我国地方政府绩效评估的实践探索

第一篇：我国地方政府绩效评估的实践探索

我国地方政府绩效评估的实践探索

桑助来

政府绩效评估是当代公共管理改革的核心内容，它坚持以绩效为导向，以公民满意为标准，以科学的测量评估为依据，提高政府管理效能，优化行政资源配置。改革开放以来，为适应社会主义市场经济的发展，我国不断改进政府绩效考评工作，特别是近年来，根据中央提出的树立科学发展观和正确政绩观的要求，各地从实际出发，积极进行政府绩效评估的试点和探索，积累了宝贵的经验，取得了明显的成效。

主要形式

从20世纪80年代开始，我国地方政府开展了多种形式的政府绩效评估试点，集中体现在三个方面：

一是各地先后实行了多种形式的目标管理责任制。自20世纪80年代初开始，我国就开始试行机关工作人员岗位责任制，到80年代后期至90年代初，随着我国经济体制改革进入新的阶段，各地在岗位责任制的基础上，普遍实行目标管理责任制，在党政部门大力推行目标管理。据不完全统计，到1998年全国有23个省区市实行了省区市级机关目标管理，90%以上地市级机关推行了目标责任制，有100多个城市实行了城市目标管理。进入新世纪，一些地方根据新形势发展变化，在实践中不断改革完善目标管理的方式和手段。1

目前我国的目标管理工作，越来越重视绩效导向和绩效测评，正向现代绩效评估的方向转型发展。

二是不断完善党政领导干部政绩考核评价体系。我国的干部考核自20世纪80年代以来，就确定了德能勤绩全面考核，注重实绩的原则，但实绩考核标准和测评体系一直没有建立起来，在实际工作中，存在单纯用GDP考核干部的倾向。近年来，我国改革发展进入新的阶段，各地以科学发展观统领经济社会发展全局，干部政绩考核体系在实践中不断完善。一是坚持全面、协调、可持续发展。干部考核指标体系，既有经济发展指标，又有社会发展指标；既有城市发展指标，又有农村发展指标；既重显绩，又重潜绩；既看当前，又着眼可持续发展。同时将领导班子考核指标与主要领导个人的考核指标结合起来。二是从实际出发，突出重点。各地在全面考核的基础上，根据当地经济社会发展的实际情况，突出考核重点，在重视经济发展指标的同时，各地根据构建和谐社会要求，将劳动就业、社会保障、环境保护和资源、能耗等方面指标列入政绩考核的重要位置。三是体现针对性，一些省市在制定干部考核指标时，充分考虑不同地区、不同层次、不同岗位、不同基础的特殊性和差异性，分门别类地设置考核指标和标准，四是注重可操作性，许多地区在制定考核指标体系时，都充分考虑操作性问题，明确了指标的含义，确定了指标的标准，设置了各指标的权重和分值，实行

量化考核，克服了原来在政绩考核中存在的重定性轻定量、重主观评价轻客观标准的问题。

三是采用多种方式广泛开展公民评议活动。公民和管理服务对象参与对政府业绩的考核是现代政府绩效评估的重要内容。我国在不断深化改革扩大开放的历史过程中，行政管理体系透明度也在不断提高，一些地方政府积极探索公民社会参与政府绩效考核评价的方式，不断拓宽公民和服务对象考评政府部门和公务员的渠道。南京市自2001年起，连 续六次开展了“万人评政府”活动，目前，我国大约有20 多个省市通过多种形式，开展了公民评议政府和公务员活动，许多地方将公民评议作为对领导干部和公务员考核的重要方式，并不断规范化制度化。

这三种形式的政府绩效评估实践时间长、范围广、影响大，对提高机关效率和行政执行力、转变政府职能和管理方式、形成合理的用人导向和改善政府形象都具有积极意义，有力地促进了科学发展观的贯彻落实，促进了经济社会的发展。

现存问题

我国政府绩效评估总体上还处于探索和试点阶段，主要存在以下矛盾和问题：

一是政府绩效评估发展不平衡。目前，政府绩效评估和管理尚未在全国全面推开，大多数地区还是采用传统的考核方式，以公务员个人总结代替部门考核，以年度会议代替绩效目标制定，以单项评比检查代替综合绩效评估。

二是政府绩效评估缺乏统一的政策指导和法规保障。我国地方政府绩效评估实践十几年来一直处于自发状态，工作的启动和开展主要取决于地方政府领导人对这项工作的认识程度。目前，还没有出台全国性的政策法规，造成地方政府绩效评估工作的持续性不强，经验交流和推广不够，评估实践的广度、深度和力度受到严重影响。

三是绩效评估指标体系不健全。一些地方制定政绩考核标准时，一味追求经济增长，以GDP高低论政绩好坏，不能很好处理经济建设与社会发展和环境保护关系，存在忽视社会事业发展和环境保护问题。有的甚至大搞“形象工程”、“政绩工程”。

四是绩效评估的科学化程度不高。绩效评估的主体主要是上级行政机关，社会公众参与较少；评估的内容重工作过程成果，尚未深入到对工作最终效果的评估；评估方式多为 “运动式”、“评比式”，随意性较大，持续性规范性不强；政府绩效评估的封闭性、神秘性、主观性较强，透明度、公开化和客观性还不够，缺乏必要的社会监督和制约。

五是绩效评估理论对实践的引导力度不够。我国政府绩效评估的理论研究起步较晚，一些研究主要限于对国外绩效评估理论的介绍和评鉴，对中国政府绩效评估的实践总结提炼不够，中国特色的政府绩效评估理论体系尚未形成。

基本经验及展望

一是科学定位，领导重视是政府绩效评估开展的根本。开展政府绩效评估是确定一个地区工作导向，决定主要领导人施政方式的大事，关系到政府职能的履行，影响到公共资源的配置，牵动一个地区经济社会发展全局。同时其涉及面广，政策性强，直接触及党政各部门及主要领导人员的权力和利益。因此，要将这项工作持久地开展下去，必须将其摆在行政管理的中心位置上，主要领导亲自抓，成为名符其实的“一把手工程”。

二是先进的理念，开拓创新的精神是政府绩效评估开展的基础。政府绩效评估是一种基于先进理念基础之上的新型管理模式，是对传统官僚体制的革命性创新，是一项开创性创新性强的工作，不仅需要强烈的政治意愿，也需要有干事创业的团队去研究问题，实施变革。

三是坚持绩效导向，制定科学的绩效指标体系是政府绩效评估开展的核心。绩效评估成败的关键是能否科学地测评一个地区、一个部门的工作绩效状况，绩效指标是测评的依

据。要认真分析绩效指标的特点和要求，科学确定绩效指标的结构和比重，处理好工作过程指标与绩效指标的关系；搞好定量绩效指标与定性指标相结合；坚持指标的可测量和可操作性。

四是群众的参与，社会的智慧是政府绩效评估开展的动力。公民参与是政府绩效评估的基本原则，公民满意是政府绩效评估的发展趋势。我国政府绩效评估开展时间不长，经验不足，动力机制不完善，更需要广泛开辟群众参与的渠道，吸取社会各界的智慧，完善评估体系，改进评估方法，形成评估合力。

政府绩效评估是政府改革的一项系统工程，对全面贯彻落实科学发展观和和谐社会建设意义重大，目前具备大力推行政府绩效评估的诸多有利条件和实践基础，同时也面临着一些困难和挑战，要坚持以科学发展观为指导，总结借鉴国内外成功经验，进一步提高认识、更新理念、深化思路，建立中国特色的政府绩效评估体系。

(作者系国家人事部规划司综合规划处处长)

第二篇：我国城镇供水企业绩效评估管理体系探索.

水科技 Water Science and Technology □ 中国城市规划设计研究院 孙增峰

周长青

胡小凤

□ 中原环保股份有限公司

王宾

做好水专项“十一五”两个主题成果宣传工作

为做好水专项“十一五”总结 , 促进水专项研究 成果的推广应用 , 充分发挥水专项在全国特别是重点 流域城市水环境改善和饮用水安全保障领域的技术支 撑作用 , 住房城乡建设部建筑节能与科技司近日专门 发出《关于做好水专项“城市水污染控制”和“饮用 水安全保障”两个主题成果宣传的通知》(建科研函 [2012]79号。

《通知》指出:《 中国建设报》、《给水排水》杂志、《中国给水排水》杂志和《建设科技》杂志是水专项 两个主题 “十一五” 成果宣传的主要媒体 , 各项目(课

题 单位应在成果总结凝练的基础上开展宣传工作 , 重 点宣传标志性成果 , 包括关键技术突破、示范工程效果、产业化应用等,应结合各媒体特点提供相应宣传稿件。

各项目(课题 单位还可结合研究成果特点开展形 式多样、内容丰富的主题宣传活动 , 如成果发布、示范 工程现场交流、流域技术交流及图书出版等活动 , 也可 通过其他行业媒体、社会媒体和网络媒体进行宣传。

根据《通知》精神,本刊从 6月份开始,在每月 下半月号开设 “水专项” 成果宣传专栏, 欢迎各项目(课 题 单位提供结合示范工程应用的宣传稿件。

我国城镇供水企业绩效评估管理体系探索

一、概述

作为对我国城镇供水企业效绩评估管理的重要手段,建立适 用于我国供水行业发展需求的绩效管理体系是长期以来政府、供 水行业和供水企业共同关注的课

题。随着城镇供水行业改革的深 入,原有的城市供水管理体系已经捉襟见肘,不能满足我国城市 化快速发展的需要。城市供水的各个利益相关主体,从行业主管 部门,到城市供水企业,再到消费者和第三方机构,都对城市供 水管理能力有更高的诉求。

在我国,供水行业绩效管理的意识和方法已经得到了多年的 探索和使用,但到目前为止,绩效管理在不同区域、不同企业的 应用水平差距还很大,用于全行业的绩效管理的指标体系、基准 体系、考核 /评价体系尚不健全,需要系统地研究。因此,在总结 已有研究工作的基础上,立足中国供水行业的特点与实际需求, 积极借鉴国际权威机构绩效管理框架或标准,通过方法研究与供 水企业示范相结合,为供水企业和供水行业提高管理水平、改善 供水服务质量、提高运行效率提供科学依据和指导,促进城镇水 务行业的良性发展。

摘要 关键词

作为对我国城镇供水企业效绩评估管理的重要手段,建立适用于我国供水行业发展需求的绩效管理体系是长 期以来政府、供水行业和供水企业共同关注的课题。随着城镇供水行业改革的深入,原有的城市供水管理体系已经 捉襟见肘,不能满足我国城市化快速发展的需要。文章通过对我国城镇供水企业绩效评估管理参与机构,包括各级 城镇供水行政主管部门、各级相关职能管理部门、城镇供水行业协会、城镇供水企业和第三方评估机构在供水企业 绩效评估管理中的职能进行了剖析,研究确立城镇供水绩效评估过程管理的程序、环节、内容和评估方法等。为我 国城镇供水企业和行业提高管理水平、改善供水服务质量、提高运行效率提供科学依据和指导。

城镇供水;效绩评估管理;参与机构;过程管理

注:本文为国家水体污染控制与治理科技重大专项(2009ZX07419-006 “ 水 专 项 ” 成 果

二、城镇供水企业绩效评估管理参与机构及职能 城镇供水绩效评估管理涉及到多个机构,详见下图所示。

图1 城镇供水企业绩效评估管理参与机构示意图

1、城镇供水行政主管部门

各级供水行政主管部门自上而下包括三个层级,即:国务院 建设行政主管部门、省区城镇供水行政主管部门,城镇供水行政 主管部门。各级供水行政主管部门是供水绩效评估管理的发起方 和责任单位,各级供水行政主管部门职能的侧重点有所差异。国务院建设行政主管部门为住房和城乡建设部,是最高级 别的供水行政主管部门,职能包括:制定政策、制定统一的供水 绩效指标体系、负责全国城镇供水绩效评估信息平台的建设和维 护、组织全国性或跨省区的城镇供水绩效评估并发布评估报告 等。此外,统一主导供水绩效评估管理工作以避免下级单位分别 制定指标及建立信息平台的重复性及不一致性。

省区城镇供水行政主管部门是组织实施绩效评估的责任主 体,具体执行国家城镇供水行政主管部门制定的相关政策,对本 行政区内下一层级城镇供水行政主管部门的领导,承担对本行政 区内城镇供水绩效评估管理的工作。

城镇供水行政主管部门对上接受省区城镇供水行政主管部门 的具体指导,对下直接面对的是城镇供水企业,即供水绩效评估 管理的对象。因此除了执行上级供水行政主管部门的具体任务之 外,更为重要的任务是督促本地区供水企业进行数据的上报等。

2、城镇供水其他职能管理部门

其他各级相关职能管理部门,主要包括:卫生部门、国有资产 监督管理机构、物价行政管理部门等,这些部门在城镇供水绩效评 估管理上很少有具体的工作。但这些职能管理部门可以与相应层级 的城镇供水行政主管部门共享城镇供水绩效评估管理的过程和结果 等信息,并可以使用相应层级的城镇供水绩效评估报告。

3、城镇供水行业协会

行业协会通常在水务行业中发挥着非常重要的作用。但中国 城镇供水排水协会,不像国外水务行业协会那样具备较强的独立 性,它和政府的关系是受政府委托执行政府的相关政策。特别是 在我国城镇供水绩效管理工作刚刚启动的时期,可以依托其庞大 的会员单位、强有力的组织能力来推广并具体执行城镇供水绩效 管理工作,这同样是发挥城镇供水排水协会价值的极好机遇。受 城镇供水行政主管部门的委托,城镇供水行业协会可以承担城镇 供水绩效评估管理的具体组织和实施工作。

4、城镇供水企业

城镇供水企业是绩效评估管理的对象及服务对象。职责包括:确定企业供水绩效目标,编制供水绩效提升计划,并报所在地政府 供水行政主管部门备案;制定供水绩效自我评估管理制度,提高绩 效管理水平;按所在地城镇供水行政主管部门的要求,在规定的时 间内,准确地提供本企业真实有效的绩效信息,将信息上传至全国 城镇供水绩效评估信息平台。接受公众关于城镇供水绩效信息的查 询;参照预期绩效目标及时开展绩效自我评估工作。

5、第三方绩效评估机构

第三方机构指高等院校、科研机构、社会团体或企业等独立 于政府和被评估城镇供水企业的技术咨询机构。第三方机构的参 与和评估是城镇供水绩效管理工作保证公正性和独立性的重要途 径。第三方绩效评估机构可受城镇供水行政主管部门或行业协会 委托开展城镇供水绩效评估工作。在现阶段,我国并不存在真正 意义上的第三方绩效评估机构。

三、城镇供水企业绩效评估的过程管理

有效的城镇供水绩效评估管理应是全过程、开放式及持续改 进的管理,主要涉及以下几方面内容,即城镇供水绩效评估管理 的程序、城镇供水绩效评估管理的环节、城镇供水绩效评估管理 的内容、城镇供水绩效评估方法等。

1、绩效评估程序

一个完整的绩效评估程序包括制定绩效评估计划的制定、相 关数据的获得及管理、绩效评估的组织、公众参与、信息公开和 实行奖惩,形成一个闭合的良性循环系统。

首先是住房和城乡建设部确定绩效评估时间;评估指标体系;确定评估标准。其次省(自治区供水行政主管部门根据上一级政 府的规定,具体制定本行政区绩效评估指标体系、本绩效目标 和绩效评估时间。绩效评估指标包括本省区的必选指标和可选指 标。本省必选指标必须包括上一级政府确定的必选指标,在此基础 上可根据本行政区的情况,增加一些必选指标。最后城镇供水行政 主管部门和城镇供水企业进行具体的执行。指标体系确定后,一般 情况下保持指标体系的稳定性和连续性,以利于企业能够根据连续 的数据进行比较,也根据需要对个别指标进行调整。

2、绩效评估管理的环节

一个完整的绩效评估一般包括四个环节:设立绩效目标、绩 效实施与跟踪、绩效评估与绩效反馈,同时这四个环节应成为一

个闭合的循环体系。

水科技 Water Science and Technology

3、绩效评估管理的内容

绩效评估管理的内容主要包括指标的选择及管理目的。具体绩效指标选择应符合相关性原则、代表性原则、可比性 原则和经济性原则等。绩效评估管理的内容从分类上,主要包括 六大类,分别是服务类、运行类、资源环境类、资产类、财经类 和人事类,大类下面又细分一级指标,部分一级指标又要细分次 级指标。例如服务类中的用户满意度是一级指标,而用户对水质 满意度是次级指标。

从绩效管理目的上,管理的内容主要分为监管性指标和激励 性指标两方面。监管性指标带有一定的强制性,是要求企业必须 达到的指标,具有监管性质的指标主要包括资源性指标和社会性 指标,监管性指标具有一般性,适于企业间进行横向比较。激励 性指标主要涉及企业经营效率方面,具体包括资产类、财经类和 人事类指标。在市场化的环境下,这部分指标是企业有内在激励 去提升的。这类指标不需要政府设定标准要求企业必须达到,但 需要政府在制度上、政策上进行引导,促进企业提升绩效。

4、绩效评估方法

评估的方法主要有排序法、历史比较法、多维分析法、定性 分析法和专项分析法等。

(1排序法:排序主要建立在对供水企业绩效定量的比较基 础上。结果排序包括单项指标结果排序,以及多项指标综合得分 的结果排序。综合指标排序则需要对每一单项指标设定不同的权 重,经过加权计算后,对最终结果进行排序。

(2历史比较法:对于一些不适于进行在供水企业间进行横 向比较的指标,可从时间维度进行纵向比较,通过纵向比较评估 一个企业的绩效是否得到改进。

(3多维分析法:一是对供水企业的考核是多方面的综合评 估;二是内部评估和外部评估相结合,听取来自不同方面,包括 专家、学者、其他政府部门、第三方机构和公众对企业的评价。将日常考评、用户测评、企业自评、第三方专业评估和专家组考 评相结合,保障评估结果的科学、公平、合理。

(4定性分析法:定性评估应考虑经济发展水平的不同等因 素,满足各地的差异化要求。定性分析更有助于帮助企业找出问 题,分析原因并提出解决措施。

四、结语

科学、合理、可行的城镇供水绩效评估管理应是开放式的、持续改进的过程,应该是各个利益相关主体,从行业主管部门, 到城市供水企业,再到消费者和第三方机构共同参与的。只有这 样才能在职能分工、评价指标选择、评价程序、评价方法等更趋 科学合理。才能更好地为供水企业和供水行业提高管理水平、改 善供水服务质量、提高运行效率提供科学依据和指导。C 兼顾景观构建的丁岗河水生态修复与水质改善技术研究与示范

本文为:国家水体污染控制与治理科技重大项目“城市河湖水系污染控制与水环境综合治理技术研究及示范”(课题编号:2008ZX07316-004 摘要

由于城市河道基底有机质及污染物含量较高,处于严重缺氧状态,基底生境根本不适合水生植物恢复与重 建,特别是沉水植物难以生长,从而无法有效改善水质。本研究通过基底泥质改良和基于根系径向泌氧量(ROL 的水生植物的筛选,并结合密植型生态浮岛强化净化技术,实现了丁岗河河道基底生境的有效改善和水生植被的恢 复与重建,通过该技术体系的应用和示范,有效改善了丁岗河水环境质量,其水质稳定达到国家地表水Ⅳ类水标准(GB 3838-2002。同时,丁岗河城市滨河水生态景观得到明显提升。

随着社会经济的高速发展和城市化水平和进程不断推进,城 市河道水质和水生态遭受严重威胁,许多城市河道甚至成了排污 专用通道和污水以及垃圾的长期滞留地,城市河道的生态和环境 功能已丧失殆尽 [1]。城市河道的生态容纳量小,污染物来源广, 汛期水深流急,水体缺少自净功能,这些因素增加了治理的难度

[2]

。底泥是河道水体众多污染物来源的最终归宿地,也是水体污染 的重要内源。底泥上污染物的分解会消耗过多的溶解氧而导致底 泥和底层水体缺氧,造成植物根系呼吸困难;同时,厌氧分解过

程中产生的还原性有毒物质,也可能对植物产生毒害 [3]。因此,城 市河道基底生境直接关系到水体内源释放通量和水生植物的生长 条件,从而对整个河道水质改善和水生生态系统构建具有关键性 的作用。

丁岗河是巢湖市环城河重要组成部分,由于长期以来缺乏系 统整治,丁岗河已经成为一条垃圾成堆、污染严重的污水沟,河 道中的污染主要来自周围的生活污水和少量工业废水,河道严重 淤积,普通淤积厚度达 2m 左右,最深处达 3m。2008年水专项课

□ 同济大学长江水环境教育部重点实验室

杨长明

徐琛 关键词

丁岗河;城市河道;生态环境

第三篇：改进地方政府绩效评估的对策建议

改进地方政府绩效评估的对策建议

我国地方政府绩效评估发展过程中，有诸如青岛模式、公民导向的实践杭州模式、综合性的效能建设福建模式、第三方评价政府绩效的开端甘肃模式等典型，能够为贵州省政府绩效评估提供相关的借鉴和帮助。但在面对贵州省政府绩效评估起步较晚以及绩效评估本身的复杂性和地域发展的不平衡性等因素，绩效评估存在的问题也是显而易见的。这就需要总结国内外政府绩效评估经验，吸取教训，少走弯路，大胆创新。下面我们在国内外绩效评估实践启示的基础上，探寻改进贵州省政府绩效评估的有效途径。

5.1加强地方政府绩效评估的法制化

制度是对人性的一种激励和约束，制度的形成可以使人的自利性受到限制，使人的责、权、利的便捷和人性发展的承受底线得以明确，使人的行为有章可循，有则可依。

我国政府绩效评估法制化工作总体上还处于探索和试点阶段，在法规政策上还不健全，在体制机制上还有许多制约因素，在方式方法上还很不成熟。在各地各部门各具特点的内部绩效评估方式上看，论文发表、专利申请、论文指导老师Q/微信：993383282都是典型的“政府绝对主导模式”，政府“既当运动员，又当裁判员”的评估结果很难令人信服。吸收外部主体参与评估的做法，也是一种散发式的“政府相对主导模式”，如“万人评议政府”、“网上评价政府”等，这种外部评估活动不仅是由政府主导，同时也出现了明显的“运动化”倾向。而许多地方政府出台的行政文件，虽然在制度化方面迈出了一步，但仍然是地方政府自己颁布的，其撤销、废止、修改等权限仍在政府手中。

目前与地方政府绩效评估相配套的规章制度只有一部，即2009年3月26日哈尔滨市第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过、2009年6月12日黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议批准、2009年7月7日哈尔滨市第十三届人民代表大会常务委员会公告第32号公告的哈尔滨市《政府绩效管理条例》，是哈尔滨改革开放30年来政府管理经验的总结，是理论和实际相结合的产物，也是一项理论研究成果，对贵州省政府建立绩效评估法律制度起到了示范作用。

综上所述，政府绩效评估法制化已经成为现阶段贵州省政府绩效评估首先要解决的问题。贵州省可以先通过颁布条例、规定等形式，有针对性的进行试点并在实践中总结经验，从而制定出真正符合贵州实际的、科学的法律体系。绩效评估法制化是依法治国和经济、社会发展的客观要求，也是中国特色法律体系的重要组成部分和公民法治观念不断加强的必然结果。

5.2构建科学的地方政府绩效评估指标体系

党的十八大将科学发展观以指导思想的形式写入党章，把科学发展观确立为党的行动指南。在这种新形势新要求下，如何将科学发展观与政府绩效评估指标的设计更加紧密的结合起来，成为贵州省政府要解决的重要问题。首先，评估指标体系的设计，应该把工作的重点从单一经济指标转移到物质文明、政治文明和精神文明的协调发展上来，通过合理的权重配置，避免过分突出GDP指标。设计的具体指标，如投入指标、产出指标、效益效果指标以及时间指标等，应当具有一定的逻辑关系，方便考核，避免重复计算。在可能的情况下使指标体系从不同侧面反映经济运行情况，从多方位、多角度描述政府工作的实效。

其次，评估指标体系的设计，应该考虑到绩效评估指标本身的可测性和指标在评估过程中的可行性。可测性要求评估指标可以用语言定义，可用现有的工具测量并获得明确结论。能够量化的要尽量量化，不能量化的要尽量使用如“优”、“良”、“一般”、“较差”、“差”等多级标准来测量。可行性主要考虑准备设计的指标是否能获取充足的相关信息，评估主体是否能作出相应评估等。如指标很好，但在获取相关信息方面不充足，或者没有相关素质的评估主体，这种指标就不可行。

再次，评估指标体系的设计，应该从实际出发，既要防止事无巨细，指标过于繁琐，又要防止指标过于简单，难以反映一个地方的工作情况。地方政府绩效评估指标体系涉及政府职能的方方面面，要设计一套全面、完整的指标体系是十分困难的。因此，在指标选取过程中要选择具有代表性的指标，尽量避免指标之间的交叉重叠，用较少数量的指标组合，产生出具有较大代表意义的评估体系。

最后，评估指标体系的设计，应该要求设计者保持严谨的工作态度，排除个人主观因素，让事实和数据说话。设计者不能带有个人偏见，更不能任意歪曲事实。指标应选取便于获得，易于测算的指标，减少人为因素影响，提高指标体系的实用性。

5.3提高地方政府绩效评估中的公民参与度

随着信息社会的到来和互联网的发展，公民有了更多、更便利、更畅通的渠道获得有关政务治理与政府绩效的信息。公民参与贵州省政府绩效评估已经成为了一种新的趋势。

公民参与政府绩效评估是一种高度发挥社会公众力量的外部评估机制，它的关键在于让社会公众有效的参与进来，发挥重要作用。目前贵州省公民参与绩效评估大多由政府来主导，从计划、指标到结果，都由政府一手操办，而参与方法也仅限于填写调查问卷或打个分数。这种政府主导的公众“看客式”公民参与是影响贵州省公民参与绩效评估有效开展的阻力之一。

我国的基本社会制度为公民参与提供了根本保证，但是却没有规范参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度。贵州省需要在法规、体制、程序等方面确立公民对于衡量政府绩效、服务质量等的核心地位，为公民参与政府绩效评估提供有力的制度保障。目前，公民只有在被邀请时才能参与到政府绩效评估中去，而评估结果也只是作为一种参考，对政府工作的改进没有起到明显作用。贵州省要尽量拓宽现有的参与渠道与形式，采取多种形式如民意调查、听证会、座谈会、展览会，利用新闻媒体、网络等加强与公民的联系，促进政府与公民的沟通与交流，加大信息公开力度，为公民参与创造有利条件，以真正有效推进贵州省政府绩效的持续改革。

5.4实现地方政府绩效评估主体多元化

政府绩效评估主体是对政府的绩效进行一系列评估的组织或者个人。贵州省政府绩效评估长期以来都是以政府为主导，主体较为单一。这种单一的、自上而下式的政府绩效评估容易导致评估流于形式，评估结果失真，上级领导满意而群众不满意，损害政府的形象。随着贵州省政府管理的科学化、民主化和现代化，为了克服单一评估主体所带来的诸多缺陷，设立多元的评估主体是贵州省政府绩效评估的一个必然要求。

评估主体对于评估结果起着至关重要的作用，不同的评估主体会得出不同的评估结论。所以“由谁来给政府打分”的问题显得尤为重要。评估主体包括内部评估主体和外部评估主体，内部评估主体包括主管领导、自评主体和评估管理机构，外部主体包括权力机关、党政组织、审计机关以及社会公众。评估主体要求具备一定的政治素质，能够熟悉掌握国家以及相关部门的方针和政策；具备基础的管理、财务、统计和法律等方面的相关专业知识；具备较强的组织协调和综合分析能力，并能够熟悉政府绩效评估的相关指标；能够坚持原则、清正廉洁、依法办事；能够具备与评估的信息化相适应的基础计算机知识。

贵州省政府绩效评估主体实现多元化，要发挥政府在评估主体中的主导作用，按照科学发展观和正确政绩观的要求，制定科学的指标体系，建立内外结合的评估机制，为其他评估主体提供和建立相应的信息机制。要确立人民代表大会、政治协商会议等组织在评估中的主体地位，尽早出台政府绩效评估相关法案，充分发挥国家权力机关的监督作用，对本级政府及其部门实行绩效监督，协调民主党派和各界人士，主动参与对政府的绩效评估。要增加各主体之间的良胜互动，以自身特定的角度、经验、利益和动机为出发点，充分表达对政府在其施政过程中的意见，形成一种优势互补的格局，不仅能够拓展民主表达渠道，而且还会减少绩效评估中的误差。要加强媒体的舆论监督，通过媒体将政府的相关考核内容向社会公开，并进行跟踪与监督，减少考核过程中的不透明度。

贵州省政府绩效评估要想实现多元化的主体结构，就要选择适当的评估主体。根据绩效评估的类型和目的，选择适当的评估主体，建立多重评估机制。要考虑评估主体能不能界定其与评估对象之间的关系，能不能摆正立场对评估对象进行绩效测定。评估主体应该包含评估对象的各个利益关联者，保证评估结果的全面。要科学搭配评估主体的比例，通过各主体承担的指标在整个评估指标体系中的构成和权重分配比率来体现。

面对贵州省政府绩效评估主体的单一性、被动性、信息不对称性和结构不健全性等诸多因素，构建多元化的评估主体模式成为了贵州省政府绩效评估的一个必然过程。

5.5引入较客观的第三方评估机构 无论政府属于哪一级哪一类部门，都难以做到无利益牵连，也难以真正站到社会公众的角度，结果也很难令社会公众信服。第三方机构具有相对独立性，能够从机制上保证评估结果更客观公正。

贵州省政府掌握全面的事实资料，但明显具有自利性；第三方机构具备专业评估理论知识，掌握专门的评估方法和技术，但不易获得事实资料，结论不具权威。把贵州省政府的自我评估与第三方机构的外部评估结合起来，政府提供资料并全程监督，第三方机构独立调查，优势互补，可提高评估的准确性和公正性。

5.6完善政府绩效评估技术与方法

政府绩效评估对错综复杂的贵州省政府部门行为实行定量和定性的考核，必须通过一定的技术与方法，才能达到理想的效果，比如标杆管理法。标杆管理法最先在企业中流行，20世纪90年代后期才逐步进入公共部门。以最佳管理目标为标杆，并经过不断的寻求和改造，实现适合自己组织的、以获得卓越绩效目标为目的的绩效分析和绩效评估的方法。标杆管理法的第一步是设定标杆，以设定的标杆作为政府的目标，在每一个施政阶段结束后都把结果与设定的标杆做比较，对该施政阶段进行总结评估，以对下一施政阶段的方法作出调整，直至最后达到设定的标杆水平，来设定更高的标杆。标杆管理法把比较和评估融为一体，通过比较来实现绩效评估，以绩效评估来促进更高水平的比较。

平衡计分卡法。平衡计分卡法在公共部门中具有一定的适用性，它首次提出了政府短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系相结合的要求。平衡计分卡法将政府对社会所承担的现阶段责任和未来责任有机结合，政府不仅要在实现财政收支平衡上做出努力，更重要的是要肩负引导社会良胜发展的重大责任。

全方位360度考评法。360度考评方法是由与被考评者有密切关系的人，包括被考评者的上级、同事、下属和顾客等，分别匿名对被考评者进行考评，被考评者也对自己进行考评。

贵州省政府要运用多种评估方法，坚持考核方式和考核对象、考核目的和考核内容相匹配的原则，采取上级考下级、下级考上级、外部评内部、内部互评相结合等方式。注重平时考核，坚持以平时考核为主，年终考核为辅的导向，平时考核占80%，年终考核占20%。运用网络和信息技术，设计网上投票、计票系统，形成全程管理的数字化考核。

5.7加强绩效评估结果的合理运用

在贵州省政府开展的各类绩效评估工作中，已经开始涉及了绩效评估结果的运用问题。但是，总体上看，这些评估结果的运用往往是“雷声大、雨点小”，存在许多问题，主要为：一是评估结果的运用多表现在作为区别少数人员奖金发放的依据：二是政府部门评估和各种专业评估结果未与领导干部的任用和财政拨款挂钩；三是评估结果未能在促进实现干部“能上能下”的机制上发挥作用；四是忽视评估结果在加强干部教育、监督和管理方面的运用。这些结果如果运用不充分或者运用不当，就会削弱绩效评估的积极作用，严重挫伤广大干部群众参与评估的积极性。

借鉴国外经验，在贵州省政府绩效评估结果中可适当增加评估等次。将原有的公务员评估等次改为“优、良、中、平、差”五个等次，并在此基础上划分五个等次人数比例，加大结果的运用力度，对结果的运用要多样化，不能只停留在奖金发放上，要真正成为政府对公务员奖惩、工资调整、聘用、职务升降、福利待遇分配等多方面管理活动的主要依据，做好物质激励与精神激励相结合。要把绩效评估结果与机关干部奖金标准挂钩，与优胜单位的评定挂钩，与领导干部和领导班子成员业绩评估挂钩，与干部选拔任用挂钩，与财政拨款相结合。

当然，改进地方政府绩效评估的对策建议还有很多，比如成立专业的绩效评估队伍、发挥绩效评估监督作用等，但限于篇幅，笔者仅简述了以上几种对策，以抛砖引玉。参 考 文 献

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第四篇：浅谈地方政府投资绩效审计

浅谈地方政府投资绩效审计

摘要：目前我国正处于改革开放的深水区，市场经济体制的各项规章制度还未完全建立，各项投资制度也很不完善，地方政府投资出现了不少“政绩工程”、“形象工程”,决策不民主、不科学导致了地方政府投资效率低下，严重地影响了财政资金的使用效益。作为监督财政资金有效使用的重要方式之一的地方政府投资审计，在促进积极财政政策的有效实施，深化投资体制改革，维护财经法纪方面发挥了重要、积极的作用。面对新的公共财政框架体系的建立，地方政府投资审计必需切实把握地方政府投资存在的实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，在真实性、合法性、经济性审计的基础上，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。

一、地方政府投资现状、存在问题及原因分析

（一）地方政府投资现状

1.政府投资受政绩影响的冲动。改革开放以来，地方官员的选拔标准由单纯的政治指标变成了经济绩效指标，地方GDP增长更是居于核心地位。因此，参与竞争的地方政府官员为免于在博弈中处于下风，往往都会有强烈的动机选择尽力刺激当地的投资需求，通常也都会以冲动的地方政府投资拉开竞争的序幕。例如，目前各地政府逐年加大招商引资的力度，随之产生了经济开发区的盲目扩张和与之配套的基础设施、标准化厂房等项目的盲目建设等现象。

2.地方政府投资债务负担较重。基层地方政府为了加大关系民生的市政和基础设施建设的投入，只能举债建设，重大市政建设更是“重点举债”。审计署在2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》中指出地方债务问题：

一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54 亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

二是部分地方政府债务负担较重。截至2012 年底，有3个省级、99 个市级、195 个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。

（二）地方政府投资存在的问题 1.政府投资决策方面

前期工作不实，政府投资无科学决策依据。根据现行的基本建设程序，基本建设项目前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行规划设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。事实上，为了确保项目尽快批准，原本在投资决策中起到举足轻重作用的可行性研究报告大多成了“可批性研究报告”，造成项目决策走过场，项目建成后效果不理想。如某县招商引资的某新能源项目，在国内外销售形势由于过热投资及反倾销等原因造成急转直下的情况下，仍然高姿态、大规模盲目引进，政府投资数亿元为该项目新建厂房、宿舍等厂区项目，项目建成投产不到一年就因市场萎缩而面临停产的窘境，投资决策失误。

2.政府投资项目管理方面

一是缺乏投资责任和风险约束机制，超预算投资严重。由于对各级政府投资主体缺乏有效的监督、制约机制和责任追究机制，在项目规划中盲目追求“大而全、小而全”的规模，立项时采取“钓鱼”手法，实施中通过擅自更改设计扩大规模，导致建设超规模、装饰超标准、决算超预算等现象，投资控制成了一句空话。如某县实施的内河环境治理工程，招标时采用费率招标，合同价款暂定5000万元。实施过程中边设计边施工、边施工边变更，工程管理混乱、投资控制缺失，造成工程竣工后结算造价达2亿元之多。

二是招投标管理薄弱。主要表现为：⑴将投资项目化整为零逃避公开招投标，从而采取邀请招标或直接发包；⑵以项目融资为由以BT、BOT等方式抬高项目招投标门坎，排斥潜在投标人。如超标准设置巨额投标保证金和履约保证金、脱离项目规模提高施工企业资质要求、无依据限定投标人及项目负责人在设定期限内的相关工程施工业绩等；⑶施工单位“挂靠”投标、围标，几家施工企业参加投标，而幕后真正的施工队伍就是一个；⑷以项目建设工期在急为由压缩公开招标时间，走所谓的“绿色通道”，缩小竞争范围。

三是合同管理混乱。不重视施工合同的签定，有的合同基本要素不全，合同双方责任不明确，极易产生合同纠纷；有的在中标价外擅自增加费用，导致不正当竞争；有的单位财务部门不掌握施工合同，仅凭领导签字支付项目工程款，导致工程款多付或超前支付。

3.政府投资建设效果方面

目前，地方政府建设项目中不计成本、不计风险、花钱不负责任的现象仍存在，地方政府投资没有发挥应有的作用，浪费现象严重。如某县级市人武部办公训练区项目，工程设计变更不合理、不经济，存在重复、浪费现象：⑴墙体材料变更方案不合理。外墙原设计采用粉煤灰加气混凝土砌块（不具备自保温功能）及1CM厚保温层，后变更采用具备自保温功能的石英砂加气混凝土砌块及2.5CM的保温层，经审计该方案造成重复投资近35万元；⑵建设标准过高，浪费投资。该工程外墙涂料采用档次较高的金属氟碳漆，如当时采纳跟踪审计建议使用中档的外墙弹性涂料，可节约政府投资近80万元。

（三）地方政府投资问题原因分析 1.投资项目监督力度不够。目前地方政府投资的规模大、领域宽，实际管理中，责权划分不明确、部门之间配合不协调，加之专业人才缺乏，很难做到全方位、全过程监管，监督没有形成合力，降低了监督效果。

2.对权力的制约和监督不力。权力监督不力导致决策不当、盲目决策、轻率决策，从而造成严重的损失浪费等问题。在现行体制下，地方政府不仅拥有对人、财、物的决策权和执行权，而且拥有监督检查权。这就造成行政部门自己监督自己，既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，在越位的同时又存在着缺位，没有一套科学有效的监督体系去制约。在政府投资公共项目中，“首长项目”较为普遍，即政府领导或有关部门领导以成立项目建设指挥部的形式利用权利干预项目建设活动：有的违反招投标法的规定干预工程承发包；有的以领导视察效果不明显、不理想，需着力提升的方式要求工程超标准建设、超规模“变更”。

3.重建设轻管理，重工期管理轻投资控制。一些地方政府为争取上级部门的资金支持，眼光只盯着资金。项目、资金争取下来后，不重视项目建设的规范管理，出现损失浪费甚至质量问题。

二、开展地方政府投资绩效审计的必要性和可行性

政府投资中出现的问题并非个别和偶然，它正在侵蚀着政府的廉政形象，影响到市场经济建设进程和秩序稳定。

（一）开展政府投资绩效审计的必要性

1.实施政府投资绩效审计是完善投资管理体制的需要。政府投资是否达到了预期效益，投资效果如何等问题都需要通过绩效审计予以客观评价，绩效审计可以揭示投资建设过程中存在的问题，深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经济发展的方面和环节，从而不断完善投资管理体制。

2.开展政府投资绩效审计是政府投资审计工作转型升级的需要。绩效审计着眼于管理的计划、控制和决策过程，强调对未来的改进，把重点放在经济性、效率性、效果性方面。开展政府投资绩效审计是时代的需要，是提升投资审计层次，真正发挥投资审计作用的一个重要途径。传统的投资审计对事前的决策失误无能为力，对“重复建设”、“政绩工程”、“形象工程”毫无办法。而政府投资绩效审计是一种综合性审计，突出了效益和效果，确定投资项目所占用的经济资源以及所带来的收益，评价项目决策部门的决策是否正确，继而考核其经济责任的履行情况。

（二）开展政府投资绩效审计的可行性

1.审计工作经验为投资绩效审计奠定了基础。近年来，在开展本级预算执行和其他财政收支审计、领导干部经济责任审计中对政府投资项目的效益进行审计，为绩效审计打下基础。一些地方政府审计机关积极投身于绩效审计的实践，如扬州市邗江区审计局《某区国家级科技企业“孵化器”运行绩效审计调查》等，均为政府投资绩效审计的开展奠定了一定的基础。

2.我国政府高度重视并积极推动政府投资绩效审计的开展。2010年4月12日，刘家义审计长在北京开幕的“世界审计组织第六届效益审计研讨会”上表示：“到2012年，我国所有的审计项目都将开展绩效审计，绩效评价指标体系必不可少。”

3.政府投资绩效审计的外部环境正在形成。投资审计的外部环境正发生着快速的变化：首先，政府职能的转变要求政府强化宏观管理和公共服务，提高政府工作效能；其次，公共财政框架体系逐渐完善，政府投资的重点转向了公共投资领域中的非竞争性项目——政府公共工程；第三，民主法制建设进程加快，公众对政府行为的民主监督意识得到增强，人们常要求政府尽量多做事、少花钱，对公共资金精打细算。

三、现阶段开展地方政府投资绩效审计的方式方法

在贯彻审计署全面开展绩效审计过程中，地方政府投资绩效审计的推进面临困难。只有从实际出发，寻找方法分步实施，才能深入开展绩效审计。个人认为：在真实性、合法性审计向经济性、效率性、效果性转变中，要有重点、有步骤地实施。现阶段还不能做到经济性、效率性、效果性三者并重审计和评价，因为科学的审计评价标准体系还未建立。面对新的公共财政框架体系的建立,投资体制改革的深化，必需切实把握地方政府投资存在的管理水平不高、制度建设不健全、真实性较差、操作不合规等实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，主要采取以制度审计、管理审计为主，以工程审计为辅，在政府投资的真实性、合法性、经济性审计的基础上，逐步向效率性、效果性审计过渡，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。

四、开展地方政府投资绩效审计的建议

（一）加快绩效审计法律体系和评价体系的建立

通过法律体系的建立和完善，保证绩效审计的合法地位，明确监督范围，清楚界定与其他相关职能。如在《中华人民共和国审计法》中增加绩效审计工作的内容，并相应修改《中华人民共和国审计法实施条例》，对绩效审计的具体内容、审计程序、评价体系等做出规定。

（二）优化投资审计队伍专业结构，整合中介机构审计力量

开展政府投资绩效审计需要审计机关储备更多的专业人才。一方面，广泛吸纳具有工程经济、投资经济方面高素质的人才加入到审计行业；另一方面，审计机关也可以组织审计人员到绩效审计开展较好的地区学习投资绩效审计的方法和经验。在审计机关自身审计力量不足的情况下，应整合中介机构审计力量，利用外部人力资源为审计服务。

（三）大力推进地方政府投资项目审计公告制度 加大对政府投资项目特别是公共项目审计结果的公告力度，一方面让社会公众了解审计结果，另一方面也是对审计质量最有效的监督。有利于提高审计工作的透明度，对审计机关内部规范化建设也是一种促进。

（四）建立和强化投资决策责任追究制度

在政府投资审计中，往往存在着责任不追究、问题屡查屡犯、法不责众的问题。投资领域损失浪费依旧，这和没有切实履行问责机制有很大关系。为了防止政府投资绩效审计成为一种形式化的程序，应该建立和完善政府投资决策责任追究制度，明确法律责任，真正建立“谁决策，谁负责”的责任机制，对投资浪费问题一查到底，坚决依法追究责任单位及其责任人的直接责任。

五、结语

随着国务院《关于加强审计工作的意见（国发〔2014〕48号）》的出台，审计监督的作用不断强化，审计工作机制的逐渐完善，审计发现问题的狠抓整改落实，审计能力的逐步提升和审计组织领导的加强，审计工作面临新的挑战压力和发展机遇。政府投资审计作为审计机关发挥审计监督作用的重要方式之一，也面临着同样的压力和机遇，也必将对地方政府投资审计从真实性、合法性、经济性审计的基础上逐步向效率性、效果性的绩效审计发展过渡起到积极的推动和促进作用。

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第五篇：绩效和评估

美国空军所采用的考评制度是美国许多公共事务机构绩效评价的典型代表。这套考评制度要求，每位官衔在将军以下的军官的直接上级，每年一次为各位军官作出书面报告。评估报告的格式设计是统一的，适用于不同的军种和级别。表格留出的空白处较小，评估人员只能用精炼的语言总结各个军官的业绩。20世纪70年代中期，这套评估制度受到了广泛的批评，因为它对员工的工作指派缺乏专业化的定义，导致了评估的主观性和不合理性，如对参谋人员领导才能的评估，这种方法的作用就不大。

评估导致了评估制度的修改。在每个单位内部，对业绩高低的评价比例进行了硬性规定，而且对评估程序也作了修改，每位军官要接受其主要上司以及一位附加评估人和一位审核人的共同评估。

问题：

（1）运用管理行政方法分析本案例的考评制度有什么问题？

行政方法的实质是通过行政组织中的职务和职位进行管理。它特别强调职责、职权、职位，而并非个人的能力或特权。美国空军的考评制度强调直接上级的考评，群众未直接参与考评，使考评成果受到一定的影响，且评估的主观性的存在，降低了评估质量。因而这套评估制度在20世纪70年代中期受到广泛的批评。

（2）你能替他们提出较好的评估方法吗？

我认为，员工业绩的评估，应注意：

a.群众参与的方法，即被评者业绩增加透明度；

b.自我评估方法，使评估结果减少较大的差异；

c.量化评估与定性化评估相结合，结合确定被评者的绩效；

d.要看今天的成绩，还要看昨天的绩效，综合分析研究。