦点。为更好的提升地方政府债务管理的整体成效，为全面优化地方政府债务管理的科学性，同样应该注重从法律法规的完善着手，科学优化预算绩效的实施流程。3.2 推进权责发生制引入预算会计
在地方政府债务管理的过程中，充分全面的提升地方政府债务管理的整体水平，更好的优化地方政府债务的整体成效，充分全面的发挥预算绩效的作用，应该积极将权责发生制引入预算会计，以此来确保地方政府债务预算信息的准确完善，利于实现以结果为导向的预算绩效管理，完善地方政府债务管理。在地方政府债务管理的过程中，充分全面的优化预算绩
效管理的作用，应该注重积极采用权责发生制。在地方政府债务管理的过程中，传统的会计收付模式，在很大程度上影响着债务管理的整体成效，也容易滋生不同程度的债务风险。为此，在实践过程中，应该充分全面的引入权责发生制，以此来更好的引入预算会计的方式，从整体上来优化地方政府的债务管理水平，更好的提升地方政府的债务管理成效。权责发生制会计可以有效的反映出当期因未进行现金支付而产生的隐性负债以及因提供担保而产生的或有负债信息，将债务信息显性化。从而有效提升地方政府高效准确的核算成本，开展相关绩效评估，推进以结果为导向的预算绩效管理，全方位提升资金的整体使用成效，不断优化资金的整体使用效率。为此，在实践过程中，应该充分全面的依托于预算绩效视角，全面采用权责发生制，更好的提升地方政府债务管理工作的整体成效。3.3 明确预算绩效的目标以及指标
在地方政府债务管理的过程中，为更好的发挥预算绩效管理的核心作用，为全面提升预算绩效管理工作的整体成效，全面推动地方政府债务管理工作迈上新的台阶，应该充分全面的明确预算绩效的目标，应该精细化的制定科学的预算绩效指标，以此来更好的提升预算绩效管理的整体水平，全面优化预算绩效管理的整体质量。在地方政府债务管理的过程中，为有效提升预算绩效目标。地方政府债务的类型以及规模都是非常多元化的，只有充分全面的依托于清晰化的预算绩效目标，才能够更好的指导债务管理工作，提升债务管理水平。同时，在预算绩效管理的过程中，还应该充分全面的明确预算绩效指标。预算绩效评价指标是预算绩效管理的重要参考以及重要依据，在实践过程中，应该积极结合预算绩效管理的实际情况，科学全面的构建完善的预算绩效评价指标，确保预算绩效评价指标的整体科学性以及全面性。
在经济下行压力以及各项事业全面开展的过程中，地方政府往往通过举债的方式来有效提升自身的运行管理成效，综合性发挥自身的服务以及管理职能。为此，应该充分全面的依托于预算绩效的管理方式，更加全面、更加系统的提升地方政府债务管理的整体水平，全方面防范可能存在的债务风险。
第二篇：基于内部控制视角的地方政府债务风险研究
石家庄铁道大学四方学院学年论文
【摘要】近年来，随着分税制改革的完善，中央财政收入占全国财政收入的比重得到提高，地方财政的收入大幅减少。与此同时，随着地方政府经济发展需求的扩大和自身投资不断增加，出现超越偿还能力的过度负债以及严重的财政赤字，尤其是随着还贷高峰期的相继来临，一些地方政府纷纷陷入巨大的债务风险之中，如处理不当，极有可能牵一发而动全身转化为社会风险影响地区稳定。因此，本文首先通过对内部控制以及地方政府债务风险的概述，认识内部控制对债务风险的作用，其次分析地方政府债务的基本状况，认识到政府负有偿还责任的债务为风险重点，增长速度与偿债能力存在倒挂现象等风险，再者分析地方债务风险的成因，最后在内部控制的视角提出地方债务风险的防范方法合理防范地方政府债务风险。【关键词】内部控制 地方政府 债务风险
一、内部控制与地方政府债务风险概述
（一）内部控制的概念
内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规，资产安全，财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。内部控制原则是企业建立与实施内部控制应当遵循的基本指针。企业建立与实施内部控制应当遵循5项原则：全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益原则。我国《企业内部控制基本规范》将内部控制的要素归纳为内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督5大方面。
（二）地方政府债务风险的概念
地方政府债务风险是指地方政府所承担的债务而无能力按期偿还本息的可能性以及相应产生的后果，导致政府财政不能正常运转，例如拖欠项目建设工程款、拖欠干部教师工资和职工养老金，以及无力进行公共事业投入等。我国地方政府债务风险主要表现为：区域性、产生原因的复杂性、以及传递性。其表现形式主要有规模风险、结构风险、效率风险和外在风险。
（三）内部控制对于地方政府债务风险的作用
1.保证合理的地方政府债务风险水平
内部控制及其在战略和整个公司的应用是企业风险管理的一部分。因此，在目前地方政府债务风险意识不足、债务责任划分不清的情况下，借鉴企业内部控制思想，石家庄铁道大学四方学院学年论文
在地方政府债务管理当中将地方政府债务管理提升到政府长期战略规划的高度，能够有利于控制地方政府债务规模、明确债务责任，逐渐使地方政府债务风险达到合理的水平，从而为实现防范和控制地方财政风险提供合理保证，同时保证地区经济又好又快发展。
2.促进地方政府债务资金的合理分配和高效使用
2l世纪，我国城市化进程开始进入稳定快速发展阶段，加速城市基础设施建设对于改善居民生活水平和吸引产业集群、提高城市经济发展水平有着重要作用，因此在控制地方政府债务总量风险的同时，必需要保证债务资金的合理分配和高效使用。而内部控制不仅要求保证经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，而且强调提高经营的效率和效果。因此，借鉴内部控制思想和方法的地方政府债务风险管理能够有机地将长期项目和短期项目的资金投入结合起来，注意控制不合理项目，并推动项目建设进度，从而尽快产生效益和现金流，促进地方政府债务资金能够得到合理分配和高效使用。
二、地方政府债务的基本状况
（一）总量和结构
2013年12月30日公布的审计报告显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。据审计署测算，2007年以来，各全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13％和14.64％，说明这两类或有性质的债务转化为实际债务的比率并不高，因此，地方政府性债务风险的重点应该是政府负有偿还责任的债务。
政府负有偿还责任的债务从分级结构看，全国省级、市级、县级、乡镇负有偿还责任的债务占比分别为 16.33％、44.49％、36.35％、2.82％。从主体结构看，融资平台公司、地方政府部门和机构、经费补助事业单位、国有独资或控股企业、其他主体的政府性债务余额分别占 37.44％、28.40％、16.32％、10.62％、7.23％。从资金来源结构看，银行贷款、发行债券、其他单位和个人借款、国债、外债等财政转贷的比例分别为50.76％、10.71％、6.14％、1.22％，而通过近两年兴起的BT(建设-移交)、垫资施工、延期付款、融资租赁、集资等变相举借的债务占31.18％。从资金使用结构看，尚未支出的债务资金占7.05％，已支出的债务资金占92.95％，其中用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公
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益性、基础设施项目的支出占77.70％，在生态建设和环境保护、工业、能源等其他方面的支出占15.25％。
从总量和结构数据可见，我国地方政府性债务以政府负有偿还责任的直接债务为主，或有债务的比例也比较高，但转化为实际债务且需要财政偿还的比例还不大。地方政府性债务向市、县级政府(约占80％)、融资平台公司和地方政府部门及机构(约占66％)、银行贷款和变相举债(约占82％)以及市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫、保障性住房(约占70％)集中，在这些环节形成风险的几率较大。
（二）增长速度
我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长，1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20％和61.92％，2012年的债务余额比2010年增长66.93％。审计报告显示，2012年审计的36个地方政府本级债务，2010年及以前举债占53.93％，2011年举债占16.39％，2012年举债占29.68％。说明地方政府性债务的加速增长势头并没有得到有效控制。与经济增长率和财政收人的增长率比较来看，我国2009年GDP 增长率为8.7％，地方财政收入同比增长13.8％；2010年GDP增长10.3％，地方财政收入同比增长24.6％；2012年GDP增长7.8％，地方财政收入同比增长16.2％。可见，绝大多数年份地方政府性债务与经济总量和财政收人相比都存在着超速增长的现象。分类来看，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，该类债务的省、市、县三级合计数比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97％，省级、市级、县级年均分别增长14.41％、17.36％和26.59％，可见，债务增长速度与偿债能力存在倒挂现象，地方政府存在一定的债务风险。
(三)债务管理
目前，我国地方政府性债务管理并未形成统一的模式，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督。对2012年底地方政府性债务的审计抽查显示，36个地方政府本级中，有8个尚未出台政府性债务管理规定，13个尚未建立政府负有偿还责任债务的举借审批制度，l9个尚未编制债务预算或债务收支计划，24个尚未建立债务风险预警制度。但截至2013年6月底，我国有63.89％的省级政府、76.21％的市级政府和 62.49％的县级政府出台了综合性的政府性债务管理制度，说明地方政府债务管理制度在加速建立健全，目前还需要在制定政府投融资规划、编制政府投融资预算、设立政府偿债资金等方面尽快取得实质性进展。
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三、地方政府债务风险的成因
（一）地方政府缺乏有效融资渠道，负有偿还责任的债务的比例高
为了解决资金难题，一些地方政府通过地方融资平台模式绕过政策限制。在这种模式下，政府划拨国有企业、土地、股权等资产成立一个公司，并使得这家公司能够达到可以融资的条件，当政府有资金需求的时候，则通过该公司进行融资再转由政府运用。这些地方融资平台能够在地方政府的隐性担保下非常便利地从金融机构获取资金。这种方式实际上也获得国家一定程度上的认可和支持，2009 年3月，中国人民银行和中国银监会联合明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”在这样的氛围下，各级地方政府依托融资平台，大量负债，使得地方政府含有偿还责任的债务和担保责任的负债激增。
（二）债务增长速度与偿债能力存在倒挂现象
我国地方政府财权小，财政收入不足。自从1994年我国实行分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重得到提高，地方财政的收入大幅减少，这极大地削弱了地方政府的财力。随着我国市场化改革的程度加深，中央政府的事权不断下放，很多项目逐渐转移到地方政府，这使得地方政府的职能持续扩展，地方政府需要负担的责任也就越来越重，而与此同时，地方政府的财权却没有相应的扩大，这也就必然会产生收入与支出不相匹配的矛盾。地方政府性债务与经济总量和财政收入相比都存在着超速增长的现象。地方政府在财力严重不足的情况下自然而然地就会通过举债来维持开支。出现倒挂现象形成债务风险。
（三）地方政府未形成统一债务管理，过分追求GDP增长
改革开放以来，在我国以经济建设为中心的基本方针下，对于地方政府官员政绩的考核经常以该地区的GDP增长状况来衡量，在以GDP为考核核心的评价体系下，地方政府官员不顾长远利益只顾眼前利益，拼命大搞形象工程，发展能够在短期内拉动本地GDP增长的大型项目，如市政工程、公关事业、高速公路等基础设施建设。这些项目的建设需要大量的财政资金支持，一些地方政府官员为了解决资金需求，不顾财政实际情况，不惜大量举债，只为自己的政绩，最终导致政府债务越积越多。
四、内部控制视角下地方政府债务风险的防范
（一）优化内部控制环境
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1.建立健全地方政府组织结构，明确职责
地方政府的财政部门、人大、以及其他各部门全面协调，明确职责。坚持科学、民主的筹资决策程序。地方政府必须基于自身财力情况制定地方政府总体发展战略规划、招商引资规划和基础设施规划，在总体规划之下，根据本地区发展需要和偿还能力，确定举债项目及适度的举债额度。经人大或者集体研究决定。避免部分领导为了突出政绩而妄下决断。
2.加强地方政府内部审计和建立项目管理责任制
地方政府审计部门要对政府的债务情况及时监督、审计和提出整改意见。审计部门要独立于政府其他部门之外。同时地方政府进行投资建设之前，必须进行大量的前期工作。根据审计部门、统计部门的数据和财政部门的预算情况对本地区财政支出做到明确判断，做到心中有数。
3.结合人力资源因素，增强内控执行的自觉性，提高公务人员素质
地方政府的办公人员一定要遵守国家法律法规，同时结合地区实际做到实事求是，对于重大资金问题要问计于民，问计于专家。各部门要严格把守用人关，选择具有专业技能、专业知识、良好道德以及经验丰富的公务人员处理地方财务工作。对地方政府的工作人员要定期进行考核和评估。给予适当的奖励或处罚。
（二）加强风险评估
地方政府要优化负债结构，降低资金成本。制定政府投融资规划、编制政府投融资预算、设立政府偿债资金。地方政府的负债筹资要考虑投资回收期，并科学、合理地安排债务结构与投资方向，规划地区经济模块。首先，地方政府要认真研究资金市场的供求情况，根据资金市场、利率走势和项目建设进度对资金的需求制定科学、合理的资金使用方案，合理预期利率，适时选用借款的种类，优化资金结构降低贷款成本，减少风险。同时应制订切实可行的还款计划，要按照贷款本息归还的时间、额度要求，合理安排资金，避免因准备不足、资金周转困难而出现延期还款损失和地方政府信誉降低。其次，合理确定资产负债率，严格控制负债规模。地方政府进行投资建设贷款应根据市场需求、社会发展水平和本地的实际需要量力而行，适可而止。地方政府应根据自身财政收入情况、基础设施条件、经济发展程度等因素综合考虑，测定风险承受能力，合理控制负债规模。如果过度举债，势必使陷入债务困境，影响地区又好又快发展。为指导地方政府加强贷款管理，提高风险控制能力，有关部门可研究确定本地区合理的贷款控制规模，随时掌握和了解自身的财务风险状况，消除各种隐
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患，确保经济健康发展。最后，地方政府应建立风险预警分析系统，同时发挥人大制度必要时组织一些专门委员会，如筹资决策委员会，实现经验型评估向专家型评估转变。
（三）完善控制活动
1.加强部门间的相互制衡
地方政府辨认和分析风险后，应针对这种风险发出必要的指令。控制活动是确保管理层的指令得以实现的政策和程序，包括授权控制、不相容部门分离控制、文件记录控制。其中，授权控制是对财政部门或专门委员会权限控制。在当前执行授权控制关键在于严格执行财政收支审批制度，完善重大资金项目联签制度，发挥民主集中制的优势，严禁超越权限，弄虚作假，滥用职权，违章办事；不相容部门分离的控制是对地方政府内部某些不相容的部门进行分离。如授权与执行部门的分离，执行与复核部门的分离，执行与监督部门的分离等。在财政部门和审计部门，还要加强职员的轮岗制度，尝试关键岗位、重点岗位带薪休假制度，重新梳理各个岗位的设置情况，以提高政府工作效率。2.做好预算控制
政府预算原则包括：公开性、可靠性、法律性、统一性、性。地方政府的预算是地方各级部门根据发展需求和自身任务编制的财政收支计划。政府的总体筹划与预算之间存在着密切的关系，预算本质就是总体筹划在财政资金上的翻版，没有事前充分筹划的资本项目会给每一个部门带来巨大的负担。预算资金的筹集、分配和使用，对地方政府的发展有着直接的影响。依据预算编制的要求，地方人民代表大会对政府预算进行审查和批准。地方政府性债务收支纳入预算管理和监督。做到重点监督，集体决策。
（四）通畅信息沟通渠道
内部控制是与管理过程融合在一起，不断发现和解决问题的循环往复的动态过程。地方政府必须及时、准确、完整地收集与本地区发展相关的内部和外部信息。并应建立一个高效、开放、统一的信息沟通系统，通过政府网、人大委员会和民意调查等扩大知情权，获取地区发展所需的信息。优化债务结构，寻找最优方案。同时加强各部门的信息沟通，通畅信息沟通渠道。
（五）强化内部监督
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一个良好的内部控制系统，需要对内部控制建立和实施进行恰当的监督，通过监督活动，评价内部控制系统的运行效果和质量。这种监督往往是通过内部审计来实现的。首先，加强审计部门的监督作用。审计部门通过监督控制环境和程序的有效性，监督各部门的内部控制是否执行并及时反馈有关执行结果的信息，帮助各部门有效地实现预期控制目标。其次，发挥人民代表大会制度的优越性要严格监督，以达到有效控制的目的。
总之，对地方政府债务加强内部控制管理是有效防范风险的重要方法。制定政府投融资规划、编制政府投融资预算、设立政府偿债资金、优化债务结构等方面尽快取得实质性进展。为我国地方政府债务风险的防范以及地区经济又好又快发展提供保证。
参考文献：
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第三篇：地方政府预算绩效管理的工作总结
市人大财经办、预算工委组织预算绩效管理全过程跟踪监督工作组成员一行18人，在市人大常委会委员、财经委副主任委员赵巨鹏的带领下，在北京高技术创业服务中心召开了预算绩效管理全过程跟踪工作总结会。会议由市人大财经委副主任委员陈婷主持，专题听取了市科委、市卫生局、市医管局等试点部门2012年预算绩效管理工作情况的汇报和市财政局市级财政预算绩效管理工作的汇报。
市科委郑焕敏副主任将一年多以来市科委在预算执行、绩效目标落实、管理工作、问题和体会及下一步工作等方面进行了详细介绍,重点将近年市科委在推进科技体制改革、优化整体创新环境方面的做法和成果做了汇报。市卫生局张建枢副巡视员、市医管局顾晋副局长分别汇报了本单位的预算绩效管理试点工作情况。市财政局相关处室负责人汇报了我市近年以来预算绩效管理的总体工作情况及下一步主要工作安排。
市人大预算绩效管理全过程跟踪监督工作组对试点部门的工作总体上比较满意。工作组还现场问询了绩效管理工作的具体做法，并从加强预算编制、提高预算效果等方面提出了宝贵的意见和建议。如有代表建议在具备完善的组织体系基础上，进一步加强绩效管理技术体系的研究，在目标管理和奖惩制度上有所突破;有代表认为试点部门项目微观绩效目标很明确，但微观目标与部门的宏观目标、中观目标的对应关系还有待进一步明晰;针对部分项目执行周期较长绩效评价较难实施的问题，有人大代表建议绩效评价工作分阶段实施，将项目中间阶段的绩效评价重点放在实施进度上或者暂时不进行预算绩效评价、待项目执行期满后再进行绩效评价。
市人大财经委副主任委员赵巨鹏做了总结发言：认为我市预算绩效管理工作取得了很大的成绩，相关部门采取了针对性很强的措施，预算绩效管理的意识有很大的提高，预算实施效果较为显著;各个部门根据不同业务特点采取了有针对性的管理措施和办法，保障了试点工作顺利开展;市人大代表及相关工作同志高度重视，积极建言献策，充分发挥了人大的监督和指导作用，促进了我市预算绩效管理工作的推进;希望市财政局、市科委、市卫生局、市医管局等部门要进一步加强对试点工作经验的总结和凝练，为今后在全市全面推广打下坚实基础。
市科委办公室、法规处、计划处、条财处、审计处以及市卫生局、市医管局相关负责同志参加了本次总结会。
第四篇：《地方政府存量债务纳入预算管理清理赠别办法》
关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知
财预〔2014〕351号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
为进一步加强地方政府性债务管理, 做好地方政府存量债务纳入预算管理相关工作，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），财政部制定了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。
附件：地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法
财政部
2014年10月23日
附件
地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法
第一条 为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称《意见》），做好地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别工作，制定本办法。
第二条 清理甄别工作的目的，是清理存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。
第三条 本办法所指存量债务是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务。
第四条 清理甄别工作由地方政府统一领导、财政部门具体牵头、部门单位各负其责。
第五条 地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
第六条 清理甄别工作按照先清理、后甄别的顺序开展。
第七条 清理工作由地方政府性债务存量的举借单位（以下简称债务单位）具体负责，主管部门和财政部门审核把关。债务单位应与债权人共同协商确认，根据合同逐笔核对债务明细数据。对核对无误的债务数据，债务单位要根据审计口径确定的地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务及地方政府可能承担一定救助责任的债务分类填报，经主管部门审核汇总报送财政部门。其中：
（一）2013年全国政府性债务审计确定的截至2013年6月30日的各笔债务，其截至2014年12月31日债务数据根据审计结果及地方政府性债务管理系统（以下简称债务系统）统计的债务增减变化额填报。
（二）2013年6月30日后新发生的各笔债务，其截至2014年12月31日债务根据债务系统统计数据及审计口径填报。
第八条 财政部门审核汇总各主管部门上报的债务数据，凡与审计结果或审计口径不一致的，应退回债务单位重新核实填报。
第九条 对按照政府性债务审计结果、审计口径填报的地方政府性债务存量有争议的，争议双方提出解决方案及依据，经同级审计部门出具审计意见后，报同级政府确定。
第十条 清理工作要严格按照《意见》精神，明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。清理后确需将地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务划转地方政府负有偿还责任的债务的，按照“权责利相一致”的原则，相应的资产、收入或权利等也应一并划转。
第十一条 甄别工作由财政部门牵头负责。财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。其中:
（一）通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。
（二）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。
（三）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。
（四）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。
第十二条 地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况，并测算政府一般债务和专项债务的债务率。凡债务率超过预警线的地区，必须做出书面说明并经政府主要负责人签字确认。
第十三条 地方各级政府要全面统计锁定截至《意见》发文日（9月21日）的在建项目。在建项目要优先通过PPP模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求。
第十四条 地方各级政府要以2013年政府性债务审计确定的截至2013年6月30日融资平台公司名单为基础，结合2013年7月1日至2014年12月31日本级融资平台公司增减变化情况，统计本级融资平台公司名录。
第十五条 各部门、各单位负责人对本部门、本单位清理统计结果签字确认。财政部门负责人对本级政府存量债务甄别结果签字确认。政府主要负责人按财政管理级次对本地区清理甄别结果及各项统计情况签字确认。
第十六条 地方各级财政部门汇总本地区清理甄别结果，由同级审计部门出具审计意见并经同级政府批准后逐级上报，省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部。各项统计情况随清理甄别结果一同报送。
第十七条 地方各级政府要严格按照国务院批准的政府存量债务，锁定政府一般债务、专项债务余额。各级政府要将锁定后的政府存量债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照预算公开有关要求及时向社会公开。
第十八条 地方各级政府要及时将政府存量债务分类纳入预算管理。具体办法另行制定。
第十九条 财政部将各地清理甄别结果抄送审计署，各级财政部门将本级清理甄别结果抄送同级审计部门，作为今后相关审计工作重要参考。组织财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处核查各地报送数据，对虚增政府存量债务的，相应核减地方政府债券发行规模，并追究相关责任人责任。
第二十条 本办法自下发之日起实施。
第二十一条 本办法由财政部负责解释。
第五篇：德国地方政府债务管理概况
德国地方政府债务管理概况
2009-1-16
德国是一个三级政府结构的联邦制国家，其政府级次包括：联邦政府、16个州政府和12291个市政府。
一、政府间重要支出责任划分
德国联邦政府负责制定政府的各项政策，其中包括政府的支出政策。表1所示为德国政府间重要支出责任的划分。以教育为例，州政府承担所有学校的支出责任，中小学校的支出责任由州和市两级政府共同承担，市政府承担幼儿园等支出责任。
二、政府间收入划分
德国税收收入按照自有收入和共享收入在各级政府之间进行分配，主要税收是在三级政府之间进行分配的。如图1所示，2007年，德国税收收入为5020亿欧元，其中增值税和个人所得税合计数占税收总额的2／3，是德国的主要税种。
表2所示为德国的税收收入在三级政府之间的划分。以黑森州为例，假设纳税人缴纳100欧元的个人所得税，其中15欧元属于纳税人居住地的市政府，42.5欧元属于州政府，其余42.5欧元属于联邦政府。
德国州政府没有税收立法权，其收入主要来自共享税收入，包括个人所得税、增值税和公司所得税。
德国市级政府收入来源，主要包括以下几个方面。
1.自有税收收入(具有独立自主征税权)。市级政府可以根据各自情况自行制定自有税收收入政策，上级政府不加干预。自有税收收入主要包括地方贸易税和财产税。图2显示了德国西部和东部人均财产税负担情况，从图可见，德国西部人均财产税负担一直高于东部，其差距维持在40欧元左右。
2.共享税收入(主要包括个人所得税与增值税的固定比例分成)。联邦政府负责制定共享税收人政策。这点对东部来说具有重要意义。
3.转移支付、收费、贷款和其他收入。图3和图4分别显示了2007年德国西部和东部的市级政府收入结构。德国西部市级政府收入中，29%来自上级政府转移支付，而在东部地方政府这一比重高达56%，同时其自有收入只占到18%左右。东部市级政府对上级政府补助依赖性更强。
三、州和市政府财政平衡情况
图5显示，德国州政府财政状况在2007年之前一直处于赤字，直至2007年才开始有盈余。图6显示，1998～2000年市级政府略有盈余后，连续4年出现赤字，2006～2007年财政平衡状况有所改观，2007年有了较大盈余。
为降低各地区之间的财力不平衡，德国实行了颇有特色的横向均等化制度。经过横向转移支付后，最初仅拥有全国平均州级财力80%的州能够达到95%或者更高。增值税收入的75%按照人口数在各州间进行分配。经过第一次均等化后，每个州(包括财力较弱的州)都获得了全国平均州级财力的92%。第二次均等化称为“横向均等化”，由财力强州直接向弱州转移收入，这称为“团结原则”。第三次均等化由联邦政府实施，最后各州财力均达到全国平均州级财力的95%～99.5%，接近100%。当然德国的均等化制度也有其负面效应。如在巴伐利亚州，每1000名个人所得税纳税人仅需要3.8名税务人员管理，而其他州这一数字则为4.5～5.4名，显然横向均等化会产生不公平对待。因此，德国政府目前也进行一些改进，如财力较弱的州获得其他州的转移支付后，联邦政府拨付的转移支付会相应减少。
四、州和市政府债务概况
从德国各级政府债务比重来看，联邦政府债务占比最大，州政府次之，市政府债务占比相对较低，2006年所占比重仅约7%，如图7所示。
德国州政府运用多种信用工具举债，如州债券、“兰德债券”(面值5亿欧元的债券集合)、DEPFA银行贷款、储蓄银行及其州清算银行贷款等。州政府信用等级由国际机构评估，结果均为AAA级。市级政府则主要依靠金融机构贷款举债(占比通常超过90%)，如图8所示。以德国复兴信贷银行为例，当面对环境问题时，可以给市政当局提供比较廉价的贷款。
公共部门银行(主要包括州立银行和储蓄银行)是德国州和市政府举债的重要应债来源，也是其重要特色。在德国，一般较大的市都有储蓄银行，市政府是其主要股东。州立银行一般充当本州储蓄银行的清算中心，所在州政府是其控股股东。此外，州立银行还负责为州或联邦政府项目进行筹资，以及为州政府管理公共基金等。德国州立银行和储蓄银行都是公共部门银行，在具有盈利性的同时也承担着一定的社会责任。如储蓄银行可能会支持当地的小足球队，但欧盟认为德国这样的做法降低了这些金融机构的市场化程度。
第二次世界大战后，德国公共部门银行为德国经济复苏和发展起到了重要推动作用，特别是在政府担保的前提下，企业融资成本大大降低，因此更受到中小企业的欢迎。根据德国联邦银行统计，2003年上半年，在全部信贷份额中，公共部门银行占35%，私有商业银行占27%，合作银行占26%。在吸收储蓄存款份额中，合作银行占51.8%，公共部门银行占32.6%，私有商业银行占15.5%。
然而，由于其与政府固有的紧密联系，公共部门银行也日益暴露出一些问题。公有产权特征导致政府对公共部门银行存在担保，这种担保一方面对其他银行带来不公平竞争，另一方面诱使一些州立银行和储蓄银行追求高风险高收益，形成严重道德风险。
同时，欧洲经济融合过程中，德国私有商业银行向欧盟提出申诉，要求德国政府取消对公共部门银行的担保。德国政府为保护中小企业利益，一直拒绝欧盟要求，双方自1996年以来争执不休。经过长达数年的拉锯战，欧盟和德国终于就德国公共部门银行政府担保问题达成妥协，德国政府于2005年7月前逐步取消对公共部门银行的政府担保。失去国家担保后，公共部门银行不能再以较低成本筹集资金，原有业务模式受到影响，被迫进行较大改革。多数州立银行、储蓄银行打破原有经营界限，进行多元化经营，同时积极开拓国外市场。
五、州和市政府债务风险管理
(一)纵向控制。
德国州和市政府债务管理体有较强的纵向控制特征。
联邦《宪法》第115条中明确规定了对政府举债要求：“政府债务收入不得超过预算草案中的投资性支出；扭转宏观经济失衡时允许例外。有关政府举债的详细规定必须由联邦立法。”
在地方均衡制度下，州能够独立确定市政府举债额度，因此，控制市政府举债规模的法律规定在各州不同。
市政府必须向联邦财政部或其相应的地区机构提交预算。这进一步提高了地方预算的透明度，也有利于上级政府对地方财政实施早期预警。极端情况下，当某市政当局出现财政困难时，财政部会拒绝批准该市的预算申请，该市将预算修改后重新提交。此外当市政府面临财政困难时，州政府须帮助市政府弥补债务缺口，避免市政府破产。
(二)横向控制。
除联邦和州自上而下的纵向控制之外，市政府各部门之间也在地方债务管理上形成横向制衡。地方预算部门与市政会议(市长)相互独立。市长支出必须经市政会议授权并通过地方预算部门执行，未经市政会议或市长许可，地方预算部门不得改变资金用途。在每个预算结束后4个月内，地方市政会议(市长)必须完成财务报告，并提交给地方议会和地方审计办公室。同级审计办公室监察所有预算数据，并对市政财政状况出具审计意见。地方议会有权看到任一任一预算项目详细情况。
作者：财政部预算司 来源：《经济研究参考》2008年第62F-6期
责任编辑：萨日娜
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