土地制度与管理——参考书目

第一篇：土地制度与管理——参考书目

《土地制度与管理》

——课程参考书目

1、廖永林主编，《土地管理制度与政策》.中国财政经济出版社，2009年10月

2、冷宏志、朱道林主编《土地资产管理理论与实务》.中国财政经济出版社20103、赵冈主编,《中国土地制度史 》.新星出版社，2006年。

——F329/154、赵冈主编,《历史上的土地制度与地权分配 》.中国农业出版社，2003年——F329.02/5(南区)

5、张军连主编,《土地法学 》.中国农业出版社，2001年10月

——D922.301/36、曲福田主编,《土地行政管理学》.金盾出版社，2009年3月

7、许月明等编著,《农村土地管理政策与实务 》.中国农业出版社，2002年3月——F321.1/928、罗汉平著，《土地改革运动史》.福建人民出版社，2005年1月

——D651.1/169、艾建国编《中国城市土地制度经济问题研究》华中师范大学出版社2001年

10、吴次芳编，《中国土地制度改革三十年》.科学出版社，2009年10月——F321.1/10311、黄贤金编，《土地政策学》.中国农业出版社，2007年8月

——F311/3（蔡家关）

12、靳共元编，《中国城市土地使用制度探索》.中国财政经济出版社，2004年

13、张红宇著，《中国农村的土地制度变迁 》.中国农业出版社，2002年5月——F321.1/28（南区）

14、《中华人民共和国土地管理法》(实用版)(2013)中国法制出版社

第二篇：土地制度

原始社会实行氏族公社土地公有制度；夏商周时期，实行土地国有制——井田制；春秋时期，井田制瓦解；战国时期，井田制被废除，封建土地所有制确立，一直延续了两千多年。曹魏时期曾经实行屯田制；北魏到唐朝中期，实行均田制。-均田制是中国古代一项重要的土地制度，产生于北魏，继之后的北齐、北周以及隋唐都承袭了这一制度。随着地主经济的发展壮大，土地兼并也随之日益严重。均田制形同虚设；到了唐代中叶，均田制终于退出历史舞台。-------------均田制实行的先决条件：均田制是授田给百姓,户籍正确为实行的先决条件,因此,实行之初先清查户籍,以五家为一邻,五邻为一里,五里为一党,以便于授田与征税 2．意义：（1）均田制鼓励耕者有田,部曲.佃客自国家领得土地,向国家纳税,转为国家编户,政府收入增加,以自耕农为主的农业社会逐渐建立起来（2）均田是授田给人民,有为民置产的精神,授田的原则是依劳动力多寡,所以男女授田数量不同,而奴婢.牛也可授田（丁牛一头授田30亩）,每户牛限4头,北魏时期奴婢授田人数不限制北齐才加以限制（3）由于奴婢也授田,豪强之家可藉畜养奴婢获得更多的田地,他们的利益并未被完全铲除,或许因此使均田制的实行并未遭遇强大的阻力（4）政府授露田与桑田,可说是土地公有与私有的折衷措施（5）劳动力与土地结合,奖励人民到人口稀少的地方开垦,耕地面积增加,有助于中原农业的恢复 3．沿用：北齐.北周.隋.唐继续实行均田制,隋代所受露田加倍（丁男80亩.妇女40亩）,唐代改称口分田与永业田,数量与隋相同,但妇女不授田.奴隶社会

周王土地公有制即井田制→国君交纳贡赋制、派兵打仗。

编辑本段

二、封建社会

1.战国

确立土地私有→奖励军功，促进新兴地主崛起。

2.秦朝

确立土地私有→按亩纳税（地租）、按户籍征发赋、役（兵役和杂役）

3.汉朝

确立土地私有→按亩纳租税（少）、按人丁负担赋、役（重）基本上是以税人为主，人身控制严格。其间有一次不成功的王莽改制，他仿照古代井田制全国土地改称“王田”，不许买卖。不仅没有解决社会土地问题，相反又把农 民禁锢在“王田”里当牛做马，使各种矛盾进一步激化。

4.北魏到隋唐时期（孝文帝改革——780年）

封建土地国有制→以人丁为主负担均田制、租庸调制（庸在隋出现，唐朝取消年龄限制，保证了农民的劳动时间）、府兵制。均田制、租庸调制、府兵制是三位一体。由于土地私有制→地主追求土地的欲望增强，地主进行土地兼并→国有土地大量流失造成土地地主私有的既成事实（均田制彻底崩溃，租庸调制无法实施）→780年实行两税法（户税和地税、时间固定、人身控制松弛）。→法律上推动封建的土地私有大量出现，地主在大规模的庄园中实行分工合作的劳动，有利于封建经济发展。两税法实际上是在国家承认地主土地兼并的前提下，依据土地资产向地主征税，性质上属于地主利益的再分配，是生产关系的局部调整。

5.北宋王安石变法

募役法是对“庸”的继承和发展，即使地主和官僚也不例外。方田均税法是对两税法税地的继承。这些保证了农民的生产时间，增加了国家的财政收入。

6.明朝张居正的一条鞭法

赋役合并、将田赋、徭役、杂役分摊在田亩上，即役归于地、量地计丁、计亩征收、折银征收。说明了封建国家重视土地的程度已经大大超过了重视人口。而折银征收适应了商品经济发展的需要，有利于农业商品化和资本主义萌芽的产生和发展。

7.清朝的摊丁入亩

雍正帝在以康熙五十年的人丁数为固定丁数的基础上，推行“摊丁入亩”的办法，把丁税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银，彻底解决就丁、田并征的双轨制征税形式，从而完成了自唐代两税法以来我国封建赋役制改革——并役于赋、人头税归于土地税的历史进程。这样，封建国家对农民的人身控制进一步松弛，调动了农民生产的积极性，阶级矛盾暂时得到了缓和，促进康乾时期经济的较快发展；隐蔽人口的现象也逐渐减少，促进了我国人口增长。

国有制有屯田和各类官田，私有制有贵族、官僚、庶民等各种不同类型地主所有制。此外还有不专属于封建土地制度，而在私有制各社会形态中都存在的农民小土地所有制。在两千多年来的地主制经济中，历代王朝的土地政策对地权形式具有重大作用。又因土地可以买卖，地权集中和分散因时而异。各类所有制形式以封建地主土地所有制为核心，它的发展变化制约着其他各类所有制，尤其是农民小土地所有制的消长。

春秋战国至西汉的土地制度关于早期封建社会的分期，中国史学界有不同看法。多数学者主张春秋战国是向地主制经济过渡的时期(有人认为是从奴隶制经济向地主制经济过渡，有人认为是由领主制经济向地主制经济过渡)。这种过渡体现为统治者由重视人口转而重视土地,如东周庄王十一年(公元前686)齐国之“相地而衰征”,以后有晋国之“作爰田”,鲁国之“初税亩”，楚国之“量入修赋”，郑国之“作丘赋”，秦国之“初租禾”等。这些赋税制度改革的实质是土地制度的改革。这一过渡经历了约 300年。其间首先发展起来的是自耕农的小土地所有制，同时也发展出来各种类型地主所有制。

秦于始皇二十六年(前221)统一六国,农民小土地所有制与地主所有制并存。始皇三十一年令“黔首自实田”,其中主要是自耕农,也包括庶民地主。秦代地主主要是身份性军功地主。秦代的封爵食邑及赏赐田宅，多系军功人员。汉承秦制。一方面自耕农广泛存在，也有少数庶民地主，称“编户齐民”;同时对于功臣勋贵则封爵赐田。如汉初所封十八侯，皆有食邑,少者食740户，多者至10600户。汉开始有皇庄性质的庄田。在皇室勋贵地主奴役下的佃户,对主人纳租供役。地租剥削率是“见税什伍”。此后千余年，对分制均占主导地位。秦汉时代，地主制处于形成期，一般租佃制的封建依附关系还不那么强烈，同时有生产奴仆长期并存。

这时出现了屯田制。秦有类似屯田的“屯戍”。中国屯田制正式开始于汉文帝时的民屯。武帝开始实行军屯，屯卒多时达60万人，配田征租，进行强制的生产劳动，这类土地属国有制。

东汉至宋元的土地制度这时期是中国封建社会中期，地主制经济有进一步发展。东汉后期历魏、晋、南北朝至唐初，士族地主在地主阶级中占主导地位，这时北朝出现了特殊的均田制。先是士族地主广收荫户，逃避赋役，西晋武帝为保证租调征发曾制定占田制，但未能实行。北魏孝文帝太和九年(485),以豪族荫庇人户现象更加严重，乃下诏均田,男夫年15以上受露田40亩,妇女20亩，“奴婢依良”，老死还官。这类露田虽具国有的形式，但实际是私有制内容。此外，另有桑田或麻田。租调负担(土地税和人丁税)，奴婢为一般民户的1/4，受田奴婢所创造的剩余产品，主人将其中一部分以租调形式上交国家，其余攫为己有。这种均田制历北齐一直延续到唐代前期，只是在奴婢授田方面稍加更易。隋唐时代，伴随商品货币经济的发展，土地买卖关系日渐频繁，地主兴替无常，这种状态一直在持续发展。这时庶民地主虽有所发展。但所占比重很小。

在这一历史时期，勋贵赐田荫户及官吏授田制有着进一步发展。如东吴和曹魏，将佃户赐与功臣私室;西晋对高级官员赏赐菜田,对各级官吏实行按品荫户制;北齐对勋臣官吏实行按品授田及按占奴婢授田制;东晋及南朝对官吏实行按品赐田荫客制。隋唐基本继承前朝勋官赐田制，如隋朝勋贵有永业田，少者40顷,多者100顷;唐朝贵族及官吏的永业田,少者20顷，多者100顷。元代勋贵赐田额尤为庞大，动辄千顷数千顷，有的多至万顷。国家赏赐贵族官僚的土地，实际世代占有，并多享有优免赋役权。

由东汉后期至宋元的千余年间，地权分配状况因时而异。东汉魏晋,伴随世族地主发展,地权高度集中。北魏北齐推行均田制时期，士族地主仍在延续，存在不少占田数千乃至数万亩的大地主，奴婢受田是对既成事实的认可。同时拓跋、鲜卑族在汉化过程中也发展起来部分士族地主，北魏末已融入汉人士族集团。东晋和南朝，在中央统治权呈现分崩离析的条件下，则出现了具有庄园外形的士族大地主所有制。

隋唐时代尤其是唐代前期行均田制，百年间地权相对分散。唐玄宗开元、天宝间，人口增长,兼并剧烈,均田制逐渐破坏，地权趋向集中，原有租庸调制无法推行，乃改为两税法。至唐代末年，先有大规模农民起义，继有五代战乱，地主所有制遭受一定程度冲击，地权相对分散。北宋建国，自耕农广泛存在，但佃农仍占很大比重。这时佃户叫客户，有些地区客户户数超过主户。至南宋时期，自耕农所占比重更小，元朝统治时期，北方土地制度变化较大，蒙古贵族强占土地，虏掠农民为驱口;投靠蒙军的汉人，有的变成军功地主,依势兼并,地权更加集中。南方则保持原有土地关系，大地主得以延续，有的占田数万亩，有的奴役佃户二三千户乃至万户，有的收租多至二三十万石。大部自耕农沦为佃农。这时就全国而言，地主所有制占据统治形式。

伴随社会经济的发展，封建依附关系也发生变化。东汉末历魏晋至南北朝 400多年间，世族地主发展，沦于部曲、奴婢的人数增加，他们对主人的人身隶属关系，趋向强化。在隋唐时代,伴随科举制的推行,新兴官僚地主逐渐代替旧世族地主,地主阶级内部构成的变化,对封建依附关系产生直接影响。由隋唐至宋元700多年间,这时的佃客、客户和过去的部曲、奴婢相比，身份地位发生变化，对地主的人身隶属关系已不似前者之强烈。这是封建土地制度发生变化的一个重要内容。

这一时期的国有土地，包括屯田、禄田和职田等。先是东汉建武五年(公元29)。马援(公元前14~公元49)屯田于三辅，开内地屯田之始。三国时期，各国从筹措军饷出发兴办屯田,如魏募民屯田于许下及淮河流域,刘蜀兴屯于渭河之滨。南北朝时期，北魏在北方兴办屯田，又称营田。唐为巩固国防,屯田规模尤大，东起辽东,西至陇右，以及西南、东南地区。天宝年间全国凡1041屯，每屯拥有土地二三十顷至五十顷不等,每年收租100多万石。宋代屯田减少，真宗天禧末才4200多顷。元代有军屯和民屯，屯田额剧增至17万余顷。国有性质的禄田和职田，如北魏地方官配田以代禄米，隋唐官吏按职配田;宋代官吏授职分田以代官俸,全国职田凡234万多亩;元代职田则以佃户计，三品官佃户500~700户，九品官佃户30~50户。以上禄米和职田多系致仕还官。唐另有公廨田，收租供官府公用，各官府公廨田额,少者数顷,多者40顷。宋代有学田，徽宗大观三年(1109)，全国学田租粮60多万斛,租钱300多万文。各类国有土地所构成的租佃关系不完全相同。屯田租佃所形成的封建强制性远超过一般民田，屯军则被束缚在土地上，丧失了人身自由。明清的土地制度明清是中国封建社会后期，土地制度发生了较大变化。明代初期,编制鱼鳞册和黄册,制定了详尽的户籍地籍制度,据以订定每户的赋役田粮,确定田主的土地产权。这时地权相对分散，当时按户赀列等的里甲、均徭、杂泛等负担就是在农民小土地所有制广泛存在的条件下制定的。明代中叶后，官绅地主权势滋长，地权高度集中。经过明末农民大起义的冲击，绅权衰落，地权又分散。清代前期，在相当广大地区农民小土地所有制占着极大比重，并逐渐分化出来不少庶民地主。

明清两代土地制度再一个变化是江南官田向民田的转化。早在宋元时代江南就有大量官田。明初籍没张士诚(1321~1367)及诸豪族之田为官田，又将原拨勋贵庄田改为官田。明初江浙官田逆产占很大比重。这类所有制原属于国有制。洪武七年(1374)将苏、松、杭、嘉等府官田减征半租，以后又一再减租，官田租渐与民田赋拉平。实际变为民田。

明清两代都建置了庞大的皇室庄田及勋贵庄田。明代皇庄始建于天顺八年(1464)，到正德九年(1514)扩大至 3.7万多顷，诸王勋贵庄田建于明初，以后陆续增置。隆庆二年(1568)对勋贵庄田额作过限制规定，万历十六年(1588)又制定勋贵还田制。但庄田额仍在继续扩大，明代后期约达30多万顷。清康熙年间，在明代勋贵庄田荒废及为农民所占有的情况下，才改为民田，纳粮升科，曰更名田。清朝又建立自己的内务府皇庄3.9万多顷,八旗宗室庄田1.3万多顷。同时建置八旗官兵旗地 14万多顷。此项土地原禁止买卖。其中八旗兵丁所分土地性质不同于勋贵庄田,而且配地较少。他们由于日渐穷困,乾隆以后对所配旗地逐渐典卖，实际变成为民田的一部分。勋贵庄田的经营方式，在初建时由壮丁耕种，设庄头经管生产收租。以上皇庄、勋贵庄田,皆免除国家赋粮,属贵族所有制。

明清时代土地制度又一个变化是国家屯田向私有转化。两朝屯田额，明成化二十三年(1487)为28.5万多顷，清乾隆十八年(1753)为25.9万多顷。屯田向私有转化的过程，明代主要由于势要侵占，清代主要由于屯军典卖。

相对宋元而言，明清时代封建土地制度一个更值得注意的变化是封建依附关系趋向松解。在主佃关系方面，明初制定律例，不再把主佃尊卑关系列入封建法典，实际是革除了宋元以前一般租佃间地主阶级压迫佃农的封建法权，有关主佃刑事案件，双方在法权关系方面是对等的。就在这时出现由分成租制向定额租制的过渡。明代定额租制已占一定比重，清代前期，逐渐占据统治地位。同时永佃制和押租制也有所发展。这种变化，助长了封建依附关系的松解趋势。清代前期，某些地区存在的佃仆制也发生变化，佃仆人数逐渐减少。这时地租的实现，一方面靠地主私人超经济强制，同时更依靠封建政权法令的保证。明代勋贵赏赐庄田有的附带钦赐佃户。他们对庄田主人具有严格人身隶属关系，但这类佃户人数所占比重很小。清代勋贵庄田先由壮丁生产，这类壮丁具有佃仆性质;康熙以后,由于壮丁反抗逃亡,庄田生产逐渐过渡为一般租佃制。其由屯田形成的租佃制，屯军仍被牢固地束缚在土地上，对国家交租供役，具有严格人身隶属关系。明清两代中叶后,伴随屯田私有化,部分屯军摆脱了对国家的封建奴役关系。在雇佣关系方面，明万历十六年对压迫雇工的封建法规开始进行修订;清乾隆五十二年发生更大变化，绝大部分长工摆脱了对雇主的身份义务关系。以上主佃、主雇间封建依附关系的松解是封建土地制度变化的一个主要内容。

第三篇：土地制度

“土地财政”的一个根本原因在于当前分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。而土地出让制度的特征又让地方政府发现通过土地出让收入可以弥补地方财政收入缺口。这样地方政府的一个重要政策目标就是在尽可能的情况下推高土地价格从而获得最大化的土地收入。

为了控制地方政府的“土地财政冲动”，国务院办公厅2006年《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定地方政府的土地出让金收入全部纳入地方基金管理，实行严格的“收支两条线”，并规定了土地出让金的六个用途。但是，在现实中，“收支两条线”管理对遏制地方政府“土地财政冲动”的效果并没有凸显出来。

我国城市土地出让制度有三个主要的制度特征：第一，政府垄断城市土地供给；第二，以招拍挂为主的竞争性的土地出让方式；第三，一次性缴纳未来若干年的土地出让金。这个三个制度特征使得政府可以通过控制土地供给数量和土地价格，一次性获得大量可用财力。而在中国的财政体制下，地方政府对“土地财政”有依赖性；“土地财政”使政府有动力推高土地价格。在中国快速城镇化、大量农业人口进入城市的条件下，对城市住宅用地的需求将长期处于比较紧张的状态下。在这样的条件下，如果不对城市土地出让制度进行改革和完善，可以预计我国城市土地的出让价格将进一步上涨。而土地价格的上涨将进一步传导到住宅价格上，推动住宅价格的持续升高。

第四篇：土地督察制度与实践

土地管理与国家土地督察制度

国家土地督察西安局 段怡春

（2012年2月8日）

同志们：

很高兴应邀参加兰州市国土工作会。根据会议安排，我结合兰州土地管理实际，给大家介绍一些土地管理法规知识，希望对大家有帮助。不妥之处，请予以指正。

胡锦涛总书记指出：要深入进行土地资源国情和土地法律法规宣传教育，普及保护耕地和节约用地基本知识，使全社会都深刻认识我国国情和保护耕地的重大意义。

土地是全局性、战略性、根本性的问题，这是胡锦涛对土地工作的定位。土地直接关系到国家粮食安全、经济安全、生态安全，关系到国计民生，关系到中华民族的长远生存和发展。

去年7月，国务院召开第164次常务会议，针对土地领域的问题，研究部署了土地管理五项重点工作：

（一）切实加强耕地保护，确保耕地保有量不减少、质量有提高。

（二）严格依法依规管地用地，坚决防止违法违规用地反弹。

（三）认真落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》，加快规范农村集体建设用地管理。

（四）做好保障性安居工程用地供应。

（五）加强和改善土地调控，促进结构调整和发展方式转变。

去年8月，胡锦涛在主持中央政治局31次集体学习时 提出要重点抓好四方面工作：一是切实坚持和完善最严格的耕地保护制度。二是切实实行最严格的节约用地制度。三是切实维护群众土地合法权益。四是切实推进土地管理制度改革。

去年9月，温家宝总理到国土资源部视察时强调：以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。国土资源工作支撑各行各业，影响千秋万代。

党中央十分重视土地问题，这是因为土地问题是重大的、复杂的、紧迫的难题，也是社会关注的热点。主要表现在以下几个方面：

首先，土地事关发展。有人认为，近20年来中国快速发展的主要原因，是廉价充裕的劳动力资源加上稀缺低成本的土地资源，推动了城市化、工业化进程，土地充当了发动机。2010年全国财政收入8.3万亿元，其中：中央财政收入4.25万亿元，地方本级收入4.06万亿元。土地出让收入2.91万亿元，相当于全国财政收入的35%，相当于地方财政收入的72%，在沿海一些城市甚至超过了政府财政收入。需要肯定土地财政的重大贡献，土地收入增加了地方政府的可用财力。有句话叫做“吃饭靠财政，建设靠土地”。但必须看到，土地财政在宏观调控中的作用过度放大带来的危害：一是造成地方政府对土地财政的高度依赖，寅吃卯粮。去年6月国家审计署发布《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至 2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，其中政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的为2.55万亿元，约占1/4。当前土地价格回落，土地收入在缩减，将直接影响到地方政府的偿债能力。有学者认为，如果掌控不好，土地财政的危害比2008年美国次贷危机还严重。因此，中央政府在弱化土地财政，弱化经济对房地产业的依赖性。

近20年来，中国城市建设扩展了25000平方公里，也就是说增加了100个容量250万人口的大型城市。近10年来，中国城市建成区面积扩张了５０％，但城镇人口只增加了２６％。这意味着，中国土地城镇化的速度大大快于人口城镇化的速度，基本是一倍，有人称之“伪城镇化”。人口低密度城镇化发展趋势带来耕地面积减少过多过快的问题。

第二，土地事关改革。破解发展中的土地难题要靠改革。当前，征地制度改革、土地产权制度改革、耕地保护制度改革、农村集体土地流转制度改革、国有土地有偿使用制度改革等都迫在眉睫。土地管理制度改革是牵一发动全局的事。

第三，土地事关民生。这些年，中央对房地产市场进行调控，采取限购、限价、限贷手段稳定房地产市场价格。同时加大保障性住房供给，“十二五”计划建设3600万套保障性住房，去年开工1000万套，今年计划开工700万套，建成500万套。甘肃省去年计划建设18.15万套，截至去年底，已开工19万套，开工率达104.6%。今年计划开工8.39万套。国务院要求保障性住房建设用地要应保尽保，提前做好用地供应的储备和预安排。同时建立住房保障工作考核问责机制，对于完不成保障性安居工程建设任务的城市,一律不得兴建和购臵政府办公用房。甘肃省提出对保障性住房建设用地不能达到住房建设用地供应总量70%的地区，除了国家重点建设项目之外，停止一切建设用地审批及供应。兰州市还采取限地价、竞配建等调控措施来落实。

第四，土地事关社会稳定。根据中国社科院发布的《2011年中国城市发展报告》，目前，中国被征地农民的总量已经达到4000万－5000万人，而且仍以每年约300万人的速度递增，预估到2030年时将增至1.1亿人左右。一些地方政府没有很好地承担起为被征地农民就业转型、社会保障以及长期发展的服务和管理职责，农民土地财产权益受到损害，社会矛盾积累，农民上访中有60%与土地有关，已经成为影响社会稳定的潜在隐患。去年，胡锦涛提出：要切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益。去年国务院对征地拆迁开展检查，监察部等四部门通报了11起强制拆迁致人伤亡案件调查处理情况，57人被给予党纪政纪处分和行政问责，31人被移送司法机关处理。这就警示我们要正确处理好发展速度与群众承受能力之间的关系，不能以牺牲被拆迁者合法权益 为代价片面追求发展。我国的土地分为城市国有土地和农村集体土地,《国有土地上房屋征收与补偿条例》已于去年初出台,对遏制违法拆迁起到了重要作用,但是,农村集体土地的征收和补偿还缺乏专门法规予以规范。

鉴于以上情况，土地怎么管，土地怎么用，土地怎么合法用？必然成为各级政府和领导以致广大农村基层组织面临的重要课题。下面，我重点从三个方面给大家介绍：土地管理核心制度、土地督察制度、土地形势与对策。

一、土地管理核心制度 这部分主要讲三个内容：

（一）土地管理核心制度

1986年我国颁布了《土地管理法》，这是土地管理的基本法律依据。《土地管理法》确立了我国现行土地管理实行三大核心制度：土地用途管制、耕地保护和土地有偿使用制度。

1.用途管制制度。

土地用途管制是指通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，并要求土地所有者和使用者严格按照国家确定的用途利用土地。土地用途管制是被目前世界上许多国家广泛采用的制度。其特点具有法律强制性。

土地用途管制主要通过三个措施来实现（1、2、3）： 一是运用土地利用总体规划管控。在土地利用总体规划中，按照用途把土地分为三大类：农用地、建设用地和未利用地，全国三大类土地构成比例是：农用地69.1%、建设用地3.4%、未利用地27.5%。

总体规划管控就是确定一个地区在规划期限内（15年）的新增建设用地总量、耕地保有量和基本农田保护面积，以及通过土地开发整理补充耕地的总量。用地单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的总量和用途去使用土地。

二是实施土地利用计划。国家根据土地利用总体规划，对每的建设用地总量以及可以使用的农用地、未利用地指标作出安排，下达到各省级政府，各地要在下达的用地指标内使用土地。

三是实行农用地转用征收审批制度。农用地转用是指将农用地转为建设用地。建设单位凡占用农用地实施建设工程的，必须先经过农用地转用审批。国家对农用地转用实行总量控制，指标性管理。

2、耕地保护制度。

人多地少是我国的基本国情。截至2010年，中国耕地总量为18.26亿亩，人均1.36亩，仅为世界平均水平的40%。甘肃耕地总量约7000万亩，全国排名11位，人均占有耕地2.65 亩，居全国第六位。根据人口增长、消费需求及粮食生产能力等因素测算,必须保有18亿亩耕地,才能保证我国 在人口高峰期（2033年控制在15亿）对粮食的需求。因此，中央把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确定为我国的基本国策，实行世界上最严格的耕地保护制度。坚守18亿亩耕地红线的责任在地方各级人民政府。国务院要求对地方政府耕地保护责任目标实行考核，考核内容包括耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡及耕地保护责任落实制度等，考核结果报国务院和中组部。

耕地保护主要采取以下措施：

一是严格控制耕地转为非耕地。未经批准不得随意占用耕地。

二是实行占用耕地补偿制度。凡建设占用耕地的必须“占一补一”。

三是实行基本农田保护制度。基本农田是依据土地利用总体规划确定的不得占用的优质耕地，目前全国已划定15.6亿亩基本农田，各省划定的基本农田应当占本行政区耕地的80%以上。基本农田以乡（镇）为单位划区定界，并予以公告。去年国务院提出“十二五”期间建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田，计划到2020年建成8亿亩，不但从数量上保护，而且要从质量上提升。

四是运用经济手段保护耕地。对经批准占用农用地搞建设的，要征收“新增建设用地土地有偿使用费”和“耕地开垦费”，专项用于耕地开发，占补平衡，以经济手段控制对 耕地的占用。

3.土地有偿使用制度。

我国实行国有土地有偿使用制度。除国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地可以作为划拨用地外，都应当以有偿使用方式取得用地。有偿使用方式包括出让、租赁、作价出资入股等。其中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及工业用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。

（二）土地违法违规主要类型（主要有8个方面，且以政府主导）。

1.违法调整土地利用总体规划。主要是违反法定程序或者擅自调整土地利用总体规划；越权批准调整土地利用总体规划。编制规划是自上而下，调整规划必须自下而上审批。

2.违规设立开发区或者扩大开发区范围。主要表现是未经国务院和省级人民政府批准设立开发园区；擅自扩大开发园区的范围。目前全国国家级开发区329个，省级开发区1251个，省级园区每个平均不足６平方公里。园区分散化的开发格局，难以形成规模效益，入住企业少，不易形成产业集群，土地利用效率低。

3.非法批地。主要表现是违反规划批准或越权批准农用地转用和土地征收；或者未经农用地转用和土地征收审批非 法批准供地。

去年，我们对兰州市开展土地例行督察，发现部分区县未经农用地转用和土地征收审批，以挂牌方式出让集体土地，涉及用地25宗，面积1134亩，其中耕地 687亩。

4.违规征收集体土地。主要是未经审批，擅自征收集体土地，侵占农民利益。

5.违规供地。一是违反产业政策供地（如两高一资项目）；二是违反供地政策供地（如高尔夫球场、别墅属于禁止供地项目）；三是违反划拨用地目录供地；四是违反土地出让招拍挂规定（暗箱操作，权钱交易）；五是低价出让国有土地使用权（底价出让，造成国有资产流失）等。如永登县2010年以75.5元/平方米的价格出让给兰州大成科技公司国有土地106亩；以60.53元/平方米的价格出让给甘肃中科药源生物工程公司国有土地208亩，出让价均低于该县工业用地最低120元/平方米出让标准。

6.非法占用土地。包括五种表现：一是未报即用（领导说了算）；二是边报边用（西北工期短）；三是未供即用；四是以租代征；五是破坏耕地或基本农田。去年兰州例行督察发现违法违规用地84宗，10648亩，其中耕地4567亩，基本农田2099亩。国家重点项目非法占地比例大，如兰新铁路、兰渝铁路、永古高速等，占地4020亩，其中耕地2652亩，基本农田1896亩。去年卫片执法检查中，甘肃违法土 地面积的57%是交通项目造成的。皋兰县一个农民未经依法批准，擅自在承包的基本农田中采砂，破坏基本农田110亩。

7.其他违法违规行为。主要有闲臵土地（闲臵两年无偿收回）、非法转让土地使用权等。去年兰州例行督察发现四个区县涉及闲臵土地10宗，1117亩。其中，兰州金泰房地产公司一宗面积70亩的土地，闲臵长达17年。

8.相关部门违法违规行为。如发改部门未经土地预审或违反产业政策违规批准（核准、备案）建设项目；规划部门、建设部门为没有取得合法用地手续的项目颁发建设用地规划许可证或建设施工许可证；房地产管理部门违规办理土地转让手续；林业部门违法批准用地。如兰州市南北两山环境绿化工程指挥部批准甘肃信和科工贸有限公司等单位占用林地搞建设；财政部门对土地出让收益以及新增建设用地有偿使用费等收支监管不力，拖欠现象普遍。去年我们对全国64个城市例行督察，追缴土地出让金等款项292亿元，兰州市有7个区县20宗地欠缴土地出让金7.5亿元；金融机构违规办理土地抵押融资贷款。去年督察64个城市违规土地抵押融资金额756亿元，兰州市违规抵押融资项目22个，抵押面积5675亩，涉及金额41.31亿元。

违规办理土地抵押融资主要表现形式： 一是抵押土地没有取得合法的土地使用权； 二是将集体土地做抵押； 三是将公共基础设施等划拨土地进行抵押； 四是将未解除抵押的土地直接出让，重复抵押； 五是抵押地价评估虚高；

六是抵押期限过长。中国人民银行《土地储备贷款管理办法》规定，“对土地储备机构发放的抵押贷款，贷款期限不得超过2年”。

违规抵押融资潜伏债务风险，地方政府偿还能力受土地市场波动影响大，融资平台的风险压在中央银行，对国家就是潜在的金融风险。

（三）土地违法相应的法律责任。

对违反《土地管理法》的行为，必须承担相应的行政责任和刑事责任。违法主体有两方面：一是违法用地者，二是土地管理者。问责包括行政问责和刑事问责。

行政责任追究主要有两个方面：一是非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，不符合土地利用总体规划的，限期拆除地上建筑物，符合土地利用总体规划的，没收地上建筑物，可以并处罚款，并对相应责任人依法给予行政处分。二是非法批地的，撤销批准文件，对相应责任人依法给予行政处分。

刑事责任追究按《刑法》规定，有4种犯罪类型：非法占用耕地罪，非法转让、倒卖土地使用权罪，非法批准征用、占用土地罪，非法低价出让国有土地使用权罪。根据《最高 人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，非法占用基本农田5亩以上或非法占用基本农田以外的耕地10亩以上就构成非法占用耕地罪。

关于《违反土地管理规定行为处分办法》

经国务院批准，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部于2007年底联合发布了《违反土地管理规定行为处分办法》，简称“15号令”。

15号令问责主要对象：县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员。问责形式：警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。问责主要内容：一是土地管理秩序混乱，致使一内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15％以上或者虽然未达到15％，但造成恶劣影响或者其他严重后果的；二是发生土地违法案件造成严重后果的；三是对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的；四是对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的。

这两年，依据卫片执法检查结果，对违法占用耕地超过15%的地方政府实施了约谈和问责。2011年依据2010土地矿产卫片执法检查结果，总督察对11个市县主要领导实施了集体约谈，并委托督察局对8各省政府登门通报，并委托约谈了部分市县政府负责人。最大的一个土地违法案例是2002年江苏铁本钢铁有限公司非法征地拆迁占用耕地案。

二、国家土地督察制度

（一）国家土地督察制度建立的过程。国家土地督察机构诞生于2006年。

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中正式提出了“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻国家土地督察专员，监督土地执法行为”的构思。

2006年7月国务院办公厅印发《关于建立国家土地督察制度有关问题通知》。

2006年9月，中央编办印发了《关于国家土地督察机构行政编制的批复》，批准国家土地督察机构总编制360人，覆盖31个省、市、自治区，设立国家土地总督察办公室及9个国家土地督察局，总督察由国土资源部部长担任。西安督察局负责西北五省及兵团土地督察，辖区总面积310万平方公里，约占全国总面积的1/3。

（二）国家土地督察制度建立的意义。

第一，是建立世界上最严格土地管理制度的重要内容。第二，是加强中央对地方政府土地管理和利用行为监管的重要形式。

第三，是加强和改善宏观调控的重要举措。土地政策与 货币政策、财政政策一样，作为国家宏观调控手段之一。国家土地督察制度在设计上，就是要对省级人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控的情况进行监督检查，从而保障中央宏观调控目标的实现。

（三）国家土地督察机构的职权。

派驻地方的国家土地督察局代表总督察对省级人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。这是国务院赋予国家土地机构的法律地位。

1．国家土地督察机构的职责。

国家土地督察机构的职责主要有四项：一是监督检查省级人民政府耕地保护责任目标的落实情况；二是监督省级人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；三是监督检查省级人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；四是开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议。

（四）国家土地督察核心业务。土地督察有三项核心业务： 1.例行督察。

（1）例行督察的含义和内容。

例行督察是指国家土地督察机构对某个地区一定时期内的土地利用和管理情况进行全面监督、检查和评估。例行 督察对于重点城市要两年覆盖一次，一般城市五年覆盖一次。西北地区重点城市有9个：5个省会城市加上咸阳、宝鸡、榆林、天水。2011年在全国64个市（地、州）、564个县（市、区）开展了例行督察，去年兰州市8个区县接受了例行督察。

例行督察主要内容是对地方政府一个的土地管理“批、供、用、补、查”的全过程进行全面审核。同时要对相关涉地部门和单位执行土地法律法规情况进行延伸督察。

2.审核督察。

审核督察是指对报国务院审批或由省级人民政府审批的农用地转用和土地征收事项进行监督检查。重点审核用地项目是否符合规划计划、耕地占补平衡以及对农民的补偿安臵等内容。

审核督察的主要特点：抓住农用地转用和土地征收审批这个土地管理的关键环节进行审查。是一项经常性工作。

3.专项督察。

专项督察是对一些苗头性、倾向性问题进行的专项监督检查。

与例行督察、审核督察相比，专项督察最根本特点在于“专”，内容单

一、主题集中，具有针对性。比如对高尔夫球场的清理整顿，对保障性住房用地的检查等。

4.督察技术手段。土地督察目前采用的主要技术方法有卫星遥感监测和在线土地督察系统。

（1）卫星遥感监测。是以卫星遥感影像技术为依托，对土地利用实施影像动态监测，通过两个时间点卫星影像变化的对比，监测土地利用发生的变化。对发生变化的地块，我们称之为一个“图斑”。目前，土地遥感监测基本上采用1米左右分辨率的卫星遥感影像数据，1亩以上的变化图斑都能在卫片上识别出来，可以准确、客观的反映一个地区一年内土地开发利用的状况。

（2）在线土地督察系统。在线土地督察系统是一个融合了土地利用总体规划、土地利用现状、卫星遥感监测图和土地“批、供、用、补、查”多模块数据，具备数据提供、图件叠加、对比、分析和评价等多功能的信息系统，系统实现了对土地利用状况的即时对比、即时分析和准确判别，大大提高了土地督察的精度和效率。在高科技手段监测下，一般的土地违法难以隐蔽。

另外，督察机构与中央有关监督部门建立协作机制。比如：督察机构与中央巡视组已经开展配合，中央巡视组将把土地管理利用作为巡视的重要内容，促进各级党委对土地管理工作的重视。

三、西北地区土地管理面临的形势与对策

（一）面临的形势。我国当前土地主要问题是：建设用地供需矛盾突出，保护耕地、保障必要的建设用地难度加大，用地粗放浪费现象依然存在，违法违规用地、侵害群众权益问题易发多发。随着新一轮西部大开发战略的深入实施，西北地区的跨越发展，用地需求急剧扩张，土地管理面临的形势更为严峻。

一是土地供需矛盾突出。

土地刚性需求与资源刚性制约的矛盾突出。土地需求与固定资产投资规模密切相关，近几年西部投资增长强劲。2011年全国固定资产投资增长23.8%，其中东、中、西部投资分别增长21.3%、28.8%和29.2%，而甘肃省增长36.5%，固定资产投资达3866亿元，2012年计划实现40%的高投资增长率。大量交通、能源、电力等基础设施建设项目陆续上马，用地需求急剧上升。甘肃省去年实际审批建设用地14.8万亩，同比增长45%，仍有很大缺口。西北未来5-10年土地需求将加速增长。

二是用地粗放浪费现象依然存在。土地粗放利用问题主要表现在：土地投入产出效益低；工业用地容积率低：用地布局不合理；低效、闲臵的存量土地量大面广；农村建设用地效益低、腾退难；非建设用地集约利用水平低等。全国城乡建设用地总规模已达34万平方公里，按人均100平方米计算，可以容纳34亿人口，但是农村占地大，空心村和闲臵住宅地达10-15%。甘肃经济发展尚处在打基础阶段，依靠 投资拉动和资源优势发展的特征明显。甘肃土地结构是：农用地2541.22万公顷，占土地总面积的55.90%。三分山、三分草、两分沙、一分林、一分地。耕地质量比较差,70%是质量较差的山旱地。建设用地98.17万公顷，占土地总面积的2.18%。未利用地1900.61万公顷，占土地总面积41.98%。且难以利用面积较大，由于水资源匮乏，未利用地开发潜力也有限。优质土地不多，节约集约利用土地任重道远。

集约节约利用土地一个重要考量指标是国土经济密度,指单位面积土地上承载的 GDP，也称国土空间利用效率。中国与美国的陆地面积相当，但中国经济总量和国土经济密度约为美国的1/4 —1/5。韩国国土面积9.9万平方公里，与江苏、浙江面积相当，但国土经济密度2.8倍于江苏，4倍于浙江。上海工业用地产出效率高，达13-14亿元/平方公里，但只是上世纪80年代纽约的32.7%，东京的14.6%。中国城镇人均用地量达133平米/人，而日本是78平米/人，香港仅30多平米/人。可见我们的土地投入产出效率与发达国家地区的差距。

三是违法违规用地依然严重。2010土地卫片执法检查结果显示，全国违法用地比例总体呈下降趋势，但西部地区违法用地面积总量比2009增加了2.4倍，违法用地面积占全国的一半以上，被通报的8个省都是西部省份，西北占5个。去年甘肃违法用地面积2.89万亩，占全国违法 用地面积的2.1%；其中耕地面积0.98万亩，占全国违法占用耕地面积的2.2%；违法占用耕地面积比例达17.1%，超过15号令规定的问责线。与2009相比，甘肃违法用地宗数、面积、耕地面积分别增加了305.92%、351.4%、368.8%，违法用地上升趋势明显。全省有6个市（州）（兰州市、金昌市、武威市、平凉市、天水市、临夏回族自治州）、28个县（市、区）违法占用耕地面积比例达到15%以上。卫片检查一年查一次，一次查一年，大家要高度重视。

（二）做好土地管理的对策

1、转变发展理念。胡锦涛总书记在主持中央政治局31次集体学习时有一段精辟论述，对我们树立科学发展理念有重要启示：我们的发展，既要考虑满足当代人的需要，更要为子孙后代留下生存发展空间。要以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，加强土地资源节约和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促进经济社会发展与土地资源利用相协调。坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长；坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一，不断提高土地利用效率；坚持统一规划、合理布局，促进区域、城乡、产业用地结构优化；坚持当前与长远相结合，提高土地对经济社会发展的保障能力，努力建设资源节约型、环境友好型社会。

这是党中央从社会主义现代化建设全局出发，对土地管 理作出的重大战略决策，是今后土地管理的指导思想。

2、健全工作格局。胡锦涛强调，各级党委和政府要把土地管理工作纳入重要议事日程，建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全耕地保护责任考核体系，严格土地管理责任追究制。国土资源管理部门要积极主动服务，不断提高土地管理工作水平，各有关部门要密切配合，加强统筹协调，形成工作合力。

土地管理涉及各行各业和千家万户。保护和合理利用土地第一责任人是地方人民政府，国土资源部门履行监管职责。当前土地违法违规主体大多是地方政府。管好用好土地不仅是国土资源部门的事，而是各级政府和相关部门的共同责任。要改变土地“一家管大家用”的局面，建立“大家管大家用”的共同责任机制。

3、依法依规管好用好土地。坚持“四保”理念：一是保障发展。地方发展的任务很重，特别是西北用地需求猛增，建设用地指标紧张。要从节约集约用地上做文章，把重点项目、民生项目保住，把增量用好，流量用活，存量挤出来。二是保护资源。要通过土地利用总体规划，计划对土地进行管控性保护。耕地保有量、基本农田不要碰，有两句话要坚持，“红线不能碰，地根不能松”。三是要保障权益。要维护农民土地合法权益，处理好征地拆迁中的权益纠纷。四是保护干部。大家一步一步走上领导岗位不容易，不要倒在 红线上。不仅自己要依法依规批地、管地、用地，还应要求自己的下属依法依规批地、管地、用地，也应该提醒你的上级依法依规批地、管地、用地。相信大家有智慧有能力处理好保障发展和保护资源的关系。

4、加强土地督察与执法

加强各级执法巡查力量，提高基层土地执法监管效能，充分利用信息化手段强化监管，做到“早发现、早报告、早处臵”，改变被动查处的局面。同时，进一步加强执法监察队伍建设，改善执法监察工作条件，配备必要的执法装备，配齐配强执法监察工作人员，并加大培训力度，切实提高执法监察工作人员的业务素质和执法能力。

最后，引用温家宝总理的一段话作为这次讲课的结束语：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”。

谢谢大家！

第五篇：第四章 土地确权与管理

第四章 土地确权与管理 董继元

第一节 土地产权概述

第二节 土地权属确认

第三节 土地使用权流转管理

第四节 土地征收

第五节 土地权属争议处理

第六节 土地产权违法行为

每章10到15题，涵盖选择、填空、判断、名词解释、简答、分析等（主观题与客观题比例大概6：

4）。

选择：

1、我国土地所有权分——

A国有土地所有权和农民集体土地承包权B国有土地所有权和集体土地所有权

C 国家建设用地使用权和城镇建设用地使用权D国有土地所有权和集体土地使用权

填空：

1、土地权利的四项基本权能：占有、使用、收益和处分

2、土地确权的过程：申报、审查、登记、核发证书、确权

3、土地使用权出让方式：协议、招标、拍卖

4、城镇国有土地使用权流转方式一般有：出让、转让、出租和抵押。

判断：

1、已经征用过的土地，无论退还给原集体或拔给其他农村集体使用，其国有土地的性质都不得改变。（正确）

名词解释：

1、土地产权：是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和，包括土地所有权及与其相联系的和相对独立的各种权利，如占有权、使用权、经营权等。

2、土地使用权：是指使用人根据法律、文件、合同的规定，在法律允许的范围内，对国家或集体所有的土地，享有占有，使用收益和部分处分的权利。

3、土地征用：土地征用是国家以公共利益为目的，依法定程序运用公共权力从其他民事主体获取土地权利的行为。土地征用是国家土地管理制度的重要组成部分。土地征用是国家特有的权力，是国家取得私人土地的一种特殊方式，其核心在于取得具有强制性，并不以土地所有人的同意的为前提。

简答：

1、农村集体土地使用权流转的形式与意义：

土地使用权流转的形式

(1)农村集体组织以集体土地使用权作价入股、联营的方式兴办乡镇企业；

(2)乡镇企业间的兼并、合并、重组和股份制改革而发生使用权人变化；

(3)因农业结构调整，致使农村土地承包经营权发生转移；

(4)近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动。现实证明，农村集体土地使用权的这种转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要。

农村土地使用权流转的重要意义：

（1）提高农业生产效益

（2）推动农业产业结构调整

（3）促进农民收入增长

（4）增加农业资金投入

（5）发展土地的规模经营

2、土地使用权出让方式及优缺点

三种：协议、招标和拍卖

协议方式：是土地使用权出让的当事人双方经过反复协商，就用地条件、土地使用权出让金等达成协议后签订土地使用权合同。

优点：容易控制，灵活性比较大。

缺点：缺乏公开性、不利于平等竞争、不利于监督。

招标方式：在指定期限内，由符合指定条件的单位或个人以书面投标的方式，竞投某个地块的使用权，由政府择优选择投标者作为受让人。

邀请——投标——评标——中标通知——签合同

拍卖方式：在指定的时间、地点、公共场所、在市、县政府土地竞争性强盈利率高的产业用地，使用权拍卖人的主持下，公开竞投某一地块的使用权。

程序：出公告——拍卖（最高价成交）——订合同

拍卖优点：公开、透明、比较公正、获得最高出让金。

拍卖缺点：对出让金最高上限难以控制。

案例分析：

1、1999 年4 月18 日，某市某镇政府（以下称镇政府）与本市飞鸿鸵鸟养殖有限责任公司签订一份转让土地使用权协议书。根据协议书的约定，镇政府将位于万宝村的2.3万平方米土地及地上厂房一并转让给飞鸿公司使用；使用期限为30年，自1999 年至2029 年；飞鸿公司给付转让费 115万元，其中30万元以月息1 分8 厘计息；期满后，土地使用权归镇政府所有。

协议签订后，飞鸿公司迟迟未将115万元的转让费汇入镇政府指定的账号。镇政府以转让协议书为根据，要求飞鸿公司给付拖欠的转让费，双方协商不成，诉至法院。

对此案的处理，有两种意见：

一种意见认为，镇政府与飞鸿公司所签转让协议书有效，而且飞鸿公司已 实际使用这块土地和厂房，飞鸿公司应给付拖欠的转让费。

另一种意见认为，镇政府与飞鸿公司所签转让协议书无效，飞鸿公司不应再给付转让费。法院在最后判决中认定双方所签转让协议书无效。

答案：

这是一起因转让土地而引起的民事债权纠纷。问的关键是镇政府有无权力转让此块土地及土地上之厂房。

1.镇政府主体资格不合格协议书所转让的标的物是土地使用权和该土地上的建筑物厂房，这块土地是万宝村集体所有的土地，不是镇政府的，不是国有土地。该土地上的厂房也不属于镇政府，镇政府对这块土地及地上附着物没有处分权。镇政府不具备飞鸿公司签订土地转让协议书的主体资格。

2.转让协议书的内容违法根据《土地管理法》的规定，集体所有的土地，一般只能由本集体及其所属成员享有使用权，其他单位和个人进行建设，需要使用集体土地，应该经过征用，使之转为国有土地后才能取得使用权，即国有土地使用权，一般不允许其他单位和个人拥有集体土地建设用地使用权。只有在下面几种特殊情况下才可以例外：

（1）企业单位或个人与农民集体举办联营企业，经过批准，农民集体可以按照联营协议将土地使用权作为联营条件，从而使联营企业获得集体土地建设用地使用权。

（2）农民集体的土地已经由其他农民集体按协议使用的，则该农民集体所有的土地可以由另一个农民集体取得集体土地建设用地使用权。

（3）非农业户口居民和其他农民集体的农民，按照有关法律、政策规定使用集体所有土地作为宅基地的，可以取得该集体土地的建设用地使用权。

3.镇政府有欺诈行为

镇政府在与飞鸿公司签订转让协议书时，镇政府在与飞鸿公司签订转让协议书时；没有向飞鸿公司说明产权不明的房屋不得交易的规定；同时镇政府还虚构自己对转让的土地有永久使用权的事实。综上，因镇政府签订转让协议书的主体资格不合格，所签协议内容违法，镇政府又有欺诈行为，因此，镇政府与飞鸿公司签订的转让协议书无效。飞鸿公司不仅不应按协议再给付转让费，镇政府还应返还飞鸿公司已支付的转让费及同期利息，赔偿飞鸿公司因此所受的损失。